Англо-американська парадигма ефективності державного управління: переваги та недоліки

Размещено на http://allbest.ru

Київський національний університет імені Тараса Шевченкам

Англо-американська парадигма ефективності державного управління: переваги та недоліки

Неліпа Дмитро Васильович доктор політичних наук, професор,

Заступник декана з навчальної роботи

Київ

Анотація

У статті проведено систематизація й узагальнення відомостей стосовно переваг та недоліків англо-американської парадигми ефективності державного управління. Концепція ефективності, як фундаментальний елемент управлінської науки, перетворюється на ключовий чинник у державному управлінні після реформування інституалізації державної служби у провідних країнах світу наприкінці ХІХ століття. Тодішні реформи державного управління, у т.ч. в таких державах світу як Сполучені Штати й Велика Британія, були змодельовані на підставі бізнес-підходів, і ідея про те, що засоби ефективності однакові в усьому управлінні, була сприйнята й на рівні державного управління (республіканського у США й монархічного у Великій Британії).

Упродовж ХХ століття ефективність державного управління у США й Великій Британії розглядалася у контексті збільшення результату; в подальшому вона визначалася у рамках чистої бізнес-моделі, яка наголошує на максимізації прибутку, а пізніше вона набуває певних ціннісних значень, які враховували очікування громадян як найважливішого елемента суспільних благ і послуг.

Встановлено, що між підходами до ефективності у державному управлінні Великої Британії й США вже тривалий час існує тісний зв'язок, що дозволяє стверджувати про формування англо-американської парадигми ефективного управління державою. Крім того, більша інтернаціоналізація державного управління якщо не сприятиме створенню англо-американської «зони державного управління», подібної до «зони вільної торгівлі», то принаймні забезпечить крос-культурний характер відповідних досліджень. Як у Великій Британії, так і у США державне управління стає все більш складною сферою як у технічних/адміністративних, так і в політичних аспектах. Разом із тим, ця зростаюча складність стимулювала значний розвиток теорії державного управління, методів дослідження та практики, а також більшу цікавість до цих розробок у спільноті практиків. Разом із тим, англо-американська парадигма ефективності державного управління не позбавлена і окремих недоліків, що зокрема пов'язано із великою роллю приватного сектора у формуванні системи державного лобізму.

Ключові слова: державне управління, державна служба, парадигма, ефективність, США, Велика Британія

Abstract

English-speaking-countries' paradigm of public administration efficiency: advantages and disadvantages

The article systematizes and summarizes information about the advantages and disadvantages of the English-speaking-countries' paradigm of public administration efficiency. The concept of efficiency, as a fundamental element of management science, turns into a key factor in public administration after reforming the institutionalization of public service in the leading countries of the world at the end of the 19th century. State administration reforms at that time, including in such states of the world as the United States and Great Britain, were modeled on the basis of business approaches, and the idea that the means of efficiency are the same in all management was also accepted at the level of public administration (republican in the United States and monarchical in Great Britain). During the 20th century, the effectiveness of public administration in the USA and Great Britain was considered in the context of increasing the result; in the future, it was determined within the framework of a pure business model that emphasizes profit maximization, and later it acquired certain value meanings that took into account the expectations of citizens as the most important element of public goods and services.

It has been established that there has been a close connection between the approaches to efficiency in public administration in Great Britain and the United States for a long time, which allows us to assert the formation of the English- speaking-countries' paradigm of effective public administration. In addition, the greater internationalization of public administration, if it will not contribute to the creation of an English-speaking-countries' "zone of public administration" similar to the "free trade zone", will at least ensure the cross-cultural nature of relevant research. In both the UK and the US, public administration is becoming an increasingly complex field, both technically/administratively and politically. At the same time, this increasing complexity has stimulated significant development of public administration theory, research methods and practice, as well as greater interest in these developments in the community of practitioners. At the same time, the English-speaking-countries' paradigm of the effectiveness of public administration is not without certain shortcomings, which is particularly related to the large role of the private sector in the formation of the state lobbying system.

Keywords: public administration, public service, paradigm, efficiency, USA, Great Britain

Вступ

Постановка проблеми. Концепція ефективності, як фундаментальний елемент управлінської науки, перетворюється на ключовий чинник у державному управлінні після реформування інституалізації державної служби у провідних країнах світу наприкінці ХІХ століття. Тодішні реформи державного управління, у т.ч. в таких державах світу як Сполучені Штати й Велика Британія, були змодельовані на підставі бізнес-підходів, і ідея про те, що засоби ефективності однакові в усьому управлінні, була сприйнята й на рівні державного управління (республіканського у США й монархічного у Великій Британії). З огляду на вказане, адміністративні процеси стають децентралізованими для ефективного та результативного надання послуг, ухвалення політичних рішень та реалізації політики.

Упродовж ХХ століття ефективність державного управління у США й Великій Британії розглядалася у контексті збільшення результату; в подальшому вона визначалася у рамках чистої бізнес-моделі, яка наголошує на максимізації прибутку, а пізніше вона набуває певних ціннісних значень, які враховували очікування громадян як найважливішого елемента суспільних благ і послуг.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Проблематиці вивчення ефективності державного управління присвячений значний пласт наукової літератури, як у США, так і у Сполученому Королівстві. Лідерами наукових шкіл із досліджень ефективності у різних її проявах є провідні американські й британські університети.

Зокрема, H.Schachter [13] розглядає ефективність як внутрішню цінність державного управління, вказуючи, що державні організації структуровані як бюрократії з метою забезпечення раціональної та ефективної організаційної структури в організаціях державного сектора. На переконання R.Denhardt і T.Catlaw, у більшості випадків бюрократія асоціюється з ефективними організаціями [2]. У цілому як вважають англо-американські науковці, державне управління має переслідувати такі цілі: воно має бути ефективним і спроможним працювати у рамках параметрів підзвітності, іноді навіть за рахунок продуктивності. Концепція ефективності, що стосується державного управління, визначається як співвідношення між внеском і результатом, зусиллями та результатами, витратами й доходами, а також витратами й результатом задоволення потреб. Що стосується вітчизняної науки про державне управління, то у ній вказана тема є малодослідженою, що звісно актуалізує проведення відповідних наукових розвідок.

Метою даної статті є систематизація й узагальнення відомостей стосовно переваг та недоліків англо-американської парадигми ефективності державного управління.

Виклад основного матеріалу

Парадигма ефективності державного управління - це окремий набір концепцій або моделей, включаючи теорії, методи дослідження, постулати та стандарти ефективності у державному управлінні. Слово «парадигма» має грецьке походження, означає «шаблон» і використовується для ілюстрації подібних випадків. державний управління бюрократія лобізм

Національні уряди в усьому світі зазнають зовнішнього та внутрішнього тиску з метою реформ власних державних секторів із метою вирішення фіскальних проблем, підвищення довіри населення до уряду та адаптації до соціальних й економічних тенденцій [6]. Окремі дослідники публічного менеджменту стверджують, що зміни, спричинені цим тиском, демонструють подібність між країнами, яка є парадигматичною, тобто виникає нове публічне управління. Інші автори на тому, що зміни в окремих країнах опосередковані їхнім політичним, культурним та економічним контекстом і що модель реформ і надалі відображатиме унікальність цих контекстів [9].

Оскільки упродовж ХХ століття англо-американська школа була однією з найбільш ефективних у контексті державного управління, актуальним є розгляд парадигм ефективності, чинних у державній сфері Сполучених Штатів і Великої Британії.

Сполучені Штати Америки. Порядок денний державного управління в США пов'язаний із Конституцією вказаної країни, яка регулює повноваження виконавчої влади й бюрократії, відносини між гілками влади, розвиток ефективності управління в контексті федеральної системи.

Найбільш помітні проблеми з ефективністю державного управління у США формуються на федеральному рівні на фоні того, що більшість функцій, програм державного управління реалізується на рівні штатів і муніципалітетів країни. Наприкінці минулого століття (у 1993 році) на федеральному рівні були схвалені дві різні але пов'язані законодавчі ініціативи: Закон про результати діяльності уряду та Закон про результати (GPRA). Цими нормативними актами утверджувався Національний огляд ефективності (NPR) який був спробою адміністрації Б.Клінтона переосмислити парадигму державної ефективності, щоби уряд «працював краще, але коштував менше» [4].

У відповідності до GPRA, від виконавчої гілки федерального уряду США вимагалося наступне:

До 30 вересня 1997 року кожне федеральне агентство мало подати як Адміністративно-бюджетному управлінню (OMB), так і Конгресу

«стратегічний план», який охоплює не менше ніж п'ятирічний період.

Починаючи з підготовки бюджету на 1999 фінансовий рік, директор OMB повинен був вимагати від кожного агентства подати річний план виконання, що охоплює програмні заходи у запропонованому бюджеті агентства.

До 31 березня 2000 р. і після цього на щорічній основі кожен керівник агентства повинен подати Президенту й Конгресу звіт про виконання програми за попередній фінансовий рік.Слід відзначити, що ухвалення GPRA не було першим проявом інтересу Конгресу у вимірі державного управління, орієнтованого на результат. До його ухвалення окремі законодавчі акти, прийняті в 1980-х роках, такі як Закон про партнерство з професійної підготовки (JTPA) і Закон про підтримку сім'ї (FSA), включали вимоги до вимірювання продуктивності й результатів та звітності. Важливість GPRA полягає у тому, що вона є центральною частиною останньої із ряду комплексних рухів адміністративної реформи, які відбувалися у США протягом більш ніж століття. Проте, на відміну від більшості попередніх реформ, GPRA виникла як законодавча ініціатива, один із кількох законів, спонсорованих головним чином правоцентристськими законодавцями, покликаними подолати слабку відданість підзвітності й ефективності лівоцентристських режимів.

Перші значні результати від впровадження GPRA були досягнуті на початку 1998 року. Подаючи Конгресу свій бюджет на 1999 фінансовий рік, враховуючи при цьому положення GPRA, у лютому 1998 року адміністрація Б.Клінтона розробила те, що вона назвала «першим загальнонаціональним загальнодержавним планом ефективності» (USEOP 1998). У цьому документі повноваження Конгресу були сполучені із зобов'язанням адміністрації Б.Клінтона з переосмислення ролі уряду, щоби створити враження приділення значної уваги удосконаленню державного управління.

Національний огляд ефективності, NPR (який у подальшому був перейменований на Національне партнерство з переосмислення уряду) представляє собою ініціативу адміністрації Б.Клінтона, яка охоплювала, з різним ступенем терміновості, безліч ініціатив та ідей, у тому числі «управління у відповідності до результатів». Інші ініціативи включали порівняльний аналіз, лабораторії з переосмислення та партнерства щодо продуктивності. Управління було зосереджено на внутрішній реорганізації, яка поклала відповідальність за нагляд за бюджетом і програмами на Офіси управління ресурсами. Крім того, під керівництвом OMB упроваджується новий набір концепцій і стандартів бухгалтерського обліку, оприлюднених Федеральною консультативною радою зі стандартів бухгалтерського обліку (FASAB) для стандартизації подання інформації про витрати.

На додаток до цих резонансних ініціатив, NPR визнає та схвалює повсякденні урядові ініціативи багатьох видів, такі як міжвідомче партнерство, покращене управління людськими ресурсами, скорочення внутрішніх правил, оптимізація управління поїздками, реформа закупівель, покращення підтримки системи, скорочення штатів, фінансова підзвітність, управління за результатами, трансформація організаційних структур й удосконалення інформаційних технологій.

Однією з ініціатив була пропозиція створити організації, орієнтовані на ефективність (PBO), за зразком британських агентств «Наступні кроки». Ця ініціатива у подальшому значно втратила свій початковий імпульс через політичні проблеми.Тим часом дослідження державного управління в більш традиційному ключі продовжують формувати порядок денний Американського товариства державного управління. Значну наукову увагу приділено впровадженню GPRA та різним реформам, пов'язаним з Національним оглядом ефективності. Public Administration Review (PAR) лишається основним журналом для досліджень традиції адміністративної реформи, реформи державної служби та неспеціалізованих аспектів фінансів і бухгалтерського обліку. Окремі дослідники, зокрема D.Kettl закликає вчених у сфері державного управління у галузі політології як сформулювати свої дослідницькі плани, враховуючи проблеми практикуючих державних менеджерів, так і провести більше теоретичних, ретельно визначених емпіричних досліджень, які підтримують практику [7].

Велика Британія. Проблематику ефективності державного управління безпосередньо вивчав один із найбільш обізнаних експертів Сполученого Королівства із державних питань R.Rose [12, p. 3]. На його думку, результативність певного уряду залежить не від його кількісних показників, а від ефекту, який він може спричинити відносно якості наданих державних послуг. Прямими та безпосередніми проявами діяльності уряду є суспільні блага, які він надає суспільству, зокрема освіта, охорона здоров'я та соціальне забезпечення.

Водночас їх масштаби можуть перевищувати управлінські можливості уряду, формуючи недоліки. Шкідливий характер недоліків уряду через їх масштаби полягає у політичних наслідках, які вони спричиняють, головним чином у ступені адміністративної ефективності та політичного консенсусу. З точки зору P Dunleavy, C.Hood, держава, навіть за її «бюрократичної» моделі, життєво важлива в галузях, де уряд має робити більше, ніж просто «вибирати з меню» товарів і послуг, походження та процес яких знаходяться у руках ринку поза контролем держави [3, р. 14]. Водночас V.Wright, досліджуючи реформи в сфері державного управління Великої Британії, виявив явні непослідовності, протиріччя та приховані витрати, пов'язані з британською парадигмою ефективності державного управління. Отже, проблема полягає у природі держави, так як держава з її щільною ієрархічною структурою не може бути ефективною та не реагувати на попит [15, р. 40-41]. Це також вірно, коли мова йде про т.зв. «приватизацію держави», оскільки, хоча її контекстом є демократія та верховенство права, уряд приймає авторитарні рішення. Це робиться тому, що саме таким чином він забезпечує рівність і підзвітність з організаційною основою, що ґрунтується на цінностях неупередженості, об'єктивності, послідовності, передбачуваності, законності та легітимності. Уряд держави діє відповідно до правил, заснованих на різноманітних і часто суперечливих політичних, правових, інституційних, технічних, соціальних та економічних причин.

V.Wright зазначає про привабливість вірити у те, що уряд чимось нагадує бізнес, але спроба змусити уряд працювати як компанія викликає неприємні проблеми, оскільки вони працюють із суперечливими цінностями, такими як рівність та ефективність. Водночас значна частина нової стратегії управлінської реформи держави у Великій Британії була не лише пов'язана з ефективністю, але й базувалася на дещо спрощеному погляді на бюрократію, ідеалізованому погляді на приватний сектор, ігноруванні неочікуваних витрат реформи, а також надмірний оптимізм щодо практичних результатів [15, р. 129-130].

Це є причиною того, що державний сектор більш дезорієнтований щодо «ефекту змін», які випливають з адміністративних реформ. Крім того, демонтаж адміністративної системи є ризикованим, особливо якщо її ототожнювати з «веберівською» моделлю держави, яка є ідеальним типом, характеристики якого є фіктивними або відсутні в деяких країнах, тоді як інші атрибути залишаються важливими, а в інших країнах вони налаштовують регулятивне державне управління. На початку ХХІ століття нова управлінська реформа проходила по- різному в різних країнах, наприклад у Великій Британії та інших країнах Європи. Під впливом конвергентного тиску в різних країнах реалізовувалися схожі стратегії, такі як спроби стабілізації кількісних показників державного сектору та зарплат чиновників, приватизація, забезпечення прозорості, створення нових органів, впровадження передових технологій. [15, р. 120-121]. Результатом нової управлінської реформи, яку V.Wright зміг спостерігати на початку ХХІ століття, стало те, що в Європі держава почала мати більше обов'язків. Держава виявилася більш розділеною унаслідок внутрішньої конкуренції за кошти та більш дезагрегованою після децентралізації та деконцентрації. У 1990-х роках, тобто у періоді, коли європейська інтеграція просувалася до консолідації, результат був іншим [11]. Коли Договір про Європейський Союз був підписаний на початку 1992 року, він залишив невизначеним те, як саме буде конфігурований політичний режим, спільний для держав, які давно існують і мають відмінні політичні культури й невизначені кордони, що залишилися із минулих війн.

Здавалося б, що нова управлінська філософія домінувала у дослідженні британського державного управління, але цього не сталося. T.Kuhn стверджував, що академічні дослідницькі публікації можуть бути індикатором сучасного стану, відображаючи зв'язок між старою й новою парадигмами ефективності та встановлюючи, яка з двох переважає [8]. У Великій Британії такі видання, як Public Administration (PA) і Public Policy and Administration (PPA), є дослідницькими журналами державного управління. Public Money and Management (PMM) і International Journal of Public Sector Management (IJPSM), у свою чергу, представляють нову парадигму державного управління.

Факт існування двох журналів про нове державне управління не є «переворотом» проти державного управління, а паралельним розвитком [1, р. 688-691]. Крім того, PMM й IJPSM не похитнули основи ефективності державного управління у Великій Британії, лише спричинивши невеликий поштовх. Аналіз питань державного управління й державної політики та управління, опублікованих за останні десятки років, розділив статті на такі типи: політика, державне управління (громадський вибір, управління, ринки, закупівлі, управління людськими ресурсами та управління інформацією) тощо. Результати дослідження показали, що нове державне управління досягнуло успіхів, але за рахунок інших дисциплін, крім політології. Висновок, який можна зробити з цього аналізу, свідчить про те, що державне управління було викликом, але не започаткувало наукової революції. Крім того, державне управління не зазнало «кризи ідентичності», як стверджують окремі учені. Вказане було підтверджено порівнянням кількості академічних програм із державного управління у британській університетській системі, де вони є домінуючими, адже фактично лише дві програми державного управління були передані бізнес-школам. Основні дослідницькі програми проводяться в школах державного управління, а не в бізнес-школах, де вони є ендогенним розвитком.

Мабуть, найкращим прикладом цього є книга британського вченого C.Hood про державне мистецтво, яка зберігає класицизм дисципліни, коли автор згадує про внесок видатних учених у цій галузі й повторне включення традиційних навчальних предметів, таких як риторика. Спираючись на адміністративну традицію, він визначає державне управління як проблему проектування та функціонування державних послуг, а також деталізацію виконання урядових завдань, що стосуються виконавчої влади [5, p. 3]. Робота британського дослідника не пропонує сказати «останнє слово» із цього приводу; скоріше воно пропонує конструктивні ідеї та пропозиції щодо державного управління, які свідчать про ступінь здоров'я, яким воно користувалося навіть у період розквіту нового державного управління.

Висновки

Таким чином, за підсумками даного дослідження ми прийшли до таких висновків.

Між підходами до ефективності у державному управлінні Великої Британії й США вже тривалий час існує тісний зв'язок, що дозволяє стверджувати про формування англо-американської парадигми ефективного управління державою. Крім того, більша інтернаціоналізація державного управління якщо не сприятиме створенню англо-американської «зони державного управління», подібної до «зони вільної торгівлі», то принаймні забезпечить крос-культурний характер відповідних досліджень.

Як у Великій Британії, так і у США державне управління стає все більш складною сферою як у технічних/адміністративних, так і в політичних аспектах. Разом із тим, ця зростаюча складність стимулювала значний розвиток теорії державного управління, методів дослідження та практики, а також більшу цікавість до цих розробок у спільноті практиків.

Разом із тим, англо-американська парадигма ефективності державного управління не позбавлена і окремих недоліків, що зокрема пов'язано із великою роллю приватного сектора у формуванні системи державного лобізму, коли транснаціональні корпорації починають нав'язувати своє бачення і рішення національним державним структурам.

Означена теми звісно має значні перспективи для подальших досліджень, зокрема це може бути компаративний аналіз англо-американської та європейсько парадигма ефективності державного управління: переваги та недоліки.

Література

1. Boyne, G. (1996). The Intellectual Crisis in British Public Administration: is Public Management the Problem or the Solution? Public Administration, vol. 74, winter.

2. Denhardt, R. B. & Catlaw, T. J. (2014). Theories of Public Organization. Cengage Learning.

3. Dunleavy, P. & Christopher H. (1994). From de la Old Public Administration to New Public Management”, Public Money and Management, vol. 14, issue 3, 9-17.

4. Gore, Al (1993). Creating a Government that Works Better & Costs Less: Report of the National Performance Review (Washington, DC: U.S. Government Printing Office).

5. Hood, C. (1998). The art of the State, Oxford, Clerendon Press.

6. Kettl, Donald F. (1997) The Global Revolution in Public Management: Driving Themes, Missing Links. Journal of Policy Analysis and Management 16:3 (Summer), 446-462.

7. Kettl, Donald F. (1998). The Future of Public Administration. Report of the APSA- NASPAA Committee on The Advancement of Public Administration.

8. Kuhn, T. (1962). The structure of scientific revolutions. Chicago, University of Chicago Press.

9. Lynn, Laurence E., Jr. (1997). The New Public Management as an International Phenomenon: A Skeptical View. Jones, Schedler, and Wade, 105-122.

10. Metcalfe, Les (1995). The European Comission as a Network Organisation. Publius: the Journal of Federalism, vol. 6, num. 4, 43-62.

11. Metcalfe, Les (1997). Federalisme Flexible. Revista de Gestion y Analisis de Pollticas, nums. 7-8.

12. Rose, R. (1984). Understanding big government. London : Sage Publications.

13. Schachter, H. L. (2007). Does Frederick Taylor's Ghost Still Haunt the Halls of Government? A Look at the Concept of Government Efficiency in Our Time. Public Administration Review, 67, 800-810

14. Waldo, D. (2006). The Administrative State: A Study of the Political Theory of American Public Administration. Transaction Publishers.

15. Wright, V. (1994). Reshaping the State: the implications for Public Administration", Wester European Politics, vol. 17, issue 3, 102-137.

References

1. Boyne, G. (1996). The Intellectual Crisis in British Public Administration: is Public Management the Problem or the Solution? Public Administration, vol. 74, winter.

2. Denhardt, R. B. & Catlaw, T. J. (2014). Theories of Public Organization. Cengage Learning.

3. Dunleavy, P. & Christopher H. (1994). From de la Old Public Administration to New Public Management”, Public Money and Management, vol. 14, issue 3, 9-17.

4. Gore, Al (1993). Creating a Government that Works Better & Costs Less: Report of the National Performance Review (Washington, DC: U.S. Government Printing Office).

5. Hood, C. (1998). The art of the State, Oxford, Clerendon Press.

6. Kettl, Donald F. (1997) The Global Revolution in Public Management: Driving Themes, Missing Links. Journal of Policy Analysis and Management 16:3 (Summer), 446-462.

7. Kettl, Donald F. (1998). The Future of Public Administration. Report of the APSA- NASPAA Committee on The Advancement of Public Administration.

8. Kuhn, T. (1962). The structure of scientific revolutions. Chicago, University of Chicago Press.

9. Lynn, Laurence E., Jr. (1997). The New Public Management as an International Phenomenon: A Skeptical View. Jones, Schedler, and Wade, 105-122.

10. Metcalfe, Les (1995). The European Comission as a Network Organisation. Publius: the Journal of Federalism, vol. 6, num. 4, 43-62.

11. Metcalfe, Les (1997). Federalisme Flexible. Revista de Gestion y Analisis de Pollticas, nums. 7-8.

12. Rose, R. (1984). Understanding big government. London : Sage Publications.

13. Schachter, H. L. (2007). Does Frederick Taylor's Ghost Still Haunt the Halls of Government? A Look at the Concept of Government Efficiency in Our Time. Public Administration Review, 67, 800-810

14. Waldo, D. (2006). The Administrative State: A Study of the Political Theory of American Public Administration. Transaction Publishers.

15. Wright, V. (1994). Reshaping the State: the implications for Public Administration", Wester European Politics, vol. 17, issue 3, 102-137.

Размещено на Allbest.ru