Розвиток вітчизняного адміністративного законодавства щодо регулювання питань трудової міграції

Размещено на http://www.allbest.ru/

Розвиток вітчизняного адміністративного законодавства щодо регулювання питань трудової міграції

Теслюк Я.О., к.ю.н., доцент кафедри адміністративного та інформаційного права Інституту права, психології та інноваційної освіти Національний університет «Львівська політехніка»

Переміщення людей з метою працевлаштування або іншими словами - трудова міграція, є тим чинником, що впливає на формування ринку праці, сприяє раціональному використанню трудових ресурсів, а також визначає соціально-економічний розвиток країн. Трудова міграція - явище, що притаманне процесу політичного, економічного, соціального та культурного розвитку кожної держави. Цей феномен супроводжує будь-яку країну, однак відмінним залишається дієвість адміністративно-правового регулювання відносин, які виникають внаслідок його поширення. Без належного державного регулювання міграційних процесів, в тому числі і трудової міграції, масове переміщення людей матиме наслідком хаос, що позбавить можливості використовувати позитивний вплив міграції на розвиток суспільства та сприятиме зростанню негативних наслідків цього явища.

Разом з тим, впровадження ефективних правових методів реагування на конкретні суспільні відносини неможливе без попереднього здійснення історико-правового екскурсу. Дослідження правових джерел регулювання, зокрема джерел регулювання міграційних процесів, є надзвичайно важливим, оскільки у такому разі право розглядається не лише як унормована група приписів, а як постійно розвиваюча матерія, що займає вагоме місце в соціально-економічному устрої суспільства. Окрім цього, вміст положень відображує традиційні суспільні цінності, що вироблені у державі під час різних періодів її становлення. Це сприятиме як усвідомленню причин існування трудової міграції, так й виявленню відповідності адміністративно-правових норм вимогам суспільства.

Отже, історичне пізнання змісту феномену трудової міграції надасть можливість усвідомити суть та значення адміністративно-правового інструментарію регулювання таких відносин, а також дозволить з'ясувати підходи законодавця до вирішення певних проблем. При цьому варто наголосити, що створення ефективного механізму адміністративно-правового регулювання трудової міграції повинно ґрунтуватись на її основоположних принципах, що напрацьовані міжнародною спільнотою за часи існування міграційної політики держав.

Ключові слова: джерело права, економіка, кордон, трудова міграція, праця.

Development of domestic administrative law regarding regulation of labor migration issues

The movement of people for the purpose of employment, or in other words - labor migration, is the factor that affects the formation of the labor market, promotes the rational use of labor resources, and also determines the socio-economic development of countries. Labor migration is a phenomenon inherent in the process of political, economic, social and cultural development of every state. This phenomenon accompanies any state, but the effectiveness of administrative and legal regulation of relations that arise as a result of its spread remains outstanding. The mass movement of people without proper state regulation of migration processes, including labor migration, will result in chaos, which will deprive the opportunity to use the positive impact of migration on the development of society and contribute to the growth of the negative consequences of this phenomenon.

Implementation of effective legal methods of responding to specific social relations is impossible without a historical and legal excursion. The study of legal sources is extremely important, because in this case law is considered not only as a standardized group of prescriptions, but a constantly developing matter that occupies an important place in the socio-economic structure of society. In addition, the content of the provisions reflects traditional social values developed in the state during various periods of its formation. This will contribute both to the awareness of the reasons for the existence of labor migration, and to the identification of the compliance of administrative and legal norms with the requirements of society.

Therefore, the historical knowledge of the content of the phenomenon of labor migration will provide an opportunity to understand the essence and significance of the administrative and legal tools for the regulation of such relations, as well as to clarify the approaches of the legislator in solving certain problems. At the same time, it should be emphasized that the creation of an effective mechanism of administrative and legal regulation of labor migration should be based on its fundamental principles developed by the international community during the existence of the migration policy of states.

Key words: source of law, economy, border, labor migration, labor.

Постановка проблеми

В умовах сьогодення, коли Україна виборює на полі бою своє право на незалежність та відстоює державний суверенітет, обравши для себе шлях утвердження правової, демократичної, соціальної держави та інтеграції у цивілізований європейський і світовий простір, - надзвичайної актуальності набувають питання адміністративно-правового регулювання трудової міграції. Воєнні дії спричинюють до масового виїзду населення закордон, до склад якого входять й особи працездатного віку. Незважаючи на те, що декілька останніх десятиліть українські трудові мігранти вважаються активними учасниками світового ринку праці, попередні два роки лише погіршили ситуацію, закріпивши за нашими громадянами ще й статус «біженців».

Одночасно слід зазначити, що світовий ринок праці є динамічною системою, яка відображає процеси, що відбуваються у світовій економіці на кожному конкретному етапі її розвитку. Загалом він є «лакмусовим папером», на якому проявляються усі слабкі місця нинішнього етапу розвитку світової економіки. Водночас, трудова міграція є найважливішим компонентом глобального розвитку, і в той же час становить серйозний виклик і міжнародній, і вітчизняній безпеці.

Соціально-економічні реформи, що відбуваються в Україні обумовлюють трансформацію правової системи. Тому дослідження адміністративно-правового регулювання трудової міграції в сучасних умовах зумовлює потребу детальнішого вивчення історії походження закріплення її положень у законодавчому полі.

Стан опрацювання

Аналіз літератури адміністративно-правової науки дає підстави стверджувати про відсутність комплексного дослідження історичного походження адміністративно-правового регулювання питань трудової міграції в Україні. Відповідно вказана прогалина вимагає прискіпливої уваги теоретиків як адміністративного права України, так і суміжних галузей. Враховуючи етапи становлення української державності, а також обмежений об'єм наукової роботи, видається доцільним здійснити дане дослідження лише з часу здобуття нашої держави незалежності. Виявлення та аналіз основних чинників, що вплинули на правову основу міграційного законодавства України, сприятиме розумінню процесу формування його положень.

Метою статті є з'ясування історії походження адміністративно-правового регулювання питань трудової міграції в Україні. Здійснене сприятиме не лише усвідомленню сутності змісту явища, а й надасть можливість систематизувати нормативно-правові акти цієї галузі права.

Виклад основного матеріалу

Емігрант, іммігрант, переселенець, біженець, заробітчанин, внутрішньо переміщена особа - поняття, які не проникли в Україну раптово з часу повномасштабної військової агресії російської федерації. Вони є наслідком еволюційного процесу розвитку будь-якої держави, з часів перших зародків її утворення до сучасності. Вказані явища є побічним ефектом негативних процесів політичної та економічної діяльності державної влади або ж кризи, спричиненої людським чи природним факторами (війни, збройні агресії, стихійні лиха, катаклізми тощо). Відповідно жодна країна не була ніколи повністю захищеною від подібного роду ризиків, зокрема й Україна у часи новітнього періоду.

Крім того, варто вказати, що навіть незважаючи на відсутність згадуваних вище негативних процесів, каталізатором трудової міграції виступають глобалізаційні процеси, що притаманні сучасному світу. Зокрема йдеться про такі сфери, як ринок праці, бізнесу, освіти, інформаційно-комунікаційних технологій тощо. Користуючись сприятливішими умовами оплати та побуту, компанії заохочують іммігрантів щодо працевлаштування, а останні відіграють істотну роль в науково-технічному прогресі іноземних держав.

Відповідно, здобуття в кінці ХХ століття незалежності України, спричинили до настання змін, наслідки яких відчули усі галузеві системи життєдіяльності суспільства. Одним із суттєвих наслідків демократизації суспільного життя було зняття обмежень щодо перетину державного кордону, а відтак і впровадження нового масиву правових норм щодо забезпечення вільного пересування громадян. Зокрема, стаття 33 Конституції України гарантує кожному, хто на законних підставах перебуває на території України, свободу пересування, вільний вибір місця проживання, право вільно залишати територію України, за винятком обмежень, які встановлюються законом [1].

Одночасно із забезпеченням конституційного права громадянина на вільне пересування, відкриття кордонів спричинило до демографічної кризи. Статистичні дані вказують наступне: населення України з дня проголошення її незалежності налічувало 52 млн. осіб. Однак дослідники вказують, що ще з 1992-1993 років населення нашої держави почало зменшуватися. У 2001 році, під час єдиного перепису населення (мав би проводитися раз на 10 років), загальна кількість мешканців України вже складала 48,457 млн. осіб. Ще до збройного вторгнення росії в Україну на початку минулого року в країні на контрольованих територіях (без анексованого Криму й ОРДЛО) проживало лише 34,5 млн громадян (відповідно до пояснювальної записки до проєкту Держбюджету на 2023 рік). А на кінець серпня їхнє число не досягло навіть позначки 28 млн людей [2].

Експерти стверджують, що навіть без повномасштабної війни Україну нині накрив би феномен демографічної хвилі, адже починаючи ще з 2000 року дітей почало народжуватися менше, аніж до того. Крім того, продовжують дослідники, шалений міграційний відплив через повномасштабну російську агресію може мати для України незворотні наслідки. Йдеться про те, що бодай незначне переконання людини у більш-менш оплачуваній роботі закордоном, перетворить українського біженця на трудового мігранта з відсутністю перспективи на повернення до Батьківщини [3, с. 7].

Враховуючи вищенаведене, а також прогнозований зріст потоку іноземців, які будуть прибувати на територію України після завершення воєнних дій, вимагають проведення наукових розвідок в сфері контролю за міграційними процесами. Зокрема це стосується особливостей адміністративно-правового регулювання питань трудової міграції. Адже стихійність процесу напливу нової маси населення, а також відпливу корінного - можуть спричинити до браку відповідної законодавчої бази та належного правового досвіду діяльності органів управління у цій сфері.

Під час наукової розвідки будь-якого феномену у сфері права насамперед вважається необхідним з'ясувати історію його походження, що дозволятиме не лише збагнути сутність та усвідомити його зміст, а й запропонувати ефективні методи протидії потенційним ризикам та запозичити кращий зарубіжний досвід правового регулювання. Історико-правовий напрям наукових розвідок відіграє надзвичайно важливу роль в галузі юриспруденції, оскільки у такому випадку право сприймається не лише як загальний масив норм, а як реально існуюча в дійсності частина соціально-економічного устрою населення, що є відображенням історично сформованих суспільних цінностей, становлення яких тривало на проміжку усього розвитку країни. Відповідно історико-юридичний підхід надасть можливість осягнути соціальну обумовленість зародження феномену «трудової міграції», віднайти причинний взаємозв'язок між нормами регулювання цього явища та потребами населення, через які фактично адміністративно-правові положення наділені обов'язковим характером дотримання. Зазначене набуває вагомого значення для України, як держави, що у різні періоди свого становлення виборювала право на самоідентифікацію та власну незалежність.

Історичне пізнання будь-якої галузі права є важливою умовою розуміння сутності їх приписів, адже усвідомлення процесу розвитку кожного правового явища дає можливість простежити сучасний стан феномену через призму його відбитку у минулому [4, с. 1]. Осягнути це видається можливим шляхом проведення аналізу приписів тих нормативно-правових актів, що були чинними на території нашої держави в окремих періодах її розвитку. Такий підхід дозволяє простежити зміст та значення адміністративно-правового положення та як наслідок збагнути законодавчі способи реагування на конкретні проблеми, що повстали під впливом різноманітних історико-політичних чинників.

Незважаючи на значення окреслених тверджень у вітчизняній адміністративно-правовій науці ґрунтовних досліджень історичного походження регулювання питань трудової міграції не проводилося. Відтак зазначена прогалина потребує детального аналізу науковцями як адміністративного права України, так і інших галузей матеріального права. Беручи до уваги періоди формування вітчизняної державності, а також явища державотворення європейських країн, вбачається раціональним все ж таки розпочати окреслену наукову розвідку з часів становлення України, як незалежної держави. Вияв та дослідження попередніх факторів, що започаткували запровадження правової регуляції переміщення представників українського населення з метою пошуку кращих засобів для існування, надасть можливість осягнути не лише процес формування положень адміністративного законодавства, а й виявити ті чинники, що вплинули на його розвиток та відповідність сучасним потребам суспільства.

Отже, після проголошення державного суверенітету, Україна опинилася перед викликом впровадження швидких змін у правову систему та управлінську діяльність державних органів, з метою впорядкування процесу регулювання суспільних відносин. Відповідно, не отримавши бажаних результатів, починаючи з середини 90-х років ХХ століття, характерною тенденцією стало збільшення кількості громадян України, які виїжджали за кордон. Очевидно, що причиною була економічна нестабільність, що спонукала населення до пошуку кращих умов працевлаштування. Загрозливих масштабів проблема трудової міграції для України стала набувати унаслідок різкого погіршання соціально-економічної ситуації в державі упродовж 1994-1999 років. Негативний стан речей суттєво ускладнювався ще й тим, що більшість громадян України, перебуваючи за кордоном, отримували статус нелегальних трудових мігрантів. Саме ця група, виїжджаючих за межі нашої держави осіб, ставала найбільш дискримінованою та незахищеною категорією іноземців.

Підтвердженням вищевказаному може слугувати статистичні дані. Загалом дослідники визначають чотири хвилі переселенського руху в історії української еміграції. Період, що містить окреслене наукове зацікавлення охоплює IV хвилю - так звану «заробітчанську», що розпочалася у 1990-х роках. Окрім економічної скрути перехідного періоду в Україні, як головної причини, деякі дослідники наголошують на умисному створенні безробітті та потреби пошуку оплачуваного місця праці. У результаті цього на тимчасову роботу закордон виїхало близько 7-8 млн. людей [5]. За оцінкою директора Інституту досліджень діаспори Ігоря Винниченка станом на 2001 рік вказаний показник вже сягав позначки 10-13 млн українців [6, с. 378]. У кількісному відношенні географічне розселення українців у цей період пов'язане з такими державами, як США, Канада, Польща, Бразилія, Румунія, Аргентина, Словачина, Чехія, Литва, Естонія та деякими державами, що знаходяться на схід від України [5].

Ключовою проблемою міграційної політики, що мала постійний характер аж до 2014 року (російська збройна агресія проти України), вважався інтенсивний відтік українських громадян за кордон. Перевищення кількості осіб, які виїжджали у пошуках роботи, над іммігрантами було викликано передусім як згадувалося вже вище незадовільним станом вітчизняної економіки та, відповідно, соціальної сфери. Після 2014 року, внаслідок війни та пов'язаного з нею ще більшого економічного спаду, відбулося різке зростання еміграції з України, в основному до держав Європейського Союзу. Одночасно варто вказати і на стрімке зростання внутрішньої трудової міграції. Зокрема, після початку бойових дій у Донецькій та Луганській областях за найновішими даними, отриманими за результатами дослідження Міжнародної організації з міграції, у 2014-2015 рр. чисельність внутрішніх трудових мігрантів в Україні перевищила 1,6 млн. осіб, що сягає 9% економічно активного населення [7, с. 8].

Подібний стан внутрішнього та зовнішнього переміщення наших громадян тривав аж до 2022 року, доки широкомасштабне вторгнення росії в Україну не спричинило міграційну кризу (V хвилю еміграції). Статистичні дані вказують, що трохи більше, ніж за два тижні від початку воєнних дій (24 лютого 2022 року) країну покинуло понад 2,5 мільйона осіб [5], а за підрахунками Управління Верховного комісара ООН у справах біженців за два наступних місяці ця цифра зросла більше ніж удвічі [8].

Перед тим, як перейти до аналізу особливостей розвитку вітчизняного адміністративно-правового регулювання трудової міграції, варто також вказати й на такі події в нашій державі, як підписання Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом (2014 рік), а також підписання угоди про безвізовий режим України з ЄС (2017 рік). Така необхідність викликана потребою висвітлення тих чинників, коли на стан трудової міграції впливають не лише негативні фактори, що притаманні окремій державі, а й позитивні. Прикладом можуть слугувати два вищевказаних документи, підписання яких:

- з однієї сторони сприяли: 1) здійсненню загальнодержавної економічної, фінансової та торгівельної діяльності; 2) громадянам України вільно перетинати міждержавні кордони країн Європейського Союзу без попереднього звернення до посольства для отримання дозволу;

- з іншої сторони - спричинили до чергового збільшення трудової міграції закордон.

Україна не єдина держава, яка відчула на собі діаметрально різні наслідки від міжнародного співробітництва. Подібний результат був також притаманний Республіці Польща, коли відсутність кордонів спричинили масовий відтік населення до більш привабливих з точки зору працевлаштування держав, зокрема Великої Британії та Федеративної Республіки Німеччина.

Відповідно міграція українських громадян за кордон, з метою працевлаштування, вимагає розробку виваженої, конструктивної міграційної політики. Унормовані заходи повинні стати основою державного регулювання експорту власної робочої сили за кордон. Цього потребує не лише ситуація на внутрішньому ринку праці, а й також зацікавленість країн-реципієнтів у суворому підході щодо державного контролю за трудовою міграцією зі сторони української державної влади. Однак, недосконалість вітчизняного міграційного законодавства негативно позначається, насамперед, на рейтингу України у світі, викликає незадоволення іноземних держав, які змушені самотужки боротися проти українських трудових неле- галів. Особливого значення це питання набуває в умовах сьогодення, коли негативні наслідки російської військової агресії згубно впливають на економіку не лише України, а й сусідніх держав.

Отже, аналізуючи норми адміністративно-правового регулювання трудової міграції в Україні, варто вказати, що особливого значення для міграційного законодавства мають його правові джерела. Під останніми розуміють ті правові форми, в яких знаходять своє відображення правові норми. Особливе місце тут займає Конституція України [8], серед основних видів є також міграційні нормативно-правові акти (законодавчі та підзаконні). Нині найактуальніші міграційні питання перебувають у «віданні» основних галузей публічного права - конституційного та адміністративного.

Конституція України створює основи для регулювання зовнішніх міграційних процесів, відкриває широке правове поле для трудових мігрантів, служить основою для розширення та вдосконалення міграційного законодавства. Конституційні положення щодо міграції є демократичними, відповідають рекомендаціям Організації Об'єднаних Націй, Ради Європи, Міжнародної організації з міграції, Міжнародної організації праці, Організації з безпеки і співробітництва в Європі та інших міжнародних організацій у міграційній сфері. Прийняття у 1996 році Конституції України, дало можливість багатьом положенням щодо свободи пересування опинитися на конституційному рівні. Так, у ст. 33 Конституції України, зокрема, зазначено, що «кожному, хто на законних підставах перебуває на території України, гарантується свобода пересування, вільний вибір місця проживання, право вільно залишати територію України, за винятком обмежень, які встановлюються законом» [1]. Це дало поштовх принциповим питанням, які пов'язані з різноманітними аспектами міграційних процесів, взаємовідносин держави і зовнішніх мігрантів, вирішуватися не на рівні відомчих інструкцій, а на рівні Закону.

Необхідно зазначити, що наступними кроками було прийняття Верховною Радою України низки законодавчих актів, які заклали основу побудови нормативно-правової бази регулювання зовнішньої трудової міграції. Найголовніші серед них: Закони України «Про громадянство» (2001 рік), який замінив свого попередника, що діяв ще з 1991 року та «Про зайнятість населення» (2012 рік). Суттєвого оновлення положень отримав Закон України «Про порядок виїзду з України і в'їзд в Україну громадян України» (1994 рік).

У 2001 р. було внесено важливі зміни до законодавства України, що регулює зовнішню міграцію - ухвалено Закон України «Про імміграцію». Враховуючи значення феномена міграцій для сучасного суспільного життя, даний нормативний акт роз'яснив вплив нормативних актів на міграційний процес зокрема та вказав на вектор розвитку міграційної політики держави загалом.

Наступним етапом формування міграційного законодавства стало прийняття у 2003 р. Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання», з яким громадяни України отримали законодавчо підкріплене право самостійно і без будь-яких обмежень обирати місце проживання та працевлаштування.

Позитивним моментом щодо регулювання процесів трудової міграції в Україні став прийнятий, в рамках домовленостей з Європейським Союзом, Закон України «Про зовнішню трудову міграцію» (2015 рік). Цим законодавчим актом були встановлені правові та організаційні засади державного регулювання зовнішньої трудової міграції та соціального захисту громадян України, які тимчасово виконували або виконують роботу за кордоном (трудових мігрантів), і членів їх сімей. Крім того, згідно із Законом, держава має сприяти реінтеграції в суспільство трудових мігрантів і членів їх сімей після повернення в Україну шляхом надання соціальних послуг відповідно до Закону України «Про соціальні послуги» (2019 рік).

Окрім законодавчих актів, трудова міграція в нашій країні юридично оформлена також низкою міждержавних угод. Зокрема, Україна уклала угоди про працевлаштування і соціальний захист громадян з такими державами як Вірменією, В'єтнамом, Канадою, Латвією, Литвою Молдовою, Польщею, Словаччиною, Чехією тощо.

Ці угоди певною мірою регулюють обсяги трудової міграції і захищають працівників-мігрантів від незаконних дій працедавців, професійного ризику та небезпечних умов праці, надають певні соціальні гарантії. Оскільки такі угоди вважаються прямими міжнародними угодами держав-учасниць, то вони органічно входять у національне законодавство цих держав. Їх норми виступають прямими джерелами прав і обов'язків працівників. Міждержавні угоди поряд з іншими правовими документами (нормативними актами) поступово утворюють правовий каркас міжнародного ринку робочої сили. Однак досягнуті Україною домовленості та укладені міждержавні угоди щодо регулювання трудової міграції поки що не приведені у відповідність до міжнародних правових норм.

Очевидно, що розглядувана група суспільних відносин регулюється не лише Законами України та міждержавними угодами, а й низкою інших нормативно-правових актів. Йдеться про положення Указів Президента України, Положень та Розпоряджень Кабінету Міністрів України, Наказів міністерств та центральних органів виконавчої влади, що регулюють питання у сферах міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції. Прикладом може слугувати Розпорядження КМУ «Про схвалення Стратегії державної міграційної політики України на період до 2025 року».

Незважаючи на значний прогрес у формування міграційного законодавства, статистичні матеріали дозволяють стверджувати, що в Україні надалі загострена тенденція щодо зростання стихійної нерегульованої трудової міграції у країни як далекого, так і близького зарубіжжя. В даному випадку основною причиною такого стану речей є не лише перебування нашої держави у воєнному стані, а відсутність вітчизняної міграційної концепції та відпрацьованого відповідно до неї правового поля. Україною досі не ратифіковані деякі Конвенції Міжнародної Організації Праці з трудової міграції, що не дає змоги привести до правової відповідності участь нашої держави як рівноправного суб'єкта в міграційному просторі.

Отже, наявність прогалин у вітчизняному законодавстві щодо правового регулювання міграційних процесів робочої сили «заохочує» до переміщення працюючих мігрантів у держави з більш високим економічним, політичним та законодавчим рівнем розвитку.

адміністративно-правовий трудова міграція

Висновки

Підсумовуючи, варто вказати, що історико-правовий аналіз адміністративно-правового регулювання питань трудової міграції надав можливість виявити первинні спроби нормативно-правового закріплення їх положень у вітчизняних джерелах права. Викладене вище надає можливість констатувати, що Україна знаходиться ще на стадії формування свого міграційного законодавства та відповідної правової політики. Після завершення воєнних дій та відновлення мирного життя, важливою складовою міграційної політики України стане реалізація комплексних заходів щодо повернення наших громадян до Батьківщини. Особливу увагу буде спрямовано на працездатних осіб, що є вкрай важливим елементом вітчизняної економіки. Реалізувати згадуване вище вдасться лише за активізації міжнародного співробітництва та врахування загальносвітових тенденцій регулювання міграційних процесів.

Література

1. Конституція України. Відомості Верховної Ради України. 1996. № 30. Ст. 141.

2. Демографічна криза: на відновлення Україні може знадобитися 50 років.

3. Шевчук Павло. Вплив зрушень у структурі причин смерті на тривалість життя у великих містах України. - Демографія та соціальна економіка. 2022, No 1 (47). - С. 4-18.

4. Дамірлі Мехман А.О. Предметна сфера історико-правового пізнання: традиції й оновлення (епістемологічний аналіз): автореф. дис. ... доктора юрид. наук: спец. 12.00.01. Харків, 2005. 32 с.

5. Українська еміграція.

6. Ясь О.В. Еміграція українського населення // Енциклопедія історії України: у 10 т / редкол.: В. А. Смолій (голова) та ін.; Інститут історії України НАН України. - К.: Наукова думка, 2005. - Т 3 - 672 с.

7. Міграція в Україні: факти і цифри. (упорядник - Олена Малиновська). - МОМ в Україні, 2016. - 31 с.

8. Боротьба за людей: Україна програла битву, але має виграти війну.

Размещено на Allbest.ru