Особливості розгляду адміністративних справ, пов’язаних із забезпеченням суспільного інтересу

Кипич Інга Валеріївна,

кандидат юридичних наук, доцент кафедри приватного та публічного права

Ширшикова Руслана Миколаївна,

кандидат юридичних наук, доцент кафедри конституційного, адміністративного та міжнародного права

Крутень Андрій Володимирович,

начальник управління патрульної поліції у Львівській області

Анотація

В статті досліджено особливості розгляду адміністративних справ, пов'язаних із забезпеченням суспільного інтересу. Висвітлено підходи щодо тлумачення терміну «суспільний інтерес». Досліджено нормативно-правову базу, якою врегульовано право на звернення до суду з метою забезпечення суспільного інтересу Визначено коло суб'єктів, які можуть бути позивачами та відповідачами при розгляді адміністративних справ, пов'язаних із забезпеченням суспільного інтересу.

Зазначено, що забезпечення суспільного інтересу в адміністративному судочинстві не має переплітатися з іншими видами адміністративних справ, що предметно мають розглядатись за правилами Кодексу адміністративного судочинства України. Аналізуючи наявні підходи, виокремлено такі характерні ознаки «суспільного інтересу» як: а) є вираженням потреб певної соціальної спільноти; б) є благом для певної соціальної спільноти; в) може забезпечуватись шляхом застосування державно-п равових інструментів впливу; г) підлягає захисту в межах адміністративного судочинства; д) у кожному випадку одночасно буде приватним інтересом, але не завжди збігатиметься з державним інтересом тощо.

Акцентовано на тому, що суспільний інтерес може стосуватись таких важливих сфер, як екологія, стан довкілля, культурні надбання та спадщина, природні ресурси тощо. Такі спори розглядаються в адміністративних справах за правилами Кодексу адміністративного судочинства. Проаналізовано судову практику розгляду адміністративних справ, пов'язаних із забезпеченням суспільного інтересу. Виявлено, що предметом розгляду у судах у справах щодо забезпечення суспільного інтересу є дії, бездіяльність суб'єктів владних повноважень та зобов'язання вчинити певні дії. Позивачами виступають громадські організації в інтересах своїх членів або ж інших осіб, які звернулись за захистом порушених прав або/та інтересів до громадської організації.

Вказано на відсутність єдиного підходу щодо розгляду даної категорії справ. Виокремлено та систематизовано основні проблемні питання, з якими зіштовхуються позивачі при розгляді справ, пов'язаних із забезпеченням суспільного інтересу.

Ключові слова: суд, адміністративні справи, суспільний інтерес, учасники, позивач, відповідач, громадська організація, суб'єкт владних повноважень.

Abstract

Kypych Inha

PhD in Legal Science,

Assistant Professor of the Department of Private and Public Law Kyiv National University of Technologies and Design

Shyrshykova Ruslana

PhD in Law, Associate Professor,

Associate Professor of the Department of Constitutional, Administrative and International Law

Lesya Ukrainka Volyn National University

Kruten Andrii

Head of the Patrol Police Department in

Lviv Region of the Patrol Police Department

Features of consideration of administrative cases related to providing the public interest

The article examines the peculiarities of consideration of administrative cases related to the provision of public interest. Approaches to the interpretation of the term «public interest» are highlighted. The normative-legal framework, which regulates the right to appeal to the court in order to ensure the public interest, has been studied. The range of subjects that can be plaintiffs and defendants in the consideration of administrative cases related to the provision of public interest is defined.

Key words: court, administrative cases, public interest, participants, plaintiff, defendant, public organization, subject of authority.

Основна частина

Постановка проблеми. Стан забезпечення суспільного інтересу в державі одночасно засвідчує про рівень розвитку демократії. В багатьох країнах світу принцип «actio popularis» закріплено на рівні основного закону. Що стосується України, то слід вказати, що впровадження практики забезпечення суспільного інтересу перебуває на етапі становлення. З урахуванням того, що на нормативному рівні засади про суспільний інтерес закріплено тільки опосередковано, це зумовлює проблематику його забезпечення на практиці. Зазначене свідчить про актуальність обраної теми, необхідність пошуку оптимальних шляхів розв'язання наявних проблем та викликів, які виникають в процесі розгляду адміністративних справ, пов'язаних із забезпеченням суспільного інтересу.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Окремі питання щодо особливостей розгляду адміністративних справ, пов'язаних із забезпеченням суспільного інтересу, учасників судового процесу були предметом дослідження: Л.Р. Біла-Тіунова, С.В. Ківалова [1], О.В. Закаленко, А.Ю. Осадчого [2], В.М. Олійник, Л.Р. Наливайко [3] та ін.

Формулювання цілей статті (постановка завдання): дослідження особливостей розгляду адміністративних справ, пов'язаних із забезпеченням суспільного інтересу та нормативно-правової бази, якою врегульовано право на звернення до суду з метою забезпечення суспільного інтересу; висвітлення підходів щодо тлумачення терміну «суспільний інтерес»; визначення кола суб'єктів, які можуть бути позивачами та відповідачами при розгляді адміністративних справ, пов'язаних із забезпеченням суспільного інтересу; аналіз судової практики розгляду адміністративних справ, пов'язаних із забезпеченням суспільного інтересу.

Виклад основного матеріалу. З метою всебічного дослідження обраної теми, першочергово звернемось до аналізу наявних підходів до визначення терміну «суспільний інтерес» та його співвідношення з такими правовими категоріями як «державний інтерес», «народний інтерес», «actio popularis». Проаналізуємо закріплення цих правових категорій на нормативному рівні.

Згідно з законом України «Про загальну безпечність нехарчової продукції» під терміном «суспільні інтереси» пропонується розуміти безпеку життя та здоров'я людей, безпечні умови праці, захист прав споживачів (користувачів), захист довкілля. У Законі України «Про адміністративну процедуру» надається тлумачення терміну «публічний інтерес», який розглядається як інтерес держави, суспільства, територіальної громади, а також важливі для великої кількості осіб інтереси та потреби. Відповідно до Порядку проведення громадських слухань щодо проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 р. №555 згадується таке поняття як: «громадські інтереси» як потреби та прагнення громадськості, пов'язані із забезпеченням благополуччя, здоров'я, стабільності, безпеки та сталого розвитку, умов для належної реалізації та захисту прав, у тому числі прав власності, та інші потреби, що виникають у зв'язку із розробленням, затвердженням і реалізацією містобудівної документації під час планування та забудови територій [6].

Натомість антикорупційне законодавство містить таку правову категорію, як «приватний інтерес» під яким розуміється будь-який майновий чи не - майновий інтерес особи, у тому числі зумовлений особистими, сімейними, дружніми чи іншими позаслужбовими стосунками з фізичними, чи юридичними особами, у тому числі ті, що виникають у зв'язку з членством або діяльністю в громадських, політичних, релігійних чи інших організаціях [7]. Своєю чергою, в Законі України «Про правила етичної поведінки» вживається термін «особисті інтереси» як: «…будь-які інтереси особи, зумовлені особистими, родинними, дружніми чи будь-якими іншими позаслужбовими стосунками з іншими особами, у тому числі особисті майнові та немайнові інтереси, а також ті, що виникають у зв'язку з членством особи або з її діяльністю, не пов'язаною з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, у громадських, релігійних чи інших організаціях» [8].

В Кодексі адміністративного судочинства України (далі - КАС України) [9] використовується термін «справи, які становлять значний суспільний інтерес», водночас не наводиться значення цієї правової категорії.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду в ухвалі від 05 квітня 2021 року у справі №420/8512/20 зазначив, що вжите законодавцем словосполучення «значний суспільний інтерес» необхідно розуміти як серйозну, обґрунтовану зацікавленість, яка має неабияке виняткове значення для усього суспільства в цілому, певних груп людей, територіальних громад, об'єднань громадян тощо до певної справи в контексті можливого впливу ухваленого у ній судового рішення на права, свободи та інтереси фізичних осіб, права та інтереси юридичних осіб. Вказане поняття охоплює ті потреби суспільства або окремих його груп, які пов'язані зі збереженням, примноженням, захистом існуючих цінностей, девальвація та/або втрата яких мала б значний негативний вплив на розвиток громадянського суспільства. Наявність значного суспільного інтересу може мати місце й тоді, коли предмет спору зачіпає питання загальнодержавного значення, як от визначення і зміни конституційного ладу в Україні, виборчого процесу (референдуму), обороноздатності держави, її суверенітету, найвищих соціальних цінностей, визначених Конституцією України тощо [10].

З огляду на це можна вказати, про те, що в залежності від цілей правового регулювання та його спрямованості, визначають такі види інтересу як:

а) суспільний; б) публічний; в) приватний. Загалом говорячи про забезпечення суспільного інтересу в адміністративному судочинстві, та аналізуючи наявні підходи до правової категорії цього виду інтересу, можна прийти до висновку, що фактично мова йде про зародження доктрини «actio popularis» (з лат. «суспільна дія»), яка бере витоки із римського права.

Згідно до існуючих у світовій практиці підходів до доктрини «actio popularis», її розуміють як: а) право, надане кожному звернутися до суду в інтересах всього суспільства, або будь-якої іншої особи, навіть якщо права позивача при цьому порушені не були; б) позов в інтересах публічного порядку, який ґрунтується на переконанні, що для суду важливим є сам факт неправомірності дій представників держави, а не те, хто до нього звертається; в) можливість особи оскаржувати акт органу публічної влади, який безпосередньо не стосується його особистих (власних) прав, свобод чи інтересів, тобто діяти у публічних інтересах; г) народний позов (різновид адміністративного позову), який подається тільки в спеціально встановлених законом випадках і передбачає можливість звернення до суду особи з адміністративним позовом про оскарження положень акту органу публічної влади, які безпосередньо її особистих прав не торкається [11; 12].

Згідно з Регламентом Європейського Парламенту і Ради (ЄС) 2019/515 від 19 березня 2019 року про взаємне визнання товарів, що їх законно реалізовують в іншій державі-члені, та про скасування Регламенту (ЄС) №764/2008 «законні підстави суспільного інтересу» розглядаються як будь-які підстави, визначені у статті 36 Договору про функціонування Європейського Союзу [13].

Отже, можливо назвати такі характеристики «суспільного інтересу» як: а) його зміст полягає у вираженні потреб певної соціальної спільноти;

б) його зміст полягає у сприйнятті в якості блага для певної соціальної спільноти; в) його забезпечення відбувається шляхом застосування державно-правових інструментів впливу; г) він підлягатиме захисту в межах адміністративного судочинства; д) у кожному випадку суспільний інтерес одночасно буде являтись приватним інтересом, але не завжди збігатиметься з державним інтересом тощо.

Як приклад, суспільний інтерес може стосуватись таких важливих сфер, як екологія, стан довкілля, культурні надбання та спадщина, природні ресурси тощо. Такі спори розглядаються в адміністративних справах за правилами Кодексу адміністративного судочинства. Відповідно до ст. 5 КАС України право на звернення до адміністративного суду має кожна особа, яка вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушено її права, свободи або законні інтереси. Водночас в цій статті кодексу вказується на можливості звернення до суду в інтересах інших осіб органів та осіб, яким законом надано таке право [9]. Як правило, предметом розгляду у судах стають дії, бездіяльність суб'єктів владних повноважень та зобов'язання вчинити певні дії. Позивачами виступають громадські організації в інтересах своїх членів або ж інших осіб, які звернулись за захистом порушених прав або/та інтересів до громадської організації. Відповідачами зазвичай є суб'єкти владних повноважень суб'єкт владних повноважень, який допустив бездіяльність або ж прийняв незаконне рішення по питанням, які мають суспільний інтерес. Також до судового процесу можуть бути залучені або співвідповідачі або треті особи (до прикладу, балан - соутримувачі приміщення). Важливо враховувати при зверненні в суд, щоб діяльність громадської організації стосувалась тих сфер, права в яких підлягають судовому захисту. В окремих випадках, адміністративний суд може залишити позов без руху, вказавши на необхідність надання доказів, що право не звернення до суду в інтересах своїх членів або інших осіб, які звернулись до громадської організації за захистом прямо передбачено в статуті або ж запросити докази порушення права члена громадської організації, протоколи розгляду звернення заявника тощо. Окрім цього, забезпечення суспільного інтересу в адміністративному судочинстві не повинно переплітатися з іншими видами адміністративних справ, що предметно мають розглядатись за правилами КАС України.

Прикладом адміністративної справи, пов'язаної із забезпеченням суспільного інтересу може слугувати справа №640/28508/21, в якій Верховний Суд прийшов до висновків щодо задоволення касаційної скарги Громадської організації «Наступ». В обґрунтування прийнятого рішення судом вказано, що: «…громадські організації є організаційно-правовою формою діяльності людей, які об'єднуються для спільного здійснення та захисту своїх прав, свобод та інтересів, які відображаються у статуті громадської організації у вигляді мети та напрямів її діяльності. Тож, діяльність громадських організацій не можна розглядати абстрактно, без зв'язку з її метою та правами людей (її членів), що об'єдналися. Створюючи громадську організацію або вступаючи до неї, її члени об'єднуються на визначених статутом умовах для спільної реалізації своїх.

За таких обставини, Верховний Суд вбачає, що: суди попередніх інстанцій дійшли передчасного висновку щодо відсутності у позивача права на звернення до суду з цим позовом, адже зміст позовних вимог безпосередньо пов'язаний із процесом створення, реєстрації та діяльності політичних партій України, тобто діяльністю, стосовно якої здійснює громадський контроль позивач з огляду на його статутні документи; відбулось порушення судами першої й апеляційної інстанцій норм процесуального права, що призвело до постановления незаконних судових рішень, які перешкоджають подальшому провадженню у справі [14].

Загалом аналіз судових справ дає підстави говорити, що особливості розгляду адміністративних справ, пов'язаних із забезпеченням суспільного інтересу полягають у наступному: а) суб'єктом звернення до суду (позивачем) є як правило громадська організація, яка представляє інтереси члена організації або ж іншої особи, яка звернулась до організації за захистом; б) відповідачем є суб'єкт владних повноважень, який допустив бездіяльність або ж прийняв незаконне рішення; в) наявність суспільного інтересу та резонансу (до прикладу, спори щодо питань екології, безпеки, культурної спадщини тощо); г) хоча позивач у справі може бути один, однак опосередковано спір стосується інтересів та прав широкого кола осіб.

Вважаємо за необхідне здійснення на постійній основі аналізу судової практики категорії адміністративних справ, пов'язаних із забезпеченням суспільного інтересу, узагальнення типових помилок, та доведення цієї інформації до суддів, правової спільноти та громадськості. Впровадження такої практики, сприяло би швидкому та якісному розгляду справ за цією категорією.

Висновки та перспективи подальших досліджень. Виокремлено особливості розгляду адміністративних справ, пов'язаних із забезпеченням суспільного інтересу, які полягають у наступному: а) суб'єктом звернення до суду (позивачем) є як правило громадська організація, яка представляє інтереси члена організації або ж іншої особи, яка звернулась до організації за захистом; б) відповідачем є суб'єкт владних повноважень, який допустив бездіяльність або ж прийняв незаконне рішення;

в) наявність суспільного інтересу та резонансу (до прикладу, спори щодо питань екології, безпеки, культурної спадщини тощо); г) хоча позивач у справі може бути один, однак опосередковано спір стосується інтересів та прав широкого кола осіб. Перспективою подальших досліджень може стати необхідність закріплення доктрини «actio popularis» на конституційному рівні.

Література

1. Osadchyi A. Yu., Zakalenko O.V. Administrative procedures: essence and varieties. Public administration under modern conditions: concept, features, challenges: Collective monograph. Riga: Izdevnieciba «Baltija Publishing», 2020. P. 139. (дата звернення: 13.08.2023)

2. Наливайко Л.Р., Олійник В.М. Теоретико-правова характеристика взаємодії органів судової влади та інститутів громадянського суспільства: монографія. Дніпро: Дніпроп. держ. ун-т внутр. справ, 2019. 192 с. URL: https://er.dduvs.in.ua/xmlui/handle/123456789/3890 (дата звернення: 13.08.2023)

3. Адміністративістика в умовах цифровізації: теорія, правове регулювання, практика: монографія / авт. колектив: С.В.Ківалов, Л.Р.Біла-Тіунова, Т.А. Латковська та ін. Одеса: Видавничий дім «Гельветика», 2022. 800 с. URL: https://doi.org/10.32837/11300.21108 (дата звернення: 13.08.2023)

4. Про загальну безпечність нехарчової продукції: Закон України від 02.12.2010 р. №2736VI. URL: https:// zakon.rada.gov.ua/laws/show/2736-17/ed20160210#n38 (дата звернення: 13.08.2023)

5. Про адміністративну процедуру: Закон України від 17.02.2022 р. №2073-IX. URL: https://zakon.rada.gov. ua/laws/show/2073-20/ed20220217#n23 (дата звернення: 13.08.2023)

6. Порядок проведення громадських слухань щодо проектів містобудівної документації на місцевому рівні: Постанова Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 р. №555. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/555 - 2011-n/ed20221025#Text (дата звернення: 13.08.2023)

7. Про запобігання корупції: Закон України від 14.10.2014 р. №1700-VII. URL: https://zakon.rada.gov.ua/ laws/show/1700-18#Text (дата звернення: 13.08.2023)

8. Про правила етичної поведінки: Закон України від 17.05.2012 р. №4722-VI. URL: https://zakon.rada.gov. ua/laws/show/4722-17/ed20130811/find? text=%EE % F1% EE % E1% E8% F1% F2% B3+%B3% ED % F2% E5% F0% E 5% F1% E8#n8 (дата звернення: 13.08.2023)

9. Кодекс адміністративного судочинства України: Закон України від 06.07.2005 р. №2747-IV. URL: https:// zakon.rada.gov.ua/laws/show/2747-15/ed20171215#n9553 (дата звернення: 13.08.2023)

10. Ухвала Волинського окружного суду від 18.02.2022 р. URL: https://youcontrol.com.ua/catalog/court - document/103414886 (дата звернення: 13.08.2023)

11. Позов в інтересах публічного порядку. URL: https://dejure.foundation/library/pozov-v-interesah-publich - noho-poriadku-vs-svavillia-derzhavy (дата звернення: 13.08.2023)

12. Щодо застосування доктрини «actio popularis»: міжнародний аспект. URL: https://m.facebook.com/groups/ 426288814076785/permalink/6363698180335789/ (дата звернення: 13.08.2023)

13. Регламент Європейського Парламенту і Ради (ЄС) 2019/515 від 19 березня 2019 року про взаємне визнання товарів, що їх законно реалізовують в іншій державі-члені, та про скасування Регламенту (ЄС) №764/2008: Міжнародний документ від 19.03.2019 №2019/515. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/984_018-19/ ed20190319#n114 (дата звернення: 13.08.2023)

14. Постанова Верховного Суду від 21.12.2022 р. у справі №640/28508/21. URL: https://reyestr.court.gov.ua/ Review/107984661 (дата звернення: 13.08.2023).

References

1. Osadchyi A. Yu., Zakalenko O.V. (2020) Administrative procedures: essence and varieties. Public administration under modern conditions: concept, features, challenges: Collective monograph. Riga: Izdevnieciba «Baltija Publishing», p. 139 (date of access: 13.08.2023).

2. Nalyvaiko, L.R., & Oliinyk, V.M. (2019) Teoretyko-pravova kharakterystyka vzaiemodii orhaniv sudovoi vlady ta instytutiv hromadianskoho suspilstva [Theoretical and legal characteristics of interaction between the judiciary and civil society institutions]. Dnipro: Dnipro State University of Internal Affairs. https://er.dduvs.in.ua/xmlui/ handle/123456789/3890 (date of access: 13.08.2023).

3. Administratyvistyka v umovakh tsyfrovizatsiyi: teoriya, pravove rehulyuvannya, praktyka [Administrative studies in conditions of digitalization: theory, legal regulation, practice] (2022): monohrafiya. avt. kolektyv: S.V. Kivalov, L.R. Bila-Tiunova, T.A. Latkovska ta in. Odesa. Vydavnychyy dim «Helvetyka», 800 s. Retrieved from: https://doi.org/10.32837/11300.21108 (date of access: 13.08.2023).

4. Pro zahalnu bezpechnist nekharchovoyi produktsiyi: Zakon Ukrayiny vid 02.12.2010 r. №2736VI [On general safety of non-food products: Law of Ukraine dated December 2, 2010]. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/ show/2736-17/ed20160210#n38 (date of access: 13.08.2023).

5. Pro administratyvnu protseduru: Zakon Ukrayiny vid 17.02.2022 r. №2073-IX [On administrative procedure: Law of Ukraine dated February 17, 2022 №2073-IX]. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2073-20/ ed20220217#n23 (date of access: 13.08.2023).

6. Poryadok provedennya hromadskykh slukhan shchodo proektiv mistobudivnoyi dokumentatsiyi na mistsevomu rivni [Procedure for conducting public hearings on urban planning documentation projects at the local level]: Pos - tanova Kabinetu Ministriv Ukrayiny vid 25.05.2011 r. №555 [Resolution of the Cabinet of Ministers of Ukraine dated 05/25/2011 №555]. URL: https://zakon.rada.gov. Ua/laws/show/555-2011-n/ed20221025#Text (date of access: 13.08.2023).

7. Pro zapobihannya koruptsiyi [On prevention of corruption]: Zakon Ukrayiny vid 14.10.2014 r. №1700-VII [Law of Ukraine dated 14.10.2014№1700-VII]. URL: https://zakon.rada.gov. Ua/laws/show/1700-18#Text (date of access: 13.08.2023).

8. Pro pravyla etychnoyi povedinky [On the rules of ethical behavior]: Zakon Ukrayiny vid 17.05.2012 r. №4722-VI [Law of Ukraine dated 05/17/2012 №4722-VI]. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/4722-17/ ed20130811/find? text=% EE% F1% EE% E1% E8% F1% F2% B3+% B3% ED% F2% E5% F0% E5% F1% E8#n8 (date of access: 13.08.2023).

9. Kodeks administratyvnoho sudochynstva Ukrayiny: Zakon Ukrayiny vid 06.07.2005 r. №2747-IV [Administrative Judicial Code of Ukraine: Law of Ukraine dated July 6, 2005]. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2747 - 15/ed20171215#n9553 (date of access: 13.08.2023).

10. Ukhvala Volynskoho okruzhnoho sudu vid 18.02.2022 r. [Resolution of the Volyn District Court dated February 18, 2022.] URL: https://youcontrol.com.ua/catalog/court-document/103414886 (date of access: 13.08.2023).

11. Pozov v interesakh publichnoho poryadku [Lawsuit in the interest of public order]. URL: https://dejure.foun - dation/library/pozov-v-interesah-publichnoho-poriadku-vs-svavillia-derzhavy (date of access: 13.08.2023).

12. Shchodo zastosuvannya doktryny «actio popularis»: mizhnarodnyy aspect [Regarding the application of the actio popularis doctrine: the international aspect]. URL: https://m.facebook.com/groups/426288814076785/perma - link/6363698180335789/ (date of access: 13.08.2023).

13. Rehlament Yevropeyskoho Parlamentu i Rady (YES) 2019/515 vid 19 bereznya 2019 roku pro vzayemne vyznannya tovariv, shcho yikh zakonno realizovuyut v inshiy derzhavi-chleni, ta pro skasuvannya Rehlamentu (YES) №764/2008 [Regulation of the European Parliament and Council (EU) 2019/515 of March 19, 2019 on the mutual recognition of goods legally sold in another member state and on the repeal of Regulation (EC) No. 764/2008]: Mizhnarodnyy dokument vid 19/02/2019 r. №2019/515 [International document of March 19, 2019]. URL: https://zakon. rada.gov.ua/laws/show/984_018-19/ed20190319#n114 (date of access: 13.08.2023).

14. Postanova Verkhovnoho Sudu vid 21.12.2022 r. u spravi №640/28508/21 [Resolution of the Supreme Court dated 12/21/2022 in the case №640/28508/21]. URL: https://reyestr.court.gov.ua/Review/107984661 (date of access: 13.08.2023).

Размещено на Allbest.ru