Конституційно-проектна регламентація принципів та системи адміністративно-територіального устрою України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Конституційно-проектна регламентація принципів та системи адміністративно-територіального устрою України

І.І. Бодрова, кандидат юридичних наук, доцент, заступник директора НДІ державного будівництва та місцевого самоврядування НАПрН України, доцент кафедри державного будівництва Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого

Анотація

Статтю присвячено аналізу концептуальних засад та напрямів проектування конституційно-правової регламентації відносин адміністративно-територіального устрою. Досліджуються як доктринальні, так і правотворчі аспекти конституційно-правової політики у даній сфері. Критично оцінено існуючий стан правового регулювання. Запропоновано системне бачення цілей, основних засад, напрямів і шляхів конституційно-правового забезпечення основ та системи адміністративно-територіального устрою в Україні. Визначено напрями модернізації системи адміністративно-територіального устрою України, її рівнів та адміністративно-територіальних одиниць.

Ключові слова: конституційно-правова політика, територіальна організація влади, адміністративно-територіальний устрій, адміністративно-територіальна одиниця, децентралізація

Summary

I.I. Bodrova

Constitutional Drafting Regulation of the Principles and System of Administrative-Territorial Structure of Ukraine

The article is devoted to the analysis of the conceptual foundations and design directions of the constitutional and legal regulation of relations of the administrative-territorial system. Both doctrinal and law-making aspects of constitutional and legal policy in this area are studied. The existing state of legal regulation is critically assessed. A systematic vision of the goals, basic principles, directions and ways of constitutional and legal provision of the foundations and system of the administrative and territorial organization in Ukraine is offered. The directions of modernization of the system of administrative-territorial organization of Ukraine, its levels and administrative-territorial units have been determined.

It was ascertained that the domestic administrative-territorial system as a sphere of legal validity is saturated with significant deficiencies in both quantitative and qualitative terms. For a long time, legal policy in this area had a slow nature, characterized by a lack of conceptualfoundations, purposefulness, systematicity and complexity. During the years of independence, the state did not take effective measures regarding legal support and the establishment of an effective system of administrative and territorial organization. Updating its constitutional and legal institutionalization should initiate a new stage in the implementation of such a policy and at the same time become an important step on the way to the implementation of reforms on the decentralization of power.

The scale of transformational transformations requires the adoption of legislative acts, which should provide the necessary and sufficient legal basis for institutional transformations. Without exaggerating the role of legal influence on social processes and without belittling socio-economic, demographic, geopolitical, spiritual and cultural levers, we can state that the rule of law in the modern state allows the most optimal implementation of large-scale transformations of an institutional nature. Qualitative renewal of the constitutional and legal policy of the state in the field of administrative and territorial organization should contribute to the processes of European integration of the country, the implementation of European standards in this area, and at the same time become a factor in the development of Ukrainian statehood, ensuring its viability and stability in the conditions of socio-economic challenges of the 21st century.

Key words: constitutional-legal policy, territorial organization of power, administrative-territorial system, administrative-territorial unit, decentralization.

Постановка проблеми

конституційний адміністративний територіальний україна

Актуальність удосконалення конституційно-правового регулювання відносин у сфері адміністративно-територіального устрою в останні роки вийшла на якісно новий рівень, який дозволяє говорити, що це не лише напрям доктринальних досліджень, а й вектор сучасного державно-правового розвитку України. Період системного реформування територіальної організації влади вимагає адекватної цим процесам модернізації конституційної політики, яка, будучи науково обґрунтованою, поступальною та системною діяльністю з формування ефективного механізму конституційно-правового регулювання, покликана забезпечити цілеспрямованість конституційного розвитку державних інститутів.

Одним із таких інститутів, що посідає центральне, системоутворююче місце в функцонуванні держави, є адміністративно-територіальний устрій. Проблематика його визнається одним з тих основних чинників, котрі визначають державний та суспільний розвиток. Майбутнє України як держави, її спроможність до економічного, соціального, культурного розвитку залежать від того, наскільки ефективно будуть розв'язані проблеми територіальної структури публічно-владного управління. Безумовно, не всі проблеми у цій сфері мали і мають конституційно-правовий характер, але можна стверджувати, що конституційно-правова проблематика адміністративно-територіального устрою зокрема, і територіального устрою в цілому, завжди займала особливе місце у політико-правовому розвитку країни, характеризувалася особливою гостротою, а з часом її наукова та практична значущість лише зростає.

Огляд останніх досліджень та публікацій. На цей час у державі накопичилося багато як теоретичних, так і практичних проблем, які стосуються правових аспектів адміністративно-територіального устрою. Роботи ряду дослідників виявляються перенасиченими політологічною, управлінською, економічною, соціологічною риторикою, у той час як цілісна наукова концепція адміністративно-територіального устрою, яка б відбивала сучасні вітчизняні реалії та світові тенденції, по суті залишається не розробленою. Юридична наука при опрацюванні такої концепції, вважаємо, має відігравати вирішальну роль. Окремі питання конституційно-правового регулювання адміністратив-но-територіального устрою України піднімаються у працях вітчизняних вчених-державознавців: В. Б. Авер'янова, Ю.П. Битяка, В.І. Борденюка, Р.А. Калюжного, В.І. Кампа, О.Л. Копиленка, Н.Р. Нижник, М.О. Пухтинського, П.М. Ткачука, В.М. Шаповала та інших.

Аналіз концептуальних засад та напрямів проектування конституційно-правової регламентації відносин адміністративно-територіального устрою є метою даної статті.

Виклад основного матеріалу дослідження

Юридичні погляди і наукові доктрини виступають найважливішими чинниками удосконалення конституційно-правового регулювання, формування спеціального законодавства, оптимізації методології інтерпретації конституційних та законодавчих норм, а також правореалізаційного процесу. На етапі модернізації територіальної організації публічної влади в Україні все більш очевидним стає той факт, що цілеспрямований та комплексний характер державотворчих перетворень не може бути забезпечений поза чіткої та всебічно обґрунтованої концептуальної основи [7, с. 50--53, 64]. Ігнорування ж розробок сучасної державознавчої науки, рівною мірою як і недостатня науково-теоретична опрацьованість засад, системно-структурних та процедурно-процесуальних аспектів адміністративно-територіального устрою, відсутність практико-орієнтованих його моделей та конструкцій, як справедливо вказує А. П. Гетьман, приречує державно-територіальне будівництво країни на шлях «спроб і помилок» [3, с. 325].

За роки незалежності неодноразово різними вищими органами державної влади здійснювалися спроби визначити стратегічні пріоритети у даній сфері. Втім першим за роки незалежності України та системним документом, що заклав науково- методологічну основу цілеспрямованого та комплексного реформування адміністративно-територіального устрою, місцевого самоврядування та організації державної влади на терито-ріальному рівні, стала Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України № 333-р від 01.04.2014р. [9]. Цей документ отримав в цілому схвальну оцінку та підтримку фахового середовища [15, с. 210].

В основу Концепції були покладені національні здобутки державного та муніципального будівництва та сучасні ідеї конституціоналізму -- децентралізації влади, регіоналізму, демократизації публічного управління. Це ті цінності і надбання, які є важливими для розвитку сучасної держави. Аналіз трансформаційних процесів на європейському просторі дає підстави вважати, що саме вони визначають керівні ідеї державного розвитку сучасності. При цьому адміністративно-територіальні реформи не є самоціллю, а виступають, як правило, одним з етапів комплексного удосконалення територіальної організації влади. Вони покликані закласти територіальну основу для змін у розподілі функцій і компетенції між органами публічної влади, оновлення організаційної моделі територіального управління, а також удосконалення міжбюджетних відносин [5, с. 10]. Подальша децентралізація влади для країн, побудованих за моделлю національної державності, -- насущна необхідність, умова існування такої моделі.

Вперше Україна проголосила як один з напрямів реформ імплементацію у національне законодавство найважливіших принципів місцевого самоврядування, визначених Європейською Хартією місцевого самоврядування [4], -- повсюдність місцевого самоврядування, його правову, організаційну та матеріально-фінансову спроможність, субсидіарність, забезпечення доступності та належної якості публічних послуг. Саме ці кон-цептуальні ідеї визначають пріоритети і спрямованість реформи адміністративно-територіального устрою. До цього часу впровадження даних засад відбувалося дуже повільно. Юридично закріплені як принципи реформування територіальної організації влади, вони з абстрактно-теоретичних конструкцій перетворилися на пріоритети, напрями та заходи розпочатої у 2014 році реформи децентралізації влади.

Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні характеризувалася високим ступенем системності, передбачаючи побудову цілісної моделі територіальної організації влади. Вперше розробники системно підійшли до проблем удосконалення системно-структурної організації публічної влади та проблем адміністративно- територіального устрою. Адже очевидно, що без вирішення останніх докорінним чином модернізувати владний механізм неможливо. В умовах підвищення та ускладнення ролі сучасної держави відбувається певне переосмислення значення такого устрою -- він має забезпечувати поєднання необхідного з точки зору загальнодержавних цілей та завдань розвитку рівня концентрації ресурсного потенціалу, публічно-владного механізму зі створенням просторових меж самодостатньої активності певних соціально-територіальних спільнот.

Проте існуюча система адміністративно-територіального устрою не відповідає означеним вимогам. Будучи сформованою за радянських часів, вона вибудовувалася на засадах демократичного централізму, адміністративно-командного управління та плановості економіки. В сучасних умовах модернізації територіальної організації влади адміністративно-територіальний устрій має бути здатним забезпечувати засади демократичного децентралізованого управління самодостатніх територіальних спільнот. Виникнення і розвиток різноманітних самоврядних форм організації населення спричиняє суттєвий перетворюючий вплив на територіальну структуру держави, склад якої, що традиційно включав у якості первинного елементу населені пункти, доповнюється адміністративно-територіальними одиницями особливого роду, де здійснюються на лише функції адміністративного управління, але й задачі політичної і соціально-економічної самоорганізації населення, в результаті чого територіальна одиниця перестає бути лише адміністративною і стає соціально-територіальною.

У практичному аспекті чинна система адміністративно-територіального устрою України є низько впорядкованою, громіздкою та значно застарілою. За роки незалежності до 2020 року вона майже не зазнавала будь-яких відчутних змін. І лише в липні 2020 року була реалізована реформа районного рівня адміністративно-територіального устрою шляхом укрупнення районів зі скороченням їх чисельності з 490 до 136 [14]. Цим була за-кладена територіальна основа для реформування системи органів публічної влади на районному рівні, яке на сьогоднішній день ще потребує законодавчого розв'язання значного числа проблем з розмежування компетенції, матеріально-фінансового, кадрового та іншого забезпечення реформованих органів.

Не в останню чергу завдання укрупнення районів постало у зв'язку із потребою розв'язання ситуацій, за яких сформовані об'єднані територіальні громади існували в межах границь усього району, що негативно впливало на взаємовідносини між радами об'єднаних територіальних громад, їх виконавчими органами та районними радами, районними державними адміністраціями, що крім того закладало конкуренцію територіальної підвідомчості, а відтак, і компетенції цих органів. І якщо в попередні роки кількість таких випадків, хоча і поступово зростала, але все ж таки мала одиничний характер, то прискорення та фактичне завершення у 2020 році формування територій об'єднаних громад значно загострило дану проблему.

На сьогоднішній день спостерігається необґрунтоване намагання підміни реформи адміністративно-територіального устрою держави створенням об'єднаних територіальних громад та ототожнення об'єднаних громад і адміністративно-територіальних одиниць всупереч конституційним положенням ч. 1 ст. 133 Основного Закону [2]. В силу цього застосовується підхід, коли не оновлена система суб'єктів місцевого самоврядування вибудовується відповідно до реформованого адміністративно-територіального устрою держави, а навпаки -- адміністративно-територіальний устрій ставиться у залежність від формування об'єднаних територіальних громад. Раціональність такого підходу може бути, лише у тому, що ці процеси дозволили змоделювати майбутні базові адміністративно-територіальні одиниці через визначення території юрисдикції об'єднаних громад. Але жодним чином вони не можуть бути визнані реформою адміністративно-територіального устрою -- адміністративно-територіальні одиниці визначені Конституцією України, да і сам Закон України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» [12] вказує на те, що добровільне об'єднання територіальних громад не призводить до зміни статусу населених пунктів як сільської чи міської місцевості.

Існуюча система адміністративно-територіального устрою вочевидь характеризується наявністю істотних структурних вад [6, с. 141--142]: складністю системно-структурної організації, існуванням одиниць, не передбачених Конституцією України, так званих «територіальних колізій», що пов'язані з находженням в межах одних адміністративно-територіальних одиниць інших, та анклавів. Нечіткість порядку утворення та застарілість критеріїв правового статусу адміністративно-територіальних одиниць породжує значні кількісні та якісні диспропорції у межах видів адміністративно-територіальних одиниць, відсутність єдиної їх класифікації та невідповідність європейській уніфікованій статистичній номенклатурі територіальних одиниць (NUTS). На сьогоднішній день нормативні критерії статусу адміністративно-територіальних одиниць не відповідають вимогам територіальних соціально-економічних систем, систем розселення, обслуговування, соціально-економічного району-вання та регіоналізації. Аналіз демографічних показників за часи незалежності України вказує на поглиблення процесів нерівномірного розвитку, масової урбанізації територій при скороченні загальної чисельності населення.

Не сприяє розв'язанню означених проблемних аспектів існуючий стан правової регламентації відносин адміністративно-територіального устрою. Як відомо, регулюванню відносин територіального устрою України присвячений Розділ ІХ Конституції України 1996р. [8] Будучи найменшим за обсягом розділом Основного Закону, він породжує питання достатності конституційно-правового регулювання, яке в науці конституційного права носить дискусійний характер. Безумовно, конституційні приписи не можуть і не повинні детально регламентувати усі матеріально-правові та процесуально-правові відносини у сфері адміністративно-територіального устрою, але вони мають закладати конституційну основу правової політики, законодавчого та підзаконного регулювання, державно-правової практики у відповідній сфері. На сьогоднішній день потенціал діючої Конституції не спрацював у повній мірі -- так і не були прийняті, всупереч прямій вказівці конституційних норм, закони про територіальний устрій України, про статус міста Севастополь, а вирішення питань у даній сфері тривалий час здійснювалося на підставі застарілого Положення, затвердженого Указом Президії Верховної Ради Української РСР від 12 березня 1981р. № 1654-Х [13].

Поряд з цим і самі чинні конституційні норми містять недоліки концептуального, термінологічного та системно-структурного характеру.

Так, по-перше, встановлені у конституційному тексті принципи територіального устрою України, закладаючи підвалини територіальної організації державної влади, найменшою мірою спрямовані на гарантування територіальних основ місцевого самоврядування, що відповідали б стандартам, визначеним Європейською хартією місцевого самоврядування.

По-друге, спостерігається термінологічна нечіткість понять «територіальний устрій», «адміністративно-територіальний устрій», «адміністративно-територіальна одиниця» та «населений пункт». В результаті спрощується поняття територіального устрою та необґрунтовано підмінюються поняття «адміністративно-територіальна одиниця» та «населений пункт». Доктринальна на перший погляд проблема має вкрай актуальний практичний аспект щодо визначення територіальної юрисдикції органів публічної влади.

По-третє, конституційно закріплена система адміністративно-територіального устрою має неоднорідний характер. Нечіткість конституційного визначення адміністративно-територіальної одиниці базового рівня, ототожнення її з населеним пунктом призводять до обмеження території юрисдикції територіальних громад межами населених пунктів, а також наявності територій, які перебувають поза юрисдикцією суб'єктів місцевого самоврядування.

По-четверте, конституційно вживане поняття «регіон» не співвіднесене із системою адміністративно-територіального устрою, що створює проблеми для визначення територіальної основи організації та діяльності органів публічної влади регіонального рівня. Крім того, проблемною залишається реалізація гарантованого Конституцією України принципу територіального устрою України щодо збалансованості і соціально-економічного розвитку регіонів, які мають здійснюватися з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій. Основними проблемами регіонального розвитку є зростання регіональних диспропорцій; незадовільний стан соціально-виробничої інфраструктури; недостатній рівень інвестиційної привабливості та інноваційної активності регіонів; різка диференційованість рівня життя населення; незадовільний стан основних фондів житлово-комунального господарства тощо.

По-п'яте, натомість Конституція України містить вичерпний перелік адміністративно-територіальних одиниць, що входять до складу України, проте, не визначаючи їх правовий статус, фактично консервує існуючу систему регіонального поділу у повноті існуючих у ній системно-функціональних проблем.

Зволікання законодавця з реалізацією конституційної реформи у даній сфері, що дозволила би усунути вказані недоліки, як і відсутність законодавчих механізмів вирішення питань адміністративно-територіального устрою, змусили органи публічної влади використовувати інші, «опосередковуючі» правові механізми, передбачені земельним та муніципальним законодавством. Неврегульованість матеріально-правових та процедурно-процесуальних аспектів реорганізації населених пунктів шляхом їх об'єднання сьогодні змушує застосовувати такий механізм, як зміна меж населених пунктів шляхом передачі земель у відання іншої місцевої ради. А відсутність конституціоналізації базової, укрупненої адміністративно-територіальної одиниці призводить до намагання підміни її добровільним об'єднанням територіальних громад. Вирішуючи питання реорганізації муніципального управління без зміни територіальної основи, добровільні об'єднання територіальних громад не призводять до змін статусу адміністративно-територіальних одиниць. Тому застосування будь-якого з названих механізмів не забезпечує досягнення поставленої мети оновлення адміністративно-територіального устрою, носить опосередкований та половинчатий характер.

Це свідчить про те, що реалізувати адміністративно-територіальну реформу без внесення відповідних змін до Конституції України неможливо. Такі зміни мають ґрунтуватися на положеннях сучасного конституціоналізму, Європейської хартії місцевого самоврядування та інших міжнародно-правових актів і здійснюватися на засадах єдності та цілісності державної території, законності та верховенства права, децентралізації, узгодження загальнодержавних, регіональних і місцевих інтересів, збалансованості і соціально-економічного розвитку регіонів з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій, субсидіарності, повсюдності місцевого самоврядування, самодостатності територіальних громад.

З огляду на те, що адміністративно-територіальний устрій визначає територіальну організацію публічної влади у сукупності її системно-структурних та функціональних складових, закладає передумови соціально-економічного і культурного розвитку територій, механізму надання адміністративних послуг, забезпечення та захисту прав, свобод і законних інтересів громадян, європейська правова доктрина традиційно визнає за ним ту суспільно-політичну значущість, котра зумовлює визнання адміністративно-територіального устрою обов'язковим об'єктом конституційно-правового регулювання. Як свідчить аналіз конституційних текстів зарубіжних держав, адміністративно-територіальний устрій характеризується істотною специфікою нормативно-правового опосередкування. Конституційні норми, присвячені регулюванню відповідних відносин або виокремлюються у спеціальний розділ основного закону (конституції Бельгії, Італійської Республіки, Королівства Іспанія); або включаються до розділу конституції, присвяченого загальним положенням (в конституціях Швеції, Латвійської Республіки); або містяться у розділі основного закону, що визначає статус місцевого самоврядування (конституції Польщі, Французької Республіки, Хорватії, Словаччини, Чехії, Естонії, Болгарії, Македонії, Молдови); Конституції ж Словенії та Литви містять норми, присвячені регулюванню відносин адміністративно-територіального устрою, в де-кількох розділах -- щодо загальних конституційних засад держави та організації місцевого самоврядування.

В межах вітчизняного конституційного-проектного процесу в останні роки спеціально створеними главою держави органами -- Конституційною асамблеєю (2012-2014р.р.), Конституційною комісією (2015-2019р.р.), Комісією з питань правової реформи (2019-т.ч.) -- було напрацьовано декілька законопроектів про внесення змін до Конституції України щодо децентралізації влади, невід'ємною частиною яких були проектні пропозиції щодо оновлення конституційного регулювання адміністративно-територіального устрою. І лише один з них -- проект за реєстраційним номером 2217а -- був попередньо схвалений парламентом, інші ж відкликані.

Вказаний законопроект був підготовлений Робочою групою з питань конституційних засад організації та здійснення державної влади, місцевого самоврядування, адміністративно-територіального устрою України та децентралізації влади Конституційної комісії і отримав позитивну оцінку у попередньому висновку експертів Венеціанської Комісії щодо запропонованих конституційних змін стосовно територіальної структури та місцевої адміністрації від 24 червня 2015 р. № 803/2015. Після доопрацювання проекту з урахуванням вказаного висновку, схвалення його рішенням Конституційної комісії і техніко-юридичного опрацювання законопроект був внесений Президентом України до Верховної Ради України за реєстр. № 2217а від 01.07.2015р.

Вказаним проектом передбачалися зміни окремих положень Конституції України щодо адміністративно-територіального устрою. Зокрема, пропонувалося оновити засади та визначити трирівневу систему адміністративно-територіального устрою України, закріпити, що територія України поділена на громади, які є первинною одиницею у системі адміністративно-територіального устрою України.

Проект Закону України «Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)» (реєстр. № 2598 від 13.12.2019р.) містив серед іншого і пропозиції щодо зміни окремих положень Конституції України щодо адміністративно-територіального устрою. Зокрема, пропонувалося запровадити оновлений перелік адміністративно-територіальних одиниць -- громада, округ, область, Автономна Республіка Крим. При цьому громада визнавалася первинною одиницею у системі адміністративно-територіального устрою України. Крім того, передбачалося законодавче врегулювання питань адміністративно-територіального устрою України та гарантування врахування думки мешканців при зміні меж, найменуванні і перейменуванні громад та поселень. Доопрацьований же проект від 27.12.2019р. доповнював порівняно з попереднім систему адміністративно-територіальних одиниць такими, як міста Київ та Севастополь, а також вилучав з конституційного тексту норми щодо поселень як територіальних одиниць природного розселення людей.

Узагальнюючи та критично оцінюючи конституційно-проектні напрацювання останніх років з урахуванням досягнутих результатів реформи децентралізації влади, слід відмітити, що багато в чому на сьогоднішній день вони носять «наздоганяючий» характер, забезпечуючи належну та достатню конституційну основу тим процесам, які фактично відбуваються в ході реформ останніх років. З цим маємо виокремити декілька напрямів удосконалення конституційної регламентації відносин адміністративно-територіального устрою.

Потребують розширення конституційно-правові засади адміністративно-територіального устрою України принципами, що мають гарантувати належну та відповідну європейським стандартам територіальну основу організації публічної влади -- децентралізації влади, повсюдності та спроможності місцевого самоврядування, сталого розвитку усіх адміністративно-територіальних одиниць. Закріплення на конституційному рівні цих принципів з наступним запровадженням законодавчого механізму їх реалізації гарантуватиме: по-перше, посилення матеріально-фінансової самостійності територіальних громад; по-друге, здійснення місцевого самоврядування на територіях, відмежованих одна від одної; по-третє, реалізацію муніципальної влади на всій території країни без будь-яких обмежень, на території і населених пунктів, і прилеглих до них територіях; по-четверте, раціональний розподіл компетенції між рівнями територіальної організації публічної влади. При цьому слід звернути увагу на позицію експертів Венеціанської комісії, які відмітили, що включення принципу субсидіарності до ст. 132 Конституції України дає можливість підкреслити, що розмежування повноважень у всій системі органів виконавчої влади та місцевого самоврядування на різних рівнях адміністративно-територіального устрою, а не лише в межах системи місцевого самоврядування, здійснюється за засадами субсидіарності.

Оновлення конституційних засад адміністративно-територіального устрою нерозривно пов'язане зі зміною підходів до визначення системи такого устрою та характеру її елементів. Цілком обґрунтованим вбачається запровадження нової системи адміністративно-територіального поділу: громада -- район -- регіон. Така система не лише упорядковує коло та статус адміністративно-територіальних одиниць, але й формує рівні адміністративно-територіального устрою, що вкрай важливо з точки зору побудови територіальної організації влади та розмежування функцій та предметів відання «по поверхах» публічного управління.

В першу чергу система адміністративно-територіального устрою вимагає конституційного закріплення нової базової адміністративно-територіальної одиниці, що, забезпечуючи територіальну основу організації та здійснення місцевого самоврядування на засадах його повсюдності, дозволить відмежувати категорії «адміністративно-територіальна одиниця» та «населений пункт». Якщо існуючі базові адміністративно-територіальні одиниці організовуються за такими критеріями, як типи економічної, соціально-культурної інфраструктури, виробництва, забудови, чисельність населення, категорії зайнятості населення, характер та темпи демографічних процесів, адміні-стративне управління, то оновлена система вимагатиме врахування історичної соціально-економічної спільності поселень, оптимального розміщення продуктивних сил, наявності умов і можливостей для надання населенню соціально-культурних, побутових, адміністративних послуг, забезпечення належної їх якості та доступності, оптимізації системно-структурної організації муніципального управління.

Територіальна основа має забезпечувати просторову сферу реалізації права територіальних громад на здійснення місцевого самоврядування. Рівень розвитку місцевого самоврядування визначається тією мірою, наскільки він дозволяє побудувати ефективну систему управління та створити умови, які забезпечують якісне життя кожної людини. Не політико-ідеологічні критерії, а соціальний зміст і орієнтація на особу є головною цінністю місцевого самоврядування як інституту демократії та громадянського суспільства. Саме на цьому рівні найбільш яскраво і результативно виявляються особистісні моменти розвитку демократичних процесів, здатність забезпечити органічне поєднання муніципального управління і самоорганізації населення.

Значна критика конституційного законопроекту «Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)» (реєстр. № 2217а) була пов'язана із одночасним використанням двох термінів -- «територіальна громада» як кола жителів поселення (поселень) і «громада» як первинної адміністративно-територіальної одиниці. Але ще більш неприйнятним слід вважати полізмістовність терміну «громада» як адмінтеродиниці, спільноти жителів і юридичної особи, запропоновану у конституційному законопроекті реєстр. № 2598. Це не тільки породжує термінологічну плутанину, але й ставить питання щодо первинного суб'єкту місцевого самоврядування як форми публічної влади, суб'єкту права комунальної власності, носія функцій і повноважень місцевого самоврядування -- ними є жителі, адміністративно-територіальна одиниця чи юридична особа?

Крім того, слід відмітити, що визнання за громадою статусу юридичної особи хоча і використовується в окремих західноєвропейських державах, але передбачається здебільшого на рівні поточного законодавства, а не основного закону держави (ФРН, Нідерланди, Грузія, Молдова, Бразилія та ін.). Для вітчизняної ж державно-правової практики такий підхід не тільки не підсилить гарантії місцевого самоврядування, а скоріше створюватиме додаткові перепони у його здійсненні, оскільки породжуватиме низку проблем щодо: а) організаційно-правової форми такої особи, аналогів якої у вітчизняному законодавстві немає; б) порядку її формування, що вимагатиме наявності відповідного розпорядчого акту органу державної влади або органу місцевого самоврядування, а це суперечитиме сутності громади як первинного суб'єкту місцевого самоврядування; в) членства у даній юридичній особі, наслідків його набуття, а також ви-

буття зі складу громади; г) статусу комунальної форми власності, що передбачений ст.13 Розділу І Конституції України та чинним законодавством України, в якому повністю вирішені питання щодо власника об'єктів комунальної власності, підстав та порядку реєстрації права власності на об'єкти комунального майна; д) здійснення представництва даної юридичної особи, яке може конкурувати з представницькою діяльністю місцевих рад, що породжуватиме серйозні внутрішні конфлікти в громадах; є) надання статусу юридичних осіб й іншим публічним спільнотам -- народу України, регіональній та субрегіональній спільнотам жителів. Тому закріплення положення щодо статусу громад (адміністративно-територіальних одиниць та територіальних спільнот) як юридичних осіб є не тільки недоцільним, а й може перетворитися на суто декларативну норму або ж викликати істотні конфлікти та складнощі реалізації при відсутності будь-яких переваг.

На сьогоднішній день не викликає сумнівів потреба збереження районного рівня адміністративно-територіального устрою. Адже цілісність системно-структурної організації влади на територіальному рівні вимагає збереження основи функціонування контрольно-наглядових органів державної влади, системи територіальних органів центральних органів виконавчої влади, органів охорони правопорядку, судової влади тощо. Крім того, це є важливим для забезпечення відповідності адміністративно-територіальних одиниць європейським стандартам, зо-крема, Номенклатурі територіальних одиниць для статистики (NUTS), з точки зору збору та обробки статистичних даних, розподілу структурних фондів ЄС. Крім того,

Разом з цим дискусійним є питання назви відповідної адміністративно-територіальної одиниці субрегіонального рівня -- «район», «округ» та ін. На наш погляд, використання терміну «округ» для позначення адміністративно-територіальної одиниці є недосить вдалим, оскільки призведе до змішування адмінтеродиниці та функціонального округу (медичні, освітні, госпітальні, пожежної охорони, виборчі та ін.), які мають різні межі, порядки формування та статуси. Тому більш обґрунтованим вбачається збереження назви «район» для другого (субрегіонального) рівня адміністративно-територіального устрою. При цьому на конституційному рівні важливо закріпити, що район становлять декілька громад. Це дозволить виключити ситуацію, за якої до складу району входить лише одна громада та одночасно підкреслюватиме, що не може бути територій поза межами громад як одну із гарантій реалізації принципу повсюдності місцевого самоврядування.

Оновлення системи адміністративно-територіального устрою передбачає і конституювання регіону як самостійного рівня адміністративно-територіального устрою з чітким визначенням тих одиниць, які відносяться до нього. Це відповідає тенденціям регіонального розвитку у сучасній Європі, де відбувається нова хвиля регіоналізму, пов'язана зі зміцненням правового статусу регіонів, перерозподілом функціонально-компетеційної сфери у напрямку збільшення владних правоможливостей регіонального рівня влади. В західноєвропейських країнах створення регіонального рівня територіальної організації стимульовано також і втручанням наднаціональних органів ЄС, адже багато європейських програм в обов'язковому порядку передбачають наявність регіонів, що відповідають певним географічним характеристикам. Запровадження даного рівня адміністративно-територіального устрою відповідатиме принципам Декларації з регіоналізму в Європі, ухваленій Асамблеєю регіонів Європи 4 грудня 1996р.

На конституційному рівні вважаємо важливим закріпити, що Автономна Республіка Крим та області є регіонами України, що надасть чітке розуміння змісту поняття «регіон». При цьому, звертаючись до досвіду європейських держав, маємо відзначити, що поіменний перелік адміністративно-територіальних одиниць, як правило, на конституційному рівні не визначається, оскільки це консервує таку систему та ускладнює утворення, реорганізацію та ліквідацію одиниць. Виняток становлять конституції окремих держав, що закріплюють окремі адміністративно-територіальні одиниці регіонального рівня, які утворюють так званий «каркас» адміністративно-територіального устрою (конституції Французької Республіки, Італійської Республіки, Бельгії, Австрійської Республіки).

Венеціанська комісія у Висновку CDL-AD(2014)037 [1] негативно оцінила конституційне закріплення вичерпного переліку областей вказавши, що конституційне закріплення та «цементування» існуючих регіонів не здається абсолютно необхідним. Разом з тим за існуючої громадсько-політичної ситуації в Україні збереження переліку регіонів України дає змогу на найвищому законодавчому рівні зафіксувати, що Автономна Республіка Крим, Донецька, Луганська області, місто Севастополь, поряд з іншими регіонами, входять до складу України. А тому такий підхід слід вважати виправданим та доцільним.

Імплементації положення ст.5 Європейської хартії місцевого самоврядування слугуватиме встановлення конституційної вимоги зміни меж, найменування і перейменування громад виключно з урахуванням думки їх жителів у порядку, визначеному законом. Це є важливою гарантією права територіальних громад на самостійне вирішення питань місцевого значення та універсальною вимогою, що має обмежувати органи державної та муніципальної влади при прийнятті ними рішень, пов'язаних з розширенням або звуженням просторової сфери здій-снення місцевого самоврядування. У цьому сенсі дана конституційна гарантія має розглядатися як вираження нормативного змісту колективного права на здійснення місцевого самоврядування, проявляючи себе як невід'ємна правомочність цього права.

Вона набуває особливого значення в сучасних умовах формування об'єднаних територіальних громад, що характеризуються звуженням демократичних засад, обмеженням його добровільного характеру та посиленням адміністративних важелів об'єднання. З внесенням Законом України № 348-IX від 05.12.2019р. змін до ст. 11 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» [11], якими представницькі органи місцевого самоврядування були усунені від формування перспективних планів формування територій громад, регламентація спеціальних форм участі територіальних громад, органів місцевого самоврядування у розробці проекту перспективного плану була зведена до підзаконного рівня; встановлений порядок передбачив залучення до цього процесу не суб'єктів місцевого самоврядування, а окремих їх представників; а самі форми одержали переважно консультативно-дорадчий характер. Це свідчить про потребу приведення законодавчих основ формування об'єднаних територіальних громад у відповідність з конституційними гарантіями.

Відповідно оновлення конституційно-правової моделі адміністративно-територіального устрою має бути синхронізовано із законодавчим забезпеченням деталізації конституційно-правового регулювання та реалізації положень Основного Закону. Конституція України має виступати фундаментом для формування якісно нового законодавства у сфері адміністративно-територіального устрою. Формування і реалізація конституційно-правової політики передбачає, як слушно зауважує А. Р. Крусян, послідовну, структуровану систему конституційного законодавства, що відрізняється оптимальним поєднанням стабільності й гнучкості, що можливо лише при чіткому визначенні предмета регулювання з боку найважливішого нормативного акта в цій системі після Конституції -- конституційного закону [10, с.135]. Тому на конституційному рівні слід закріпити необхідність законодавчого врегулювання питань адміністративно-територіального устрою України, зокрема визначення порядку утворення, ліквідації, встановлення та зміни меж, найменування і перейменування громад, районів, областей.

Такий підхід відповідатиме і сучасній конституційно-правовій практиці європейських країн, де конституційна регламентація порядку вирішення питань адміністративно-територіального устрою здебільшого має звужений характер. Закріплюючи окремі, загального характеру вимоги, у тому числі й можливість утворення об'єднаних адміністративних одиниць, в процедурно-процесуальних аспектах конституція, як правило, відсилає до спеціального закону (конституції Французької Республіки, Польщі, Естонії, Болгарії, Фінляндії, Словенії, Хорватії, Чехії). Лише в основних законах окремих держав встановлюються критерії та порядок формування та реорганізації адміністративно-територіальних одиниць (Основний Закон Федеративної Республіки Німеччина).

Висновок

Підбиваючи підсумок, слід констатувати, що вітчизняний адміністративно-територіальний устрій як сфера правової дійсності насичений значними недоліками як у кількісному, так і у якісному відношеннях. Правова політика у цій сфері тривалий час мала уповільнений характер, характеризуючись відсутністю концептуальних засад, цілеспрямованості, системності та комплексності. За роки незалежності держава так і не вжила дієвих заходів щодо правового забезпечення та становлення дієвої системи адміністративно-територіального устрою. Оновлення конституційно-правової інституціоналі- зації його має започаткувати новий етап у здійсненні такої політики та одночасно стати важливим кроком на шляху реалізації реформ по децентралізації влади. Масштабність трансформа-ційних перетворень вимагає прийняття законодавчих актів, які мають забезпечити необхідну та достатню правову основу для інституційних перетворень. Не перебільшуючи ролі правового впливу на суспільні процеси та не принижуючи соціально-економічні, демографічні, геополітичні, духовно-культурні важелі, можна констатувати, що норма права у сучасній державі дозволяє найоптимальніше проводити масштабні перетворення ін- ституційного характеру. Якісне оновлення конституційно-правової політики держави у сфері адміністративно-територіального устрою має сприяти процесам євроінтеграції країни, впровадженню європейських стандартів у даній сфері та одно-часно стати чинником розвитку української державності, забезпечення її життєздатності та усталеності в умовах соціально- економічних викликів ХХІ століття.

Список використаних джерел :

1. OPINION ON THE DRAFT LAW AMENDING THE CONSTITUTION OF UKRAINE CDL-AD(2014)037: EUROPEAN COMMISSION FOR DEMOCRACY THROUGH LAW (VENICE COMMISSION), Strasbourg, 27 October 2014 URL: https:// www.venice.coe.mt/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL- AD(2014)037-e

2. Геопортал «Адміністративно-територіального устрою України» URL:https://atu.decentralization.gov.ua/

3. Гетьман А. П. Концептуальні засади модернізації конституційної моделі територіального устрою України Вісник Конституційної Асамблеї. 2013. № 1. С. 325-330.

4. Європейська хартія місцевого самоврядування. Законодавство України : база даних. Верхов. Рада України. URL: https:// zakon.rada.gov.ua/laws/show/994_036#Text

5. Європейський досвід удосконалення місцевого самоврядування. Серія «Наукові доповіді». Вип.3. Х. : Оберіг, 2012.

6. Іщенко О. П. Конституційно-правові основи адміністративно-територіального устрою України: монографія. Київ: Юрінком Інтер, 2014. 224с.

7. Конституционные преобразования в Украине: история, теория и практика: монография / Под ред. М. Ф. Орзиха. Київ: Юринком Интер, 2013. 512с.

8. Конституція України від 28.06.1996 № 254к/96-ВР. Відомості Верховної Ради України. 1996. № 30. ст. 141.

9. Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні: Схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України № 333-р від 01.04.2014р. Законодавство України : база даних. Верхов. Рада України. URL: https:// zakon.rada.gov.ua/laws/show/333-2014-%D1%80#Text

10. Крусян А. Р. Сучасний український конституціоналізм. Київ: Юрінко- мінтер. 2010. 560с.

11. Про внесення змін до Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» щодо спрощення процедури затвердження перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, областей: Закон України від 05.12.2019р. №348-IX Законодавство України : база даних. Верхов. Рада України. URL: https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/348-20#Text

12. Про добровільне об'єднання територіальних громад: Закон України від 05.02.2015р. № 157- VIIIЗаконодавство України : база даних. Верхов. Рада України. URL: https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/157-19#Text

13. Про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою Української РСР: Указ Президії Верховної Ради Української РСР від 12 березня 1981р. № 1654-Х Законодавство України : база даних. Верхов. Рада України. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/ show/1654-10#Text

14. Про утворення та ліквідацію районів: Постанова Верховної Ради України від 17 липня 2020 року № 807-IX Законодавство України : база даних. Верхов. Рада України. URL: https://zakon.rada.gov.ua/ laws/show/807-20#Text

15. Шемшученко Ю. С., Батанов О. В., Крусян А. Р. Конституційний процес в Україні та світовий досвід конституціоналізму. Київ: Юридична думка, 2014. 262с.

REFERENCES:

1. OPINION ON THE DRAFT LAW AMENDING THE CONSTITUTION OF UKRAINE CDL-AD(2014)037: EUROPEAN COMMISSION FOR DEMOCRACY THROUGH LAW (VENICE COMMISSION), Strasbourg, 27.10.2014 URL: https:// www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL- AD(2014)037-e

2. Heoportal «Administratyvno-terytorialnoho ustroiu Ukrainy» URL:https://atu.decentralization.gov.ua/

3. Hetman A. P. (2013). Kontseptualni zasady modernizatsii konstytutsiinoi modeli terytorialnoho ustroiu Ukrainy Visnyk Konstytutsiinoi Asamblei. № 1. pp. 325-330.

4. Yevropeiska khartiia mistsevoho samovriaduvannia. Zakonodavstvo Ukrainy : baza danykh. Verkhov. Rada Ukrainy. URL: https:// zakon.rada.gov.ua/laws/show/994_036#Text

5. Yevropeiskyi dosvid udoskonalennia mistsevoho samovriaduvannia. Seriia «Naukovi dopovidi». 2012. Ussuer.3. Kharkiv: Oberih.

6. Ishchenko O. P. (2014). Konstytutsiino-pravovi osnovy administratyvno- terytorialnoho ustroiu Ukrainy. Kyiv: Yurinkom Inter.

7. Konstytutsyonnbie preobrazovanyia v Ukrayne: ystoryia, teoryia y praktyka: monohrafyia / M. F. Orzykha. (Ed.). (2013). Kyiv: Yurynkom Ynter.

8. Konstytutsiia Ukrainy vid 28.06.1996 № 254k/96-VR. Vidomosti Verkhovnoi Rady Ukrainy. 1996. № 30. art. 141.

9. Kontseptsiia reformuvannia mistsevoho samovriaduvannia ta terytorialnoi orhanizatsii vlady v Ukraini: Skhvalena rozporiadzhenniam Kabinetu Ministriv Ukrainy № 333-r vid 01.04.2014r. Zakonodavstvo Ukrainy : baza danykh. Verkhov. Rada Ukrainy. URL: https://zakon.rada.gov.ua/ laws/show/333-2014-%D1%80#Text

10. Krusian A. R. (2010). Suchasnyi ukrainskyi konstytutsionalizm. Kyiv: Yurinkominter.

11. Pro vnesennia zmin do Zakonu Ukrainy «Pro dobrovilne obiednannia terytorialnykh hromad» shchodo sproshchennia protsedury zatverdzhennia perspektyvnykh planiv formuvannia terytorii hromad Avtonomnoi Respubliky Krym, oblastei: Zakon Ukrainy vid 05.12.2019 r. № 348-IX Zakonodavstvo Ukrainy : baza danykh. Verkhov. Rada Ukrainy. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/348-20#Text

12. Pro dobrovilne obiednannia terytorialnykh hromad: Zakon Ukrainy vid 05.02.2015r. № 157- VIII Zakonodavstvo Ukrainy : baza danykh. Verkhov. Rada Ukrainy. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/ show/157-19#Text

13. Pro poriadok vyrishennia pytan administratyvno-terytorialnoho ustroiu Ukrainskoi RSR: Ukaz Prezydii Verkhovnoi Rady Ukrainskoi RSR vid 12 bereznia 1981r. № 1654-Kh Zakonodavstvo Ukrainy : baza danykh. Verkhov. Rada Ukrainy. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/ show/1654--10#Text

14. Pro utvorennia ta likvidatsiiu raioniv: Postanova Verkhovnoi Rady Ukrainy vid 17 lypnia 2020 roku № 807-IX Zakonodavstvo Ukrainy : baza danykh. Verkhov. Rada Ukrainy. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/807-- 20#Text

15. Shemshuchenko Yu. S., Batanov O. V., Krusian A. R. (2014). Konstytutsiinyi protses v Ukraini ta svitovyi dosvid konstytutsionalizmu. Kyiv: Yurydychna dumka.

Размещено на Allbest.ru