Право ЄС та особливості його впливу на формування засад стимулюючого правового режиму господарювання в УкраїніГО ПРАВОВОГО РЕЖИМУ ГОСПОДАРЮВАННЯ В УКРАЇНІ

Размещено на http://allbest.ru

Державна установа «Інститут економіко-правових досліджень

імені В. К. Мамутова

Національної академії наук України»

Право ЄС та особливості його впливу на формування засад стимулюючого правового режиму господарювання в Україні

Олена Юріївна Курепіна

Київ, Україна

Анотація

Відзначається значний потенціал стимулюючого правового режиму господарювання у вирішенні ключових завдань соціально-економічного розвитку держави. Обґрунтовано, що можливості стимулюючого правового режиму господарювання зумовлюються, з одного боку, ступенем узгодженості правових норм, що складають його змістовну складову, в межах національної правової системи, маючи на меті запобігання правовим колізіям та сприяння їх своєчасному усуненню, а з іншого повнотою адаптації законодавства України до права ЄС, коректністю сприйняття як конкретної норми чи групи норм, так і правової думки та ідеї, які було покладено в основу формування відповідного нормативного положення. Визнаючи норми про державну допомогу суб'єктам господарювання одним із вагомих складових «правового ядра» стимулюючого правового режиму господарювання, проведено глибинний аналіз національного законодавства в зазначеній сфері з оцінкою ступеня відповідності окремим нормам права ЄС. Проведене дослідження дозволило виявити нові вектори розвитку державної правової політики, які полягають у виправданому тяжінні до врегулювання відносин із надання державної допомоги суб'єктам господарювання із мінімізацією правових інструментів, що мають чи можуть мати територіальну локалізацію. Водночас наголошено на доцільності формування стратегічних векторів правової політики держави із дотриманням принципу верховенства права та непорушності Конституції України, зокрема в частині перегляду законодавства України, що визначає засади створення та функціонування спеціальних (вільних) економічних зон.

Ключові слова: право ЄС, верховенство права, стимулюючий правовий режим господарювання, державна допомога суб'єктам господарювання, спеціальні (вільні) економічні зони.

Abstract

EU law and its impact on the formation of principles of the stimulating legal regime of economic activities in Ukraine

Olena Yu. Kurepina

State Organization «V. Mamutov Institute of Economic and Legal Research

of National Academy of Sciences of Ukraine» Kyiv, Ukraine

The significant potential of the stimulating legal regime of economic activities in addressing key socio-economic development tasks of the state is noted. It is substantiated that the opportunities of the stimulating legal regime of economic activities are determined, on the one hand, by the coherence of legal norms that constitute its substantive component within the national legal system, aiming to prevent legal conflicts and contribute to their timely resolution. Recognizing the norms on state aid to economic entities as one of the significant components of the «legal core» of the stimulating legal regime of economic activities, a thorough analysis of national legislation in this area was conducted, evaluating the degree of compliance of certain norms with EU law. The research has identified new vectors for the development of state legal policy, involving a justified tendency towards regulating relations related to providing state aid to economic entities with the minimization of legal instruments that have or may have territorial localization. At the same time, emphasis is placed on the expediency of forming strategic directions of the state legal policy while adhering to the principle of the rule of law and the inviolability of the Constitution of Ukraine, particularly in reviewing Ukrainian legislation that defines the principles of creating and functioning special (free) economic zones.

Keywords: EU law, rule of law, stimulating legal regime of economic activities, state aid to economic entities, special (free) economic zones.

Вступ

Серед складових механізму правового регулювання економічних відносин важлива роль відводиться методам та засобам господарсько-правового характеру. Починаючи з перших років незалежності, держава невпинно рухалася в напряму напрацювання ефективного правового інструментарію, здатного забезпечити досягнення стратегічних та тактичних цілей економічної політики за основними її напрямами.

Доленосним для правової системи України вбачається за доцільне визнати ухвалення в 2003 році Господарського кодексу України, норми якого в систематизованому вигляді закріпили ключові принципи, правові ідеї та підходи до правового регулювання економічних відносин, заклали підвалини для формування дієвих правових конструкцій, здатних забезпечити вирішення неординарних завдань, які постають перед державою на відповідному історичному етапі розвитку.

У зв'язку з цим науково-практичний інтерес представляють особливості режиму правового регулювання економічних відносин, що запроваджується відповідними господарсько-правовими інститутами (публічних закупівель, державної допомоги, спеціального режиму господарювання тощо), які знаходять широке висвітлення як у вітчизняних, так і зарубіжних наукових працях [1-13].

Особливої значущості, насамперед у світлі широко обговорюваних у суспільстві шляхів повоєнного відновлення України, набувають спеціальні режими господарювання, яким присвячено окремий розділ VIII Господарського кодексу України [14].

Зважаючи на пануючі у науці господарського права підходи до трьохелементної структури спеціального режиму господарювання як комплексного інституту права із виділенням заохочувального, заохочувально-обмежувального й обмежувального режимів, що знайшло відображення в низці наукових розробок [3; 15-17], авторкою розпочато роботу з поглибленого дослідження спеціального правового режиму господарювання, який переслідує мету створення найбільш сприятливих умов для здійснення господарської діяльності, та який запропоновано в попередніх авторських розробках розглядати як стимулюючий правовий режим господарювання [18].

Останній як раз охоплює всі інші термінологічні позначення правових заходів, суть яких полягає в стимулюванні економічної активності суб'єктів господарювання, а саме такі терміни, як «заохочувальний», «пільговий», «преференційний».

Зважаючи на те, що змістовно та структурно спеціальні режими господарювання стали більш розгалуженими та зазнали значних змін, що відбулося під впливом євроінтеграційних процесів, активним учасником яких виступає Україна, набувши статус країни кандидата на членство в Європейському Союзі (далі ЄС), вбачається за доцільне в представленому дослідженні висвітлити деякі особливості впливу права ЄС на формування засад стимулюючого правового режиму господарювання в Україні. Зазначене складає мету наукового дослідження та зумовлює логіку викладення наукового матеріалу.

Саме поступова імплементація норм права ЄС у законодавство України, активна фаза якої припала на етап виконання Угоди про асоціацію між Україною та ЄС, зумовила основні тренди в подальшому розвитку спеціального режиму господарювання, в цілому, та стимулюючої його складової, зокрема. Передусім, новий погляд на формування основи стимулюючого правового режиму господарювання виник під впливом інституту державної допомоги, доктринальні та нормативні засади якого ґрунтовно представлені у фундаментальних правових актах ЄС, у першу чергу Договорі про функціонування ЄС, актах вторинного законодавства ЄС, прецедентній практиці Суду ЄС. Зовнішньою формою вияву сприйняття концептуальних підходів щодо розвитку інституту державної допомоги в контексті адаптації до права ЄС слід визнати прийняття в липні 2014 року Закону України «Про державну допомогу суб'єктам господарювання» [19] із внесенням змін до низки законодавчих актів, у тому числі до Господарського кодексу України. Важливо те, що із прийняттям зазначеного Закону можливості органів державної влади та органів місцевого самоврядування здійснювати матеріально-фінансову підтримку суб'єктів господарювання незалежно від форми власності підлягали оцінці на предмет допустимості такої підтримки для економічної конкуренції. Щонайменше було чітко ідентифіковано, що саме слід визнавати державною допомогою суб'єктам господарювання. Хоч і залишилися певні дискусійні питання, які будуть у цій статті більш детально розглянуті. Не менш важливу основу стимулюючого правового режиму господарювання певний час складали норми законодавства України про спеціальні (вільні) економічні зони та території пріоритетного розвитку. Втім унаслідок законодавчих змін на підставі Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2005 рік» та деяких інших законодавчих актів України» [20] було скасовано ключові норми низки законів України, якими визначалися податкові та митні пільги на територіях спеціальних (вільних) економічних зон і на територіях пріоритетного розвитку. У зв'язку з цим слушними слід визнати застереження, висловлені В. А. Устименком і Р. А. Джабраіловим, про те, що формально закони України, якими були створені СЕЗ та ТИР, залишалися чинними, але фактично інвестиційна діяльність не здійснювалася [21, с. 10]. Згодом у липні 2022 року, внаслідок ухвалення Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо засад державної регіональної політики та політики відновлення регіонів і територій» [22] було скасовано як базовий Закон України «Про загальні засади створення і функціонування спеціальних (вільних) економічних зон», так і спеціальні закони України, якими визначалися особливі умови здійснення інвестиційної діяльності на територіях окремих міст та областей України. Додатково згаданим Законом було скасовано закони України «Про стимулювання розвитку регіонів», «Про стимулювання інвестиційної діяльності у пріоритетних галузях економіки з метою створення нових робочих місць», а також ст. 415 Господарського кодексу України, яка встановлювала особливості здійснення господарської діяльності на території пріоритетного розвитку. У певній мірі такі рішучі кроки з боку законодавчого органу можна було б пояснити тенденцією до скорочення вільних зон, які у тому числі включають спеціальні економічні зони, на теренах ЄС у зв'язку із певними економіко-правовими ризиками, що створюються такими зонами (ухилення від сплати податків, недотримання правил державної допомоги, відмивання «брудних» грошей тощо).

Додатково зменшення кількості вільних зон ЄС зумовлюється вимогами створення єдиного правового поля, коли в межах вільних зон повинні застосовуватися ті ж самі екологічні, трудові, податкові тощо правила, що й на решті території ЄС. У зв'язку з цим спостерігається поступове зменшення кількості вільних зон у ЄС. Наразі нараховується 62 активні вільні зони лише у 18 країнах-членах ЄС проти 80 вільних зон у 2012 році. Зазначені висновки та дані представлені в заключному звіті «Дослідження впливу вільних зон та пропозиції щодо керівних принципів у їх майбутній модернізації у світлі Європейського зеленого курсу», підготовленому для Європейської Комісії [23, с. 92]. Водночас скасування Закону України «Про загальні засади створення і функціонування спеціальних (вільних) економічних зон» навряд чи можна визнати таким, що сприяє формуванню сталого правового поля на засадах верховенства права. Адже наявність такого закону в правовій системі України передбачена п. 8 ч. 2 ст. 92 Конституції України від 28.06.1996, згідно з яким виключно законами України встановлюються порядок утворення і функціонування вільних та інших спеціальних зон, що мають економічний чи міграційний режим, відмінний від загального [24].

Матеріали та методи

Для досягнення поставленої мети дослідження використовувалися загальнонаукові та спеціальні методи наукового пізнання, зокрема: діалектичний, аналітикосинтетичний, формально-логічного та системно-структурного аналізу, прогностичний тощо. Із використанням діалектичного методу було досліджено особливості адаптації національного законодавства, що визначає засади стимулюючого правового режиму господарювання, насамперед такої його складової як державна допомога суб'єктам господарювання, праву ЄС. Зокрема, встановлено, що попри певні позитивні зрушення та вагомий прогрес у вдосконаленні правового регулювання відносин з надання державної допомоги суб'єктам господарювання, можна спостерігати формування практики правотворення, яка ставить під сумнів відповідність праву ЄС методологічної бази нормопроєктування в зазначеній сфері. Вказане знаходить вияв у використанні техніко-юридичних прийомів, які дозволяють виключати з-під сфери дії Закону України «Про державну допомогу суб'єктам господарювання» певні групи суспільних відносин. У той час як останні, відповідно до права ЄС, є предметом регулювання комплексу норм, що визначають засади державної допомоги.

За допомогою аналітико-синтетичного методу було сформульовано висновок про казуїстичність національного законодавства у сфері ідентифікації окремих випадків надання ресурсів держави та/чи місцевих ресурсів як державної допомоги суб'єктам господарювання. Спираючись на звіт Європейської Комісії «Україна 2023», обґрунтовано доцільність розробки уніфікованих критеріїв оцінки допустимості державної допомоги суб'єктам господарювання на надання послуг, що становлять загальний економічний інтерес. Відзначено, що саме такий техніко-юридичний прийом взято за основу в Комунікації Комісії про застосування правил державної допомоги Європейського Союзу до компенсації, що надається за надання послуг, що становлять загальний економічний інтерес від 11.01.2012 № 2012/С 8/02. Додатково аргументовано необхідність розширення переліку категорій державної допомоги, щодо яких Кабінет Міністрів України визначає критерії оцінки допустимості державної допомоги, шляхом закріплення положення про надання державної допомоги суб'єктам господарювання на надання послуг, що становлять загальний економічний інтерес. Виявлено, що поточна редакція ч. 2 ст. 6 Закону України «Про державну допомогу суб'єктам господарювання» визначає згаданий вище перелік категорій державної допомоги як вичерпний, що, з урахуванням норми ч. 2 ст. 19 Конституції України та вимоги «якості закону» як складової принципу верховенства права, виключає можливість органів державної влади діяти за межами нормативно встановлених приписів. Відповідно наголошується, що поточна практика прийняття Кабінетом Міністрів України критеріїв оцінки допустимості державної допомоги суб'єктам господарювання на надання окремих видів послуг, що становлять загальний економічний інтерес (зокрема, зі створення та/або добору, організації та поширення масової інформації), здійснюється всупереч ч. 2 ст. 6 Закону України «Про державну допомогу суб'єктам господарювання». Додатково запропоновано нормативно закріпити критерії оцінки допустимості державної допомоги, спрямованої на державне стимулювання керуючих компаній, ініціаторів створення суб'єктів господарювання та учасників індустріальних парків. законодавство україна правовий європейський

Спираючись на формально-логічний та системно-структурний методи, сформульовано висновок про те, що через призму різної правової мети, досягнення якої переслідується в межах державної підтримки та державної допомоги, зазначені засоби впливу на економіку не є нетотожними за суттю та змістом. У зв'язку з цим запропоновано деякі підходи щодо розмежування понять «державна підтримка» та «державна допомога», надано авторське визначення поняття «державна підтримка суб'єктів господарювання», наголошено на подвійній правовій природі державної підтримки суб'єктів господарювання тощо. Додатково із використанням зазначених наукових методів наголошено на необхідності забезпечення дотримання принципу верховенства права та непорушності Конституції України в частині перегляду законодавства України, що визначає засади створення та функціонування спеціальних (вільних) економічних зон.

Із використанням прогностичного методу визначено перспективи подальшого вдосконалення законодавства України, що визначає засади стимулюючого правового режиму господарювання, зокрема, Господарського кодексу України, Закону України «Про державну допомогу суб'єктам господарювання», а також Закону України «Про правотворчу діяльність» у частині закріплення щодо первинного закону прийому юридичної техніки, згідно з яким проєкт закону, що регулює суспільні відносини інакше, ніж первинний закон, має обов'язково супроводжуватися проєктом закону про внесення змін до первинного закону (користь цієї пропозиції продемонстрована на прикладі законів України «Про державну допомогу суб'єктам господарювання» та «Про державну підтримку інвестиційних проектів із значними інвестиціями в Україні»). Крім того, спираючись на прогностичний метод, аргументовано, що у разі продовження практики надання державної допомоги суб'єктам господарювання поза механізмом контролю за допустимістю такої допомоги закладаються ризики на майбутнє, як для суб'єктів господарювання, які повинні будуть повернути одержану допомогу, у разі визнання її недопустимою, так і для держави, яка не вжила заходів для недопущення виділення допомоги всупереч визначеній процедурі.

Емпіричну основу дослідження склали Конституція України, правові акти ЄС, звітні й оглядові документи, підготовлені Європейською Комісією, окремі закони України та інші акти національного законодавства, рішення Конституційного Суду України та ін.

Результати та обговорення

Можливості стимулюючого правового режиму господарювання зумовлюються, з одного боку, ступенем узгодженості правових норм, що складають його змістовну складову в межах національної правової системи, маючи на меті запобігання правовим колізіям та сприяння їх своєчасному усуненню, а з іншого повнотою адаптації законодавства України до права ЄС, коректністю сприйняття як конкретної норми чи групи норм, так і правової думки та ідеї, які було покладено в основу формування відповідного нормативного положення.

Визнаючи норми про державну допомогу суб'єктам господарювання одним із вагомих складових «правового ядра» стимулюючого правового режиму господарювання, вважаємо за доцільне зупинитися на деяких дискусійних аспектах розвитку національного законодавства в зазначеній сфері із оцінкою ступеня відповідності окремим нормам права ЄС.

Насамперед, слід відзначити, що до предметної сфери наукових досліджень у сфері державної допомоги суб'єктам господарювання часто включаються питання, пов'язані з категоріальним апаратом, співвідношенням державної допомоги та державної підтримки, встановленням ознак державної допомоги в цілому, та допустимої допомоги зокрема, та інші не менш важливі й актуальні аспекти загальної наукової проблеми.

Звісно, вбачаємо за можливе висловити певні власні міркування з деяких наведених питань, що становлять науковий інтерес та предмет плідних дискусій.

Насамперед, з приводу одночасного вживання в законодавстві України термінів «державна підтримка» та «державна допомога», коли отримувачем ресурсів держави та/чи місцевих ресурсів виступає суб'єкт господарювання, висловлено в наукових джерелах різні думки з приводу їх співвідношення. При цьому обґрунтовано робиться наголос окремими дослідниками на відсутності чіткої правової межі між цими категоріями, що значно ускладнює праворозуміння та правозастосування.

Так, за підсумками детального аналізу законодавчого визначення поняття «державна допомога», Я. В. Петруненко доходить висновку про те, що законодавець фактично ототожнює його з поняттям «підтримка». Спираючись на легальне визначення поняття «державна допомога суб'єктам господарювання», наведеному в Законі України «Про державну допомогу суб'єктам господарювання», дослідник зауважує, що зазначене поняття розкривається через поняття «підтримка». Зазначене, на думку Я. В. Петруненка, особливо із урахуванням того, що державною допомогою визнається не якась особлива форма підтримки, а «підтримка у будь-якій формі», свідчить про ототожнення досліджуваних понять [25, с. 258]. Виходячи із семантики слів «допомога» та «підтримка», науковець констатує, що вони збігаються в одному зі своїх значень (окремі елементи змісту) та різняться в інших. Хоч у той же час, на переконання вченого, коли йдеться про державну допомогу та підтримку, слід визнати їх змістовну подібність [25, с. 259].

Своєю чергою, О. Е. Ліллемяе наголошує на необхідності більш чіткого відмежування державної допомоги суб'єктам господарювання від заходів державної підтримки. Зокрема, вчена з урахуванням положень європейського права пропонує відносити до державної підтримки всі заходи державного регулювання, які не відповідають критеріям, що встановлені ст. 107(1) Договору про функціонування ЄС [26, с. 60-61].

Визнаючи обґрунтованими наукові підходи щодо доцільності розмежування понять «державна підтримка» та «державна допомога», що вживаються в господарському законодавстві та предметно охоплюють відносини з надання ресурсів держави та/чи місцевих ресурсів суб'єктам господарювання, додатково можна навести наступну аргументацію різної правової мети, яка переслідується державою, коли застосовуються заходи державної підтримки або державної допомоги.

Крізь призму різної правової мети, досягнення якої переслідується в межах державної підтримки та державної допомоги, можна стверджувати про те, що це нетотожні правові явища та засоби впливу на економіку. Слід звернути увагу, що Договір про функціонування ЄС [27] та Угода про асоціацію між Україною та ЄС [28] жодним чином не оперують терміном «підтримка» з метою визначення сутності поняття «державна допомога». Навпаки, використовується узагальнююча категорія «надання ресурсів держави», яку вбачається за доцільне вживати як родове поняття у формулі визначення понять державної підтримки та допомоги. Це дозволить стверджувати про суміжність понять державної підтримки та допомоги, але не про тотожність. Водночас у законодавстві України знаходять закріплення випадки так би мовити перехідних, «гібридних» форм державної допомоги, які за своєю метою тяжіють до державної підтримки, оскільки набувають ознак сумісності з економічною конкуренцією. По суті мовиться про категорії допустимої державної допомоги, якій присвячено окремий розділ 2 Закону України «Про державну допомогу суб'єктам господарювання».

Додатково слід звернути увагу на розміщення норм про державну підтримку та допомогу в структурі Господарського кодексу України, що також може свідчити про різну правову спрямованість зазначених заходів державного впливу на економіку. Так, норма ст. 16 Господарського кодексу України «Дотації та інші засоби державної підтримки суб'єктів господарювання» розміщена законодавцем у главі 2 «Основні напрями та форми участі держави і місцевого самоврядування у сфері господарювання», а норма ст. 26 Господарського кодексу України «Державна допомога суб'єктам господарювання» у главі 3 «Обмеження монополізму та захист суб'єктів господарювання і споживачів від недобросовісної конкуренції».

Відповідно, можна запропонувати державною підтримкою суб'єктів господарювання визнавати надання ресурсів держави та/чи місцевих ресурсів задля створення компенсаторних механізмів для суб'єктів господарювання, які від незалежних від останніх причин (політико-правового, економічного, екологічного, військового тощо походження), перебувають у нерівному конкурентному стані порівняно з іншими суб'єктами господарювання, які здійснюють свою діяльність у межах однієї галузі економіки. Зазначені ознаки запропонованого визначення поняття «державна підтримка суб'єктів господарювання» у певній мірі знаходять підтвердження у ч. 1 ст. 16 Господарського кодексу України, згідно з якою держава може надавати дотації суб'єктам господарювання: на підтримку виробництва життєво важливих продуктів харчування, на виробництво життєво важливих лікарських препаратів та засобів реабілітації осіб з інвалідністю, на імпортні закупівлі окремих товарів, послуги транспорту, що забезпечують соціально важливі перевезення, а також суб'єктам господарювання, що опинилися в критичній соціально-економічній або екологічній ситуації, з метою фінансування капітальних вкладень на рівні, необхідному для підтримання їх діяльності, на цілі технічного розвитку, що дають значний економічний ефект, а також в інших випадках, передбачених законом.

Додатково державна підтримка суб'єктів господарювання відзначається подвійною правовою природою, оскільки характеризується якістю, яка розкриває державну підтримку, з одного боку, як звичайний економічний інструмент, оперування яким не має владного підґрунтя та який істотно не відрізняється від фінансових інструментів, доступних на ринку фінансових послуг, та які надаються учасниками цього ринку на приватноправових засадах, а з іншого як засіб реалізації державою економічної політики за основними напрямами, забезпечення дотримання конституційних засад правового господарського порядку, сприяючи тим самим забезпеченню балансу публічних та приватних інтересів. Невипадково, надання дотацій, компенсацій, цільових інновацій та субсидій віднесено до основних засобів регулюючого впливу держави на діяльність суб'єктів господарювання (ч. 2 ст. 12 Господарського кодексу України).

Відтак правовідносини з надання державної допомоги, ознакою якої є спотворення або загроза спотворення конкуренції, можна вважати, що виникають у випадках, коли суб'єкт господарювання здатен до економічної діяльності на конкурентних засадах і, як результат, державна допомога створює для такого суб'єкта необґрунтовані переваги.

Якщо розглядати переваги, що створюються для суб'єктів господарювання у зв'язку з наданням державної допомоги, як форму порушення економічної конкуренції (ч. 2 ст. 25 Господарського кодексу України), то тоді потребує внесення змін ч. 5 ст. 11 Господарського кодексу України, у поточній редакції якої зазначено наступне: «5. Суб'єктам господарювання, які не враховують суспільні інтереси, відображені в програмних документах економічного і соціального розвитку, не можуть надаватися передбачені законом пільги та переваги у здійсненні господарської діяльності.» (курсив мій ОК). Як зазначено в ч. 1 ст. 25 Господарського кодексу України, певних економічних переваг суб'єкти господарювання мають здобувати завдяки власним досягненням, а держава має цьому сприяти, підтримуючи конкуренцію як змагання між суб'єктами господарювання.

Тому ч. 5 ст. 11 Господарського кодексу України пропонується викласти в такій редакції: «5. Суб'єктам господарювання, які не враховують суспільні інтереси, відображені в програмних документах економічного й соціального розвитку, не можуть надаватися передбачені законом пільги та застосовуватися інші заходи стимулювання господарської діяльності.» (курсив мій ОК).

Зважаючи на одночасне вживання в законодавстві України термінів «державна підтримка» і «державна допомога» та через відсутність чітко визначених підходів щодо співвідношення останніх, держава часом вдається до використання при нормопроєктуванні техніко-юридичних прийомів, спрямованих на виключення з-під сфери дії Закону України «Про державну допомогу суб'єктам господарювання» певних груп суспільних відносин. Одним із таких прецедентів можна визнати норми Закону України «Про державну підтримку інвестиційних проектів із значними інвестиціями в Україні» від 17.12.2020.

Як зазначено у ч. 3 ст. 2 вищенаведеного Закону, на відносини, що виникають у зв'язку з наданням державної підтримки інвестиційним проектам із значними інвестиціями, укладенням, виконанням і припиненням дії спеціальних інвестиційних договорів, не поширюється дія законів України «Про державну допомогу суб'єктам господарювання» та «Про інвестиційну діяльність» (у частині надання державної підтримки інвестиційним проєктам, проведення їх державної експертизи, а також включення до Державного реєстру інвестиційних проектів) [29].

Як можна переконатися, у наведеній правовій нормі законодавець робить наголос саме на відносинах, пов'язаних із наданням державної підтримки, що формально обґрунтовує правову логіку виключення описаних у Законі України «Про державну підтримку інвестиційних проектів із значними інвестиціями в Україні» груп відносин з-під сфери дії Закону України «Про державну допомогу суб'єктам господарювання».

Втім зазначене застереження свідчить щонайменше про необгрунтовані спроби законодавця вивести відносини з надання інвестору ресурсів держави та/чи місцевих ресурсів з-під сфери дії Закону України «Про державну допомогу суб'єктам господарювання». Адже застереження, яке міститься у ч. 3 ст. 2 Закону України «Про державну підтримку інвестиційних проектів із значними інвестиціями в Україні», не отримало узгодження із ч. 2 ст. 3 Закону України «Про державну допомогу суб'єктам господарювання», якою встановлено вичерпний перелік випадків, коли норми зазначеного Закону не поширюються на надання підтримки суб'єктам господарювання.

Попри штучний характер вжитих заходів з відособлення державної підтримки інвестиційних проєктів із значними інвестиціями від державної допомоги, аналіз положень Закону України «Про державну допомогу суб'єктам господарювання» свідчить про протилежне. Зокрема, серед видів допустимої допомоги згадується допомога суб'єктам господарювання для забезпечення розвитку регіонів, а також для підтримки середнього та малого підприємництва (пункти 1-2 ч. 2 ст. 6).

Про спрямованість Закону України «Про державну підтримку інвестиційних проектів із значними інвестиціями в Україні» саме на досягнення зазначених цілей свідчить його преамбула, в якій зазначено наступне: «Цей Закон визначає організаційні, правові та фінансові засади державної підтримки інвестиційних проектів з метою створення сприятливих умов для залучення в Україну значних інвестицій (внутрішніх і зовнішніх), створення нових робочих місць, стимулювання економічного розвитку регіонів та зростання конкурентоспроможності економіки України.».

Варто зауважити, що обраний законодавцем підхід щодо виключення відносин з надання інвестору ресурсів держави та/чи місцевих ресурсів з-під сфери дії Закону України «Про державну допомогу суб'єктам господарювання» не знаходить належного підтвердження в правовій практиці ЄС.

Адже регіональна допомога, як і допомога малому та середньому підприємництву в формі інвестиційної допомоги, операційної допомоги та доступу малого та середнього підприємництва до фінансування складають предмет правового регулювання Регламенту Комісії (ЄС) № 651/2014 від 17.06.2014 про визнання певних категорій допомоги сумісними з внутрішнім ринком на застосування статей 107 та 108 Договору (у редакції Регламенту Комісії (ЄС) 2023/1315) (далі Регламент Комісії (ЄС) № 651/2014) [30].

Попри те, що деякі положення Регламенту Комісії (ЄС) № 651/2014 отримали втілення в Критеріях оцінки допустимості державної допомоги суб'єктам господарювання для забезпечення розвитку регіонів та для підтримки середнього та малого підприємництва, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 18.04.2023 № 348 [31], Закон України «Про державну підтримку інвестиційних проектів із значними інвестиціями в Україні» дещо суперечливо визначає обсяг прийнятних витрат, які дають можливість для визнання інвестиційного проєкту значним, що не враховує підходів, закладених у Регламенті Комісії (ЄС) № 651/2014.

Так, відповідно до п. 52 ст. 2 Регламенту Комісії (ЄС) № 651/2014 «великий інвестиційний проект» означає початкові інвестиції, в яких прийнятні витрати перевищують 50 мільйонів євро, розраховані за цінами та обмінними курсами на дату надання допомоги. У той час як згідно із п. 4 ч. 1 ст. 5 Закону України «Про державну підтримку інвестиційних проектів із значними інвестиціями в Україні» розмір значних інвестицій в об'єкти інвестування протягом строку реалізації інвестиційного проєкту із значними інвестиціями має перевищувати суму, еквівалентну 12 мільйонам євро, що розраховується за офіційним курсом валют, установленим Національним банком України станом на перший робочий день кварталу, в якому подається заявка, та на дату фактичного здійснення значних інвестицій в об'єкти інвестування на виконання спеціального інвестиційного договору.

Напевно такі суперечності з Регламентом Комісії (ЄС) № 651/2014 можна пояснити відступом на національному рівні від ідентифікації інвестиційних проєктів зі значними інвестиціями як таких, підтримка реалізації яких з боку держави та/чи органів місцевого самоврядування має розглядатися як державна допомога. Відтак казуїстичність національного законодавства у сфері ідентифікації окремих випадків надання ресурсів держави та/чи місцевих ресурсів як державної допомоги суб'єктам господарювання не сприяє належному та повному виконанню Угоди про асоціацію між Україною та ЄС, якою засвідчено міжнародні зобов'язання з адаптації законодавства України до права ЄС.

Напевно було б логічним передбачити, що виключення з-під сфери дії Закону України «Про державну допомогу суб'єктам господарювання» відповідних груп суспільних відносин відбуваються лише шляхом внесення змін до ст. 3, якою визначається сфера застосування цього Закону. Такий підхід отримав втілення у чинному законодавстві України. Саме таким чином урегульовано концесійні відносини, правові засоби стимулювання яких отримали вияв у Законі України «Про концесію» від 03.10.2019. Зокрема, у ч. 1 ст. 2 вказаного Закону міститься наступне положення: «Відносини, що виникають у зв'язку з реалізацією проектів, що здійснюються на умовах концесії, не можуть встановлюватися або змінюватися іншими законами України, крім законів, що містять виключно норми щодо внесення змін до цього Закону.» [32]. Із прийняттям Закону України «Про правотворчу діяльність» від 24.08.2023 вищенаведений прийом юридичної техніки отримав усічене закріплення та застосування до проєкту закону про внесення змін до кодексу. Зокрема, ч. 3 ст. 11 цього Закону передбачається, що у разі, коли суб'єкт права законодавчої ініціативи подає до Верховної Ради України проєкт закону, що регулює суспільні відносини інакше, ніж кодекс, він зобов'язаний одночасно подати проєкт закону про внесення змін до кодексу. Такий законопроєкт розглядається Верховною Радою України одночасно з відповідним проєктом закону про внесення змін до кодексу [33]. Зважаючи на поширення практики нормопроєктування, якою такий прийом юридичної техніки застосовується й до первинного закону (закон, що системно регулює окрему сферу суспільних відносин), вбачається, що було б за доцільне закріпити такий підхід у ст. 12 Закону України «Про правотворчу діяльність», яка присвячена визначенню поняття «первинний закон», де розкриваються особливості його прийняття та вимоги до структури.

Загалом в юридичній науковій літературі наводяться й інші недоліки Закону України «Про державну підтримку інвестиційних проектів із значними інвестиціями в Україні», на яких, зокрема, більш ґрунтовно зосереджує увагу В. В. Поєдинок. Так, вчена наголошує на тому, що недоліки, властиві режимам спеціальних економічних зон/територіям пріоритетного розвитку, виявлено у згаданому Законі, а саме: занадто складні, забюрократизовані процедури, ad hoc регулювання, відсутність зв'язку із загальнодержавною програмою регіонального розвитку, хибна основоположна ідея створення сприятливих умов для окремих інвесторів замість системних зусиль із покращення бізнес-середовища [34, с. 53]. Відтак слід підтримати загальний висновок В. В. Поєдинок, який у тому числі охоплює Закон України «Про державну підтримку інвестиційних проектів із значними інвестиціями в Україні», про те, що «спеціальні режими господарювання можуть бути інструментом повоєнного відновлення, але не повинні заміняти зусилля із забезпечення сприятливої податкової політики, регуляторної простоти й прозорості, захисту прав інвесторів, стабільності умов ведення бізнесу для всіх» [34, с. 53].

Вбачається за доцільне згадати про те, що певна оцінка виконанню Україною міжнародних зобов'язань за напрямом конкурентної політики міститься в розділі 8 звіту «Україна 2023» (08.11.2023), підготовленому Європейською Комісією. Зокрема, міститься застереження про те, що Україна має певний рівень досягнень у сфері конкурентної політики, у тому числі у сфері надання державної допомоги, хоч, як зазначається у звіті «Україна 2023», протягом звітного періоду (червень 2022 червень 2023) спостерігався обмежений прогрес, що в переважній мірі зумовлено військовими подіями та впровадженням, як наслідок, правового режиму воєнного стану в країні. У сфері державної допомоги суб'єктам господарювання, на думку Європейської Комісії, держава має вжити заходів, спрямованих на:

· подальше узгодження законодавчої бази у сфері конкуренції та державної допомоги з acquis ЄС, у тому числі шляхом внесення змін до закону про державну допомогу, щоб охопити в його рамках послуги, що становлять загальний економічний інтерес;

· формування достовірного та всебічного переліку схем державної допомоги, запроваджених до створення органу, відповідального за контроль за державною допомогою в Україні [35, с. 97-98].

Зокрема, зазначене у звіті «Україна 2023» застереження про доцільність охоплення сферою дії Закону України «Про державну допомогу суб'єктам господарювання» послуг, що становлять загальний економічний інтерес, доцільно розглядати через призму визначення критеріїв оцінки допустимості державної допомоги суб'єктам господарювання на надання послуг, що становлять загальний економічний інтерес. Адже поточна редакція ч. 2 ст. 3 Закону України «Про державну допомогу суб'єктам господарювання» передбачає лише загальне правило про те, що дія цього Закону не поширюється на підтримку господарської діяльності, пов'язаної з наданням послуг, що становлять загальний економічний інтерес, у частині компенсації обґрунтованих витрат на надання таких послуг.

Втім такий нормативно-правовий припис не враховує випадків, коли все ж таки надання ресурсів держави та/чи місцевих ресурсів суб'єктам господарювання, які надають послуги, що становлять загальний економічний інтерес, набувають ознак державної допомоги. У такому разі доцільно оцінити допустимість такої державної допомоги та її вплив на економічну конкуренцію.

Відповідні критерії вже напрацьовані Судом Справедливості у справі Altmark, що знайшло окреме закріплення в Комунікації Комісії про застосування правил державної допомоги Європейського Союзу до компенсації, що надається за надання послуг, що становлять загальний економічний інтерес від 11.01.2012 № 2012/С 8/02 (далі Комунікація Комісії № 2012/С 8/02) [36].

На даний час Кабінетом Міністрів України постановою від 11.07.2023 № 704 затверджено лише Критерії оцінки допустимості державної допомоги суб'єктам господарювання на надання послуг із створення та/або добору, організації та поширення масової інформації, які є послугами, що становлять загальний економічний інтерес [37]. Втім це лише стосується одного з видів послуг, що становлять загальний економічний інтерес, та повний перелік яких затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2018 № 420 [38]. Відповідно імплементація в законодавство України підходів, що отримали закріплення в праві ЄС, має передбачати розробку уніфікованих критеріїв оцінки допустимості державної допомоги суб'єктам господарювання на надання послуг, що становлять загальний економічний інтерес. Саме такий техніко-юридичний прийом взято за основу в Комунікації Комісії № 2012/С 8/02.

Додатково слід відзначити необхідність розширення переліку категорій державної допомоги, щодо яких Кабінет Міністрів України визначає критерії оцінки допустимості державної допомоги, шляхом закріплення положення про надання державної допомоги суб'єктам господарювання на надання послуг, що становлять загальний економічний інтерес. Адже поточна редакція ч. 2 ст. 6 Закону України «Про державну допомогу суб'єктам господарювання» визначає згаданий вище перелік категорій державної допомоги як вичерпний, що, з урахуванням норми ч. 2 ст. 19 Конституції України та вимоги «якості закону» як складової принципу верховенства права, виключає можливість органів державної влади діяти за межами нормативно встановлених приписів. Відповідно можна дійти висновку про те, що поточна практика прийняття Кабінетом Міністрів України критеріїв оцінки допустимості державної допомоги суб'єктам господарювання на надання окремих видів послуг, що становлять загальний економічний інтерес (зокрема, зі створення та/або добору, організації та поширення масової інформації), здійснюється всупереч ч. 2 ст. 6 Закону України «Про державну допомогу суб'єктам господарювання».

Напевно слід вжити заходів щодо охоплення Законом України «Про державну допомогу суб'єктам господарювання» випадків державного стимулювання керуючих компаній, ініціаторів створення суб'єктів господарювання та учасників індустріальних парків згідно із Законом України «Про індустріальні парки» від 21.06.2012 [39]. Попри те, що зазначена група суспільних відносин віднесена до видів підтримки, на які не поширюється сфера дії Закону України «Про державну допомогу суб'єктам господарювання» (п. 6 ч. 2 ст. 3), навряд чи можна погодитися із логікою законодавця та підходами щодо кваліфікації такої підтримки, що не має ознак державної допомоги. У зв'язку з цим слід підтримати аргументи В. А. Устименка й Р. А. Джабраілова про те, що проігноровано правовий статус суб'єктів, які здійснюють діяльність на території індустріальних парків, та які переважно є підприємницькими структурами. На слушну думку дослідників, керуючі компанії, ініціатори створення суб'єкти господарювання та учасники індустріальних парків матимуть неконкурентні переваги порівняно з іншими суб'єктами господарювання, оскільки матимуть можливість отримувати державну допомогу [40, с. 56].

Відповідно вбачається за доцільне, враховуючи Регламент Комісії (ЄС) № 651/2014, нормативно закріпити критерії оцінки допустимості державної допомоги, спрямованої на державне стимулювання керуючих компаній, ініціаторів створення суб'єктів господарювання та учасників індустріальних парків.

У звіті «Україна 2023» окремо також наголошується на зупиненні дії низки норм Закону України «Про державну допомогу суб'єктам господарювання» через упровадження правового режиму воєнного стану. Попри те, що Європейська Комісія не навела міркувань щодо можливих ризиків такого кроку з боку парламенту України, вбачаємо за доцільне надати певну правову оцінку цій ситуації.

Так, у зв'язку із ініційованими змінами та доповненнями до низки законодавчих актів, у тому числі до Закону України «Про державну допомогу суб'єктам господарювання», розділ 9 «Прикінцеві та перехідні положення» зазначеного Закону було доповнено пунктом 52, яким, у редакції Закону України «Про внесення зміни до пункту 52 розділу 9 «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про державну допомогу суб'єктам господарювання» щодо застосування його положень під час дії воєнного стану» від 01.04.2022, закріплено наступну норму:

«Під час дії воєнного стану норми статей 6, 7, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16 цього Закону та інші норми законодавства, що випливають із зазначених статей цього Закону, не застосовуються.

Державна допомога, що надається під час дії воєнного стану, є допустимою.

Надавачі державної допомоги звільняються від обов'язку:

· повідомлення про нову державну допомогу та про пропозиції щодо внесення змін до умов чинної державної допомоги, якщо така державна допомога надається під час дії воєнного стану та протягом одного року після його припинення або скасування;

· подання інформації про чинну державну допомогу, надану під час дії воєнного стану та протягом одного року після його припинення або скасування.».

У зв'язку з цим, Антимонопольний комітет України у Роз'ясненні з питань застосування законодавства у сфері державної допомоги (лист від 15.04.2022 № 1-рр/ДД) наголосив на тому, що Комітет призупиняє:

· збирання та проведення аналізу інформації про державну допомогу суб'єктам господарювання за рахунок ресурсів держави чи місцевих ресурсів, у тому числі з обмеженим доступом, необхідної для прийняття рішень, передбачених Законом;

· розгляд повідомлення про нову державну допомогу, порядок розгляду яких встановлено статтею 10 Закону;

· розгляд справ про державну допомогу, порядок розгляду яких встановлено статтею 11 Закону;

· перевірку інформації про незаконну державну допомогу, порядок перевірки якої встановлено статтею 12 Закону;

· проведення перевірки інформації про неналежне використання державної допомоги, порядок проведення якої встановлено статтею 13 Закону;

· прийняття рішень про повернення незаконної державної допомоги в разі визнання її недопустимою для конкуренції, порядок прийняття яких передбачений статтею 14 Закону та Порядком повернення незаконної державної допомоги, недопустимої для конкуренції, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 04.08.2017 № 468;

· перегляд чинної державної допомоги, що передбачено статтею 15 Закону;

· ведення реєстру державної допомоги [41].

Водночас у Річному звіті про надання державної допомоги суб'єктам господарювання в Україні за 2022 рік Антимонопольний комітет України визнав те, що незастосування відповідних норм Закону України «Про державну допомогу суб'єктам господарювання» не забезпечує повною мірою реалізацію повноважень Комітету як Уповноваженого органу з питань державної допомоги. Додатково було відзначено те, що здійснення всебічної, повної й об'єктивної оцінки заходів із підтримки суб'єктів господарювання за рахунок ресурсів держави чи місцевих ресурсів щодо відповідності законодавству про державну допомогу суб'єктам господарювання можливе за умови розгляду Комітетом як Уповноваженим органом повідомлень про нову державну допомогу, подання яких надавачами державної допомоги передбачено ст. 9 Закону України «Про державну допомогу суб'єктам господарювання» [42, с. 8]. Проте норма зазначеної статті на період дії воєнного стану не застосовується.

Відповідно Антимонопольний комітет України дійшов висновку про те, що для забезпечення функціонування національної системи контролю державної допомоги та реалізації повноважень Комітету як Уповноваженого органу з питань державної допомоги наразі є доцільним відновлення функціонування системи проведення моніторингу державної допомоги та контролю за допустимістю її надання суб'єктам господарювання шляхом внесення відповідних змін до Закону України «Про державну допомогу суб'єктам господарювання» [42, с. 9].

Втім дотепер жодних змін до Закону України «Про державну допомогу суб'єктам господарювання» не було ініційовано. Відтак, усвідомлюючи можливі ризики, створювані відсутністю належного контролю за діями та/або бездіяльністю надавачів державної допомоги, а також з метою забезпечення дотримання міжнародно-правових зобов'язань України, Антимонопольний комітет України на своєму офіційному вебпорталі опублікував оголошення, в якому звернувся до надавачів державної допомоги з нагадуванням щодо важливості дотримання правил державної допомоги, зазначених в Угоді про асоціацію між Україною та ЄС [43].

Отже, у підсумку виникла ситуація, коли національне законодавство у сфері державної допомоги, через зупинення дії значної кількості правових норм, перебуває у стані невідповідності положенням Угоди про асоціацію між Україною та ЄС. За усталеною правозастосовною практикою в разі виникнення правових колізій між національними та міжнародними правовими актами перевагу мають останні, в разі їх ратифікації парламентом держави. Звісно, Угоду про асоціацію між Україною та ЄС було ратифіковано законом України від 16.09.2014 N° 1678-VII. Згідно з ч. 1 ст. 9 Конституції України чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України. На розвиток конституційних положень, ч. 2 ст. 19 Закону України «Про міжнародні договори України» від 29.06.2004 встановлено, якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору [44].

Відповідно, навіть за умови зупинення дії норм низки статей Закону України «Про державну допомогу суб'єктам господарювання», що створює колізію з Угодою про асоціацію між Україною та ЄС, застосуванню підлягають норми зазначеної Угоди. В цілому, у контексті адаптації законодавства України до права ЄС, що розглядається в якості однієї з ключових умов позитивного вирішення питання набуття членства в ЄС, вбачається за доцільне вжити термінових заходів щодо відновлення дії раніше зупинених норм відповідних статей Закону України «Про державну допомогу суб'єктам господарювання». Зазначене сприятиме забезпеченню дотримання принципу верховенства права та його вимоги правової визначеності.

Так, п. 2.1.1 мотивувальної частини Рішення Другого сенату Конституційного Суду України від 18.06.2020 у справі за конституційною скаргою громадянки України Левченко О. М. щодо відповідності Конституції України (конституційності) припису п. 5 р. III «Прикінцеві положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо пенсійного забезпечення» містить застереження про те, що однією з вимог принципу верховенства права (правовладдя) є вимога юридичної визначеності (як принцип) [45]. Одним зі складових елементів загального принципу юридичної визначеності є вимога (як принцип) передбачуваності приписів права. Крім того, як зазначено в рішенні (п. 2.1.2 мотивувальної частини), складовим елементом загального принципу юридичної визначеності як вимоги верховенства права (правовладдя) також є принцип правомірних (легітимних) очікувань, який, за тлумаченням Венеційської комісії, «виражає ідею, що органи публічної влади повинні додержуватися не лише приписів актів права, а й своїх обіцянок та пробуджених очікувань» [45] (спеціальне дослідження Венеційської комісії «Мірило правовладдя», розділ П.В.5, п. 61 [46]).

Як випливає з п. 2.3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремого положення п. 26 р. VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, «Юридична визначеність є ключовою в розумінні верховенства права; держава зобов'язана дотримуватися та застосовувати в прогнозований і послідовний спосіб ті закони, які вона ввела в дію; юридична визначеність передбачає, що норми мають бути зрозумілими і точними, а також спрямованими на забезпечення постійної прогнозованості ситуацій і правовідносин.». Додатково відзначається, що «У контексті ст. 8 Конституції України юридична визначеність забезпечує адаптацію суб'єкта правозастосування до нормативних умов юридичної дійсності та його впевненість у своєму юридичному становищі, а також захист від свавільного втручання держави. Юридичну визначеність необхідно розуміти через такі її складові: чіткість, зрозумілість, однозначність норм права; право особи у своїх діях розраховувати на розумну стабільність чинного законодавства та можливість передбачати наслідки застосування норм права (легітимні очікування).» [47].