Формування системи місцевих органів державної адміністрації та самоврядування на Поділлі в добу Директорії

Вінницький державний педагогічний університет імені Михайла Коцюбинського

Ключові слова: місцеві органи адміністрування, децентралізація, Директорія, Поділля. адміністрування децентралізація директорія поділля

Lazor O.Ya. FORMATION OF THE LOCAL STATE ADMINISTRATION

Key words: local governments, decentralization, Directorate, Podillia.

Постановка проблеми

Доба Директорії в Україні (1918-1920) була важливою епохою, що відзначалась значними політичними та адміністративними змінами. Одним із головних аспектів цього періоду було переосмислення моделі влади, яке означає зміну поглядів на те, як має бути організована державна структура, якими мають бути механізми управління, роль місцевого самоврядування тощо. Цей процес переосмислення включав реорганізацію місцевого самоврядування, що стало своєрідним рухом від централізованої структури до більш децентралізованої. Місцеве самоврядування набувало важливого значення, оскільки воно надавало можливість місцевим громадам мати більшу впливовість на управління своєю територією.

У контексті переосмислення моделі влади, нова влада Директорії відкинула державні механізми, створені за часів гетьманату. Гетьманат був авторитарною формою правління, і замість цього нова влада пропагувала більш демократичну форму управління. Заміна старих механізмів управління новими означала велику реорганізацію системи управління.

Ці зміни були досить складними, але важливими для розвитку політичного життя України, оскільки вони відображали демократичні ідеали, які намагалася впровадити Директорія. Вони були спрямовані на зміцнення незалежності та суверенності України, на створення власної національної державної структури, що б відображала специфіку українського суспільства. Це включало зміну персоналу у всіх рівнях влади, з центрального до місцевого, з врахуванням рекомендацій громадських організацій та авторитетних громадян.

Дослідження ранньої радянської дипломатії, особливо в контексті України, є важливим напрямком історичних досліджень. Вивчення персонального складу, статусу та функцій українського радянського дипломатичного корпусу 1920-х років може привести до цінних висновків щодо ролі України в міжнародних відносинах того періоду, а також щодо сучасної організації управління у системі місцевих органів влади.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Наукове дослідження формування системи місцевих органів державної адміністрації та самоврядування на Поділлі в добу Директорії дуже багатогранне. Зятьєв С. акцентує на важливості Української Народної Республіки, включаючи її створення в 1918 році [1]. Шурхало Д. аналізує виграш Директорії проти гетьмана Скоропадського та наслідки для України [2]. Янев- ський Д. зосереджується на аналізі політичних систем України 1917-1920 років [3]. Стахів М. поглиблено досліджує період Директорії УНР

[4] . Гудима В. акцентує на становленні місцевих органів влади на Поділлі в добу Директорії

[5] . Винниченко В. фокусується на відродженні нації [6], тоді як Гай-Нижник П. досліджує налагодження державної служби в добу Української революції [7]. Кавунник В. працює з архівними матеріалами Міністерства внутрішніх справ УНР [8]. Кравчук О., Калитко С., Ратушняк І. вивчають діяльність Директорії УНР у Вінниці [9]. З метою дослідження проблем та напрямів їх реалізації досліджено ЦДАВО України, який зберігає важливі джерела, що стосуються цього періоду [10].

Попри це систематизованих даних щодо проблем формування систем місцевих органів державної адміністрації та самоврядування на Поділлі в добу Директорії не вистачає, а тому дослідження містить вагому наукову цінність.

Мета статті - показати структуру та проблеми організації системи місцевого адміністрування на Поділлі в часи Директорії.

Виклад основного матеріалу

Після проголошення незалежності Української Народної Республіки 22 січня 1918 року, розпочалась епоха бурхливих політичних та соціальних змін. Власне, передумовами цих змін та формування державної наради у Вінниці в грудні 1918 року були наслідки Першої світової війни, яка завершилася 11 листопада 1918 року, та Жовтнева революція в Росії, що відбулася у 1917 році. Ці події призвели до нестабільності та хаосу на українських землях, стимулюючи пошук нових форм управління та політичної організації [1].

Внутрішньополітична ситуація в Україні була різноплановою. З одного боку, на сцені були різні політичні партії з власними поглядами на те, яким має бути майбутнє України. З іншого - боротьба за владу між гетьманом П. Скоропадським, який прийшов до влади у квітні 1918 року, та Директорією, яка оголосила його скинення у листопаді 1918 року [2].

Як результат, на державній нараді у Вінниці, Володимир Винниченко та представники різних політичних партій висловилися за впровадження системи рад у Україні. Вони вважали, що ця форма самоврядування найкраще відповідає демократичним ідеалам, на які спиралася Директорія. Проте, Симон Петлюра, який був обраний Головою Директорії в листопаді 1918 року, мав іншу думку. Він запропонував утворити вертикаль «трудових рад», формованих на основі «трудового принципу». Така система передбачала більшу впливовість робітників і селян на управління країною, адже саме вони, на думку Петлюри, були основою національного господарства [3]. Схематично ієрархія показана на рис. 1.

На кожному рівні призначався комісар, що займався адмініструванням підпорядкованої території.

Рис. 1. Структура регіонального управління в період Директорії

Губерніальний комісар. Згідно з «Універсалом до українського народу КТНУ», комісари мали бути призначені на посади «Міністром внутрішніх справ» і затверджені Директорією, працюючи у контакті і під контролем місцевих Трудових Рад. Його завданням було забезпечення впровадження законів та постанов уряду та контроль за їх виконанням в губерніях.

- Повітовий комісар. Призначався губернським комісаром. Мав схожі з губерніальним функції, але на рівні повіту, включаючи організацію комісаріатів на нижчих рівнях, створення народних управ і контроль за їх діяльністю, організацію самоохорони, мобілізацію та пропаганду політики Директорії.

- Волосний комісар. Був головою волосної народної управи, і його повноваження були аналогічними до повітового, але на рівні волості.

- Сільський комісар. Найнижчий рівень місцевої влади. Обирався громадою села та затверджувався повітовим комісаром. Він мав впроваджувати на селі всі закони УНР та директиви вищої влади, організовуватиохорону села та проводити боротьбу з антидержавною агітацією і злочинцями [4].

Представники верхніх, тобто повітових і губерніальних рад збиралися на Конгресі Трудового Народу України (КТНУ) з метою формування вищих та центральних органів державної влади.

В процесі встановлення контролю над Поділлям, Директорія УНР розпочала реформу місцевої адміністрації, відновивши посади губернських і повітових комісарів та формуючи керівний склад апарату. Поділля, історичний регіон на південному заході України, завжди відігравало важливу роль у формуванні української нації та державності. Його стратегічне положення як «моста» між Центральною та Східною Європою давало йому особливе значення в контексті зовнішньої політики та торгівлі. Щодо економічного потенціалу, родючі чорноземи Поділля становили основу для розвитку сільського господарства, а також підгодовували ґрунт для різноманітних промислових галузей. У часи Директорії контроль над Поділлям був вкрай важливим, оскільки це дозволяло зміцнити владу центрального уряду, забезпечити стабільність та прискорити процеси модернізації країни. Важливе місце в цьому відігравала місцева влада. То ж в цьому краю часто на місцеві державні посади призначалися особи, які вже мали досвід роботи в органах влади за часів Центральної Ради [5].

Розглянемо ключові посадові зміни, що вплинули на формування місцевого уряду.

Директорія УНР призначила Г. Степуру на посаду Подільського губернського комісара в листопаді 1918 року. Він почав роботу з відновлення діяльності місцевих органів влади, включаючи комісарів та демократичні самоврядування на міському та повітовому рівнях. Апарат регіонального управління був дещо зміненим. За його каденції, у період листопада-грудня 1918 року Комісія апарату управління складалася з:

- комісар;

- помічник комісара;

- управляючий канцелярією;

- керівник управління місцевого самоврядування;

- інші службовці [6].

У період з 21 по 25 листопада 1918 року Генеральний Комісаріат Поділля призначив комісарів у різні повіти. Це була важлива робота, оскільки вона передбачала заміну старост, які були звільнені з посад в рамках реформи. У той час Україна переживала значні політичні труднощі, особливо через тиск з боку більшовиків, що активно намагалися поширити свій вплив на територію України. В результаті цього тиску Директорія була змушена регулярно змінювати свою базу. Наприклад, 6 березня 1919 року вони переїхали з Вінниці, що була під загрозою, до Проскурова, що був відносно безпечнішим місцем. У таких нестабільних умовах управління державою було важким випробуванням. На нараді соціал-демократів 8 березня 1919 року, Симон Петлюра, який тоді очолював Директорію, визнав, що республіці важко діяти ефективно через недостатність відповідно підготовлених людей для державного апарату. Це підкреслювало складність ситуації, із якою стикалася Директорія, а також необхідність розробки та впровадження додаткових стратегій для подолання цих викликів [7].

В період відродження УНР на Поділлі в червні, виникла необхідність у організації місцевих органів влади. Створення таких структур вимагалося невідкладно, що призвело до звільнення Г. Сте- пури від обов'язків ГК, замість якого було призначено М. Куриленко, члена Кам'янець-Подільської Народної управи. 25 червня 2019 року, після повернення до Кам'янця-Подільського, відбулося засідання уряду за участі Симона Петлюри. На цьому засіданні було порушено вкрай актуальне і болюче питання, яке впливало на ефективність роботи державних структур Української Народної Республіки. Мова йшла про необхідність законодавчого визначення сфер компетенції Директорії та Ради народних міністрів. Команда Куриленка почала працювати в законодавчому напрямі, то ж 24 червня 2019 року була затверджена Інструкція «Про організацію влади на місцях» Міністерством внутрішніх справ. Відповідно до цієї інструкції, в регіонах було введено систему комісарів на всіх рівнях адміністративно- територіального поділу УНР [8].

Виявилося, що для забезпечення нормальної роботи уряду було важливо заспокоїти постійні втручання членів Директорії. Це породило законопроект «Про тимчасові статути Кабінету й Ради народних міністрів, про порядок затвердження й оголошення законів і постанов та про скасування попередніх законів в цій справі». Відповідно до цього законопроекту, планувалося підвищити статус уряду, передаючи йому компетенції, які охоплювали як законодавчі, так і інші справи вищого державного керування. Справи, які спеціальними законами не віднесені до безпосереднього відання Директорії, мали передаватися на остаточне розв'язання Директорії лише після попередньої ухвали Кабінету або Ради.

Губкомісари мали відповідати за впровадження законів і рішень уряду, а також контролювати їх виконання відповідними державними установами. Схожі обов'язки виконували повітові комісари, призначені губкомісаром. Вони мали також слідувати розпорядженням вищих органів влади, організовувати сільські, волосні та повітові комісаріати, формувати народні управи та контролювати їхню роботу. Крім того, повітові комісари повинні були створити народну самооборону, відновити роботу міліції, займатися підготовкою мобілізації та організацією пропаганди політики Директорії серед населення. Комісари також займалися впровадженням законів УНР, організацією охорони села, боротьбою з антидержавною агітацією і злочинцями.

Повноваження рад охоплювали: адміністративні; судові; фінансові; освітні; сільськогосподарські; земельні; продовольчі; інші питання місцевого управління [9].

Цей законопроект мав багато потенціалу для поліпшення ефективності управління країною та для усунення розбалансованості між гілками влади в УНР. Проте, на жаль, цей законопроект так і не було ухвалено. Це означало, що розбалан- сованість гілок влади в УНР так і не була усунена, що могло підірвати стабільність та ефективність управління державою.

Щодо місцевих органів влади, вони були організовані ієрархічно, починаючи з ГК і до СК.

- Повітовий комісар, призначений губкоміса- ром, виконував подібні йому функції на повітовому рівні.

- Волосний комісар, який був головою волосної Народної управи, виконував аналогічні обов'язки на волосному рівні.

- Найнижчою ланкою був сільський комісар, який обирався сільською громадою і затверджувався повітовим комісаром.

Після відновлення Подільської губернії, повітові комісари розпочали виконання своїх обов'язків і організацію влади на місцях, включаючи Кам'янець-Подільський, Могилів-Поділь- ський, Гайсинський, Проскурівський, Новоу- шицький, Ямпільський повіти та інші.

Всього через один місяць роботи, у липні 1919 р., М. Куриленко був звільнений з посади ГК Поділля через його «праві погляди», замість нього було призначено М. Кондрашенка. З доповіді Куриленка стало ясно, що існуюча управлінська структура не могла ефективно виконувати задачі, пов'язані з відродженням національного та державного життя. Виявилося, що системі не лише бракувало чіткого визначення ролей різних управлінських фігур, таких як, наприклад, голови області, але й взагалі відсутня єдина система адміністрації. Відсутність домінуючої ідеї, яка б могла вказати напрямок діяльності адміністрацій- них органів та допомогла адміністраторам знайти вирішення в ситуаціях, де конкретні інструкції відсутні, призвела до хаосу в управлінні, що негативно позначилось на населенні та державних інтересах.

Було зрозуміло, що єдина можливість виправити ситуацію - це провести глибоку адміністра- ційну реформу. Однак, за тодішніх обставин, почати таку реформу було неможливо з численних причин. Перш за все, відчувався гострий дефіцит кваліфікованих працівників, необхідних матеріалів, умови праці були вкрай складні. Крім того, при проведенні будь-якої реформи необхідно було б враховувати думку широких верств місцевого населення, досягнути якої тоді було неможливо.

В результаті, в той час було прийнято рішення використовувати наявні ресурси Міністерства внутрішніх справ і побудувати їх за певною системою адміністраційної організації. Ця система мала б бути такою, яка відповідала б державно- національному ладу країни, всім особливостям, що відрізняли наш народ від інших через географічні, економічні, антропологічні, історичні та інші чинники. Але знову ж таки, тоді не було можливості детально вивчити всі ці фактори.

Зрештою, було вирішено, єдиним можливим шляхом для адміністраційної комісії було базувати свою роботу на центральній ідеї, на основі якої була побудована система нашої адміністраційної організації. Для цього було необхідно використовувати наукові дані про існуючі системи організації адміністрації, простежити за розвитком нашої адміністраційної організації, вивчити причини, які впливали на зміни в нашій адміністраційній структурі, та зробити відповідні висновки на основі отриманих результатів.

- Нестача коштів. Викликом для волосних комісарів стала недостатність коштів, що змушувала деяких з них відмовлятися від своїх обов'язків.

- Негативне сприяння населення. Сприйняття місцевої адміністрації населенням було зазвичай негативним, і громадяни, не розуміючи нову систему влади, часто ігнорували розпорядження комісарів, очікуючи вказівок вищого уряду. Це приводило до замахів на комісарів. Були випадки, коли вороже налаштовані до української влади урядовці обіймали відповідальні посади, гальмуючи роботу і підриваючи довіру до уряду УНР [10].

Щоб вирішити ці проблеми та простимулю- вати розвиток децентралізованої влади, чинний уряд оголосив про задум створити законопроекти, що стосуються виборів до Парламенту, який мав би повноваження Установчих зборів, та створення нових органів місцевого самоврядування, які були б формовані на демократичних основах. Також було впроваджено низку заходів, які були націлені на вирішення проблем.

- Законодавчі зміни. 14 серпня 1919 року, було складено Тимчасовий «Статут Ради народних міністрів Директорії Української Народної Республіки».

- Навчання та підготовка кадрів. У зв'язку з необхідністю досвідчених кадрів для органів місцевого самоврядування, подільські державні органи влади та самоврядування влаштували курси для підготовки інструкторів-організаторів місцевої влади, залучаючи службовців-галичан. Зокрема, були організовані курси для майбутніх державних службовців, і після їх завершення понад 40 осіб були направлені до визволених повітів Подільської та Волинської губерній.

- Реформа канцелярії. В серпні 1919 року до губернського комісаріату було запрошено відомого юриста-галичанина Білінського для проведення реформи канцелярії губернського комісара.

- Покращення комунікації на різних рівнях. Щоб зміцнити зв'язок між повітовими та волосними адміністративними структурами, проводились з'їзди, організовані повітовими комісарами. На цих зустрічах проводилось навчання щодо організації влади в волостях та селах.

- Посилене фінансування регіонів. На початку вересня 1919 року Подільський ГК звернувся до директора департаменту самоврядування МВС з проханням відкрити кредити районним управам Поділля і надати районним управам одноразову допомогу. 12 вересня 1919 року Головний отаман С. Петлюра відвідав Подільську губернську народну управу, де цікавився її роботою і особливо справою збору податків.

- Реорганізації структури управління. У квітні 1920 року, структура управління значно зменшилася порівняно з 1918 роком. Вона включала головного комісара, його помічника, керівника канцелярії, урядовця, бухгалтера та друкаря. Також до комісаріату були прикомандировані радники військового та губернського управління [10].

Однак, попри суттєві спроби реорганізувати місцеву владу, загалом, відновлення системи комісарів не призвело до створення стабільної вертикалі влади, оскільки військові дії не дозволяли формувати адміністративний апарат з кваліфікованими кадрами. Реалізувати Статут Ради народних міністрів Директорії також не вдалося. Сама ідея місцевого самоврядування, що передбачає децентралізацію влади, організаційну та фінансову автономність органів місцевого самоврядування суперечила ленінській доктрині соціалістичної держави, що за своєю природою була державою централізованою. Планова реформа, яка би передбачала нові підходи до управління не вдавалася, було зрозуміло, що Директорія не має потенціалу для збереження і функціонування. Перші індикатори цього були помітними 5 жовтня 1920 року, Директорія УНР прийняла закон про скасування посад губерніальних та повітових комісарів, замінивши їх на посади «начальника губернії» та «начальника повіту». Ці назви були введені в усі закони та рішення УНР [5].

Після повалення Директорії в листопаді 1920 році та встановлення більшовицького режиму починається трагічна сторінка в історії місцевого самоврядування. Всі органи місцевого самоврядування в Україні були ліквідовані та замінені органами «пролетарської диктатури» - радами:

- губернськими;

- повітовими;

- волосними.

Паралельно з реформами на вищому рівні, Директорія УНР активно працювала над формуванням місцевих органів влади. Процес реорганізації владних структур на місцевому рівні був вкрай важливим для встановлення стабільності та підтримки соціального порядку.

Висновки

На початку 1919 року, земські органи самоврядування, які були обрані ще за часів уряду Керенського в Російській імперії, були змушені втратити свої повноваження. Це було зумовлено тим, що вони не відповідали вимогам нового українського керівництва і не користувалися достатньою підтримкою з боку населення. В рамках нової системи місцевого управління, урядові партії погодилися створити органи влади за «трудовим принципом». Однак, організація нових виборів до Трудових Рад була ускладнена військовими діями, які тривали в країні. Центральні та місцеві владні структури епохи Директорії, незважаючи на великі виклики, досягли певних успіхів у створенні та оптимізації органів державної адміністрації та місцевого самоврядування. Військові дії, руйнація економіки значно ускладнили цей процес, проте в умовах цієї надзвичайно складної ситуації були розроблені основи місцевого управління та адміністрації. Ідея широкого самоврядування відродилася в УНР наприкінці 1920 року, коли з'явилися офіційні проекти нової Конституції УНР, яка пропонувала систему громад, волостей, районів та «вищих над ними одиниць самоврядування», вводилося розмежування (починаючи з рівня районів) компетенції «урядових чиновників» і «чиновників самоврядування». Однак, процес формування місцевих органів влади на території Подільської губернії залишився незавершеним.

Список літератури:

1. Зятьєв С. 22 січня 1918 року була проголошена Українська Народна Республіка. Армія INFORM,

2022. URL:https://armyinform.com.ua/2022/01/22/22-sichnya-1918-roku-bula-progoloshena-ukrayinska-

narodna-respublika/

2. Шурхало Д. Повстання проти гетьмана Скоропадського: Директорія виграла, але Україна втратила. Радіо Свобода, 2018. URL: https://www.radiosvoboda.org/a/29619489.html

3. Яневський Д. Політичні системи У країни 1917-1920 років: спроби творенн я і причини поразки. К.: ДУХ І ЛІТЕРА. 2003. 767 с. URL: https://shron1.chtyvo.org.ua/Yanevskyi_Danylo/Politychni_systemy_ Ukrainy_1917-1920_rokiv_sproby_tvorennia_i_prychyny_porazky.pdf?

4. Стахів М. Україна в добу Директорії УНР. Скрентон, 1962-1966. Т. 1-7

5. Гудима В. Становлення місцевих органів влади на Поділлі в добу Директорії Української Народної республіки. URL: https://shron1.chtyvo.org.ua/Hudyma_Vadym/Stanovlennia_mistsevykh_orhaniv_vlady_na_ Podilli_v_dobu_Dyrektorii_Ukrainskoi_Narodnoi_Respubliky.pdf?

6. Винниченко В. Відродження нації. К.: Вид-во політ, літ-ри, 1990. Т. 3. 543 с.

7. Гай-Нижник П.П. Налагодження державної служби в добу Української революції. Державна служба України в історичному контексті: проблеми становлення та розвитку: зб. текстів виступів на наук.-практ. конф. (Київ, 18 листопада 2008 р.) / Головне управління державної служби України. К.: Центр адаптації державної служби до стандартів Європейського Союзу, 2009. С.37-90.

8. Кавунник В. Архів Української Народної Республіки. Міністерство внутрішніх справ. Доповіді директорів департаментів та агентів (червень 1918 - січень 1922). Київ: Інститут української археографії та джерелознавства ім. М. С. Грушевського, 2019. 349 с

9. Кравчук О.М., Калитко С.Л., Ратушняк І.І. Директорія УНР у Вінниці у грудні 1918 р.: документи і матеріали. Вінниця: 2020, 268 стор. URL: https://dspace.vnmu.edu.ua/bitstream/handle/123456789/5095/83. pdf?sequence=1&isAllowed=y

10. Центральний державний архів вищих органів влади та управління України (далі - ЦДАВО України), ф. 1065, оп. 1, спр. 20, арк. 2.

Размещено на Allbest.ru