Вплив децентралізації на статус районних рад, їх місце та роль у системі місцевого самоврядування в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Вплив децентралізації на статус районних рад, їх місце та роль у системі місцевого самоврядування в Україні

Болдирєв Сергій Вячеславович, кандидат юридичних наук, доцент, доцент кафедри державного будівництва; Лінник Микола Павлович, студент Факультету адвокатури, Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого

Анотація

У підсумку, дана наукова стаття розглядає важливе питання статусу районних рад у контексті реалізації децентралізаційних реформ в Україні. Вважаємо, що рішення про ліквідацію районних рад має бути прийнято в найближчому майбутньому, відповідно до чинної політики зменшення ролі та значення районних рад в Україні.

Ключові слова: статус районних рад, децентралізація, конституційна реформа.

Impact of decentralization on the status of district councils, their place and role in the local government system in Ukraine

Boldyriev Serhii, Candidate of Juridical Sciences (PhD), Associate Professor, Associate Professor at the Department of the State Building; Linnyk Mykola, Student of the Faculty of Advocacy Yaroslav Mydryi National Law University

The scientific article is devoted to the issue of the status of district councils in the context of the implementation of the reform of power decentralization in Ukraine. In accordance with the purpose of the study, the optimal way of determining the role and importance of district councils is proposed, with appropriate legislative changes. The works of domestic scientists, whose positions were taken into account during the research, were also analyzed.

In order to realize the set goal, a concise description of the stages of decentralization of power in Ukraine is given, and special attention is focused on the status of district councils. The article describes two main methods of determining the status of district councils, indicating the advantages of each of them. In the last chapter of the scientific work, relevant clear legislative changes are proposed.

The main research material is divided into 4 blocks. The first block is devoted to the issue of the status of district councils in the context of the reform of power decentralization in Ukraine. It aims to describe the main stages of the decentralization process, within which the role and importance of district councils changed, which is also noted.

In the second and third blocks, two actually opposite approaches to solving the issue of the status of district councils are substantiated. Thus, at first, arguments are given for the need to strengthen the role and importance of district councils as a way to determine their status. Next, another approach is proposed - the complete liquidation of district councils.

In view of the fact that in the course of the study, the option of complete liquidation of district councils was recognized as a priority, the fourth block of work describes specific proposals for changes to the Constitution of Ukraine regarding the liquidation of district councils as an institution.

In conclusion, this scientific article examines the important issue of the status of district councils in the context of the implementation of decentralization reforms in Ukraine. We believe that the decision to liquidate district councils should be made in the near future, in accordance with the current policy of reducing the role and importance of district councils in Ukraine.

Key words: status of district councils, decentralization, constitutional reform.

Постановка проблеми

Реформа децентралізації влади в Україні є однією з найбільш важливих за весь період незалежності нашої держави. Під час реформи у механізм розподілу повноважень та ресурсної бази між місцевими органами влади були впроваджені численні зміни. Зокрема, такі зміни стосувалися статусу районних рад.

Наразі перед вітчизняними законотворцями стоїть непроста задача: визначити подальшу роль та значення районних рад. Фактично, вирішується питання щодо ліквідації або, навпаки, посилення статусу районних рад.

Мета статті. З огляду на зазначене метою наукової роботи є запропонувати конкретний спосіб визначення статусу районних рад із відповідними законодавчими змінами.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Останні роки серед українських науковців питанню статусу районних рад приділяється значна увага. Публікуються збірники, наукові статті та інші дослідження. Наприклад, робота, авторами якої є С.О. Осипенко, І. А. Когут, Р.Д. Зарецький [1] та дослідження Людмили Горохової, Галини Невинної [2] та інші.

Статус районних рад: проблематика в контексті реформи децентралізації влади в Україні

Реформа децентралізації влади в Україні триває вже понад 9 років. Цей процес вітчизняні науковці розділяють на 3 головні етапи [1]:

1. З 2014 по 2019 рр. На даному етапі увага приділялась:

-- формуванню фінансової незалежності, самодостатності, територіальних громад;

-- створенню об'єднаних територіальних громад з метою оптимізації роботи місцевого самоврядування;

-- розвитку комунальної власності;

-- реалізації програм регіонального розвитку;

-- розширенню повноважень органів місцевого самоврядування тощо.

Даний етап слід характеризувати як вдалий.

2. 2020-2021 рр. Найбільшими досягненнями цього етапу стало затвердження Кабінетом Міністрів України адміністративно-територіального устрою базового рівня (на добровільних засадах було сформовано 1469 територіальних громад) [2]. Також була прийнята Постанова Верховної Ради України «Про утворення та ліквідацію районів» № 807-IX від 17 липня 2020 року, відповідно до якої змін зазнав і субрегіональний рівень влади: з 490 районів було утворено всього 136 [3].

Попри те, що загалом ініціатива зменшити кількість районів (і, відповідно, районних рад) є доцільною та послідовною в рамках реформи децентралізації влади, вона була проведена у вкрай стислі терміни, що не дало можливості чітко визначити статус новоутворених районних рад. Насамперед районні ради не в змозі повноцінно функціонувати через низку чинників.

Організаційний аспект. Не була сформована дієва структура апаратів районних рад, яка мала б засновуватись на владних та фінансових можливостях рад.

Втрата власності. Внаслідок реформи децентралізації з-під юрисдикції районних рад були виведені практично всі об'єкти спільної власності громад. Це стосується закладів освіти, лікарень і поліклінік, соціокультурних об'єктів (музичні школи, будинки культури і т.д.), бібліотек та іншого.

Доходи районних бюджетів. Законом України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України» № 907-IX від 17.09.2020 [4] та Законом України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України» № 1081-IX від 15.12.2020 [5] були суттєво зменшені можливі фінансові надходження до бюджетів районних рад. Наприклад, районні бюджети було виключено із механізму горизонтального вирівнювання податкоспроможності місцевих бюджетів [6].

Повноваження. Без достатніх фінансових ресурсів районні ради не можуть повною мірою реалізовувати власні, закріплені насамперед у главі 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» [7], повноваження. Із цього випливає ще одна, не менш значуща, проблема -- районні державні адміністрації також не реалізовують свою компетенцію достатньою мірою. До проведення другого етапу децентралізації влади районні державні адміністрації функціонували насамперед на основі делегованих відповідними районними радами завдань і фінансових ресурсів. Наразі ж ситуація склалася таким чином, що районні ради самі не мають необхідної ресурсної бази та, відповідно, не можуть підкріпити нею делеговані районним державним адміністраціям повноваження.

З огляду на зазначене другий етап децентралізації влади слід характеризувати як такий, що проведений надто швидко, без належної оцінки можливих ризиків.

3. З 2022 р. по наш час. Починаючи із 2022 року планувалось вирішити наведені раніше проблеми та завершити процес децентралізації влади загалом, однак повномасштабна збройна агресія Російської Федерації, очевидно, відтермінувала проведення останнього етапу реформи. Втім, процес децентралізації має тривати. Важливо, аби на завершальному етапі реформи велике значення приділялось ролі та значенню саме районних рад. Так, існує два основні підходи вирішення питання невизначеного статусу районних рад.

Посилення ролі та значення районних рад як спосіб визначити їхній статус

Серед українських науковців ведеться полеміка з приводу майбутнього районних рад: посилення статусу чи повна ліквідація. Спочатку наведемо аргументи саме на користь першого варіанту.

Розпочати формування статусу районних рад необхідно з визначення фундаментальних принципів. Одним із таких є недопущення дублювання повноважень районних рад відповідних територіальних громад у рамках області та, власне, обласних рад.

Основним аргументом на підтримку субрегіонального рівня є те, що внаслідок різкої передачі об'єктів власності від районних рад до громад, останні не в змозі повноцінно утримувати кожен переданий об'єкт виключно власними коштами. Як результат, десятки закладів були закриті: спортивні школи, культурні заклади, заклади, що надають соціальні послуги громадянам та інші.

Основною причиною недостатньої кількості фінансових ресурсів громад, які мають бути направлені на утримання відповідних закладів, є те, що переданими від районних рад об'єктами можуть користуватися декілька громад, однак утримання покладається виключно на ту громаду, на території якої і знаходяться зазначені заклади. Це пояснюється тим, що право комунальної власності на відповідні об'єкти отримали ті громади, у межах яких розташовані відповідні заклади. Таку проблему має вирішувати інститут міжбюджетних трансфертів, відповідно до якого кожна громада, яка користується послугами певного закладу, має сплачувати до бюджету громади-власника закладу визначену на договірній основі суму коштів.

Також варто зазначити, що ліквідація субрегіонального рівня потенційно може суперечити положенню частини 3 статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, де зазначається: «3. Публічні повноваження, як правило, здійснюються переважно тими органами публічної влади, які мають найтісніший контакт з громадянином» [8]. Районні ради мають більш тісний контакт із українськими громадянами, ніж обласні ради. Саме тому передача повноважень ліквідованих районних рад не має здійснюватись на користь регіонального рівня, тобто обласних рад: має бути збережений принцип субсидіарності.

Прибічники посилення ролі районних рад наводять такий перелік повноважень, якими можуть бути наділені ради, у відповідних сферах:

Медична галузь: спрямування на розвиток та стабільну підтримку закладів вторинної медичної допомоги, таких як: поліклініка, лікарня (амбулаторне та стаціонарне лікування).

Освітня ланка: спрямування на підтримку та розвиток шкіл-ліцеїв, вечірніх шкіл, дитячих таборів, психологічно-педагогічних закладів, закладів пов'язаних з логопедією або методичною підтримкою працівників шкіл.

Гуманітарна галузь: спрямування на постійну підтримку та розвиток таких закладів, як: школи мистецтва, спортивні школи, туристичні заклади, бібліотеки, музеї та багато інших гуманітарних установ та центрів.

Соціальна сфера: підтримка та розвиток спеціальних установ, які здійснюють соціальне обслуговування громадянам, які потребують тієї чи іншої допомоги за місцем їхнього проживання.

Інфраструктура галузь: підтримка та розвиток інфраструктури, наприклад, підтримка дорожньо-транспортної мережі та транспортних перевезень.

Такий широкий спектр повноважень може бути реалізований виключно за умови фінансової спроможності районних рад, тож така спроможність має бути встановлена. Джерелами ресурсної бази рад насамперед мають стати кошти громад у рамках відповідного району та державний бюджет. Зокрема, бюджети районних рад можуть поповнюватися завдяки податку на доходи фізичних осіб (від 10%), акцизам, рентним надходженням і т.д.

На підкріплення концепції посилення ролі та значення районних рад можна навести європейський досвід. Так, із 28 членів ЄС проміжний (районний) рівень адміністративно-територіального устрою існує у 12 державах, в тому числі семи найбільших за населенням і восьми (окрім Швеції) -- за площею. Якщо ж брати до уваги стандарт територіального поділу країн ЄС для статистичних цілей або NUTS, то територіальні одиниці третього рівня (NUTS 3), що наділені самоврядуванням, існують у 14 державах. Саме цьому формату (населення 150-800 тис. осіб) по плану мають відповідають райони в Україні з середньостатистичною кількістю населення 400 тис. осіб. Звідси можна зробити висновок, що у всіх європейських державах зі схожими до вітчизняних географічними та демографічними параметрами функціонує районне самоврядування (Німеччина, Франція, Італія, Іспанія, Польща, Румунія) або ж створюється більша кількість невеликих самоврядних регіонів (Швеція, Фінляндія) [9].

З огляду на наведені аргументи, концепція посилення ролі та значення районних рад у рамках реформи децентралізації влади в Україні не позбавлена права на існування. Однак більш раціональним є саме другий спосіб визначення статусу районних рад, якому присвячений наступний розділ наукової роботи.

Ліквідація районних рад, аргументи на користь другого варіанту

Головною метою реформи децентралізації влади в Україні є формування самодостатніх (як із точки зору повноважень, так і фінансових ресурсів) громад як первинних суб'єктів місцевого самоврядування. З огляду на це, починаючи з 2014 року, сфера компетенції територіальних громад поступово збільшується, відповідно, зростає і їхня економічна самостійність.

Як уже зазначалось раніше, процес децентралізації влади має відбуватися згідно з принципом субсидіарності. Принцип субсидіарності полягає в тому, що всі питання, які можуть ефективно вирішуватися на рівні місцевих структур, повинні перебувати в компетенції муніципальних органів, які є найближчими до населення. Тобто реформа децентралізації влади має бути направлена насамперед не на проміжні, субрегіональні, органи, які представляють спільні інтереси територіальних громад, а на самі територіальні громади.

У попередньому розділі наукової роботи було наголошено на існуючій наразі проблемі того, що деякі громади не в змозі самостійно утримувати об'єкти, які були передані у їхню власність районними радами. Однак насправді це не є суттєвою загрозою для місцевого самоврядування, оскільки 17 червня 2014 року Верховною Радою України було прийнято Закон України «Про співробітництво територіальних громад» № 1508-VII [10]. Цей Закон є вкрай важливим та корисним для розвитку самодостатності громад, адже відповідно до нього було затверджено додатковий спосіб вирішення питань, що відносяться до спільної компетенції громад без залучення субрегіонального рівня. Йдеться про інститут договорів про співробітництво територіальних громад. З моменту набрання чинності Законом об'єднані територіальні громади були наділені здатністю самим вирішувати питання, які представляють їхні спільні інтереси. Це повністю відповідає головній меті децентралізації влади в Україні та міжнародно-визнаному принципу субсидіарності.

Реформа децентралізації влади поступово зменшує роль і значення районних рад вже понад 9 років, відмова від такої стратегії стане недоцільним та непослідовним рішенням. Реформа й надалі має бути направлена на розширення самодостатності громад, що неодмінно призведе до повної втрати навіть теоретичної потреби в існуванні такого інституту, як районні ради.

Окремо варто наголосити на тому, що протягом усього періоду широкомасштабної збройної агресії Російської Федерації проти України районні ради мають невизначений статус, що унеможливлює їхнє повноцінне функціонування. Фактично роль та значення районних рад є незначними, а за успішне співіснування громад відповідають інші місцеві ради у взаємодії із обласними радами та державними адміністраціями. Така взаємодія є вкрай успішною та ефективною моделлю управління на місцевому рівні навіть під час повномасштабної війни, що вчергове доводить факт того, що необхідності у функціонуванні районних рад немає.

Значною залишається проблема політичної складової у функціонуванні районних рад. Так, чинне законодавство закріплює за районними радами можливість істотно впливати на виконавчі та інші органи місцевого рівня. Відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» на пленарних засіданнях районної ради вирішуються такі питання:

1) Пункт 28 частина перша статті 43: «заслуховування звітів голів місцевих державних адміністрацій, їх заступників, керівників структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, бюджету, рішень ради із зазначених питань, а також про здійснення місцевими державними адміністраціями делегованих їм радою повноважень» [7];

2) Пункт 29 частина перша статті 43: «прийняття рішення про недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації» [7];

3) Пункт 36 частина перша статті 43: «заслуховування інформації прокурорів та керівників органів Національної поліції про стан законності, боротьби із злочинністю, охорони громадської безпеки і порядку та результати діяльності на відповідній території» [7].

Зазначені вище повноваження районних рад несуть у собі серйозну політичну загрозу. У підтримку такої тези можна навести позицію Юрія Ганущака, директора Інституту розвитку територій: «державний орган, який має бути основою виконавчої влади на території, буде постійно під загрозою політично вмотивованого рішення з боку місцевих бізнес-груп. Навіть якщо в новій редакції закону про місцеві державні адміністрації закріпити норму, що вотум недовіри голові РДА може оголошуватися лише з питань здійснення цією райдержадміністрацією функцій виконавчого органу районної ради, це не усуне проблеми політичних маніпуляцій, що послаблюватимуть виконавчу владу» [11].

З огляду на зазначене, районні ради мають бути ліквідовані, відповідні законодавчі зміни запропоновані в останньому розділі дослідження.

Ліквідація районних рад як конституційна реформа

Існування районних рад передбачено Основним Законом нашої держави, тож законодавчий процес ліквідації районних рад має бути розпочатий із внесення змін до Конституції України. Очевидно, що в умовах дії воєнного стану Конституція України не може бути змінена, тому запропоновані далі зміни мають бути впровадженні вже після завершення воєнного стану.

Частину 6 статті 118 Конституції України (далі -- КУ) пропонується викласти в такій редакції:

«Місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними обласними радами»;

Частину 9 статті 118 КУ:

«Обласна рада може висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає обґрунтовану відповідь»;

Частину 10 статті 118 КУ:

«Якщо недовіру голові обласної державної адміністрації висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації»;

Частину 4 статті 140 КУ:

«Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є обласні ради»;

Частину 1 статті 141 КУ:

«До складу сільської, селищної, міської, обласної ради входять депутати, які обираються жителями села, селища, міста, області на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Строк повноважень сільської, селищної, міської, обласної ради, депутати якої обрані на чергових виборах, становить п'ять років. Припинення повноважень сільської, селищної, міської, обласної ради має наслідком припинення повноважень депутатів відповідної ради»;

Частину 3 статті 141 КУ:

«Чергові вибори сільських, селищних, міських, обласних рад, сільських, селищних, міських голів відбуваються в останню неділю жовтня п'ятого року повноважень відповідної ради чи відповідного голови, обраних на чергових виборах»;

Частину 5 статті 141 КУ:

«Голова обласної ради обирається відповідною радою і очолює виконавчий апарат ради»;

Частина у статті 142 КУ: «Матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні обласних рад»;

Частина у статті 143 КУ: «Обласні ради затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку відповідних областей та контролюють їх виконання; затверджують обласні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм, та контролюють їх виконання; вирішують інші питання, віднесені законом до їхньої компетенції»;

Частину 2 пункту 8 Перехідних положень КУ: «Обласні ради, обрані до набуття чинності цією Конституцією, здійснюють визначені нею повноваження до сформування нового складу цих рад відповідно до Конституції України».

Внесення змін задля ліквідації інституту районних рад потребує не лише Конституція України, а й значна частка законодавства. Йдеться насамперед про Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», Виборчий кодекс України, Бюджетний кодекс України, Закон України «Про місцеві державні адміністрації» та інші нормативно-правові акти.

районний рада децентралізація влада

Висновок

У науковій роботі наголошено на необхідності прийняття рішення стосовно подальшого статусу районних рад у рамках реформи децентралізації влади в Україні. Таке рішення має бути прийнято під час третього етапу децентралізації влади, тобто в найближчому майбутньому.

Обраний під час проведення дослідження спосіб визначення статусу районних рад, а саме повна їхня ліквідація, повністю відповідає чинній політиці зменшення ролі районних рад в Україні.

Незважаючи на те, що спосіб визначення статусу районних рад, який зводиться до посилення їхньої ролі, є також змістовним та не позбавленим сенсу, саме повна ліквідація інституту районних рад вбачається єдиним оптимальним способом вирішення питання щодо їхньої подальшої ролі та значення.

Відповідно до поставленої мети представлені конкретні законодавчі зміни, які покликані закріпити запропонований спосіб визначення статусу районних рад. Насамперед зміни стосуються Конституції України, тож їхнє впровадження можливе лише після завершення періоду дії воєнного стану в Україні.

Література

1. Осипенко С.О., Когут І.А., Зарецький Р.Д. Виклики та перспективи подальшої реалізації реформи децентралізації влади в Україні. Сучасні технології управління соціально-економічним розвитком України в умовах глобальних викликів сьогодення: збірник матеріалів ІІ Всеукраїнської науково-практичної конференції, 2223 грудня 2022 року. С. 84-87.

2. Горохова Л., Невинна Г. Досягнення та перспективи реформи децентралізації в Україні. Вісник Львівського університету. Серія філос.-політолог. студії. 2023. Вип. 46. С. 253-261.

3. Про утворення та ліквідацію районів : Постанова Верховної Ради України від 17 липня 2020 року № 807IX.

4. Про внесення змін до Бюджетного кодексу України: Закон України від 17.09.2020 № 907-IX.

5. Про внесення змін до Бюджетного кодексу України: Закон України від 15.12.2020 № 1081-IX.

6. Фінансова незалежність громад від районів: бюджетні новації. Бухгалтерський інтернет-портал. 17.10.2020.

7. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР.

8. Європейська хартія місцевого самоврядування від 15 жовтня 1985 р., ратифікована Законом України від 15 липня 1997 р. № 452/97-ВР. Відомості Верховної Ради України. 1997. № 38. Ст. 249.

9. Бризіцький М. Чи потрібні районні ради? Децентралізація. 05.11.2019.

10. Про співробітництво територіальних громад : Закон України від 17 червня 2014 року № 1508-VII.

11. Ганущак Ю.Чому не потрібні районні ради? Відповіді для уповноважених. Децентралізація. 26.05.2020.

References

1. Osypenko S.O., Kohut I.A., Zaretskyi R.D. Vyklyky ta perspektyvy podalshoi realizatsii reformy detsentralizatsii vlady v Ukraini. Suchasni tekhnolohii upravlinnia sotsialno-ekonomichnym rozvytkom Ukrainy v umovakh hlobalnykh vyk- lykiv sohodennia: zbirnyk materialiv II Vseukrainskoi naukovo-praktychnoi konferentsii, 22-23 hrudnia 2022 roku. S. 84-87.

2. Horokhova L., Nevynna H. Dosiahnennia ta perspektyvy reformy detsentralizatsii v Ukraini. Visnyk Lvivskoho universytetu. Seriiafilos. -politoloh. studii. 2023. Vyp. 46. S. 253-261.

3. Pro utvorennia ta likvidatsiiu raioniv: Postanova Verkhovnoi Rady Ukrainy vid 17 lypnia 2020 roku № 807-IX.

4. Pro vnesennia zmin do Biudzhetnoho kodeksu Ukrainy: Zakon Ukrainy vid 17.09.2020 № 907-IX.

5. Pro vnesennia zmin do Biudzhetnoho kodeksu Ukrainy: Zakon Ukrainy vid 15.12.2020 № 1081-IX.

6. Finansova nezalezhnist hromad vid raioniv: biudzhetni novatsii. Bukhhalterskyi internet-portal. 17.10.2020.

7. Pro mistseve samovriaduvannia v Ukraini : Zakon Ukrainy vid 21 travnia 1997 roku № 280/97-VR.

8. levropeiska khartiia mistsevoho samovriaduvannia vid 15 zhovtnia 1985 r., ratyfikovana Zakonom Ukrainy vid 15 lypnia 1997 r. № 452/97-VR. Vidomosti Verkhovnoi Rady Ukrainy. 1997. № 38. St. 249.

9. Bryzitskyi M. Chy potribni raionni rady? Detsentralizatsiia. 05.11.2019.

10. Pro spivrobitnytstvo terytorialnykh hromad: Zakon Ukrainy vid 17 chervnia 2014 roku № 1508-VII.

11. Hanushchak Yu. Chomu ne potribni raionni rady? Vidpovidi dlia upovnovazhenykh. Detsentralizatsiia. 26.05.2020.

Размещено на Allbest.ru