Особливості функціонування місцевого самоврядування у період дії воєнного стану

Размещено на http://www.allbest.ru

Особливості функціонування місцевого самоврядування у період дії воєнного стану

Р. С. Титикало

кандидат юридичних наук, адвокат, асистент кафедри менеджменту охорони здоров'я Інституту післядипломної освіти Національного медичного університету імені О. О. Богомольця

В даній статті визначено особливості функціонування місцевого самоврядування у період дії воєнного стану.

Органи місцевого самоврядування найбільш наближені до населення органи, адже, їх головне призначення полягає в представленні інтересів жителів відповідної територіальної громади. Під час дії воєнного стану одним з пріоритетних завдань публічної адміністрації є захист прав, свобод та інтересів громадян який може бути здійснено лише на підставі Конституції України та норм закону. Діяльність органів місцевого самоврядування в умовах воєнного стану має свої особливості, які визначені в Конституції України та законах України «Про органи місцевого самоврядування в Україні», «Про правовий режим воєнного стану» та підзаконних нормативно-правових актах, наприклад, Указ Президента України «Про військові адміністрації» та ін.

В умовах воєнного стану передбачено можливість обмеження прав територіальних громад місцевого самоврядування, в той же час, за наявності необхідних умов, що спричинені обов'язком захищати територію України та її незалежність у разі збройної агресії чи загрози нападу, небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності органи місцевого самоврядування можуть наділятися додатковими повноваженнями.

Слід зазначити, що в період дії воєнного стану діяльність органів місцевого самоврядування набула певних особливостей, що спричинено виникненням так званого адміністративно-правового режиму діяльності місцевого самоврядування в умовах воєнного стану. Підставою виникнення даного адміністративно-правового режиму є наявність нормативно-правового акту, яким прямо встановлено, що місцеве самоврядування спрямовує та організовує свою діяльність враховуючи обмежувальні та імперативні механізми. В той же час, виникають ситуації пом'якшеного режиму застосування адміністративно-правових обмежень та заборон, наприклад, спрощений порядок прийняття на службу в органи місцевого самоврядування, за якого в умовах воєнного стану не є обов'язковим проходження конкурсного відбору, наявності документу, що передбачає знання державної мови та подання електронної декларації. Такі пом'якшуючі заходи можуть наступати лише в умовах воєнного стану та сприяти більш ефективнішій діяльності місцевого самоврядування з максимальною можливістю швидкого реагування на виклики спричинені завданнями обороноздатності та безпеки на місцевому рівні.

Органи місцевого самоврядування в умовах воєнного стану здійснюють свої повноваження у відповідності до законів воєнного часу у тих сферах суспільного життя, які передбачають участь місцевого самоврядування в публічних відносинах. З огляду на це, можна стверджувати про виникнення додаткових повноважень, які виникають у голови сільської, селищної, міської, обласної ради як в самостійного елемента публічної влади, так і як органу який функціонує у вигляді військової адміністрації. В той же час, розширення та звуження меж компетенції органів місцевого самоврядування не повинно створювати ситуації зловживання своїми правами, посилення керованості місцевого самоврядування, обмеженні в прийнятті рішень місцевого значення та обмеження адміністративно-правового статусу органів місцевого самоврядування в умовах воєнного стану в цілому.

Ключові слова: публічна влада, механізм держави, місцеве самоврядування, публічно-правова сфера, публічне адміністрування, територіальна громада, районні ради, обласні ради, делегування повноважень, нормативно-правове регулювання.

місцевий самоврядування воєнний

Tytykalo R. S. PECULIARITIES OF THE FUNCTIONING OF LOCAL SELF-GOVERNMENT DURING THE PERIOD OF MARTIAL LAW

This article defines the peculiarities of the functioning of local self-government during the period of martial law.

Local self-government bodies are the bodies closest to the population, because their main purpose is to represent the interests of the residents of the respective territorial community. During martial law, one of the priority tasks of the public administration is the protection of the rights, freedoms and interests of citizens, which can be carried out only on the basis of the Constitution of Ukraine and the norms of the law. The activity of local self-government bodies under martial law has its own characteristics, which are defined in the Constitution of Ukraine and the laws of Ukraine "On Local Self-Government Bodies in Ukraine", "On the Legal Regime of Martial Law" and subordinate legal acts, for example, the Decree of the President of Ukraine "On military administration" and others.

In the conditions of martial law, it is possible to limit the rights of territorial communities of local self-government, at the same time, in the presence of the necessary conditions caused by the obligation to protect the territory of Ukraine and its independence in the event of armed aggression or threat of attack, danger to the state independence of Ukraine, its territorial integrity local self-government bodies may be granted additional powers.

It should be noted that during the period of martial law, the activities of local self-government bodies acquired certain features, which was caused by the emergence of the so-called administrative-legal regime of local selfgovernment activities under martial law. The basis for the emergence of this administrative-legal regime is the presence of a normative-legal act, which directly establishes that local self-government directs and organizes its activities, taking into account restrictive and imperative mechanisms. At the same time, there are situations of a relaxed regime of application of administrative and legal restrictions and prohibitions, for example, a simplified procedure for accepting service in local self-government bodies, under which, in the conditions of martial law, it is not mandatory to undergo a competitive selection, the presence of a document that requires knowledge of the state language and submission of an electronic declaration. Such mitigating measures can only occur under martial law conditions and contribute to more effective local self-government activities with the maximum possibility of rapid response to challenges caused by the tasks of defense capability and security at the local level.

Bodies of local self-government in the conditions of martial law exercise their powers in accordance with the laws of wartime in those spheres of public life that involve the participation of local self-government in public relations. In view of this, it is possible to assert the emergence of additional powers that arise in the head of a village, settlement, city, or regional council both as an independent element of public power and as a body that functions in the form of a military administration. At the same time, the expansion and narrowing of the limits of competence of local selfgovernment bodies should not create situations of abuse of their rights, strengthening of the control of local selfgovernment, limitations in making decisions of local importance and limitation of the administrative and legal status of local self-government bodies in the conditions of martial law in general.

Key words: public power, state mechanism, local self-government, public-legal sphere, public administration, territorial community, district councils, regional councils, delegation of powers, regulatory and legal regulation.

Місцеве самоврядування є однією з гілок публічної влади, на нашу думку, діяльність органів місцевого самоврядування має свої особливості в умовах воєнного стану в різних сферах. Розглянемо конкретні приклади.

12 травня 2022 року було прийнято Закон України «Про внесення змін до деяких законів України щодо функціонування державної служби та місцевого самоврядування у період дії воєнного стану», яким було внесено ряд змін та доповнень до ряду нормативно-правових актів якими урегульовано діяльність місцевого самоврядування. Зокрема:

Щодо розширення кола компетенції сільських, селищних, міських голів на час дії воєнного стану та надає їм одноособові повноваження з прийняття рішень щодо: звільнення земельних ділянок комунальної власності від незаконно розміщених тимчасових споруд; обстеження будівель і споруд, пошкоджених внаслідок бойових дій; демонтажу будівель і споруд, які за результатами обстеження визнані аварійно небезпечними і такими, що становлять загрозу життю людей; передачі коштів з відповідного місцевого бюджету на потреби Збройних Сил України та/або для забезпечення заходів правового режиму воєнного стану; створення установ з надання безоплатної первинної правової допомоги, призначення на посади і звільнення з посад керівників таких установ; боротьби зі стихійним лихом, епідеміями, епізоотіями; поводження з небезпечними відходами [1].

В той же час, Указом Президента України «Про військові адміністрації» передбачено можливість голови сільської, селищної, міської ради суміщати свій статус голови з керівником військової адміністрації. Тоді в такому випадку, мова йде про розширення кола повноважень голови/керів- ника.

Законом України «Про правовий режим воєнного стану» визначено три випадки, за яких орган місцевого самоврядування може припинити своє функціонування.

Перший випадок передбачає, що у разі утворення військової адміністрації населеного пункту (населених пунктів) Верховна Рада України за поданням Президента України може прийняти рішення про те, що у період дії воєнного стану та 30 днів після його припинення чи скасування:

начальник військової адміністрації: крім повноважень, віднесених до його компетенції, здійснює повноваження сільської, селищної, міської ради, її виконавчого комітету, сільського, селищного, міського голови; може затвердити тимчасову структуру виконавчих органів сільської, селищної, міської ради (для працівників, посади яких не включені до тимчасових штатних розписів, оголошується простій або здійснюється їх переведення на рівнозначну чи нижчу посаду); 2) апарат сільської, селищної, міської ради та її виконавчого комітету, інші виконавчі органи, комунальні підприємства, установи та організації відповідної територіальної громади підпорядковуються начальнику відповідної військової адміністра- ці [2, ст. 10].

У разі утворення обласної та/або районної військової адміністрації на період дії воєнного стану та протягом 30 днів після його припинення чи скасування, у разі тимчасової окупації або оточення адміністративного центру області або у разі прийняття Верховною Радою України за поданням Президента України відповідного рішення: 1) повноваження такої обласної та/або районної ради здійснюють відповідні обласні та районні військові адміністрації; 2) виконавчий апарат такої районної та обласної ради підпорядковується начальнику відповідної військової адміністрації; 3) відповідні районні та обласні ради не здійснюють свої повноваження; 4) комунальні підприємства, установи та організації, засновані на базі майна спільної власності територіальних громад району або області, підпорядковуються відповідній військовій адміністрації; 5) управління об'єктами спільної власності територіальних громад таких району та/ або області здійснюється начальником відповідної районної та/або обласної військової адміністрації; 6) призначення осіб на посади та звільнення з посад, які здійснюються начальником районної військової адміністрації, погоджуються з началь- ником відповідної обласної військової адміністрації; 7) начальник обласної військової адміністрації, начальник районної військової адміністрації за погодженням з начальником відповідної обласної військової адміністрації може увільняти від виконання посадових обов'язків працівників виконавчого апарату такої районної та/або обласної ради (для таких працівників оголошується простій або здійснюється їх переведення на рівнозначну чи нижчу посаду) [2, ст. 10].

Тобто, в умовах дії адміністративно-правового режиму воєнного стану органи місцевого самоврядування можуть бути замінені на військові адміністрації. Хоча на мою думку, це є неправильним з огляду на поставлені завдання. Де, головною задачею військової адміністрації є забезпечення обороноздатності та безпеки держави, підвищення її мобілізаційної активності, надання відсічі збройній агресії, тоді як завданням місцевого самоврядування є можливість жителів територіальної громади самостійно чи через представницькі органи відстоювати свої права, інтереси та розвиватися.

Другий випадок стосується виключно районних і обласних рад. Їхні повноваження можуть припинити, якщо депутати не скликали сесію у встановлені строки. Сесії органів місцевого самоврядування повинні скликати не рідше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та дозволів господарської діяльності - не рідше одного разу на місяць. В умовах воєнного стану замість районних та обласних рад утворюються, відповідно, районні та обласні військові адміністрації [3].

Третій випадок стосується лише громад міст, селищ та сіл. Повноваження органів місцевого самоврядування у населених пунктах можуть припинити у випадках, якщо вони не здійснюють ці повноваження. Причини можуть бути різні - фактичний саморозпуск, самоусунення або просто невиконання повноважень. В переважній більшості реалізація даного випадку можлива у випадках, якщо місто або область окупували. Тоді депутати можуть самоусунутись, просто ігноруючи засідання ради [3].

Особливості функціонування органів місцевого самоврядування в умовах воєнного стану в сфері містобудування:

передбачено, що розпорядження про демонтаж будівель і споруд, пошкоджених внаслідок бойових дій, які за результатами обстеження визнані аварійно небезпечними і такими, що становлять загрозу життю людей необхідно вносити органами місцевого самоврядування в Реєстр будівельної діяльності, який є компонентом електронної системи, який забезпечує створення, збирання, накопичення, обробку, захист, облік такої інформації;

органи місцевого самоврядування та їх виконавчі органи в межах своїх повноважень несуть встановлену законом відповідальність за внесення до Реєстру будівельної діяльності завідомо неправдивих відомостей або порушення строків внесення відомостей/надання документів до/з Реєстру будівельної діяльності;

передбачено можливість звернення зі скаргою через електронний кабінет щодо порушення містобудівної діяльності як до органів місцевого самоврядування на дії третіх осіб, так і на бездіяльність органів виконавчого самоврядування та їх виконавчі органи.

Таким чином, органи місцевого самоврядування є суб'єктом, який залучають для оцінки розміру завданих збитків майну громадян, юридичної фіксації наслідків вчиненого злочину та надання швидкої допомоги постраждалим. В той же час, органи місцевого самоврядування є суб'єктами до яких можна звернутися в електронній формі зі скаргою на незаконні дії суб'єктів господарювання, фізичних осіб та органів державної влади.

Особливості діяльності органів місцевого самоврядування в умовах воєнного стану в сфері оборони та безпеки в боротьбі з агресором:

передбачено утворення військових адміністрацій в межах територій територіальних громад, у яких сільські, селищні, міські ради та/або їхні виконавчі органи, та/або сільські, селищні, міські голови не здійснюють покладені на них Конституцією та законами України повноваження;

начальником військової адміністрації населеного пункту (населених пунктів) може бути призначений відповідний сільський, селищний, міський голова [5];

визначено порядок призначення, обов'язки, керування та організаційну вертикаль військових адміністрацій та порядок їх формування;

у період дії воєнного стану сільський, селищний, міський голова територіальної громади, на території якої не ведуться бойові дії та не прийнято рішення про утворення військової адміністрації населеного пункту (населених пунктів), виключно для здійснення заходів правового режиму воєнного стану може прийняти рішення, з обов'язковим інформуванням начальника відповідної обласної військової адміністрації протягом 24 годин, щодо: 1) звільнення земельних ділянок комунальної власності від незаконно розміщених тимчасових споруд, у тому числі тих, що були встановлені, але не введені в експлуатацію у встановленому законодавством порядку; 2) обстеження будівель і споруд, пошкоджених внаслідок бойових дій. Обстеження будівель і споруд, пошкоджених внаслідок бойових дій, здійснюється відповідно до Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»; 3) демонтажу будівель і споруд, які за результатами обстеження, визнані аварійно небезпечними і такими, що становлять загрозу життю людей (крім об'єктів оборонного і спеціального призначення, об'єктів культурної спадщини та об'єктів, на які поширюється дія Закону України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку»). Розпорядження про демонтаж таких будівель і споруд вносяться до Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України в Порядку ведення Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва [4];

у період дії воєнного стану сільський, селищний, міський голова територіальної громади, на території якої не ведуться бойові дії та не прийнято рішення про утворення військової адміністрації населеного пункту (населених пунктів), виключно для здійснення заходів правового режиму воєнного стану може прийняти рішення щодо: 1) передачі коштів з відповідного місцевого бюджету на потреби Збройних Сил України та/або для забезпечення заходів правового режиму воєнного стану; 2) створення установ з надання безоплатної первинної правової допомоги, призначення на посади і звільнення з посад керівників таких установ, залучення фізичних чи юридичних осіб приватного права до надання безоплатної первинної правової допомоги; 3) боротьби зі стихійним лихом, епідеміями, епізоотіями; 4) поводження з небезпечними відходами [4];

визначено, що всі договори, які укладаються сільським, селищним, міським головою на предмет забезпечення обороноздатності держави чи ліквідації наслідків ворожих атак повинні укладатися не довше чим на один рік з дня припинення чи скасування воєнного стану;

територіальні громади, на територіях яких ведуться бойові дії, а також населені пунк - ти, які є оточеними, визначаються відповідними обласними військовими адміністраціями за погодженням з Генеральним штабом Збройних Сил України.

Особливості функціонування органів місцевого самоврядування в умовах воєнного стану у сфері служби органів місцевого самоврядування:

1) особа, яка претендує на зайняття посади в органах місцевого самоврядування, у період дії воєнного стану не подає декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, передбачену Законом України «Про запобігання корупції», та документ про підтвердження рівня володіння державною мовою відповідно до Закону України «Про забезпечення функціонування української мови як державної» [iv], а такі документи подаються на протязі трьох місяців після припинення чи скасування воєнного стану. В період дії воєнного стану конкурс не проводиться на зайняття посади в органах місцевого самоврядування. Конкурс проводиться. Без проведення конкурсу особа може займати посаду без проходження конкурсу до одного року. Водночас такий конкурс повинен бути проведений після припинення/скасуван- ня воєнного стану, але не пізніше шести місяців з дня його припинення/скасування. Спеціальна перевірка щодо посадових осіб органів місцевого самоврядування під час дії воєнного стану не проводиться;

особи, звільнені з посад державної служби та служби в органах місцевого самоврядування у період дії воєнного стану, протягом одного року після припинення чи скасування воєнного стану можуть бути прийняті на рівнозначні або нижчі посади державної служби та служби в органах місцевого самоврядування без проведення конкурсу [4];

в умовах воєнного стану у виключних випадках звільнення осіб з посад, що належить до повноважень сільського, селищного, міського голови, начальника військової адміністрації, може здійснюватися у разі: невиконання працівником законних вимог свого безпосереднього керівника; зміни організаційної структури юридичної особи, з якою працівник перебуває у трудових відносинах; іншої зміни істотних умов праці. Таке звільнення здійснюється без дотримання вимог законодавства про працю щодо: попередження про наступне вивільнення; переважного права на залишення на роботі; отримання згоди виборного органу первинної профспілкової організації (профспілкового представника); неприпустимості звільнення окремих категорій осіб» [6].

Отже, прийняття особи на службу в органи місцевого самоврядування в умовах воєнного стану відбувається за спрощеною процедурою, що зумовлено необхідністю поповнення кадрового резерву, виконанням важливих завдань та функцій сільської, селищної, міської, районної, обласної ради. Окрім того, передбачено відсутність виконання обов'язкових вимог відповідності займаній посаді посадовими особами органів місцевого самоврядування на період дії воєнного стану. В той же час, наявність такої ситуації створює, на мою думку, додаткові загрози виникнення реального та потенційного конфлікту інтересів на службі в органах місцевого самоврядування, адже, передбачено відстрочення проведення спеціальної перевірки та подання електронної декларації.

Особливості функціонування органів місцевого самоврядування в умовах воєнного стану щодо державної допомоги суб'єктам господарювання - органи місцевого самоврядування звільняються від обов'язку подання повідомлення про:

1) нову державну допомогу та подання звітності про чинну державну допомогу та про пропозиції щодо внесення змін до умов чинної державної допомоги, якщо така державна допомога надається під час дії воєнного стану та протягом одного року після його припинення або скасування [7; 8];

2) чинну державну допомогу, надану під час дії воєнного стану та протягом одного року після його припинення або скасування [6].

Таким чином, на акти органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб не поширюються вимоги щодо оприлюднення проектів актів за Законом України «Про доступ до публічної інформації», а також закони України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», «Про державну допомогу суб'єктам господарювання» [1].

Особливості функціонування органів місцевого самоврядування в умовах воєнного стану в сфері мобілізаційної підготовки:

є суб'єктами, які як спільно, так і самостійно вживають комплекс правових, організаційних, фінансових, соціальних, інформаційних заходів з метою підвищення обороноздатності держави, підвищення її мобілізаційного ресурсу;

є елементом системи управління мобілізаційної підготовки на місцевому рівні та демобілізації;

здійснюють контроль та нагляд за станом здійснення мобілізаційної підготовки та відповідністю бронювання від мобілізації;

Для виконання своїх завдань в сфері мобілізаційної підготовки в структурі органів місцевого самоврядування може створюватися самостійний підрозділ з мобілізації чи визначення компетентного суб'єкта, який займається питаннями мобілізаційної підготовки та мобілізації. Так, в структурі виконавчого органу Київської міської ради функціонує Департамент муніципальної безпеки.

До завдань даного відділу належить: здійснення внутрішнього аудиту коштів витрачених в межах реалізації місцевої програми «Захисник Києва 2022-2024 рр.»; здійснення обліку, фінансового забезпечення та звітності: контрольно-аналітична робота; документознавство; правове забезпечення; управління персоналом; режимно-секретна робота; цивільний захист населення; захист населення і територій; оповіщення населення; співпраця та координація діяльності з правоохоронними органами; забезпечення законності та правопорядку; функціонування критичної інфраструктури; мобілізаційна робота.

Окрім того, як мною було зазначено в місті Києві діє міська програма «Захисник Києва 2022-2024 рр.», яка була прийнята в рамках реалізації Державної стратегії регіонального розвитку на 2021-2027 роки та спрямована на досягнення стратегічної цілі 1 «Формування згуртованої держави в соціальному, гуманітарному, економічному, екологічному, безпековому та просторовому вимірах» та оперативної цілі 4 «Розвиток інфраструктури та цифрова трансформація регіонів» [9]. Обсяг коштів, які пропонується залучити на виконання Програми визначено лише в межах бюджету міста Києва та складає: на 2022 р. - 986667,5 тис. грн.; 2023 р. - 1001391,9 грн.; 2024 р. - 29863,6 грн. Загальна сума, яку планується виділити з місцевого бюджету становить 2017923,0 грн. [9], що на 1 млн. грн. більше в порівнянні з першовихідни- ми калькуляційними даними.

В той же час, з метою забезпечення обороноздатності держави, підвищення її мобілізаційного потенціалу та цивільного захисту населення указом Президента України було прийнято рішення про утворення військових адміністрацій, які створюються на базі існуючих районних державних адміністрацій відповідні районні військові адміністрації. Таким чином, було створено 24 обласні військові адміністрації, в т.ч., Київська обласна військова адміністрація та Київська міська військова адміністрація.

Разом з тим, органи місцевого самоврядування в сфері мобілізаційної підготовки сприяють створенню добровольчих формувань територіальної оборони. Так, посадові особи органів місцевого самоврядування можуть бути керівниками зони територіальної оборони та керівниками району територіальної оборони. Органи місцевого самоврядування є цивільною складовою територіальної оборони.

Законодавством України визначено, що у разі необхідності Президент України має право своїм указом створити військові адміністрації як у одній, так і у кількох громадах.

Література

Місцеве самоврядування під час воєнного стану: особливості функціонування визначено Законом. URL: https://www.auc.org.ua/novyna/ misceve-samovryaduvannya-pid-chas-voyennogo-stanu- osoblyvosti-funkcionuvannya-vyznacheno

Про правовий режим воєнного стану: Закон України від 12 травня 2015 року № 389-VIII. Відомості Верховної Ради, 2015. № 28. Ст. 250.

Як працює місцеве самоврядування в умовах воєнного стану? URL: https://centreua.org/publikatsiyi- golovna/yak-pratsyuye-mistseve-samovryaduvannya-v- umovah-voyennogo-stanu/

Про внесення змін до деяких законів України щодо функціонування державної служби та місцевого самоврядування у період дії воєнного стану: Закон України від 12 травня 2022 року № 2259-IX. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2259-20#Text

Функціонування місцевого самоврядування під час воєнного стану - законопроект прийнятий за основу. URL: https://decentralization.gov.ua/news/14828

Про внесення зміни до пункту 5-2 розділу 9 «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про державну допомогу суб'єктам господарювання» щодо застосування його положень під час дії воєнного стану: Закон України від 1 квітня 2022 року № 2175-IX. URL: https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/2175-20#n2

Про державну допомогу суб'єктам господарювання: Закон України від 1 липня 2014 року № 1555-VII. Відомості Верховної Ради, 2014. № 34. Ст. 1173.

Про затвердження міської цільової програми з організації військової служби, виконання військового обов'язку, мобілізаційної підготовки і територіальної оборони у місті Києві «Захисник Києва» на 2022-2024 роки: затв. Рішенням II сесія IX скликання від 20 січня 2022 року № 4175/4216.

URL: https://ips.ligazakon.net/document/view/

mr220004?an=1&ed=2022_12_15

Про внесення змін до міської цільової програми з організації військової служби, виконання військового обов'язку, мобілізаційної підготовки і територіальної оборони у місті Києві «Захисник Києва» на 2022-2024 роки, затвердженої рішенням Київської міської ради від 20.01.2022 N 4175/4216: затв. Рішенням II сесія IX скликання від 9 лютого 2023 року № 5970/6011. URL: https://ips.ligazakon.net/document/view/

MR230047?an=1&ed=2023_02_09

Размещено на Allbest.ru