Деякі міркування про принципи адміністративної процедури

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого

Деякі міркування про принципи адміністративної процедури

Ольга Миколаївна Соловйова

Харків, Україна



Анотація

15 грудня 2023 р. Закон України «Про адміністративну процедуру» набирає чинності та запровадить нові правила взаємодії держави з приватними особами (громадянами та бізнесом) на основі принципів належного адміністрування. Схожа процедура діє у всіх державах - членах Європейського Союзу. Значення принципів для відносин адміністративної процедури насамперед виявляється в їх правозасто- совчому ефекті. Актуальність теми зумовлено необхідністю забезпечити практичну реалізацію принципів, що дозволяє осягнути мету та зміст адміністративної процедури, а значить створити умови для реалізації чи захисту прав та інтересів особи та скерувати адміністративний орган на сумлінне виконання покладених повноважень. Мета статті полягає в дослідженні нових принципів адміністративної процедури, які вперше визнані відправними точками для реалізації адміністративними органами своїх повноважень. Досягнення окресленої мети стало можливим завдяки використанню комплексу методів наукового пізнання, за допомогою яких визначено сутність принципів адміністративної процедури, проаналізовано положення нормативно-правових актів щодо забезпечення їх практичної значимості. Розглянуто такі принципи, як відкритість, ефективність, презумпція правомірності дій та вимог особи, офіційність та гарантування ефективних засобів правового захисту. Наведено характеристику зазначених принципів на підставі наукових підходів в юридичній літературі та проаналізовано відповідні положення Закону України «Про адміністративну процедуру» щодо забезпечення їх практичної реалізації. На підставі проведеного дослідження сформульовано висновки щодо практичного значення принципів адміністративної процедури: по-перше, за їх допомогою адміністративний орган досягає правильного застосування матеріальних норм права; по-друге, вони забезпечують мінімальні уніфіковані стандарти щодо забезпечення реалізації та захисту прав і законних інтересів учасників адміністративного провадження; по-третє - розтлумачують окремі інститути і правила адміністративної процедури; по-четверте, є орієнтиром для оцінки законності прийнятих адміністративних актів, процедурних рішень та вчинюваних процедурних дій. Отримані результати дослідження у подальшому можуть бути використані для проведення оцінки законності прийнятих адміністративних актів, процедурних рішень та вчинюваних процедурних дій.

Ключові слова: належне адміністрування; адміністративна процедура; принципи; адміністративний орган; адміністративне провадження; адміністративний акт.



Abstract

Some Considerations on the Principles of Administrative Procedure

Olha M. Soloviova*

Yaroslav Mudryi National Law University, Kharkiv, Ukraine

December 15, 2023 The Law of Ukraine "On Administrative Procedure" will come into force and introduce new rules for the interaction of the state with individuals (citizens and business) on the basis of the principles of good administration. A similar procedure applies in all member states of the European Union. The value of principles for relations of administrative procedure is primarily manifested in their law enforcement effect. The relevance of the topic is due to the need to ensure the practical implementation of the principles, which allows to comprehend the purpose and content of the administrative procedure, which means to create conditions for the implementation or protection of the rights and interests of the person and direct the administrative body to the conscientious execution of the assigned powers. The article is aimed at studying the new principles of administrative procedure, which for the first time are recognized as starting points for the implementation of their powers by administrative bodies. The achievement of the outlined goal became possible thanks to the use of a set of methods of scientific knowledge, with the help of which the essence of the principles of administrative procedure was determined, the provisions of normative legal acts were analyzed, in order to ensure their practical significance. The work considers such principles as openness, efficiency, presumption of legality of actions and requirements of a person, formality and guarantee of effective remedies. The characteristic of these principles on the basis of scientific approaches in the legal literature is presented and the corresponding provisions of the Law of Ukraine "On Administrative Procedure" on ensuring their practical implementation are analyzed. On the basis of the study, conclusions were formulated regarding the practical significance of the principles of administrative procedure. First, with their help, the administrative body achieves the correct application of material norms of law. Secondly, they provide minimum unified standards for ensuring the implementation and protection of the rights and legitimate interests of participants in administrative proceedings. Third, they interpret individual institutions and rules of administrative procedure. The obtained results of the study can be further used to assess the legality of the adopted administrative acts, procedural decisions and the performed procedural actions.

Keywords: good administration; administrative procedure; principles; administrative authority; administrative proceedings; administrative act.



Вступ

Побудова в Україні правової держави вимагає зміни пріоритетів діяльності держави в її взаємовідносинах із приватними особами. На сучасному етапі труднощами на шляху забезпечення реалізації й захисту прав особи залишаються суперечливість та неузгодженість законодавства, ускладненість і розрізненість адміністративної процедури в різних сферах публічного адміністрування, прояви бюрократизму, а також ризики корупційних проявів в органах державної влади і органах місцевого самоврядування. Тому питання правового регулювання взаємовідносин суб'єктів публічного адміністрування з приватними особами, зокрема питання запровадження у правозастосовчу діяльність цих органів сучасних принципів права, набувають особливої актуальності та привертають дедалі більшу увагу як з боку науковців, так і практичних працівників.

В європейській правовій традиції відносини між публічною адміністрацією, з одного боку, та особою - з іншого, прийнято визначати як відносини адміністративної процедури. їх нормативна регламентація з урахуванням принципів належного адміністрування виступає необхідною передумовою інтеграції України до Європейського Союзу. І якщо в країнах Західної Європи законодавство про загальну адміністративну процедуру має досить значний період існування та практичної реалізації, то в Україні в юридичному середовищі й у політичних колах почали порушувати питання про необхідність закріплення цих правил лише 20 років тому. Приміром, у таких державах Європи, як Австрія, Польща, Угорщина, Іспанія, ФРН, Данія, Болгарія, Італія, Нідерланди, Португалія, Естонія, Латвія, законодавство про адміністративну процедуру було систематизовано та прийнято окремі законодавчі акти впродовж другої половини ХХ ст. Причому сьогодні базові принципи взаємовідносин влади та особи отримали закріплення в Хартії Європейського Союзу про основні права [1], більшість з яких мають статус «загальних принципів права Європейського Союзу».

Зазначимо, що демократичний розвиток низки держав привів до вироблення певних правил, які були покладені в основу регламентації діяльності публічної адміністрації загалом. З часом кількість вимог до діяльності влади зростала пропорційно збільшенню гарантій реалізації та захисту прав приватної особи, відповідно, правила адміністративної процедури трансформувалися в три покоління [2-3]. В основу розмежування поколінь адміністративної процедури серед іншого покладено обсяг прав приватної особи, принципи та сфери поширення процедурних правил.

В Україні остаточне правове оформлення загальних правил взаємовідносин публічної адміністрації та особи відбулося в Законі України «Про адміністративну процедуру» [4], який був прийнятий Верховною Радою України в 2022 р., але набирає чинності 15 грудня 2023 р. Зазначений Закон спрямований на гарантування реалізації та захисту прав і законних інтересів приватної особи у відносинах із публічною адміністрацією, шляхом закріплення за нею права на участь в адміністративному провадженні, покладання обов'язку на адміністративний орган мотивувати своє рішення, тощо. Крім того, цей Закон містить певні механізми, що забезпечують прийняття збалансованого рішення публічною адміністрацією, з урахуванням як публічних, так і приватних інтересів. В європейській спільноті закони про загальну адміністративну процедуру інколи називають «конституцією публічної адміністрації», адже вони визначають основні правила комунікації влади з особою і стають дороговказом для представників влади, підкорюючи їх діяльність базовим стандартам та принципам у сфері забезпечення реалізації й захисту прав і законних інтересів особи.

Значення принципів для відносин адміністративної процедури насамперед виявляється в їх правозастосовчому ефекті. Саме практична реалізація принципів дає змогу осягнути мету та зміст адміністративної процедури, а значить, ефективно забезпечити реалізацію чи захист прав та інтересів особи та скерувати адміністративний орган на сумлінне виконання покладених повноважень.

Метою дослідження є вивчення нових принципів адміністративної процедури, які вперше визнані відправними точками для реалізації адміністративними органами своїх повноважень. Досягнення мети дослідження передбачає вирішення таких завдань, як: визначення змісту окреслених принципів адміністративної процедури; вивчення наукових позицій щодо сутнісної характеристики принципів; аналіз Закону України «Про адміністративну процедуру» на предмет закріплення механізмів, що забезпечують їх практичну реалізацію.



Огляд літератури

Дослідження практичного значення принципів адміністративної процедури завжди привертало увагу як вітчизняних, так й іноземних вчених. П. Ковач [5] досліджувала розвиток принципів у національних актах з адміністративної процедури Словенії (з 1999), Чехії (2004), Хорватії (2009) та Угорщини (2016) у їх відповідності до керівних принципів, закріплених у ст. 41 Хартії Європейського Союзу. Авторка зазначає, що основні принципи, закладені в національних процедурних законах, становлять орієнтовані на цінності керівні принципи, що застосовуються як до розроблення, так і до тлумачення правил, що стосуються будь-якого типу адміністративного рішення та будь-якої стадії процедури.

Звертають увагу на принципи як важливу частину правової та адміністративної системи T Єровшек [6] та Д.-У Галетта [7]. І. Копріч [8], Г. К. Х. Гофман [9] та інші розглядають принципи з точки зору орієнтиру для оцінки законності виданих адміністративних актів, недотримання яких може бути підставою для звернення до засобів правового захисту.

Українські вчені так само висвітлюють провідну роль та практичне значення принципів адміністративної процедури [10- 13]. Так, І. Бойко розглядає принципи з точки зору закріплення основних ідей адміністративної процедури, через які формується уявлення про сутність процедури, її зміст, основні правила [14]. М. Шандрук визначає принципи адміністративної процедури як підґрунтя для захисту прав та законних інтересів особи у відносинах з державою та сприяння обмеженню проявів бюрократизму, свавілля і корупції з боку публічних службовців, підвищення ефективності діяльності органів публічної влади [15]. Н. Губерська зважає на те, що в принципах закладено необхідні умови діяльності суб'єктів адміністративних правовідносин, вони синтезують у собі соціальні закони і конкретні підходи до їх реалізації на практиці [16]. Сучасні дослідники відзначають, що принципи мають ключове значення для ефективного та раціонального регулювання відносин адміністративної процедури як з точки зору методології, так і для правильного застосування відповідних правових норм, виступаючи «каркасом, що допомагає не схибити як у правотворчості, так і в правозастосу- ванні» [17, с. 32].

У своїх попередніх роботах ми так само приділяли увагу дослідженню принципів, на підставі яких перевіряється відповідність дій владного суб'єкта з метою захисту прав і законних інтересів особи [18], але вважаємо, що питання принципів потребує оновленого підходу, виходячи з того, що на сьогодні принципи адміністративної процедури отримали нормативне закріплення і потрібно проаналізувати їх практичну значущість та забезпеченість дії положеннями Закону України «Про адміністративну процедуру». адміністрування повноваження бізнес

Матеріали та методи

Методологічну основу дослідження становлять різноманітні методи наукового пізнання, включаючи системно-структурний, порівняльно-правовий та інші. За допомогою зазначених методів вдалося системно й послідовно підійти до розв'язання наукових завдань щодо визначення сутності принципів адміністративної процедури; дослідити і порівняти між собою позиції вчених, положення нормативно-правових актів, з точки зору забезпечення практичної реалізації принципів адміністративної процедури та сформулювати відповідні висновки. Також використано метод синтезу та аналізу для виокремлення аспектів і критеріїв, що визначають цінність принципів адміністративної процедури для забезпечення реалізації й захисту прав особи.

Результати та обговорення

Загальні положення про принципи адміністративної процедури

Дії, які наповнюють адміністративну процедуру, мають бути не тільки послідовними та спрямованими на досягнення конкретної мети, а й підпорядковуватися основним принципам.

Метою цієї роботи не є дослідження розуміння принципу як правової категорії, адже праць в юридичній літературі з цього питання, як і роздумів, є достатньо. Зазначимо тільки, що термін «принцип» походить від латинського principium, що означає начало, основа. Водночас принцип - це те, що лежить в основі певної теорії науки, внутрішнє переконання людини, основне правило поведінки [19]. Більшість правників під час визначення поняття принципів права вживають такі категорії, як «вихідні теоретичні положення», «основні, керівні засади (ідеї)», «загальні нормативно-керівні положення», «провідні засади», «закономірність», «сутність», «система координат» тощо. Тобто через принципи втілюються найбільш значущі ідеї для конкретних правовідносин, на яких базуються правила поведінки для будь-якого суб'єкта таких відносин. З огляду на наведене можна сказати, що принципи адміністративної процедури - це головні ідеї (засади), що визначають правила прийняття та виконання адміністративного акта адміністративним органом.

Значення принципів для відносин адміністративної процедури виявляється в їх правозастосовчому ефекті через закріплення в законодавстві. Це означає, що адміністративний орган має дотримуватися закріплених принципів під час розгляду адміністративної справи. Саме практична реалізація принципів дає змогу досягти мети адміністративної процедури, а значить, ефективно забезпечити реалізацію чи захист прав та інтересів особи і скерувати адміністративний орган на сумлінне виконання покладених повноважень. Нормативно-правові акти мають не просто закріплювати той чи інший принцип, а містити окремі механізми, що уможливлюють практичне втілення принципу під час розгляду адміністративної справи та прийняття адміністративного акта.

Принципи адміністративної процедури набули закріплення в ст. 4 Закону України «Про адміністративну процедуру». Частина з цих принципів вже відома національній правозастосовчій практиці. По-перше, це принципи, що закріплені Конституцією України, - верховенство права та законність [20].

По-друге, мова йде про принципи, що визнаються критеріями для перевірки адміністративними судами рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень - обґрунтованості, безсторонності, добросовісності, розсудливості, рівності перед законом, пропорційності, право на участь особи у процесі прийняття рішення, своєчасності та розумності строку (ч. 2 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України) [21]. Щодо практичної реалізації вказаних принципів маємо досить розширену судову практику, що дає змогу окреслити й наявні проблеми. Новими принципами, які вперше визнані як відправні точки для реалізації повноважень адміністративними органами, стали відкритість, ефективність, презумпція правомірності дій та вимог особи, офіційність та гарантування ефективних засобів правового захисту. Зупинимось на характеристиці саме цих принципів та проаналізуємо відповідні положення Закону України «Про адміністративну процедуру» щодо забезпечення їх практичної реалізації.

Принцип відкритості

Відкритість в адміністративній процедурі є похідною від функціонування публічної влади на засадах відкритості та прозорості. Інколи в юридичній літературі принцип «відкритості» ототожнюється із прозорістю, гласністю або доступністю органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Загалом під відкритістю розуміють забезпечення органами влади можливості вільного доступу громадян до здійснення публічного управління шляхом прийняття або впливу на прийняття управлінських рішень [22]. Не можемо не погодитись із думкою Б. Шевчука, який вважає, що принцип відкритості є інструментом забезпечення верховенства права та захисту інтересів суспільства й окремих осіб, передбачає відкритість публічного управління для зовнішніх перевірок з будь-яких питань [23, с. 8].

Як принцип адміністративної процедури відкритість зобов'язує адміністративний орган забезпечувати реалізацію права особи на інформацію, яка стосується прийняття та виконання адміністративного акта щодо неї (ст. 12 Закону України «Про адміністративну процедуру»). При цьому забезпечення доступу до матеріалів справи здійснюється відповідно до правил, установлених законом, та поширюється не тільки на заявника, а й на адресата адміністративного акта та заінтересованих осіб.

Одразу слід наголосити, що принцип відкритості не є тотожним принципу гласності, який визнається одним із принципів судового процесу, але не притаманний відносинам адміністративної процедури. Тому не можемо погодитись із думкою про те, що до загальних принципів, що набувають важливого значення в адміністративній процедурі, слід віднести принципи гласності та відкритості [16, с. 49]. Гласність у судовому процесі полягає у забезпеченні будь-якій особі доступу та присутності у відкритому судовому засіданні. В адміністративному ж провадженні не передбачається вільний доступ всіх охочих бути присутніми під час розгляду справи. Приміром, відповідно до ч. 4 ст. 67 Закону України «Про адміністративну процедуру» інші особи, які не є учасниками адміністративного провадження, та особи, які сприяють розгляду справи, можуть бути присутніми на слуханні лише з дозволу посадової особи адміністративного органу та за відсутності заперечень учасників адміністративного провадження.

Дія принципу відкритості забезпечується окремими положеннями Закону України «Про адміністративну процедуру». Так, серед прав учасників провадження зазначено право знайомитися з матеріалами справи (крім відомостей, що відповідно до закону віднесені до інформації з обмеженим доступом), робити з них витяги, копії тощо, у тому числі з використанням технічних засобів, під час здійснення та після завершення адміністративного провадження, отримувати інформацію про процедурні дії та процедурні рішення, вчинені (прийняті) під час здійснення адміністративного провадження. Зі свого боку, адміністративний орган не повинен чинити перешкод для отримання доступу до такої інформації та усіляко сприяти особі з її ознайомленням. При цьому забезпечення доступу до матеріалів здійснюється за встановленими правилами: можливість ознайомитися надається за письмовим запитом учасника провадження в розумні строки; обмеження такого права може бути лише за умови та протягом строку дії обмеження доступу до таких документів чи відомостей згідно із законодавством про захист інформації; доступ до матеріалів надається у приміщенні адміністративного органу в присутності посадової особи; за можливості забезпечується віддалений доступ до матеріалів справи.

Крім того, положення Закону України «Про адміністративну процедуру» зобов'язують адміністративний орган інформувати учасників провадження про процедурні дії та рішення шляхом направлення повідомлень та запрошень. Адміністративний орган зобов'язаний повідомляти учасників провадження про припинення адміністративного органу та про перехід компетенції до іншого (ч. 5 ст. 25 Закону України «Про адміністративну процедуру»); про рішення про відвід та визначення іншої уповноваженої на розгляд справи посадової особи чи про відмову у відводі з відповідним обґрунтуванням або особи, що сприяє розгляду справи (ч. 3 ст. 24, ч. 3 ст. 30 Закону України «Про адміністративну процедуру»); про початок адміністративного провадження, про право на участь у такому провадженні, про право на ознайомлення з матеріалами відповідної справи (ч. 5 ст. 32 Закону України «Про адміністративну процедуру») тощо. Положення Закону України «Про адміністративну процедуру» не лише встановлюють гарантії щодо забезпечення учасників адміністративного провадження необхідною інформацію, а й спрямовані на усунення ризиків недобросовісної поведінки учасника адміністративного акта щодо ухилення від отримання адміністративного акта. Приміром, якщо особа заявляє про те, що не отримала запрошення, яке було надіслано поштою чи електронною поштою, або про отримання запрошення пізніше ніж на п'ятий день з дня відправлення, саме на адміністративний орган покладається обов'язок доказування факту і часу отримання запрошення особою (ч. 7 ст. 32 Закону України «Про адміністративну процедуру»).

Принцип ефективності

Досить важливе значення при здійсненні адміністративної процедури має принцип ефективності, який ст. 14 Закону України «Про адміністративну процедуру» визначає як організацію розгляду та вирішення справ, що належать до компетенції адміністративного органу, з найменшими витратами коштів та інших ресурсів, у простий та ефективний спосіб. Деякі вчені відносять його до фундаментальних принципів адміністративної процедури, завдяки якому остання позбавляється надмірної формалізації [24, с. 129-131]. А. Крамаренко зауважує, що «ефективність у широкому розумінні - це загальна результативність людської діяльності. Вона відображає співвідношення вироблених благ (результатів) і витрачених ресурсів» [25, с. 195]. Традиційне визначення принципу ефективності відбувається через простоту й економічність, тобто під час вирішення адміністративної справи застосовуються найпростіші засоби для досягнення результату. Прийнято вважати, що термін «ефективність» з'явився спочатку в економічній літературі. Але відтоді як держава почала розглядатися виробником публічних послуг, поняття ефективності застосовується і щодо публічного адміністрування.

З урахуванням зазначеного можна стверджувати, що адміністративний орган має обирати прості та економічні засоби для вирішення конкретної адміністративної справи, а не складні та затратні.

Принцип ефективності у своїй основі спирається на простоту дій органів публічного адміністрування та використання ними мінімальних ресурсів, однак оптимальних для вирішення адміністративної справи. Простота дій забезпечується використанням лише тих способів, засобів та інструментів діяльності органу публічного управління, які є необхідними для вирішення конкретної адміністративної справи [26, с. 92]. Тобто розгляд та вирішення справи мають бути забезпечені вчиненням процедурних дій, що є достатніми та необхідними для належного вирішення справи.

Прикладом, коли адміністративний орган керується принципом ефективності, є вирішення питання про адміністративну взаємодопомогу або спору щодо компетенції. Так, якщо під час вирішення адміністративної справи між адміністративними органами виникне спір щодо наявної компетенції, такий спір має бути вирішений на підставі принципів законності та ефективності, шляхом прийняття погодженого рішення. Або адміністративний орган має просити про адміністративну взаємодопомогу інший орган, у тому випадку, коли вчинення таких дій самим органом є малоефективним та вимагає суттєвих витрат, що будуть значно вищі. Тобто порушенням принципу ефективності є дії адміністративного органу щодо самостійного проведення огляду місця події в іншому населеному пункті, на який будуть витрачені значно більші кошти, зокрема матеріальні, ніж, якби такий огляд здійснив інший адміністративний орган у межах адміністративної взаємодопомоги.

У будь-якому разі, обираючи певні варіанти рішення, адміністративний орган має виходити із оцінки сумірних витрат на вчинення тієї чи іншої дії.

Принцип презумпції правомірності дій та вимог особи

Презумпції у праві (лат. praesumptio - припущення, від praesumere - передбачати, передчувати, вгадувати) являють собою закріплені правовими нормами припущення про достовірність настання певного юридичного факту. В юридичній науці найчастіше правова презумпція розуміється як закріплене (прямо або опосередковано) в нормах права ймовірне бездоказове припущення про наявність або відсутність фактів (звідси й друга назва - факти, що презюмуються), що можуть призводити до певних наслідків у сфері правового регулювання, яке повинно обов'язково реалізовуватись у конкретній юридичній ситуації та є значущим у разі спростування можливості його застосування до конкретного випадку» [27, с. 361].

Зазначений принцип закріплено в Податковому кодексі України. Відповідно до підп. 4.1.4 п. 4.1. ст. 4 в разі, якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі закону, або якщо норми різних законів чи різних нормативно-правових актів припускають неоднозначне (множинне) трактування прав та обов'язків платників податків або контролюючих органів, унаслідок чого є можливість прийняти рішення на користь як платника податків, так і контролюючого органу [28]. Для її застосування необхідно і достатньо виявлення двох або більше альтернативних варіантів правомірної поведінки, обравши найвигідніший для себе з яких, платник має почуватися захищеним від можливих негативних наслідків як з боку контролюючого органу, так і суду. Водночас наведеною нормою охоплюються не лише очікування платника, запровадженням у податковому законодавстві цієї презумпції як принципу (основної засади) покладається відповідний таким очікуванням обов'язок вибору визначеного нею варіанта поведінки і контролюючим органом, і судом. При цьому тягар доведення хибності (відсутності правових підстав) обраного платником варіанта поведінки покладається законом на контролюючий орган. Крім того, Цивільний кодекс України закріплює принцип презумпції правомірності правочину, відповідно до якого правочин є правомірним, якщо його недійсність прямо не встановлена законом або якщо він не визнаний судом недійсним [29].

В адміністративній процедурі спрямованість дії цього принципу - це особа, її права та законні інтереси, утім прояв має дещо інший. Так, під час вирішення адміністративної справи адміністративний орган визнає дії та вимоги особи правомірними, поки інше не буде доведено в результаті розгляду чи вирішення адміністративної справи (ст. 13 Закону України «Про адміністративну процедуру»). Презумпція правомірності дій і вимог особи є важливою гарантією реалізації прав учасниками адміністративної процедури. Вона полягає у припущенні, що особа, звертаючись до адміністративного органу з вимогою, діє правомірно. Тобто у разі звернення особи за отриманням дозволу адміністративний орган, приймаючи документи, припускає, що особа має право на отримання такого дозволу, поки інше не буде встановлено під час дослідження доказів та вирішення адміністративної справи. Такий самий приклад можна навести і щодо подання особою скарги на адміністративний акт чи процедурне рішення. Закріплення такої презумпції є важливою гарантією всебічного захисту прав і свобод громадян. Крім того, сумніви щодо правомірності дій та вимог особи, що виникають унаслідок неоднозначного (множинного) трактування норми права, повинні тлумачитися адміністративним органом на користь їх правомірності.

Отже, принцип презумпції правомірності дій та вимог особи зводиться до такого: а) дії й правова позиція громадянина, що звертається до адміністративного органу, вважаються правомірними доти, поки інше не буде встановлено рішенням органу (посадової особи), компетентного розглядати адміністративну справу; б) рішення адміністративного органу не повинне ґрунтуватися на припущеннях, а всі сумніви щодо правомірності позиції громадянина мають тлумачитися на його користь.

Гарантією для забезпечення зазначеного принципу є положення Закону України «Про адміністративну процедуру» щодо залишення заяви без руху, якщо заява містить певні недоліки з посиланням на порушені вимоги законодавства, спосіб та строк усунення недоліків, а також способи, порядок та строки оскарження рішення про залишення заяви без руху. Тобто адміністративний орган має спрямовувати свої дії передусім на позитивне для особи вирішення адміністративної справи.

Принцип офіційності

В юридичній літературі вчені зазначають, що принцип офіційності встановлює обов'язок суб'єкта публічного адміністрування повно і всебічно дослідити обставини справи, незалежно від фактичних можливостей та волі учасників адміністративної процедури, та звертають увагу на його аналогічність із принципом офіційного з'ясування всіх обставин справи в адміністративному судочинстві [30, с. 83, 86].

Принцип офіційності (ст. 16 Закону України «Про адміністративну процедуру») полягає в активній ролі адміністративного органу у встановленні обставин, що мають значення для правильного вирішення адміністративної справи. Для цього адміністративний орган наділяється повноваженнями щодо збирання документів та інших доказів, зокрема і з власної ініціативи, витребування документів та відомостей, без залучення особи, отримання висновків та погодження у разі потреби. До речі, принцип офіційності як обов'язок самостійного дослідження адміністративним органом обставин справи, яке повинно включати також з'ясування сприятливих для учасників обставин, міститься у Законі по адміністративну процедуру Федеративної Республіки Німеччини (§§ 24-26) [31].

Приватна особа не зобов'язана самостійно подавати необхідні документи, якщо такий обов'язок не визначено законом. Так само адміністративний орган не має права вимагати від особи надання документів та відомостей, що перебувають у володінні органів публічної влади та підприємств, установ або організацій, що належить до сфери їх управління. Приміром, не допускається встановлення вимоги щодо зазначення в заяві відомостей, які містяться в документах, що додаються до неї, національних електронних інформаційних ресурсах чи документах, що можуть бути витребувані адміністративним органом з дотриманням принципу офіційності (ч. 3 ст. 40 Закону України «Про адміністративну процедуру»).

Зазначені положення не є новими, адже, приміром, чинний Закон України «Про адміністративні послуги» містить схожі положення щодо заборони вимагати документи, що не передбачені чинним законодавством, та отримання інформації через дію системи міжвідомчої електронної взаємодії, безоплатного та відкритого доступу до публічних інформаційних систем та баз даних, якщо інше не передбачено законом (частини 6, 7, 9 ст. 9) [32].

Принцип офіційності набув забезпечення практичної реалізації через низку положень. Зокрема, адміністративний орган з власної ініціативи: залучає до участі в адміністративному провадженні особу, яка сприяє розгляду справи та участь якої необхідна для розгляду справи (ч. 1 ст. 29 Закону України «Про адміністративну процедуру»); відкриває провадження у справі (ч. 1 ст. 46 Закону України «Про адміністративну процедуру»); визначає належність, допустимість, достовірність та достатність зібраних ним чи наданих учасниками адміністративного провадження доказів (ч. 7 ст. 53 Закону України «Про адміністративну процедуру»); призначає експертизу (ч. 1 ст. 57 Закону України «Про адміністративну процедуру»); призначає спільного представника у провадженнях з великою кількістю осіб (абз. 2 ч. 1 ст. 59 Закону України «Про адміністративну процедуру»); виправляє допущені в прийнятому ним адміністративному акті граматичні, стилістичні описки та арифметичні помилки, не змінюючи при цьому його суть (ч. 1 ст. 73 Закону України «Про адміністративну процедуру»).

Порушенням зазначеного принципу слід вважати бездіяльність адміністративного органу щодо збирання та витребування доказів у разі їх необхідності для ухвалення адміністративного акта за результатами розгляду справи. У разі оскарження такого акта, неповне встановлення обставин справи може призвести до визнання акта протиправним та його скасування.

Принцип гарантування ефективних засобів правового захисту

Взагалі ефективний захист прав і свобод є фундаментальним принципом, що визнаний більшістю національних правових систем. Здебільшого цей принцип пов'язують із доступом до правосуддя, правом на ефективний правовий захист і принципом справедливого розгляду та належного судового процесу. Але спрямованість на забезпечення реалізації та захисту прав і законних інтересів особи пронизує й діяльність публічної адміністрації. Тому цілком закономірно, що зазначений принцип отримав закріплення в Законі України «Про адміністративну процедуру».

У літературі зазначається, що принцип гарантування ефективних засобів правового захисту є важливим складником системи принципів адміністративної процедури і реалізується зазвичай на рівні інституту адміністративного оскарження [33].

Принцип гарантування ефективних засобів правового захисту (ст. 18 Закону України «Про адміністративну процедуру») виявляється в досягненні загальної мети адміністративної процедури - захищати права, свободи чи законні інтереси людини і громадянина. Дія принципу забезпечується, по-перше, шляхом закріплення права на оскарження адміністративного акта, процедурної дії чи рішення, а по-друге, покладенням обов'язку на адміністративний орган зазначати в адміністративному акті, що негативно впливає на право, свободу чи законний інтерес особи про спосіб, порядок і строк його оскарження. При цьому обов'язок зазначати про способи і строки оскарження поширюються не лише на адміністративний акт, але й низку процедурних рішень. Приміром, у повідомленні про залишення заяви без руху зазначаються способи, порядок та строки оскарження (абз. 2 ч. 1 ст. 43 Закону України «Про адміністративну процедуру»); у публікації про доведення адміністративного акта, що стосується великої кількості осіб, зазначаються суть рішення, порядок ознайомлення з актом та порядок його оскарження (ч. 2 ст. 75 Закону України «Про адміністративну процедуру»). Адміністративний орган не просто обмежується фразою «особа має право оскаржити адміністративний акт відповідно до закону», а має розписати і конкретно зазначити орган, до якого подається скарга. Тільки в такому випадку адміністративний орган буде діяти з дотриманням принципу гарантування ефективних засобів правового захисту.

Крім того, Закон України «Про адміністративну процедуру» містить норми, що спрямовані на дисциплінування адміністративного органу фіксувати в акті строк і порядок оскарження, адже за відсутності таких відомостей, строк подання скарги не буде вважатися пропущеним (ч. 4 ст. 80).



Висновки

Очевидно, що перелік розглянутих вище принципів не є вичерпним, але вони є новими для сфери правового регулювання взаємовідносин приватних осіб з органами публічної влади. Від ступеня урегульованості та ефективності зазначеної сфери залежить стан захищеності прав та законних інтересів громадян і юридичних осіб. Ось чому запровадження у практику діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування демократичних принципів адміністративної процедури видається одним із найважливіших завдань сучасної правової науки, удосконалення діяльності органів держави в їх відносинах із громадянами. Для поліпшення діяльності органів держави в їх відносинах із приватними особами потрібно не лише чітко закріпити повноваження і функції державних органів та їхніх посадових осіб, а й створити такий режим їхньої взаємодії, який ґрунтувався б на реально впроваджених у практику адміністративно-процедурної діяльності демократичних принципах.

Практичне значення принципів адміністративної процедури полягає у такому: по-перше, за їх допомогою адміністративний орган досягає правильного застосування матеріальних норм права; по-друге, вони забезпечують мінімальні уніфіковані стандарти щодо забезпечення реалізації та захисту прав і законних інтересів учасників адміністративного провадження; по-третє - забезпечують тлумачення окремих інститутів і правил адміністративної процедури; по-четверте - виступають орієнтиром для оцінки законності прийнятих адміністративних актів, процедурних рішень та вчинюваних процедурних дій.



Список використаних джерел

1. Charter of fundamental rights of the European Union. Official Journal of the European Communities. 18.12.2000. (2000/C 364/01).

2. Barnes J. Three generations of administrative procedures. Comparative Administrative Law Cheltenham. S. Rose-Ackerman, P. L. Lindseth, B. Emerson (Eds.). Northampton: Edward Elgar Publishing, 2017. P. 302-318.

3. Kovac P. Innovative administrative procedure Law: Mission impossible? The NISPAcee Journal of Public Administration and Policy. 2017. No. 10(2). P. 93-117.

4. Про адміністративну процедуру : Закон України від 17.02.2022 р. № 2073-IX.

5. Kovac P. Principles of Administrative Procedure in Selected CEE Countries: between National Legacies and European Trends IJU/IPSA International Conference, Public Administration in a Democratic Society: Thirty Years of Democratic Transition in Europe; Dubrovnik, 3-6 October 2019.

6. Jerovsek T. Pomen nacel v upravnem postopku [The Significance of Principles in Administrative Procedure]. Javna uprava. 1998. No. 34(3). P. 343-362.

7. Galetta D.-U., Hofmann H.C.H, Mir Puigpelat O., Ziller J. The General Principles of EU Administrative Procedural Law. Brussels, Belgium: European Parliament. 2015.

8. Kopric I., Kovac P., Bulabic V., Dzmic J. Legal Remedies in Administrative Procedures in WB. Danilovgrad, Montenegro: ReSPA, 2016.

9. Hofmann H. C. H., Schneider J.-P., Ziller J. (Eds.). ReNEUAL Model Rules. 2014.

10. Шарая А. Класифікація принципів адміністративно-процедурного права. Національний юридичний журнал: теорія і практика. 2019. № 12. С. 81-86.

11. Шарая А. Принципи адміністративно-процедурного права: з'ясування змісту. Юридичний науковий електронний журнал. 2019. № 4. С. 179-181.

12. Криворучко І. В. Класифікація принципів адміністративної процедури та її застосування наукою державного управління. Науковий вісник Академії муніципального управління. 2016. Вип. 1. С. 64-74.

13. Школик А. М. Значення та перелік принципів адміністративної процедури. Вісник Запорізького національного університету. Юридичні науки. 2017. № 2. С. 91-98.

14. Бойко І. Принципи адміністративної процедури та їх практичне значення. Вісник Національної асоціації адвокатів України. 2023. № 4(90). С. 47-54.

15. Шандрук С. М. Базові принципи адміністративної процедури: зміст та класифікація. Юридичний науковий електронний журнал. 2022. № 8. С. 365-367.

16. Губерська Н. Основні принципи організації та реалізації адміністративнх процедур. Науковий вісник Ужгородського національного університету. 2014. Вип. 29. Том 2. С. 47-52.

17. Адміністративна процедура та адміністративні послуги. Зарубіжний досвід і пропозиції для України / авт.-упоряд. В. П. Тимощук. Київ : Факт, 2003. 496 с.

18. Соловйова О. М. Принципи адміністративної процедури. Вісник Харківського національного університету імені В. Н. Каразіна. Серія: Право. 2011. Вип. 10. № 988. С. 149-155.

19. Словник української мови.

20. Конституція України : офіц. текст від 28.06.1996 р.

21. Кодекс адміністративного судочинства України від 06.07.2005 р. № 2747-IV.

22. Гудима Н. Принципи відкритості і прозорості та їх реалізація в державному управлінні України. Вісник НАДУ при Президентові України. 2005. № 3. С. 77-83.

23. Шевчук Б. М. Європейські принципи належного врядування та реформа системи органів виконавчої влади в Україні. Демократичне врядування. 2012. Вип. 9. С. 1-9.

24. Тимощук В. П. Адміністративні акти: процедура прийняття та припинення дії : монографія. Київ : Конус-Ю, 2010. 296 с.

25. Крамаренко А. В. Ефективність управління персоналом: поняття, принципи та види. Економічний простір. 2013. № 73. С. 194-202.

26. Плахотнюк Н., Криворучко І. Принципи ефективності, розумного строку та оперативності адміністративної процедури: змісті застосування органами публічного управління. Збірник наукових праць НАДУ. 2019. Вип. 1. С. 90-98.

27. Вапнярчук В. В. Теорія і практика кримінального процесуального доказування : монографія. Харків : Юрайт, 2017. 408 с.

28. Податковий кодекс України від 02.12.2010 р. № 2755-VI.

29. Цивільний кодекс України 16.01.2003 р. № 435-IV.

30. Школик А. Принцип офіційного дослідження та особлива роль для адміністративної процедури. Вісник Львівського університету. Серія юридична. 2019. Вип. 69. С. 81-89.

31. Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) 25.05.1976 р.

32. Про адміністративні послуги : Закон України від 06.09.2012 р. № 5203-VI.

33. Гаран О. В. Наратив щодо сутності принципу гарантування ефективних засобів правового захисту в контексті адміністративної процедури. Вісник Одеського національного університету. Серія : Правознавство. 2023. Т. 25. Вип. 1 (36). С. 12-18.

References

1. Charter of fundamental rights of the European Union. Official Journal of the European Communities. (2000/C 364/01).

2. Barnes, J. (2017). Three generations of administrative procedures. In Comparative Administrative Law Cheltenham. S. Rose-Ackerman, P.L. Lindseth, B. Emerson (Eds.) (рр. 302-318). Northampton: Edward Elgar Publishing.

3. KovaC, P. (2017). Innovative administrative procedure Law: Mission impossible? The NISPAcee Journal of Public Administration and Policy, 10(2), 93-117.

4. Law of Ukraine No. 5076-VI "On administrative procedure". (February 17, 2022).

5. Kovac, P. (October 3-6, 2019). Principles of Administrative Procedure in Selected CEE Countries: between National Legacies and European Trends IJU/IPSA International Conference, Public Administration in a Democratic Society: Thirty Years of Democratic Transition in Europe; Dubrovnik.

6. Jerovsek, T. (1998). Pomen nacel v upravnem postopku [The Significance of Principles in Administrative Procedure].Javna Uprava, 34(3), 343-362.

7. Galetta, D.-U., Hofmann, H.C.H, Mir Puigpelat, O., & Ziller, J. (2015). The General Principles of EU Administrative Procedural Law. Brussels, Belgium: European Parliament.

8. Kopric, I., Kovac, P., Bulabic, V., & DZinic, J. (2016). Legal Remedies in Administrative Procedures in WB. Danilovgrad, Montenegro: ReSPA.

9. Hofmann, H.C.H., Schneider, J.-P., & Ziller, J. (Eds.). (2014). ReNEUAL Model Rules.

10. Sharaya, A. (2019). Classification of the principles of administrative and procedural law. National Law Journal: Theory and Practice, 12, 81-86.

11. Sharaya, A. (2019). Principles of administrative and procedural law: clarification of the content. Legal Scientific Electronic Journal, 4, 179-181.

12. Krivoruchko, I.V. (2016). Classification of the principles of administrative procedure and its application by the science of public administration. Scientific Bulletin of the Academy of Municipal Administration, 1, 64-74.

13. Shkolyk, A.M. (2017). Value and list of principles of administrative procedure. Bulletin of Zaporizhzhya National University. Legal Sciences, 2, 91-98.

14. Boyko, I. (2023). Principles of administrative procedure and their practical significance. Herald of Ukrainian National Bar Association, 4(90), 47-54.

15. Shandruk, S.M. (2022). Basic principles of administrative procedure: content and classification. Legal Scientific Electronic Journal, 8, 365-367.

16. Huberskaya, N. (2014). Basic principles of organization and implementation of administrative procedures. Scientific Bulletin of Uzhgorod National University, 29(2), 47-52.

17. Tymoshchuk, V.P. (2003). Administrative procedure and administrative services. Foreign experience and suggestions for Ukraine. Kyiv: Fact.

18. Solovrnva, О.М. (2011). Principles of administrative procedure. Bulletin of V.N. Karazin Kharkiv National University. Series: Law, 10(988), 149-155.

19. Dictionary of the Ukrainian language.

20. Constitution of Ukraine. (June 28, 1996).

21. Code of Administrative Рrocess of Ukraine №. 2747-IV. (July 6, 2005).

22. Gudima, N. (2005). Principles of openness and transparency and their implementation in public administration of Ukraine. Bulletin of the National Academy of Public Administration under the President of Ukraine, 3, 77-83.

23. Shevchuk, B.M. (2012). European principles of good governance and reform of the system of executive authorities in Ukraine. Democratic Governance, 9, 1-9.

24. Tymoshchuk, V.P. (2010). Administrative acts:procedure of acceptance and termination. Kyiv: Conus-Yu.

25. Kramarenko, A.V. (2013). Efficiency of personal management: concepts, principles and types. Economic Space, 73, 194-202.

26. Plahotniuc, N., & Krivoruchko, I. (2019). Principles of efficiency, reasonable time and efficiency of administrative procedure: content of application by public administration bodies. Collection of scientific works of NAPA, 1, 90-98.

27. Vapniarchuk, V.V. (2017). Theory and practice of criminal procedural proof. Kharkiv: Yurayt.

28. Tax Code of Ukraine No. 2755-VI. (December 2, 2010).

29. Civil Code of Ukraine No. 435-IV. (January 16, 2003).

30. Shkolyk, A. (2019). The principle of official research and a special role for administrative procedure. Visnyk of the Lviv University. Series: Law, 69, 81-89.

31. Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG). (May 25, 1976).

32. Law of Ukraine No. 5203-VI "On administrative services". (September 6, 2012).

33. Garan, O.V. (2023). Narrative on the essence of the principle of guaranteeing effective remedies in the context of administrative procedure. Visnyk of the Odessa National University. Series: Jurisprudence, 25, 1(36), 12-18.

Размещено на Allbest.ru

...