Публічний контроль як правова форма взаємодії органів влади з громадськістю

Размещено на http://www.allbest.ru/

Публічний контроль як правова форма взаємодії органів влади з громадськістю

І.І. Хожило

У статті розглядається проблематика питань реалізації публічного контролю як правової форми взаємодії органів влади з громадськістю. Представлено результати аналізу основних характеристик поняття "публічний контроль" як правової форми взаємодії органів влади з громадськістю в умовах дії правового режиму воєнного стану. Визначено, що у науковому дискурсу публічного управління та адміністрування найбільш часто застосовуються поняття "громадський контроль", "соціальний контроль". Обгрунтовано, що саме конструкт "публічний контроль" має найбільш відповідну кореляцію до реалій публічно-управлінської діяльності у період повномасштабної війни. Акцентовано, що в умовах війни на теренах української держави консолідується значний публічний ресурс, який обумовлює необхідність активізації публічного контролю. В умовах війни генеза публічного ресурсу має не тільки національний вимір. Публічний ресурс, який підлягає публічному контролю, формується також за участю глобального громадянського суспільства, національних урядів світових країн-лідерів, країн Європейського регіону та їх громадян. Суб'єктом публічного контролю виступають також мільйони громадян України, які тимчасово проживають за межами України. Визначено, що взаємодія громадськості та органів влади в умовах війни формується та реалізується на основі принципів публічності та відкритості. Доведено, що українське законодавство з питань реалізації публічного контролю формується на основі норм міжнародного права. При реалізації публічного контролю суб'єкти громадського сектору у своїй діяльності мають можливість використовувати правову регламентацію як загального, так і спеціального змісту в залежності від мети. Публічний контроль як форма взаємодії органів влади та громадськості характеризується етапністю, суб'єктністю, масштабністю та різноманітністю форм його організації. Найбільш поширеними організаційно-правовими формами реалізації публічного контролю в Україні є громадські організації, громадські ради, проєкти громадського моніторингу та ін. влада громадськість контроль

Ключові слова: публічне управління, публічний контроль, органи влади, громадськість, етапи публічного контролю, війна, Україна.

Khozhylo I. I., Lypovska N. A. Public control as a legal form of interaction of government bodies with the public

The article examines the issues of implementation of public control as a legal form of interaction between authorities and the public. The results of the analysis of the main characteristics of the concept of "public control" as a legal form of interaction of authorities with the public under the conditions of the legal regime of martial law are presented. It was determined that in the scientific discourse of public management and administration, the concepts of "public control" and "social control" are most often used. It is substantiated that the construct "public control" has the most appropriate correlation to the realities of public management activity during a full-scale war. It is emphasized that in the conditions of war, a significant public resource is being consolidated on the territory of the Ukrainian state, which determines the need for the activation of public control. In the conditions of war, the genesis of a public resource has not only a national dimension. The public resource, which is subject to public control, is also formed with the participation of global civil society, national governments of the world's leading countries, countries of the European region and their citizens. Millions of Ukrainian citizens who temporarily live outside of Ukraine are also subject to public control. It was determined that the interaction of the public and authorities in the conditions of war is formed and implemented on the basis of the principles of publicity and openness. It has been proven that the Ukrainian legislation on the implementation of public control is formed on the basis of norms of international law. When implementing public control, public sector entities in their activities have the opportunity to use legal regulation of both general and special content, depending on the purpose. Public control as a form of interaction between authorities and the public is characterized by stages, subjectivity, scale and variety of forms of its organization. The most common organizational and legal forms of implementation of public control in Ukraine are public organizations, public councils, public monitoring projects, etc.

Key words: public management, public control, authorities, public, stages of public control, war, Ukraine.

Постановка проблеми. Українська держава здобула свою незалежність понад тридцять років тому. І відтоді вона розвивається як правова соціальна та демократична держава [1]. Необхідним компонентом управління сучасною державою та ознакою її демократичного розвитку є підзвітність та зовнішній контроль громадськості за діяльністю органів державної влади. Для України особливого значення контроль громадськості набуває в умовах дії правового режиму воєнного стану [2]. Адже від ефективності діяльності органів влади в умовах війни залежить не тільки обороноздатність нашої держави та тилова підтримка Збройних Сил України, але й безпосередня підтримка зарубіжних країн-партнерів, які надають українській державі значні обсяги фінансової, воєнної та гуманітарної допомоги. Тому інституціалізація системи публічного контролю має не тільки теоретичний, але й конкретно означений публічнуправлінський зміст. Цим і пояснюється актуальність даного дослідження.

Аналіз наукових досліджень. Взаємодія громадянського суспільства та державного апарату може здійснюватись у різних організаційно-правових формах. Однією із таких форм є контроль громадськості за діяльністю органів влади та її посадових осіб. Вивченню різних аспектів контролю як функції державного управління та громадського сектору приділялось багато уваги зарубіжних та вітчизняних науковців (В. Баштанник, В. Гаращук, Н. Нижник, С. Новіков, В. Степаненко та ін.). Але їх науковий інтерес, переважно, зосереджувався на питаннях правової регламентації громадського контролю за окремими сферами (захист прав споживачів, захист прав пацієнтів, охорона навколишнього середовища тощо). У словнику-довіднику з державного управління зазначається, що ефективний суспільний контроль за діяльністю органів влади є важливою ознакою будь-якої демократичної системи [3, c. 340]. Погоджуємось із думкою науковців про те, що в сучасному світі вирішення проблем глобального масштабу, таких як пандемія COVID-19 або збройний конфлікт, неможливо без участі громадянського суспільства. Розвиваючи це твердження, дослідниця З. Кравцова вказує, що нині існує нагальна потреба в удосконаленні правових та організаційних засад реалізації громадського контролю в системі публічного управління [4]. Думку дослідниці ми повністю поділяємо. Адже в сучасних умовах, тобто в умовах дії правового режиму воєнного стану, на нашу думку, наукової розробки потребують питання дослідження сутнісних характеристик такого поняття як "публічний контроль" через дослідження його соціально-управлінських аспектів.

Мета статті полягає дослідженні основних характеристик поняття "публічний контроль" як правової форми взаємодії органів влади з громадськістю в сучасних умовах.

Виклад основного матеріалу. Науковий інтерес щодо більш грунтовного вивчення змісту поняття "публічний контроль" в сучасних умовах обумовлюється значною трансформацією суспільних відносин в умовах повномасштабної війни [2]. Концепт "громадський контроль", частіше за все, окреслює поле суспільної взаємодії в рамках генези національної взаємодії, коли суб'єктами виступають з одного боку, інституції органів влади (законодавчої, виконавчої чи судової), а з іншого боку - представники громадського сектору. В умовах же повномасштабної збройної агресії російського окупанта в Україні змінюються характер суспільних відносин в діяльності не тільки органів влади, але й представників громадського сектора. Мільйони громадян України стали вимушеними біженцями та знайшли притулок у різних країнах Європейського Союзу. Тож з 2022 року, тобто з початку повномасштабної війни, формат діалогу та співпраці громадського сектору з органами влади значно розширився, адже його учасниками стали громадяни України, які тимчасово перебувають за межами нашої держави. Крім того, Україна залучає для своєї перемоги значну кількість публічних ресурсів глобального рівня (фінансові позики, міжнародна допомоги та підтримки, прямі інвестиції тощо) [5]. А відтак, зарубіжні країни, їх громадяни, міжнародні організації та інституції глобального рівня (глобальне громадянське суспільство) мають право та можливості залучатися до здійснення зовнішніх контрольних функцій за розподілом тих публічних ресурсів, які надходять в Україну від зарубіжних партнерів у період правової дії режиму воєнного стану. Тому застосування органами державної влади принципу публічності в сенсі відкритості та прозорості діяльності для громадян України та міжнародної спільноти апріорно кореспондується з правом впливу громадян на діяльність органів влади саме завдяки функції публічного контролю.

В науковому просторі галузі публічного управління та адміністрування на даний момент дослідники ще не мають єдиної думки стосовно трактування сутності поняття "публічний контроль". Частіше за все в наукових працях можна зустріти такі лексично-граматичні конструкти як "громадський контроль", "соціальний контроль", "суспільний контроль". Зазначені словосполучення вживаються як синоніми в залежності від основної мети наукового контексту.

У сфері публічного управління та адміністрування контроль здійснюється з метою встановлення відповідності між діяльністю окремих державних органів та закріпленим у нормативно-правових актах певним параметрам чи критеріям. При цьому важливо акцентувати, що у зарубіжних країнах з розвинутими принципами демократії публічний контроль за діяльністю державних органів здійснюється різними суб'єктами громадянського суспільства і це є нормою для країн розвинутої демократії. Українська держава впевнено крокує у цьому напрямі.

Україна здійснює кроки для розбудови системи громадського контролю, сприяючи більшій відкритості та участі громадян у демократичних процесах. Україна впроваджує різноманітні ініціативи та механізми для підтримки громадського контролю та суспільної взаємодії. Розбудова в Україні громадянського суспільства є стратегічною метою української держави. Задля цього указом Президента України була затверджена Національна стратегія сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні на 2021 - 2026 роки (далі - Національна стратегія). В Указі зазначається, що українська держава створює умови для "налагодження партнерської взаємодії між інститутами громадянського суспільства та органами державної влади, органами місцевого самоврядування" [6]. Публічно управлінський підхід, який є основою розробки Національної стратегії, у зазначеній сфері формулює вихідні засади суб'єкт-суб'єктної взаємодії: "жодних рішень для громадянського суспільства без громадянського суспільства". Тож застосування вищезазначеного підходу органами державної влади, органами місцевого самоврядування та інститутами громадянського суспільства забезпечує ефективність суб'єкт-суб'єкт взаємодії на всіх її етапах:

- 1 етап - проведення аналізу стану реалізації державної політики у відповідній сфері. Реалізація цього етапу взаємодії передбачає здійснення систематичного моніторингу рішень та дій органів державної влади та їх посадових осіб. Для успішної реалізації цього етапу необхідно, перш за все, наявність достатньо повної та достовірної інформації про діяльність таких органів та осіб, за винятком інформації, що становить державну чи іншу таємницю, що охороняється законом, тобто прозорість для громадян рішень та дій влади;

- ІІ етап - визначення тенденцій, виокремлення проблем, вироблення варіантів їх розв'язання. Взаємодія органів влади та громадськості на цьому етапі передбачає здійснення політико-правового аналізу конкретно визначених нормативно-правових актів та інших офіційних документів, що фіксують управлінські рішення та дії органів влади. Реалізація цього етапу взаємодії потребує систематичного включення громадських експертів, а також потребує фінансових, матеріальних та інших ресурсів;

- ІІІ етап - розроблення проектів рішень, їх імплементації та моніторингу реалізації, оцінювання результативності. Заключний етап громадського контролю полягає у публічному поданні результатів суспільної експертизи органам влади та суспільству. На цьому етапі надзвичайно важливу роль відіграють засоби масової інформації та соціальні мережі. Реалізація державної політики у будь-якій сфері здійснюється на основі організаційно-правового механізму. Так само і публічний контроль реалізується на практиці на основі правової регламентації застосування конкретних його форм. І тут слід акцентувати, насамперед, на відповідності реалізації публічного контролю нормам міжнародного права (табл.1).

Правові засади державної політики України щодо сприяння розвитку громадянського суспільства визначають Конституція України [1] та Закони України. Чинні документи вітчизняного законодавства можна розподілити на дві групи: закони загальної дії, у змісті яких виокремлюються проблемне поле взаємодії органів влади і громадськості ("Про засади внутрішньої і зовнішньої політики", "Про місцеве самоврядування в Україні"), а також закони України спеціальної дії, що визначають правовий статус та засади діяльності інститутів громадянського суспільства ("Про громадські об'єднання", "Про благодійну діяльність та благодійні організації", "Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності", "Про організації роботодавців, їх об'єднання, права і гарантії їх діяльності", "Про свободу совісті та релігійні організації", "Про професійних творчих працівників та творчі спілки", "Про органи самоорганізації населення" та ін.).

Значний поштовх у розвитку національної системи правового забезпечення щодо публічного контролю за діяльністю органів влади надали підписання Угоди про Асоціацію з Європейським Союзом та поглиблення адміністративно-територіальної реформи.

Окрім законів України, нормативно-правове полі взаємодії органів влади з громадськістю характеризується тим, що ця взаємодія реалізується в рамках стратегічного розвитку української держави як держави незалежної правової демократичної та соціальної. Так, завдання, пов'язані з розвитком громадянського суспільства в Україні, відображені у таких документах:

- Національна стратегія у сфері прав людини, затвердженій Указом Президента України 24 березня 2021 року № 119;

- Таблицяі

Регламентація публічного контролю в міжнародних нормативно-правових актах