Історико-правові аспекти трансформації правового статусу інспекції праці в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Історико-правові аспекти трансформації правового статусу інспекції праці в Україні

Галина Василівна Терела

докторант відділу теорії держави і права

Інституту держави і права

імені В.М. Корецького НАН України

кандидат історичних наук, доцент

Терела Г.В.

Історико-правові аспекти трансформації правового статусу інспекції праці в Україні

Анотація

правовий статус інспекція праця

У статті досліджується процес трансформації правового статусу інспекції праці в незалежній Україні з урахуванням політико-правових детермінант, що його зумовлювали. За основу виокремлення умовних етапів розвитку залучено нормативно-правові акти, які визначали в історичній ретроспективі та встановлюють у сучасній Україні правовий статус інспекції праці як профільного органу нагляду і контролю за дотриманням законодавства про працю. У результаті проведеного дослідження визначено п'ять етапів розвитку інспекції праці в незалежній Україні. Акцентовано, що в процесі трансформації відбувається не лише зміна організаційно-правового статусу інспекції праці, а й здійснюється становлення інтегрованої системи нагляду і контролю, що в теоретичному значенні передбачає цілісну, узгоджену та гнучку концепцію, яка структурно включає адміністративну, процедурну та технічну інтеграцію. На практиці така політика управління працею передбачає подальше удосконалення правозастосовної практики інспектування, поєднання його з інформаційно-консультативними, аналітичними заходами в рамках реалізації комплексного підходу сприяння та забезпечення дотримання трудового законодавства. З'ясовано, що функціональна інтеграція, або ж концентрація функцій в єдиній державній службі інспекції праці є переважаючою тенденцією формування системи нагляду і контролю, спроможною забезпечити ефективність контрольно-наглядової діяльності.

Ключові слова: трудове законодавство, трансформація, правовий статус, інспекція праці, контроль, нагляд, інспектування, міжнародні стандарти, принцип функціональної інтеграції.

Terela H.V.

Historical and legal aspects of the transformation of the legal status of labor inspection in Ukraine

Abstract

The article examines the process of transformation for the legal status of labor inspection in independent Ukraine, taking into account the political and legal determinants that condition it. As a basis for distinguishing the conditional stages of development there were drawn normative and legal acts determined in historical retrospect and establish (in modern Ukraine) the legal status of the labor inspectorate as a specialized body for supervision and control over compliance with labor law. As a result of the conducted research there were determined five stages of labor inspection development in independent Ukraine: the first stage (September 23, 1991 - August 2, 1996) - the formation of special state bodies for supervision of compliance with labor and occupational safety law while simultaneously preserving the function of state supervision for legal and technical labor inspections as part of trade unions; the second stage (August 2, 1996 - November 29, 2000) - creation and functioning of the state inspection of the Labor Ministry in the status of a structural division for central apparatus of the Labor Ministry and territorial state inspections; the third stage (November 29, 2000 - April 6, 2011) - formation and functioning of the State Department for Supervision of Compliance with Labor Law (Derzhnaglyadpratsi) as a governmental body of state administration within the Ministry of Labor and Social Policy in Ukraine; the fourth stage (April 6, 2011 - February 11, 2015) formation and activity of the State Labor Inspectorate of Ukraine (State Labor) in the status of a central body for executive power; the fifth stage (from February 11, 2015) - formation and functioning of the State Labor Service of Ukraine in the status of a central body for executive power, endowed with broad powers to supervise and control compliance with labor law, employment of the population, mandatory state social insurance.

It is emphasized that in the process of transformation there is a change in the organizational and legal status of the labor inspection together with the formation of an integrated system for supervision and control, which in theoretical sense implies a coherent and flexible concept structurally including administrative, procedural and technical integration. In practice, such a policy of labor management involves further improvement of the law enforcement practice for inspection, combining it with informational, advisory, analytical measures within the framework of the implementation for a comprehensive approach. It has been found out that functional integration, or the concentration of functions in a single state labor inspection service, is the predominant trend in the formation of the supervision and control system, capable of ensuring the efficiency and effectiveness of control and supervision activities.

Key words: labor law, transformation, legal status, labor inspection, control, supervision, inspection, international standards, principle of functional integration.

Постановка проблеми

З-поміж державних органів загальної та спеціальної компетенції, які наділені контрольно-наглядовими функціями в сфері праці та зайнятості населення, провідна роль у забезпеченні дотримання законодавства про працю, як засвідчує світова практика, належить інспекціям праці. Аналізувати правовий статус інспекцій праці в незалежній Україні доцільно, послуговуючись потенційними можливостями історичного методу з характерними для нього прийомами ретроспективного аналізу та історичного порівняння. За основу виділення умовних етапів розвитку взяті нормативно-правові акти, які визначали правовий статус інспекції праці як профільного органу нагляду і контролю за дотриманням законодавства про працю.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

До характеристики структурних елементів правового статусу інспекцій праці, її функціональної характеристики зверталися вчені О. Баклан, Д. Бурлаченко, К. Гончарова, Н. Дараганова, А. Замченко, І. Кайло, Р Комар, І. Лагутіна, М. Лисюк, А. Мельник, Є. Попович, В. Пікуль, В. Щербина та ін. Поряд з тим бракує робіт, які розкривають закономірності розвитку правового статусу інспекції праці з урахуванням політико-правових детермінант, що його визначали.

Метою статті є дослідження процесу трансформації правового статусу інспекції праці в незалежній Україні. Для досягнення поставленої мети визначені такі завдання: визначити етапи розвитку правового статусу інспекції праці в Україні; з'ясувати вплив міжнародних стандартів на організаційно-правове забезпечення нагляду і контролю у сфері праці; визначити тенденції трансформації правового статусу інспекції праці.

Основні результати дослідження

У літературі найуживанішим і найзагальнішим є визначення правового статусу як юридичного закріплення особи в суспільстві [1, с. 95]. До структури правового статусу особи як інтегрованої категорії належать: правові норми, що визначають її статус (як норми національного законодавства, так і норми міжнародних договорів); основні права та обов'язки; правосуб'єктність; правові принципи; юридичні гарантії; правовідносини загального (статусного типу); юридична відповідальність [1, с. 96].

Щодо структурного складу правового статусу державного органу у науковій літературі не склалося єдиної точки зору. Уваги заслуговує позиція Д. Бахраха, який виділяє три блоки статусу державного органу: цільовий, що визначає норми про мету, завдання та функції діяльності; організаційно-структурний і третій блок - компетенції як сукупність владних повноважень і підвідомчості [2, с. 85]. Його точку зору підтримують Б. Авер'янов, Ю. Битяк, В. Колпаков та ін. Водночас І. Кайло спірним вважає структурно-організаційний блок з огляду на те, що порядок утворення державного органу та його підпорядкування «...не впливає на звичайне функціонування, порядок втілення повноважень та досягнення завдань» [3, с. 164-165]. Проте Конвенції МОП № 81 і № 129, що визначають статус інспекцій праці, однією з вимог передбачають проведення інспекції праці під наглядом і контролем центрального органу влади. Це дає можливість концентрації функцій в єдиній державній службі, що є переважаючою тенденцією у розвитку систем нагляду і контролю, спроможною забезпечити ефективність і результативність їх діяльності.

Упродовж умовно визначеного першого етапу (23 вересня 1991 р. - 2 серпня 1996 р.) відбувається утворення спеціальних державних органів нагляду за додержанням законодавства про працю та про охорону праці за одночасного збереження функції державного нагляду за правовою та технічною інспекціями праці у складі профспілок.

Першим державним органом нагляду за безпечним веденням робіт у промисловості і гірничому нагляді став Держгіртехнагляд України, правову основу діяльності якого визначало урядове положення від 23 вересня 1991 року [4]. Ще 1990 року на з'їзді профспілок СРСР була проголошена необхідність відмови останніх від виконання делегованих повноважень щодо здійснення державного нагляду й контролю за законодавством про працю. Водночас технічна інспекція праці продовжувала залишатися у віданні профспілок, фактично не маючи відповідних правових підстав для здійснення державного нагляду за охороною праці. Ситуація змінилася лише з прийняттям Закону України «Про охорону праці», який законодавчо закріпив за державою в особі уповноважених органів обов'язок забезпечувати нагляд за додержанням законодавчих та інших нормативних актів про охорону праці. На виконання Закону України «Про охорону праці» постановою Кабінету Міністрів України від 27 січня 1993 року шляхом реорганізації Держгіртехнагляду було створено Державний комітет України по нагляду за охороною праці (Держнаглядохоронпраці), якому доручалося упродовж 1993 р. «...прийняти від міністерств, відомств і технічної інспекції праці профспілок функції державного нагляду за охороною праці» [5]. Хоча технічні інспекції профспілок з утворенням Держнаглядохоронпраці припинили виконувати функцію нагляду за охороною праці, їх правова інспекція і далі продовжувала здійснювати нагляд за додержанням усіх інших норм законодавства про працю.

Створення інспекції праці в незалежній Україні було започатковано Верховною Радою України, яка своєю постановою від 15 грудня 1994 р. № 296 «Про порядок введення в дію Закону України «Про внесення змін і доповнень до Кодексу України про адміністративні правопорушення і Кримінального кодексу України» (зміни стосувалися встановлення заходів адміністративної та кримінальної відповідальності за порушення вимог законодавства про працю та про охорону праці) доручила Кабінету Міністрів до 1 липня 1995 року створити державну інспекцію праці при Міністерстві праці України [6]. До створення інспекції право розглядати справи про адміністративні порушення та накладати адміністративні стягнення за порушення законодавства про працю мали правові інспектори профспілок.

Другий етап (2 серпня 1996 р. - 29 листопада 2000 р.) - створення та функціонування державної інспекції Міністерства праці в статусі структурного підрозділу центрального апарату Міністерства праці та територіальних державних інспекцій, які входили до складу управлінь праці та зайнятості населення обласних державних, Київської та Севастопольської місцевих адміністрацій.

Відповідно до статусного Положення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів від 2 серпня 1996 року, новостворена інспекція наділялася повноваженнями здійснювати державний контроль за додержанням законодавства про працю на підприємствах, установах, організаціях незалежно від форми власності [7]. При цьому функції, визначені названим Положенням, покладалися також на інспекції по контролю за додержанням законодавства про зайнятість населення при державній службі зайнятості, які при здійсненні контрольних повноважень підпорядковувалися інспекціям праці.

Третій етап (29 листопада 2000 р. - 6 квітня 2011 р.) - утворення та функціонування Державного департаменту нагляду за додержанням законодавства про працю (Держнаглядпраці) у статусі урядового органу державного управління в складі Міністерства праці та соціальної політики України.

До основних завдань Держнаглядпраці було віднесено здійснення державного нагляду за додержанням законодавства про працю та законодавства про загальнообов'язкове державне соціальне страхування в частині прав і гарантій застрахованих осіб [8].

Безпосередній вплив на розвиток правового статусу та практику діяльності інспекцій праці мали міжнародні правові акти, насамперед конвенції Міжнародної організації праці (далі - МОП) № 81, № 129 та № 150, ратифіковані Україною 2004 року.

Важливою міжнародною подією, що концептуально визначила перспективи подальшого розвитку інспекцій в умовах глобалізації і супутніх викликів сфери зайнятості, стала Міжнародна конференція праці «Єдність поза межами відмінностей: Необхідність інтегрованої системи інспекції праці», що відбулася 11 березня 2005 року у Люксембурзі. У Підсумковому звіті конференції була виписана доцільність організації інтегрованої системи інспекцій праці, що в теоретичному значенні передбачає цілісну, узгоджену та гнучку концепцію, яка містить такі елементи, як адміністративна, процедурна та технічна інтеграція. За зауваженням члена Адміністративної ради МОП Саймона Стейна, інспекція праці повинна виходити за межі традиційної сфери безпеки і гігієни праці та охоплювати «цілісний і міждисциплінарний підхід, заснований на правах людини» [9, p. 12]. Обґрунтовуючи необхідність нових креативних, холістичних підходів до врегулювання сфери праці, виконавчий директор Сектору соціального захисту МОП Ассан Діоп акцентував на ідеї «справедливої глобалізації», що включає соціальні цінності, гідну працю, дотримання трудових стандартів, та забезпечення втілення якої передбачає доцільність «...інтегрованого підходу, поєднання традиційних, технічних і медичних проблем із соціальними, психологічними, економічними та правовими» задля сприяння «індустріальному миру» [9, p. 12].

Наголошуючи на важливості зміцнення системи інспекції праці, тристоронні учасники МОП з-понад 75 країн погодилися:

сприяти розвитку політики, яка доповнює регуляторні функції підходами, зорієнтованими на рішення. Тим самим акцентувалося на важливості удосконалення правозастосовної практики інспектування;

застосовувати комплексний підхід, враховуючи різні аспекти сфери праці. Це зорієнтовувало на об'єднанні (інтеграції) в рамках інспекції праці функцій нагляду та контролю за дотриманням законодавства про працю та про охорону праці, а також реалізації інформаційно-консультативної функції за принципом «один інспектор (інспекторат) - одне підприємство»;

посилити технічну та адміністративну спроможність інспекцій праці, у тому числі з використанням Інтегрованої системи навчання інспекції праці (Integrated Labour Inspection Training System (ILITS)). Тим самим підкреслювалася важливість фаховості інспекторів праці задля можливості здійснення ними комплексних інспекційних відвідувань, включаючи профілактичні заходи;

використовувати потенціал інспекцій праці для забезпечення безпечних і здорових умов праці в неформальній економіці. Тобто важливого значення набувало розширення сфери дії заходів нагляду (контролю) не лише на найману працю, а на якомога ширше коло зайнятих осіб.

Відомий німецький вчений-практик, головний спеціаліст цільової програми МОП з питань безпеки, здоров'я і навколишнього середовища В. Ріхтховен, проаналізувавши основні моделі інспекцій праці, дійшов висновку, що функціональна інтеграція, або ж концентрація функцій в єдиній державній службі інспекції праці є переважаючою тенденцією в розвитку систем нагляду і контролю, спроможною забезпечити ефективність і результативність їх діяльності [10, с. 44].

Відповідно до Словника української мови інтеграція означає «об'єднування чого-небудь у єдине ціле» [11, с. 35]. Т Івасишина і Н. Мармоленко акцентують на неправильному розумінні іншомовного терміна «інтеграція» як «входження, приєднання», оскільки в сучасній українській літературній мові слово інтеграція означає «об'єднання в ціле будь-яких окремих частин; об'єднання та координація дій різних частин цілісної системи» [12, с. 113]. Отже, реалізація принципу інтеграції передбачає координацію діяльності інспекцій праці, інших органів нагляду і контролю задля створення спроможної системи інспекцій праці з інтеграцією їх функцій, спрямованих на реалізацію спільної мети. При цьому нова політика інспекції праці має інтегрувати стратегії правозастосування, комунікації та співпраці [9, р. 23].

Четвертий етап розвитку інспекцій праці (6 квітня 2011 р. - 11 лютого 2015 р.) пов'язуємо з утворенням і діяльністю Державної інспекції України з питань праці (Держпраці) у статусі центрального органу виконавчої влади.

Правовий статус Держпраці визначався Положенням, затвердженим Указом Президента від 6 квітня 2011 року, згідно з яким Держпраці, окрім нагляду і контролю за додержанням законодавства про працю, набула повноважень здійснювати також частково контроль за дотриманням охорони праці, зокрема, умов праці жінок, молоді та інвалідів, надання пільг і компенсацій за важкі та шкідливі умови праці, забезпечення спецодягом, засобами індивідуального захисту тощо [13]. Згідно з Указом Президента від 16 січня 2013 року підпункт 3 пункту 4 Положення про Державну інспекцію з питань праці було викладено в новій редакції [14]. Держпраці додатково отримала право здійснювати державний нагляд і контроль за додержанням вимог законодавства про зайнятість населення з питань дотримання прав громадян під час прийому на роботу та звільнення; використання праці іноземців і осіб без громадянства; дотримання прав і гарантій стосовно працевлаштування громадян, що мають додаткові гарантії у сприянні працевлаштуванню. Окрім того, Держпраці отримала право здійснювати контроль за додержанням вимог законодавства про рекламу щодо реклами про вакансії (прийом на роботу). Це, по суті, стало першим кроком до створення інспекції праці на засадах інтеграції функцій.

П'ятий етап (з 11 лютого 2015 р.) - утворення та функціонування Державної служби України з питань праці в статусі центрального органу виконавчої влади, наділеного широкими повноваженнями щодо нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов'язкове державне соціальне страхування. На Держпраці покладено функції та повноваження Державної служби гірничого нагляду та промислової безпеки, що засвідчило подальше втілення принципу функціональної інтеграції. Варто підкреслити, що створення системи інтегрованої інспекції забезпечується не простим об'єднанням інспектуючих органів, а системністю інспекційної діяльності, що, своєю чергою, передбачає координацію діяльності інших органів влади, органів місцевого самоврядування, громадськості в цій сфері.

Висновки

У результаті проведеного дослідження визначено п'ять етапів розвитку інспекції праці в незалежній Україні. Під впливом міжнародних стандартів у процесі трансформації відбувається не лише зміна організаційно-правового статусу інспекції праці, а й здійснюється становлення інтегрованої системи нагляду і контролю, яка структурно включає адміністративну, процедурну та технічну інтеграцію. Адміністративна інтеграція передбачає концентрацію функцій щодо нагляду і контролю за дотриманням законодавства про працю та про охорону (безпеку та гігієну) праці в єдиній державній службі інспекції праці, координацію діяльності інспекцій праці, інших органів нагляду і контролю. Процедурна інтеграція завбачує подальше удосконалення правозастосовної практики інспектування, поєднання його з інформаційно-консультативними, аналітичними заходами, використання механізмів соціального діалогу в рамках реалізації комплексного підходу сприяння та забезпечення дотримання трудового законодавства. Технічна інтеграція передбачає організаційно-правове забезпечення спроможності належного виконання функцій інспекціями праці, включаючи реалізацію кадрової політики. При цьому функціональна інтеграція, або ж концентрація, функцій в єдиній державній службі інспекції праці є переважаючою тенденцією формування системи нагляду і контролю, спроможною забезпечити ефективність контрольно-наглядової діяльності.

Список використаних джерел

1. Панчишин А.В. Поняття, ознаки та структура категорії «правовий статус». Часопис Київського університету права. 2010. № 2. С. 95-98.

2. Бахрах Д.Н. Административное право: учебник для вузов. Москва: БЕК, 1996. 368 с.

3. Кайло І.Ю. Правові основи нагляду і контролю за дотриманням трудового законодавства України: теорія і практика: дис. ... докт. юрид. наук: 12.00.05. Київ, 2021. 443 с.

4. Положення про Державний комітет України по нагляду за безпечним веденням робіт у промисловості і гірничому нагляду: затв. постановою Кабінету Міністрів України від 23.09.1991 р. № 218. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/218-91-%D0%BF#Text.

5. Про питання нагляду за охороною праці: постанова Кабінету Міністрів України від 27.01.1993 р. № 62. URL: https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/62-93-%D0%BF#Text.

6. Про порядок введення в дію Закону України «Про внесення змін і доповнень до Кодексу України про адміністративні правопорушення і Кримінального кодексу України: постанова Верховної Ради України від 15.12.1994 р. № 296. URL: https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/296/94-%D0%B2%D1%80#Text.

7. Положення про державну інспекцію Міністерства праці: затв. постановою Кабінету Міністрів України від 02.08.1996 р. № 906. URL: https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/906-96-%D0%BF/ed19960802#Text.

8. Положення про Державний департамент нагляду за додержанням законодавства про працю: затв. постановою Кабінету Міністрів України від 29.11.2000 р. № 1771. Офіційний вісник України. 2000. № 49. Том 1. Ст. 2122.

9. Final report of the conference organised by the Luxembourg presidency of the Council of the European Union. Luxembourg, Mondorf-les-Bains, Domaine Thermal March 9th-11th, 2005. URL: https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/--ed_protect/--protrav/--safework/documents/publication/wcms_110135.pdf.

10. Рихтхофен фон В. Инспекция труда: Введение в профессию. Женева: МОТ, 2004. 352 с.

11. Словник української мови: в 11 томах. Київ: Наукова думка, 1973. Том 4. 840 с.

12. Івасишина Т., Мармоленко Н. Інтеграція - це об'єднання, а не входження, приєднання. Українська мова. 2010. № 1. URL: http://dspace.nbuv.gov.ua/bitstream/handle/123456789/37695/29-Ivasyshyna2. pdf?sequence=1.

13. Про Положення про Державну інспекцію з питань праці: Указ Президента від 6 квітня 2011 р. № 386/201. URL: https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/386/2011#Text.

14. Про Державну службу зайнятості України: Указ Президента України від 16.01.2013 р. № 19/2013. URL: https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/19/2013/ed20130116#Text.

References

1. Panchyshyn A.V. Poniattia, oznaky ta struktura katehorii «pravovyi status». Chasopys Kyivskoho universytetu prava. 2010. № 2. S. 95-98.

2. Bakhrakh D.N. Admynystratyvnoe pravo: Uchebnyk dlia vuzov. Moskva: Yzdatelstvo BEK, 1996. 368 s.

3. Kailo I.Yu. Pravovi osnovy nahliadu i kontroliu za dotrymanniam trudovoho zakonodavstva Ukrainy: teoriia i praktyka: dys. ... dokt. yuryd. nauk: 12.00.05. Kyiv, 2021. 443 s.

4. Polozhennia pro Derzhavnyi komitet Ukrainy po nahliadu za bezpechnym vedenniam robit u promyslovosti i hirnychomu nahliadu: zatv. Postanovoiu Kabinetu Ministriv Ukrainy vid 23.09.1991 r. № 218. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/218-91-%D0%BF#Text.

5. Pro pytannia nahliadu za okhoronoiu pratsi: Postanova Kabinetu Ministriv Ukrainy vid 27.01.1993 r. № 62. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/62-93-%D0%BF#Text.

6. Pro poriadok vvedennia v diiu Zakonu Ukrainy «Pro vnesennia zmin i dopovnen do Kodeksu Ukrainy pro administratyvni pravoporushennia i Kryminalnoho kodeksu Ukrainy: Postanova Verkhovnoi Rady Ukrainy vid 15.12.1994 r. № 296. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/296/94-%D0%B2%D1%80#Text.

7. Polozhennia pro derzhavnu inspektsiiu Ministerstva pratsi: zatv. Postanovoiu Kabinetu Ministriv Ukrainy vid 02.08.1996 r. № 906. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/906-96-%D0%BF/ed19960802#Text.

8. Polozhennia pro Derzhavnyi departament nahliadu za doderzhanniam zakonodavstva pro pratsiu: zatv. Postanovoiu Kabinetu Ministriv Ukrainy vid 29.11.2000 r. № 1771. Ofitsiinyi visnyk Ukrainy. 2000. № 49. Tom 1. St. 2122.

9. Final report of the conference organised by the Luxembourg presidency of the Council of the European Union. Luxembourg, Mondorf-les-Bains, Domaine Thermal March 9th-11th, 2005. URL: https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/--ed_protect/--protrav/--safework/documents/publication/wcms_110135.pdf.

10. Rykhtkhofen fon V. Ynspektsyia truda: Vvedenye v professyiu. Zheneva: MOT, 2004. 352 s.

11. Slovnyk ukrainskoi movy: v 11 tomakh. Tom 4. Kyiv: Naukova dumka, 1973. 840 s.

12. Ivasyshyna T., Marmolenko N. Intehratsiia - tse obiednannia, a ne vkhodzhennia, pryiednannia. Ukrainska mova. 2010. № 1. С. 113.

13. Pro Polozhennia pro Derzhavnu inspektsiiu z pytan pratsi: Ukaz Prezydenta vid 6 kvitnia 2011 r. № 386/201. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/386/2011#Text.

14. Pro Derzhavnu sluzhbu zainiatosti Ukrainy: Ukaz Prezydenta Ukrainy vid 16.01.2013 r. № 19/2013. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/19/2013/ed20130116#Text.

Размещено на Allbest.ru