Публічне адміністрування в зарубіжних країнах

Размещено на http://www.allbest.ru/

Академія праці, соціальних відносин і туризму

Публічне адміністрування в зарубіжних країнах

Качан Яна Віталіївна кандидат наук з державного управління, доцент, в.о.завідувача кафедри публічного управління та публічної служби,

Жужа Сергій Леонідович студент денної форми навчання, , кафедри публічного управління та публічної служби, спеціальність публічне управління та адміністрування

м. Київ

Анотація

Метою дослідження є всебічний аналіз публічного адміністрування в зарубіжних країнах та виявлення можливих шляхів його адаптації до умов України. Визначено особливості сучасного публічного адміністрування в зарубіжних країнах та запропоновано заходи задля імплементації зарубіжного досвіду в Україні.

Виконано систематизацію принципів публічного адміністрування в зарубіжних країнах, проаналізовано особливості надання публічних послуг у зарубіжних країнах, визначено заходи запровадження досвіду публічного адміністрування зарубіжних країн в Україні та надано пропозиції щодо подальшого реформування публічного адміністрування в Україні.

Сучасні підходи до публічного адміністрування базуються на традиційних концепціях, які розробляли політологи, соціологи, філософи та управлінці ХХ століття.

Зазвичай концепції управління поділяють на американську, британську, німецьку та французьку. Є також інші підходи до класифікації та видів сучасного публічного управління, такі як скандинавська, піренейська та південно-європейська концепції, які визначаються залежно від територіальної складової.

Американська концепція публічного управління відзначається максимізацією ефективності при мінімізації витрат ресурсів, синхронізацією адміністративних та бюджетних процесів, формуванням відносин співпраці між різними рівнями державного управління та розвитком теорії децентралізації. Крім того, спостерігається загальна тенденція до конвергенції державного та приватного менеджменту. Існують дві відомі наукові школи публічного управління: британська та німецька. У британській школі державного управління основними ознаками є захист свободи індивідуума, відповідальність держави перед громадою, раціональна діяльність уряду та концепції цільового державного управління.

Крім того, британці трактують легітимність і авторитет влади у контексті державного управління, а також розглядають публічне управління як систему, яка має бути збережена. У німецькій школі державного управління основними ознаками є концепція ідеального державного управління на основі жорстких бюрократичних принципів та демократичної легітимації влади.

Ключові слова: управління, публічне управління, зарубіжний досвід, надання публічних послуг, імплементація досвіду, реформування.

Abstract

Kachan Yana Vitaliivna Candidate of Sciences in Public Administration, Associate Professor, Acting Head of the Department of Public Administration and Public Service, Academy of Labor, Social Relations and Tourism, Kyiv

Zhuzha Serhii Leonidovych full-time student Academy of Labor, Social Relations and Tourism, Department of Public Administration and Public Service, specialty public management and administration.

PUBLIC ADMINISTRATION IN FOREIGN COUNTRIES

The purpose of the study is a comprehensive analysis of public administration in foreign countries and the identification of possible ways of its adaptation to the conditions of Ukraine. Features of modern public administration in foreign countries are determined and measures are proposed for the implementation of foreign experience in Ukraine.

The systematization of the principles of public administration in foreign countries was carried out, the peculiarities of the provision of public services in foreign countries were analyzed, the measures for introducing the experience of public administration of foreign countries in Ukraine were determined, and proposals were made for further reforming of public administration in Ukraine.

Modern approaches to public administration are based on traditional concepts developed by political scientists, sociologists, philosophers and managers of the 20th century.

Management concepts are usually divided into American, British, German and French. There are also other approaches to the classification and types of modern public administration, such as the Scandinavian, Pyrenean and Southern European concepts, which are determined depending on the territorial component.

The American concept of public administration is characterized by maximizing efficiency while minimizing resource costs, synchronizing administrative and budgetary processes, forming cooperative relations between different levels of public administration, and developing the theory of decentralization. In addition, there is a general trend towards the convergence of public and private management. There are two famous scientific schools of public administration: British and German. In the British school of public administration, the main features are the protection of individual freedom, the responsibility of the state to the community, the rational operation of the government and the concepts of targeted public administration.

In addition, the British interpret the legitimacy and authority of government in the context of public administration, and also consider public administration as a system that must be preserved. In the German school of public administration, the main features are the concept of ideal public administration based on strict bureaucratic principles and democratic legitimation of power.

Keywords: management, public administration, foreign experience, provision of public services, implementation of experience, reforming.

Постановка проблеми

Потреба впровадження нових цінностей і принципів публічного менеджменту в діяльність державних установ, підвищення ефективності їх функціонування та якості послуг, що надаються населенню, виникає внаслідок демократизації українського суспільства та розвитку сучасної системи державного управління. Це також призводить до необхідності вдосконалення організації роботи органів державного управління та місцевого самоврядування, а також підвищення вимог до професійної підготовки управлінської еліти.

Перед впровадженням цих заходів необхідно провести наукові дослідження понятійного апарату, існуючих моделей децентралізованого управління розвинутими країнами світу, а також практики реалізації вимог і принципів державного управління в зарубіжних країнах і внутрішньою владою. В умовах європейської інтеграції України та проведення реформ, що торкаються всіх сфер суспільного життя, вивчення зарубіжного досвіду державного управління сьогодні є актуальним.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Розвиток концептуальних засад управління допоміг у формуванні концепції політичних мереж та багаторівневого управління (Multi-level governance), які є універсальними для європейського адміністративного простору. Ці концепції були розроблені такими відомими авторами, як Г. Маркс, Т. Крістіансен, С. Пьяттоні, Дж. Стейсі та Б. Ріттбергер. Концепція інтерактивного управління охоплює різноманітні аспекти, які є ключовими для ефективного сучасного управління.

Мета статті є комплексний аналіз державного управління в зарубіжних країнах та визначення можливих шляхів його адаптації до умов України.

Виклад основного матеріалу

Німці трактують публічне адміністрування як втілення «вічних» цінностей і реалізацію свободи, а також як процес розподілу обмежених соціальних благ між антагоністичними групами впливу. Крім того, німці використовують концепцію соціального ринкового господарства для регулювання економіки та концепцію управління, засновану на структурно-функціональному аналізі специфічних функцій управлінських структур. Вони також сприймають цивілізацію як великий ризик, який вимагає нових інституцій.

Французька школа публічного адміністрування сформувалася під впливом наукових принципів організації управління, а також концепцій технократії, технодемократії та плюралістичної демократії.

Згідно з останньою концепцією, держава виконує роль арбітра між групами інтересів і створює однакові умови доступу до влади. Інша концепція, ефективного державного управління, базується на розвитку децентралізації, наданні опозиції певних прав та забезпеченні стабільності державних інститутів.

Крім того, в країнах ЄС була прийнята концепція електронного уряду, яка спрямована на забезпечення можливості надання державних послуг переважно через Інтернет на всіх рівнях влади.

Особлива увага приділяється мета-управлінню, яке є фундаментом для проектів Міжнародного Валютного Фонду та Світового Банку, а також управлінню взаємодією, яке є необхідним інструментом для досягнення мета- управління в умовах глобалізації, локалізації та європеїзації управління. Більшість сучасних концепцій державного управління розробляють нові механізми взаємодії з громадськістю, політиками та громадянами.

Цей розвиток відбувається у двох напрямах: з одного боку, зусилля зосереджені на підвищенні якості послуг, що надаються державою населенню, зокрема в освіті, охороні здоров'я, соціальному страхуванні тощо, з іншого - формуються нові механізми залучення громадян до процесу прийняття та реалізації державних рішень.

Важливим чинником, що представляє собою єдиний орган державної влади, незалежно від його виду, є державна служба як соціально-правовий інститут, спрямований на забезпечення практичного виконання завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування, з одного боку, та захист прав, інтереси і свободи особи, права та інтереси юридичних осіб у відносинах з державою. У більшості європейських країн державна служба розглядається як засіб здійснення державної влади, апарат волевиявлення держави. публічний адміністрування легітимність влада

Розвиток державної служби базується на теоріях держави, до яких належать теорія дихотомії (розподілу) влади Вудро Вільсона та «раціональна бюрократія» Макса Вебера, які мали значний вплив на створення та функціонування постійної та професійної державної служби в США, Європі та за її межами. Цікавою для України в цьому плані є практика її децентралізації, механізми взаємодії центральних, регіональних і місцевих органів виконавчої влади, державної служби та структур громадянського суспільства [3].

Для України також важливо вивчити правові основи державної служби за кордоном. На думку вчених, досвід правового регулювання державної служби, становлення державних службовців як особливої групи людей, функціонування інших інститутів державної служби дають підстави говорити про повноту правового регулювання державної служби в західних країнах, чого не можна сказав про національну державну службу, оскільки чинне законодавство про державну службу в Україні значно гірше за західне, хоча за останні роки було внесено значну кількість змін.

Слід зазначити, що державна служба -- це діяльність, яка професійно здійснюється особами, які займають посади в органах державної влади, спрямована на виконання суспільно важливих (публічних) функцій, покладених на ці органи суспільством через державу. У наукових публікаціях зустрічаємо також підхід, згідно з яким поняття державної служби включає діяльність працівників усіх установ, які виконують завдання та функції суспільно значущого, суспільно важливого [1].

У науці адміністративного права нині виділяють такі критерії віднесення послуги до публічної:

Прийняття особи на державну службу на підставі видання нормативно-правового акта про призначення на відповідну посаду (або за результатами виборів). Отже, не може вважатися публічною службою праця службовців, які хоч і працюють у державних органах, але за трудовим договором;

Тривалість і професіоналізм виконання працівником наданих йому законом повноважень;

Спрямування дій працівників на задоволення суспільних інтересів, визначених державою.

У сучасній науковій літературі описано моделі функціонування державної служби на практиці, а також розкрито перспективи їх розвитку. Модель організації державної служби - це систематизована сукупність умов і ознак державної служби, яка розкриває її організаційно-функціональні особливості.

Принципи реформування юридичної служби моделі державної служби включають: - принцип переорієнтації державної служби з урахуванням безумовного пріоритету особи з метою забезпечення та захисту її прав і свобод; - принцип адаптації національного законодавства до права ЄС та імплементації стандартів Ради Європи та ООН із залученням позитивного досвіду європейських демократичних держав; - принцип еволюційного оновлення своєї моделі; - принцип стимулювання реформування державної служби через якісно новий підхід до оцінювання та атестації державних службовців [2].

Законодавство інших країн пропонує різні тлумачення поняття державної служби. Причому йдеться не про термінологічні нюанси, а про змістовий обсяг цієї категорії. Суть суперечки полягає в питанні про те, чи слід ототожнювати державну службу з діяльністю всіх службовців публічної адміністрації, чи її слід відносити до діяльності лише окремих її категорій. Як свідчать дослідження реформування та розвитку державної служби, удосконалення процесу її перехідності у світовій практиці характеризується напрямами, визначеними насамперед континентальною та англосаксонською моделями.

Відмінні риси англосаксонської моделі полягають у наступному.

Відсутність конституційного статусу місцевої влади. Це зумовлено специфікою англосаксонської правової системи, згідно з якою місцеві органи влади наділяються повноваженнями за допомогою спеціальних нормативно- правових актів, що видаються парламентом.

Прямого підпорядкування підпорядкованих органів місцевого самоврядування вищестоящим органам немає. Кожна місцева громада живе за своїми звичаями та правилами, але відповідно до національного нормативного права.

Вирішальна роль в управлінні місцевими справами належить не стільки всьому органу місцевого самоврядування, скільки спеціалізованим комісіям і комісіям, створеним депутатами цього органу.

Робота органів місцевого самоврядування контролюється не територіальними одиницями держави, а опосередковано, через судову чи податкову систему.

Населення може обирати не лише представницькі органи місцевого самоврядування, а й інших посадових осіб відповідно (у США, наприклад, місцеві жителі обирають свого шерифа, міського скарбника та кількох інших посадових осіб.)

У відносинах між центральною владою та місцевою владою невиконання або порушення закону місцевою владою та посадовими особами карається дуже суворо за результатами судового розгляду. Англосаксонська модель склалася у Великій Британії. Він також працює в США, Канаді, Австралії, Новій Зеландії та Ірландії [4].

На відміну від англосаксонської моделі, континентальна модель управління спирається на участь місцевої влади у формуванні національного уряду. Таким чином французькі муніципалітети беруть участь у національних виборах сенату, оскільки їхні делегати представляють значну частину колегій виборців. Континентальна система місцевого самоврядування забезпечує необхідну централізацію держави, особливо в умовах несформованої політико-правової культури населення. У країнах континентальної правової системи, а саме у Франції, Японії, Австрії, види публічних послуг трактуються як одиниці однієї національної публічної служби, які діють на основі спільного правового статусу. Ці країни виробили спільну концепцію державної служби, яка об'єднує всі принципи організації та діяльності державної служби та правовий статус усіх державних службовців.

Законодавство про будь-який вид державної служби встановлює загальні правила і принципи, підкреслює специфіку діяльності працівників тієї чи іншої сфери. Залежно від сфери чи галузі управління розрізняють цивільну, військову, дипломатичну, поліцейську та інші служби. Провідною галуззю серед цих видів найчастіше визнають державну службу[4].

Військова служба за значенням виступає на перший план лише в період військових систем. В усіх країнах державна служба спочатку була сформована як немілітаризована, а потім невоєнізована, і таким чином відділилася від армії, поліції, пожежної охорони тощо. Державна служба охоплює діяльність постійного апарату центральних органів державного управління. Оскільки працівники дипломатичних і консульських служб мають особливий правовий статус, на них не поширюються положення про державних службовців. Інститут державної служби зазвичай регулює роботу внутрішнього апарату держави, а штатні працівники міністерств і центральних апаратів вважаються публічними службовцями. Так, у Великій Британії публічними службовцями вважаються особи, найняті в міністерствах на підставі цивільно-правових договорів, винагорода яких виплачується з коштів, виділених парламентом. Також багато категорій персоналу отримують свої посади за контрактами з адміністрацією. Особливу увагу приділено визначенню обов'язків і повноважень посадових осіб в адміністративному праві інших країн. З одного боку, службовець як громадянин має загальні громадянські права та обов'язки, з іншого боку, як службовець державного управління він наділений правами та обов'язками, пов'язаними з його службовим становищем.

До основних обов'язків посадових осіб належать: - сумлінне виконання службових обов'язків; - не розголошувати відомості, що стали йому відомі у зв'язку зі службовою діяльністю (професійним супроводом); - надання зацікавленим особам доступу до неконфіденційних документів; - поводитися гідно поза службою [2].

Зарубіжні вчені виділяють п'ять основних типів публічної влади та рівнів, на яких здійснюється державна служба: 1. Міжнародний публічний орган міжнародного співтовариства: суверенних держав (ООН) або держав одного регіону (ЄС); 2. Державна публічна влада, державна влада, коли органи державної влади виступають як представники всієї державної спільноти; 3. Політична влада територіальної автономії; 4. Недержавна політична влада муніципальних утворень; 5. Елементи публічної влади в діяльності громадських об'єднань [4].

Для системи державного управління в нашій країні актуальними є питання формування інститутів державної служби, визначення її сутності та структури.

Щоб зрозуміти специфіку закладів публічної служби, варто звернутися до досвіду європейських країн, а саме до думки Н. Мельтюхова [4], яка посилається на досвід Франції, де існує три публічні служби: 1 Державні служби (51%) - аналогічно в Україні: центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи, у тому числі навчальні заклади. 2 Територіальна служба (30%) - аналогом в Україні є місцеві державні адміністрації та комунальні установи. 3 Охорона здоров'я (19%) - аналогом в Україні є сфера охорони здоров'я. Пірамідальна структура державної служби Франції включає близько 2000 різних «трупів» чиновників. [5]

До складу корпусу входять працівники, які виконують однакову роботу і займають однакові посади (наприклад, інспекторський корпус об'єднує всіх інспекторів). Посади, які регулюються одним конкретним статутом, утворюють корпус, який у територіальній державній службі також називають «системою посад». Кожен корпус державної служби обов'язково повинен належати до однієї з трьох категорій посад державної служби: категорії А, категорії В і категорії С.

У Франції існує поняття «працівник державного апарату», яке включає всіх службовців держави як юридичної особи публічного права. До службовців державного апарату відносяться працівники законодавчих, виконавчих і судових органів держави. Крім того, до таких осіб, крім традиційного корпусу державних службовців, відносяться викладачі та викладачі вищих навчальних закладів, лікарі державних закладів охорони здоров'я, які складають окремий корпус державних службовців. При цьому всі перелічені категорії осіб мають як права, так і обов'язки державного службовця та на них поширюється ряд обмежень, пов'язаних із даним статусом. Реформування державної служби має бути комплексним, публічним, соціально-правовим. У теоретико-правовому аспекті публічна служба -- це сукупність елементів, що визначають структуру та перебіг державної служби.

Таким чином, організаційне реформування державної служби сприятиме розвитку її внутрішньої структури як системи взаємо-обумовлюючих і взаємопов'язаних елементів: формування громадянської позиції; прийняття на роботу, службове розслідування, просування по службі, ротація, юридична відповідальність, припинення державної служби. Подальша реалізація науково обґрунтованої кадрової політики, органічною та важливою складовою якої є процедура добору керівного та керованого персоналу, призводить до вдосконалення конструкції та ефективності процесів професіоналізації державної влади з метою забезпечення високої ефективності та результативності функціонування цього суспільного інституту [3].

Державна служба є професійною діяльністю, тобто для державного службовця це професія -- необхідність виконання соціальних службових функцій, у межах яких реалізуються повноваження органів влади. Публічна служба має забезпечувати раціонально організоване, демократичне, законне та ефективне, гуманне управління публічною владою шляхом розвитку свого соціально-правового інституту та професіоналізації її кадрів [16, с. 5-8].

Висновки

Аналізуючи зарубіжний досвід публічного адміністрування, можна зробити висновок, що публічне адміністрування в зарубіжних країнах полягає у здійсненні влади суспільством через професійну діяльність державних службовців. Важливим елементом цієї системи є службовець, який за поточним складом обіймає посаду в органі виконавчої влади, органах влади чи органі місцевого самоврядування та здійснює професійну управлінську діяльність виконавчо-розпорядчого характеру на постійній основі та на основі суспільного інтересу.

Література

1. Овсієнко В. О. Зарубіжний досвід публічного управління та можливості його адаптації до умов України : дипломна бакалаврська робота за спеціальністю 281 Публічне управління та адміністрування / В. О. Овсієнко. - Київ : КНУТД, 2023. - 92 с.

2. Цалко Т. Р., Невмержицька С.М. Концепція розвитку публічного управління в контексті забезпечення національної безпеки країни / Удосконалення системи публічного управління в Україні: проблеми, механізми та перспективи: монографія / за заг. ред. проф. А.О. Касич. Київ, КНУТД, 2021. 240 с.

3. Цалко Т. Р., Невмержицька С. М. Виконавська дисципліна у державному управлінні в умовах трансформації та діджиталізації. Економіка та держава. 2020. № 12. С. 114-120.

4. Borchardt K. European Commission, Directorate-General for Communication. The ABC of EU law. Publications Office, 2018.

5. Grundgesetz fur die Bundesrepublik Deutschland hat am 23. Mai 1949.

References

1. Ovsiienko V. O. (2023) Zarubizhnyi dosvid publichnoho upravlinnia ta mozhlyvosti yoho adaptatsii do umov Ukrainy [Foreign experience of public administration and the possibilities of its adaptation to the conditions of Ukraine] : dyplomna bakalavrska robota za spetsialnistiu 281 Publichne upravlinnia ta administruvannia / V. O. Ovsiienko - diploma bachelor's thesis in the specialty 281 Public management and administration / V. O. Ovsienko - Kyiv : KNUTD [in Ukrainian].

2. Tsalko T. R., Nevmerzhytska S.M. (2021) Kontseptsiia rozvytku publichnoho upravlinnia v konteksti zabezpechennia natsionalnoi bezpeky krainy [The concept of public administration development in the context of ensuring the country's national security] / Udoskonalennia systemy publichnoho upravlinnia v Ukraini: problemy, mekhanizmy ta perspektyvy: monohrafiia - Improving the system ofpublic administration in Ukraine: problems, mechanisms and prospects: monograph / za zah. red. prof. A.O. Kasych. Kyiv, KNUTD, [in Ukrainian].

3. Tsalko T. R., Nevmerzhytska S. M. (2020) Vykonavska dystsyplina u derzhavnomu upravlinni v umovakh transformatsii ta didzhytalizatsii. [Executive discipline in public administration in the conditions of transformation and digitalization] Ekonomika ta derzhava. - Economy and the state №12

4. Borchardt K. European Commission, Directorate-General for Communication. The ABC of EU law. Publications Office, 2018.

5. Grundgesetz fur die Bundesrepublik Deutschland hat am 23. Mai 1949.

Размещено на Allbest.ru