Адміністративно-правовий статус правоохоронних органів: поняття і структура

Резюме

Токарева К.С. Адміністративно-правовий статус правоохоронних органів: поняття і структура

Стаття присвячена дослідженню сучасних поглядів на поняття і структуру адміністративно-правового статусу правоохоронних органів. Адміністративно-правове забезпечення правоохоронних органів, зокрема регламентація адміністративно-правового статусу, повинні всіляко сприяти досягненню загальної мети їх створення - забезпечення прав людини, демократії та розбудови правової держави. Встановлено, що адміністративно-правовий статус правоохоронних органів в Україні - це категорія, яка включає в себе нормативно визначені порядок створення та ліквідації, права та обов'язки, повноваження, визначені межі компетенції, принципи, мету, функції, організаційну структуру, гарантії та відповідальність правоохоронних органів, а також відображає місце таких органів у адміністративно-правових відносинах з громадянами, між собою чи з іншими суб'єктами права. адміністративний правовий компетенція

Ключові слова: адміністративно-правовий статус, правовий статус, правосуб'єктність, правоохоронні органи, правоохоронна система, адміністративне право.

Summary

Kseniia Tokarieva. Administrative and legal status of law enforcement agencies: concepts and structure

The article is devoted to the study of modern views on the concept and structure of the administrative and legal status of law enforcement agencies. The study of various aspects of the administrative and legal status of law enforcement agencies is designed to assess the effectiveness of modern reforms, identify potential problems, and develop ways to solve them. The reform of the main spheres of public administration is primarily connected with the process of European integration. Administrative and legal provision of law enforcement agencies, including regulation of administrative and legal status, should in every possible way contribute to the achievement of the general goal of their creation - ensuring human rights, democracy and the development of the rule of law. The vagueness of the administrative and legal status can lead to the unpredictability of the activities of law enforcement agencies, cause problems with the demarcation of powers of various subjects and, in general, worsen the efficiency of work. It was established that the administrative-legal status of law enforcement agencies in Ukraine is a category that includes the normatively defined procedure for creation and liquidation, rights and obligations, powers, defined limits of competence, principles, goals, functions, organizational structure, guarantees and responsibilities law enforcement agencies, and also reflects the place of such agencies in administrative and legal relations with citizens, among themselves or with other legal entities. The analysis of the administrative and legal status of law enforcement agencies helps to assess and improve the protection of the rights and freedoms of citizens, since the imperfection of the formal consolidation of the above elements leads to the occurrence of human rights violations, corruption risks, abuse of power and other phenomena that can significantly affect the observance of law and justice. Therefore, special elements of the administrative-legal status are also the definition of subordination and control mechanisms, including the procedure for involving the public in the decision-making process and control over the activities of law enforcement agencies.

Key words: administrative and legal status, legal status, legal personality, law enforcement agencies, law enforcement system, administrative law.

Постановка проблеми. На сьогодні державна політика спрямована на проведення значних реформ у сфері правоохоронної діяльності. Дослідження різноманітних аспектів адміністративно-правового статусу правоохоронних органів покликане оцінити ефективність цих реформ, виявити потенційні проблеми та виробити шляхи їх вирішення. Реформування основних сфер державного управління пов'язане насамперед з процесом європейської інтеграції. Орієнтування на найкращі європейські практики та цінності регулювання правоохоронної системи є частиною масштабної судової реформи, яка досі триває в Україні. Перед державою постало завдання формування такої правоохоронної системи, яка діятиме згідно з принципами: поваги до прав і свобод людини; законності, а саме здійснення правоохоронними органами своєї діяльності в межах закону, коли рішення, дії, бездіяльність таких органів є чіткими та передбачуваними; прозорості, згідно з якою правоохоронні органи прозоро здійснюють свою діяльність і розвивають взаємодію з громадськістю на основі відкритості та іншими. Адміністративно-правове забезпечення правоохоронних органів, у тому числі регламентація адміністративно-правового статусу, повинні всіляко сприяти досягненню загальної мети їх створення - забезпечення прав людини, демократії та розбудови правової держави. Адміністративно-правовий статус правоохоронних органів має велике значення для громадської довіри до системи правосуддя, адже будь-які його недоліки можуть спричиняти сумніви в незалежності, об'єктивності та справедливості правосуддя. Нечіткість адміністративно-правового статусу може призводити до непередбачуваності діяльності правоохоронних органів, викликати проблеми розмежування повноважень різних суб'єктів і в цілому погіршити ефективність роботи. З огляду на вищенаведене, дослідження основ адміністративно-правового статусу правоохоронних органів покликане в подальшому виявити підходи до його вдосконалення з урахуванням його особливостей.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Адміністративно-правовий статус правоохоронних органів, його структурні елементи стали предметом праць багатьох вчених, а саме: В. Макарчука, О. Циганова, Є. Петрова, А. Куліш, В. Сазонова, П. Комірничого, О. Дручек, А. Нікуліної, Д. Чібісова, Ю. Комарової, М. Моісєєва та ін. Водночас, не применшуючи значення цих і багатьох інших досліджень, зазначимо, що дослідження категорії "адміністративно-правовий статус правоохоронних органів" не втрачає своєї актуальності з огляду на реформу правосуддя та виникнення нових викликів правової системи.

Формулювання мети статті. Метою статті є послідовне вивчення існуючих напрацювань щодо адміністративно-правового статусу правоохоронних органів в Україні, а також визначення поняття та структури такого статусу.

Викладення основного матеріалу. Загальновідомо, що терміни "статус" і "правовий статус" вживаються стосовно фізичних осіб (осіб, громадян, правоохоронців, посадових і службових осіб) та юридичних осіб (органів державної влади та місцевого самоврядування, об'єднання громадян, підприємств, установ та організацій). Варто зазначити, що поняття "правовий статус" має загальний характер і відображає загальні характеристики суб'єкта права (фізичної чи юридичної особи) по відношенню до інших осіб або державних органів у певній системі. Тому термін "адміністративно-правовий статус" є різновидом загального поняття "правовий статус" і може визначатися залежно від виду суб'єкта відповідних адміністративно-правових відносин ¹.

Щодо категорії "адміністративно-правовий статус" О. Циганов зауважує, що варто розрізняти поняття "адміністративна правосуб'єктність" і поняття "адміністративно-правовий статус". Потенційна здатність суб'єкта адміністративного права мати певні права і виконувати покладені на нього обов'язки називається адміністративною правосуб'єктністю. З іншого боку, права та обов'язки, які той самий суб'єкт може реалізовувати як у межах адміністративно-правових відносин, так і поза ними, становлять його адміністративно- правовий статус ². Правосуб'єктність - це визначальна категорія, що ідентифікує існування суб'єкта як суб'єкта адміністративного права, учасника адміністративних правовідносин та взаємопов'язана з категорією адміністративно-правового статусу, перебуваючи з нею в діалектичному взаємозв'язку. Так, виключно суб'єкт може бути наділений правовим статусом, а правовий статус надає ознак правосуб'єктності³.

Конкретизуючи дефініцію "адміністративно-правовий статус" у сфері правоохоронної діяльності,

A. Куліш визначає його як такий статус, що вказує на особливості правоохоронних органів як складової системи державного управління та закріплений у нормативно-правових актах, що регулюють діяльність цих органів. До структури адміністративно-правового статусу правоохоронних органів України вчений відносить окремі блоки, а саме:

- функціонально-цільовий;

- структурно-організаційний;

- компетенційний (компетенція);

- піднаглядність і відповідальність правоохоронного органу, гарантії його діяльності⁴.

Деякі вчені характеризують такі елементи адміністративно-правового статусу правоохоронних органів України, як: 1) мета, завдання та функції правоохоронних органів; 2) повноваження правоохоронних органів; 3) організаційно-штатна структура правоохоронних органів; 4) правові гарантії та юридична відповідальність правоохоронних органів. Безпосередньо адміністративно-правовий статус правоохоронних органів, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері державної безпеки і оборони, на думку

B. Макарчука, являє собою сукупність суб'єктивних прав і обов'язків, наданих правоохоронним органам нормами адміністративного права, які безпосередньо впливають на формування та реалізацію державної політики у сфері державної безпеки і оборони ⁵.

Визначаючи адміністративно-правовий статус суб'єктів забезпечення державної безпеки як права й обов'язки таких органів щодо владної діяльності з відповідним адміністративно-правовим змістом, що має особливий предмет і реалізується у визначених організаційно-правових формах, тобто повноваження зі здійснення регулівних, організуючих і координаційних впливів на сферу державної безпеки, В. Сазонов характеризує цю категорію через такі ознаки:

- виконання обов'язків щодо визначення основних напрямів розвитку та ефективного функціонування інституту державної безпеки;

- функції органів безпеки здійснюються в певній організаційно-правовій формі та виконуються компетентними органами;

- забезпечують пріоритетні інтереси держави щодо безпечного функціонування та гармонійного розвитку держави;

- реалізація статусу суб'єктів забезпечення державної безпеки ґрунтується на таких принципах, як: законність; поєднання гласності та секретності; підпорядкованість; демократичність цивільного контролю; єдність вимог до проходження військової, спеціальної та цивільної служби ⁶.

До спеціальних завдань публічної служби в правоохоронній сфері відносять такі завдання, як виявлення загроз існуючому правопорядку, профілактика та припинення порушень правопорядку, зменшення латентності злочинності та застосування заходів юридичної відповідальності до порушників правопорядку. Що ж стосується особливих завдань окремих органів, то вони не мають універсальної природи, адже в різних правоохоронних органах та їх структурних органах публічні службовці можуть виконувати різний набір цих функцій ⁷. Виходячи з цього, вітчизняні науковці досліджують адміністративно-правовий статус правоохоронних органів, як правило, у межах діяльності конкретного органу, який здійснює правоохоронну діяльність. Отже, варто розглянути погляди на адміністративно-правовий статус різних видів правоохоронних органів, які відповідають за окремі аспекти сфери охорони прав та інтересів людини і громадянина, забезпечення порядку і захисту громадської безпеки.

На думку О. Дручек, адміністративно-правовий статус Національної поліції України полягає в законодавчо врегульованій системі елементів цільового, компетенційного та організаційного характеру, які визначають її правове становище в адміністративних правовідносинах. Структура адміністративно-правового статусу Національної поліції, як зазначає вчена, охоплює:

- цільовий блок - цілі, принципи та завдання діяльності;

- організаційний блок - структура, підпорядкування, спеціальні процедури, форми та методи діяльності;

- компетенційний блок - права та обов'язки, функції, відповідальність посадових осіб ⁸.

Своєю чергою А. Нікуліна визначає сутність поняття адміністративно-правового статусу органів досудового розслідування Національної поліції України як комплексної категорії, що має чітку структуру, яка регулює взаємовідносини таких органів між собою та з іншими суб'єктами правоохоронної системи, встановлюючи місце кожного з них, засади та характер взаємодії між ними шляхом законодавчого визначення й регулювання сукупності кореспондуючих прав та обов'язків, компетенції і юридичної відповідальності, гарантій їх реалізації⁹.

Останні дослідження адміністративно-правових засад функціонування правоохоронних органів присвячені новоствореним інституціям. Щодо правоохоронних органів - суб'єктів протидії корупції в Україні, то система таких органів є розгалуженою. Ця система являє собою сукупність різних органів державної влади, які мають конкретно визначені спеціальні мету, завдання, функції, права та обов'язки, а також гарантії діяльності. Найбільш розробленими в сучасній юридичній науці є напрацювання щодо адміністративно-правового статусу Національного антикорупційного бюро України.

Досліджуючи адміністративно-правовий статус Національного антикорупційного бюро України, Д. Чібісов дійшов висновку, що такий статус - це правовий інститут, до структури якого належать: компетенція, функції, гарантії їхньої реалізації, структура і принципи діяльності, порядок створення, юридична відповідальність, визначені в нормах адміністративного права. Науковець підтримує попередні погляди щодо поділу адміністративно-правового статусу на окремі блоки, де в організаційний блок входить порядок створення Національного антикорупційного бюро України, його структура. Функції та повноваження віднесено до компетенційного блоку ¹⁰.

Ю. Комарова здійснила поділ елементів адміністративно-правового статусу Національного антикорупційного бюро України на дві групи:

- елементи операційного характеру, за допомогою яких орган провадить основну діяльність, зокрема права, обов'язки, повноваження, компетенція та відповідальність;

- елементи організаційного характеру, що мають установчий характер (мета створення, завдання, принципи, напрями діяльності, порядок створення, реорганізації та ліквідації, структура, чисельність і територіальні підрозділи)¹¹.

У своєму дослідженні М. Моісєєв визначив поняття адміністративно-правового статусу Державного бюро розслідувань України як сукупність закріплених на законодавчому рівні і конкретизованих нормами адміністративного законодавства елементів, що визначають особливості створення і діяльності органу, межі здійснення покладених на нього завдань і функцій, його місце в механізмі держави, а також у взаємовідносинах з іншими державними та недержавними суб'єктами. До елементів науковець, як і попередні вчені, відніс окремі блоки: компетенційно-цільовий та організаційно-структурний, а також окремим блоком виділив юридичні гарантії та відповідальність, що включає перелік юридичних гарантій належного виконання працівниками бюро покладених на них завдань, види та межі юридичної відповідальності співробітників за невиконання чи неналежне виконання своїх обов'язків або зловживання наданими правами ¹².

Щодо особливостей адміністративно-правового статусу правоохоронних органів, то їх можна узагальнити на підставі попередньо визначених понять і структурних елементів такого статусу:

- вихідною складовою адміністративно-правового статусу правоохоронного органу, яка водночас як детермінує мету, завдання і функції правоохоронного органу, так і відповідає їм, є повноваження та межі компетентності такого органу. Окрема увага до повноважень як визначального елементу, що відрізняє адміністративно-правові статуси окремих органів між собою, пояснюється сферою їхньої спрямованості - забезпечення громадського порядку, боротьба зі злочинністю, економічна безпека, охорона та захист прав і свобод громадян тощо;

- адміністративно-правовий статус відображає порядок створення, реорганізації, ліквідації органів, а також їхню організаційну структуру, яка здатна забезпечити ефективну реалізацію їхнього призначення;

- адміністративно-правовий статус правоохоронних органів передбачає регламентацію порядку здійснення нагляду і контролю за їхньою діяльністю, що забезпечує законність і збалансованість такої діяльності;

- закріплені в адміністративно-правовому статусі права та обов'язки співробітників правоохоронних органів повинні відповідати принципу балансу публічних і приватних інтересів;

- адміністративно-правовий статус правоохоронних органів у сучасних умовах соціальної напруженості й загострення кризових явищ повинен чітко та ефективно відображати механізми недопущення порушення прав людини, запобігання та протидії корупції, забезпечення прозорості діяльності правоохоронних органів.

Висновки

Отже, адміністративно-правовий статус як вид правового статусу уточнює компетенцію та повноваження суб'єктів права у адміністративних правовідносинах. З огляду на розгалуженість правоохоронної системи адміністративно-правовий статус правоохоронних органів повинен містити обов'язкові уніфіковані засади діяльності таких органів, спрямовані на забезпечення прав і свобод людини і громадянина. Адміністративно-правовий статус правоохоронних органів в Україні - це категорія, яка включає в себе нормативно визначені порядок створення та ліквідації, права та обов'язки, повноваження, визначені межі компетенції, принципи, мету, функції, організаційну структуру, гарантії та відповідальність правоохоронних органів, а також відображає місце таких органів у адміністративно-правових відносинах з громадянами, між собою чи з іншими суб'єктами права. Аналіз адміністративно-правового статусу правоохоронних органів допомагає оцінити та поліпшити забезпечення захисту прав і свобод громадян, оскільки недосконалість формального закріплення вищенаведених елементів зумовлює виникнення порушень прав людини, корупційних ризиків, зловживань владою та інших явищ, що можуть істотно впливати на дотримання законності та справедливості. Тому особливими елементами адміністративно-правового статусу є також визначення підпорядкування та механізми контролю, зокрема, порядок залучення громадськості у процес прийняття рішень і контролю за діяльністю правоохоронних органів.