Український унітаризм: тенденції розвитку, сучасний стан, загальні та специфічні ознаки

Размещено на http://www.allbest.ru/

Український унітаризм: тенденції розвитку, сучасний стан, загальні та специфічні ознаки

О.В. Скрипнюк, доктор юридичних наук, професор, академік НАПрН України; Я.С. Богів, доктор юридичних наук, доцент

У статті досліджуються проблеми унітаризму, його теоретичні та практичні аспекти, ґенеза його ідей і дослідження їх у вітчизняній правовій думці. Здійснена якісна характеристика складових унітаризму. Проаналізовані основні тенденції розвитку унітаризму в новітню добу та характерні ознаки унітарної держави як загальні, так і особливі, що виражають певну специфіку.

Ключові слова: Україна, унітаризм, сутність і зміст, вітчизняна думка, принципи, тенденції, держава, автономія, федерація, державний устрій.

Ukrainian unitarism: development trends, current state, general and specific characteristics

Skrypniuk Oleksandr, Yaryna Bohiv

The article examines the problems of unitarism and its influence on determining the form of the state system, as a political-territorial organization of the state and the nature of the interaction between the state and its constituents. The theoretical and practical aspects of the implementation of unitarism, the genesis of its ideas and their research in domestic legal thought are analyzed. Emphasis is placed on the historically progressive role of unitarism in the state-building process, namely in ensuring the state's defense capability, control over internal order, implementation offiscal policy, etc. The proposed characterization of unitarism as a political and socio-economic supersystem, its components. The main trends in the development of unitarism as a natural phenomenon in the modern era and the characteristic features of the unitary state, both general and special, which express its specific characteristics, are analyzed. A unitary state, depending on the level of centralization, can be decentralized as well as centralized.

Key words: Ukraine, unitarism, essence and content, national opinion, principles, trends, state, autonomy, federation, state system.

Ukrainian unitarism: development trends, current state, general and specific characteristics

Skrypniuk Oleksandr, Bohiv Yaryna

The article examines the problems of unitarism, its theoretical and practical aspects, the genesis of its ideas and their research in domestic legal thought. A qualitative characterization of the components of unitarism was carried out. The main trends in the development of unitarism in the modern era and the characteristic features of the unitary state, both general and special, expressing a certain specificity, are analyzed.

Key words: Ukraine, unitarism, essence and content, national opinion, principles, trends, state, autonomy, federation, state system.

Вступ

Проблеми державного устрою є чи не найбільш складними у всій державотворчій науці - і в теоретичній, і в практичній площинах. Досліджуючи унітаризм, слід акцентувати увагу на державі як багатоаспектному багатогранному явищі. Більшість держав, які існували в минулому й існують сьогодні, є унітарними за формою.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Проблемам державного устрою приділено значну увагу у вітчизняній науці (окремі аспекти теорії та практики сучасного унітаризму, адміністративно-територіального устрою у своїх працях досліджували Л.В. Авраменко, О.В. Батанов, Ю.І. Ганущак, С.Д. Гусарєв, І.М. Жаровська, О.П. Іщенко, В.М. Кампо, В.Б. Ковальчук, В.В. Кравченко, В.С. Куйбіда, О.Г. Кучабський, І.Й. Магновський, О.В. Петришин, Х.В. Приходько, П.М. Рабінович, С.О. Телешун, О.Д. Тихомиров, А.Ф. Ткачук, М.В. Цвік, Л.Т. Шевчук та ін.), вони як і раніше залишаються не менш актуальними і потребують подальшого дослідження та вироблення необхідних практичних підходів, спрямованих на вдосконалення форми державного устрою.

Постановка проблеми дослідження

У науковій літературі держава розуміється як особлива, універсальна для певного суспільства організація, що володіє унікальною владою (публічною, державною владою) і спеціалізованим апаратом управління суспільством.

Окремі українські вчені схиляються до думки, що держава - це організація політичної влади домінуючої частини населення у соціально неоднорідному суспільстві, яка, забезпечуючи цілісність і безпеку всього суспільства, здійснює керівництво ним насамперед в інтересах цієї частини, а також вирішує загальносуспільні завдання.

Серед них цієї думки дотримуються С.Д. Гусарєв, О.Д. Тихомиров, які вказують, що держава - це форма організації політичної влади, що покликана впорядкувати суспільні відносини на певній території¹. Особливий акцент на тому, що держава виникає як особлива політична, територіальна і структурна організація суспільства, ставлять й інші автори².

Мета і завдання дослідження

Метою статті є науково-практичний аналіз українського унітаризму, його оцінка, тенденції розвитку, причини, що сприяють його ґенезі, а також розкриття загальних, специфічних ознак унітарної держави.

Виклад основного матеріалу

Правова наука визначає, що основними елементами, складовими держави, є територія, населення і публічна влада. Звісно ж, держава існує лише тоді, коли влада здійснюється в межах відокремленої території, над населенням, що проживає в межах цієї території, самостійна і незалежна.

Форма державного устрою - це елемент форми держави, який характеризує внутрішню структуру держави, спосіб її територіального поділу, співвідношення держави як єдиного цілого з її складовими, міру централізації та децентралізації державної влади.

Державний устрій - це політико-територіальна організація держави, співвідношення держави як цілого з його складовими (штатами, провінціями, автономними одиницями, адміністративно-територіальними одиницями тощо)³.

Необхідність відповідної побудови територіальної організації держави випливає з тієї обставини, що будь-яка держава розташована на обмеженій території, там, де проживають громадяни цієї держави. Після досягнення певної чисельності громадян і розмірів території виникає необхідність розділити цю територію на округи, штати, землі, області, кантони, райони, селища, села, населені пункти тощо, а також створити на цих територіальних утвореннях місцеві (територіальні) органи влади. Виникає потреба розподілити повноваження між центральними і місцевими органами влади й управління. Нарешті, суб'єктивні і навіть випадкові чинники - запозичення досвіду, політико-правові наслідування, колоніальний вплив, політичні інтереси і багато інших - також впливають на територіальну організацію держави. Характер взаємовідносин держави і її складових визначає основні форми державного устрою.

В.М. Пахолок зауважує, що історично унітаризм був прогресивним явищем, оскільки він прийшов на зміну феодальній роздробленості і партикуляризму. Перехід до унітаризму зумовлювався потребою в єдиному ринку, ефективному, уніфікованому управлінні державою і не залежав від національно-етнічної або расової структури населення конкретної країни. Адміністративно-територіальні одиниці унітарної держави створювалися для вирішення виключно управлінських завдань - забезпечення оборони, контролю за внутрішнім порядком, збирання податків тощо. Історично становлення адміністративно-територіальних одиниць відбувалося у руслі формування великих централізованих держав шляхом об'єднання дрібних феодальних князівств. При цьому деякі з них зберігали окремі ознаки державності, як, наприклад, Сицилія. Саме збереження адміністративними одиницями великих централізованих держав деяких ознак державності зумовило політико-адміністративну еволюцію унітаризму. Адміністративно-територіальний поділ став перетворюватися на політико-територіальний, а поряд з адміністративними одиницями почали формуватися політико-адміністративні. Останні відрізняються від адміністративних наявністю у них місцевої представницької влади, а іноді й виборних основних осіб⁴.

У правовій науці прийнято виділяти дві форми державного устрою: просту (унітарну) і складну (федеративну, конфедеративну та ін.). Унітарна держава - це єдина цілісна держава, територія якої поділяється на адміністративно-територіальні одиниці, що не мають статусу державних утворень і не володіють суверенними правами⁵. Це пояснюється позитивним аспектом унітарної держави, яким є можливість ефективно керувати нею, унітарна форма надійно забезпечує державну єдність і цілісність.

Усі відомі визначення унітарних держав можна умовно поділити на три самостійні групи за критерієм включення до складу унітарної держави автономії. До першої групи варто віднести авторів, які вважають, що автономії не входять до складу унітарної держави, до другої - авторів, які вказують на наявність можливості існування автономії нарівні з адміністративно-територіальними одиницями, а до третьої - дослідників, які зараховують до різновиду унітарної держави ті, які повністю складаються з автономій, тобто регіональні держави.

Представники першої групи вказують, що унітарна держава - тип державного устрою, що характеризується централізованим управлінням адміністративно-територіальними одиницями, що не мають ознак власної державності, і мають неподільність суверенітету.

У контексті цього існує твердження, згідно з яким територія унітарної держави завжди має свою внутрішню організацію або так званий адміністративно-територіальний устрій (винятком є лише так звані мікродержави), суть якого зводиться до поділу єдиної території держави на складові частини. Територія унітарної держави являє собою не що інше, як велику політичну та соціально-економічну суперсистему, що у визначених державним кордоном межах поєднує ключові функціональні підсистеми життєдіяльності суспільства («управління», «виробництво», «обслуговування», «розселення») та певною мірою локалізує їх у межах конкретних адміністративно-територіальних одиниць існуючого адміністративно-територіального поділу. Лише в тих випадках, коли локалізація зазначених підсистем на території відповідає існуючому адміністративно-територіальному устрою (відповідно й існуючій системі управління) адміністративно-територіальний устрій можна розглядати як оптимальний⁶.

Більшість авторів визначають унітарні держави як єдині держави. Водночас варто вказати, що така характеристика стосується всіх держав незалежно від форми державного устрою, тому використання цього формулювання є не зовсім коректним з точки зору правової науки. Оскільки до складу унітарної держави можуть включатися лише адміністративно-територіальні одиниці, деякі вчені схильні вважати, що унітарна держава - це єдина, злита держава, яка поділяється на адміністративно-територіальні одиниці, що не володіють політичною самостійністю⁷.

Унітарні, або єдині, держави не мають у своєму складі територіальних, регіональних утворень, що володіють тією чи іншою мірою суверенітетом, а поділяються лише на адміністративно-територіальні одиниці, органи яких повністю підпорядковані центральній державній владі і формуються нею⁸.

Значна кількість вчених унітарну державу визначають через термін «унітаризм», який тлумачать як державний устрій, що характеризується централізованим керівництвом адміністративно-територіальними одиницями і відсутністю відокремлених (самостійних) державних утворень. Так, О.В. Батанов звертає увагу на те, що сучасний український унітаризм потребує додаткового дослідження, насамперед в аспекті його сутності, змісту, принципів, зміцнення в контексті реформи адміністративно-територіального устрою, реформування місцевого самоврядування та децентралізації публічної влади, тенденцій і перспектив розвитку конституційної доктрини та практики унітаризму в умовах нового світового порядку, а також викликів, які постали перед Україною в результаті анексії Автономної Республіки Крим та збройної агресії з боку РФ тощо⁹.

В українських юридичних енциклопедіях ми не знаходимо визначення категорії «унітаризм». Наприклад, шеститомна Юридична енциклопедія та Велика українська юридична енциклопедія (Т. 3 «Загальна теорія права») такого поняття не містить взагалі, у них характеризується поняття «унітарна держава». Аналогічно у вітчизняній юридичній літературі з конституційного права та конституційного права зарубіжних країн часто принцип унітаризму застосовується для характеристики унітарної держави як форми територіального устрою. Так, В. В. Міщук пропонує їх розмежовувати. На його думку, принцип «унітаризму» не стільки виходить за рамки унітарної держави, як сама унітарна держава виникає і розвивається на основі принципу унітаризму¹⁰. А сутність унітаризму як принцип територіального управління вчений вбачає в централізації, яка обов'язково має свій вияв у сфері державної влади та управління, а також може об'єктивуватися в економічній, культурній, соціальній та інших сферах державно-суспільного життя.

Необхідно зауважити, що унітарна держава залежно від рівня централізації, крім централізованої, може бути й децентралізованою, з огляду на що узагальнювати всі унітарні держави такою характеристикою, як «централізоване керівництво адміністративно-територіальними одиницями», не є правильним.

Унітарна держава є простою державою, що поділяється за адміністративно-територіальним принципом. У складі унітарної держави утворюються територіальні одиниці, що не володіють статусом державного утворення¹¹. Представники першої групи вважають, що оскільки унітарна держава, яка включає до свого складу автономію, називається складною, то характеризувати всі унітарні держави терміном «проста держава» є не зовсім правильно.

До другої групи визначень варто віднести авторів, які включають автономію до складу унітарної держави. Зокрема, представники цієї позиції вважають, що унітарна держава є простою цілісною державою, окремі частини якої іноді можуть мати автономію.

Деякі автори, даючи визначення унітарної держави, включили в нього ознаки цього явища. Зокрема, вказується, що унітарна держава - це держава, яка має єдину конституцію, єдине законодавство, єдиний бюджет, єдину централізовану систему органів державної влади, єдину судову систему, територію, розділену на адміністративно-територіальні одиниці, єдине громадянство, єдині символи держави¹². Однак у цьому визначенні перелічуються ознаки держави без уточнення форми його державного устрою. Крім того, не у всіх унітарних державах є конституція, що за такого трактування виключає зі списку унітарних держав, наприклад, Велику Британію.

З огляду на це необхідним є уточнення ознак унітарної держави. Оскільки унітарна форма державного устрою є автентичною за своєю сутністю, тобто найбільш близькою самій природі держави, варто зазначити, що ознаки, які підходять для опису унітарних держав, визначаються більшістю авторів через ознаки самої держави. У зв'язку з цим при описі унітарної держави називаються, як правило, не відмінні риси цього явища, а його загальні характеристики.

Так, до переліку ознак унітарної держави більшість авторів відносять такі характеристики: по-перше, унітарна держава передбачає єдині, загальні для всієї держави вищі представницькі, виконавчі та судові органи, що здійснюють верховне керівництво відповідними місцевими органами. По-друге, на території унітарної держави діє одна конституція, єдина система законодавства, одне громадянство. У ньому функціонує єдина грошова система, проводиться обов'язкова для всіх адміністративно-територіальних одиниць загальна податкова і кредитна політика. По-третє, складові унітарної держави (області, департаменти, округи, провінції, графства тощо) державним суверенітетом не володіють. Складові унітарної держави не мають своїх законодавчих органів, самостійних військових формувань, зовнішньополітичних органів та інших атрибутів державності. По-четверте, унітарна держава, на території якої проживають невеликі за чисельністю національності, широко допускає національну і законодавчу автономію. По-п'яте, в унітарній державі усі зовнішні міждержавні зносини здійснюють центральні органи, що офіційно представляють державу на міжнародній арені. По-шосте, унітарна держава має єдині збройні сили, керівництво якими здійснюється центральними органами державної влади.

Ці ознаки є загальними, що відображають належність унітарної форми державного устрою до характеристики держави, але не виражають сутності досліджуваного явища.

З огляду на це необхідно уточнити ознаки унітарної форми державного устрою, що відрізняють її від інших форм державного устрою, таких як: федерація, конфедерація, союз. Здається, що такими ознаками є забезпечення якнайкраще єдності та державної цілісності, і включення до свого складу певних територіальних утворень, наділених особливими повноваженнями недержавного характеру.

Отже, унітарна держава становить форму державного устрою, що забезпечує державну цілісність і включає певні територіальні утворення, наділені особливими повноваженнями недержавного характеру. Тобто до складу унітарної держави можуть включатися, крім адміністративно-територіальних одиниць, автономії, а крім того, унітарна держава цілком може складатися з таких автономій, головне, щоб ці територіальні організації не мали статусу державного утворення.

Вдало, на нашу думку, ознаки унітарної держави викладені у працях М.В. Цвіка та О.В. Петришина. Вони, зокрема, наголошують, що унітарна держава характеризується такими ознаками: 1. Має єдині вищі органи державної влади (глава держави, парламент, уряд, судові органи та ін.), яким підпорядковуються або підконтрольні місцеві органи. 2. Не містить відокремлених територіальних утворень, що мають ознаки суверенності. 3. Має єдину для всієї держави систему законодавства. 4. Управління єдиними збройними силами і правоохоронними органами здійснюється центральними органами державної влади. 5. Має єдине громадянство. 6. Одноособове представництво від усієї держави у міжнародних взаємовідносинах на рівні держав. За ступенем залежності місцевих органів від центральної влади унітарні держави поділяються на централізовані, децентралізовані та змішані¹³.

Окремі вчені, теоретики і конституціоналісти з-поміж основних характерних ознак унітарної держави називають і такі: одна система вищих органів влади, одна конституція, фінансова, податкова та законодавчі системи, єдині збройні сили, наявність місцевих органів влади, що не володіють ознаками суверенітету¹⁴.

Розглядаючи питання європейського досвіду націодержавного будівництва, Ю.П. Бойко звертає увагу на те, що прийнято вважати, що визначальним чинником у затвердженні форми державного устрою в будь-якій державі є її національний склад. Мононаціональне суспільство має тенденцію до формування унітарної держави. Вчений звертає увагу на те, що в багатьох унітарних державах Європи є національні меншини, які компактно в них проживають. Наприклад, у Франції, Швеції, Норвегії, Румунії. Однак їх наявність не відображена в принципі національного поділу держави. Не містить етнокультурного підґрунтя і територіальна структура багатьох європейських федерацій, таких, як Австрія, Нідерланди, Данія і Німеччина¹⁵.

Науковець висловлює думку, що, можливо, справа у статистиці, в процентному співвідношенні системоутворюючого народу і національних меншин? Однак з наведених статистичних даних Ю.П. Бойко робить висновок, що очевидно, що тільки історична традиція й актуальна політична кон'юнктура відіграють найважливішу роль у визначенні територіального устрою конкретної європейської держави. Звідси, на думку науковця, випливає, що в своїй основі федералізм - це питання взаємовідносин. Він втілюється у конституціях та інститутах, структурах і функціях, але в підсумку значення мають саме відносини, що традиційно склалися¹⁶.

О.В. Батанов вказує, що «аналізуючи генезис унітарної форми державного устрою, потрібно виходити з того, що унітаризм замінив партикуляризм і феодальну роздробленість, відіграв свою прогресивну роль. Він не залежав від національно-етнічної чи расової структури населення, а був затребуваний єдиним режимом, відносною простотою в здійсненні державної влади. Унітарна держава в даний час є найбільш поширеною у світі формою державного устрою. Понад 85% держав світу обрали унітарну форму свого територіального устрою. Незважаючи на те, що це різні за своїми територіальними параметрами, етнонаціональним складом, географічним розташуванням, економічним та соціально-культурним розвитком, політичними та правовими традиціями держави, унітарним державам притаманна комплексна система ознак»¹⁷.

Водночас у контексті досліджуваної проблематики необхідно звернутись до питання принципів, на яких побудовано правове регулювання територіального устрою України. Так, О.О. Гречко, аналізуючи систему принципів територіального устрою України і проблеми теорії та законодавчого закріплення, поділяє їх на загальні, конституційні та спеціальні принципи територіального устрою України. До загальних принципів правового регулювання територіального устрою України автор відносить принципи народовладдя, публічності, законності, рівноправності, стабільності, системності, відповідності нормам міжнародного права¹⁸.

Принцип народовладдя дослідник розкриває через реальну можливість народу вирішувати питання територіального устрою як безпосередньо (шляхом референдуму), так і через органи державної влади та місцевого самоврядування. Принцип публічності, на думку дослідника, визначає публічний характер територіальної організації влади і полягає у відкритості та доступності для спостереження і контролю з боку суспільства. Принцип законності означає, що органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи повинні діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Науковець вказує, що принцип рівноправності адміністративно-територіальних одиниць означає, що адміністративно-територіальні одиниці повинні мати рівні законодавчі, соціально-економічні та інші можливості для свого розвитку та вдосконалення, а державна політика повинна проводитися у всіх без винятку територіальних складових держави. Принцип стабільності територіального устрою виявляється у тому, що здійснення територіальної політики держави має бути незмінним, прогнозованим і враховувати всю сукупність економічних, правових, національних та інших факторів, бо орієнтування лише на деякі окремі фактори тягне за собою виникнення конфлікту та необхідність подальших територіальних перетворень.

Системність трактують як упорядкованість, протилежність хаосу, певне «начало планомірності», виражене у правильному розташуванні частин у певній послідовності та взаємозв'язку, а тому принцип системності територіального устрою полягає в упорядкованості, узгодженості системи територіальних одиниць, поєднаних між собою багатофункціональними взаємозв'язками. Слід зазначити, що в умовах реформування територіального устрою якісно змінюються як самі об'єкти та явища територіального характеру, так і зміст системоутворюючих зв'язків між ними. Принцип відповідності нормам міжнародного права полягає в тому, що Україна, здійснюючи внутрішню політику, поважає суверенітет інших держав і діє у вирішенні внутрішніх справ із додержанням загальновизнаних норм міжнародного права, які засновані на принципах суверенної рівності держав, територіальної недоторканності та політичної незалежності держав, мирного вирішення міжнародних суперечок, заборони застосування сили та погрози силою, невтручання держав у внутрішні справи одна одної тощо. Зазначені загальноправові принципи територіального устрою мають доволі високий рівень абстрагування, що зумовлює необхідність їх деталізації і конкретизації через конституційні та спеціальні принципи. Такі висновки дослідник робить посилаючись на праці окремих авторів¹⁹.

Основні конституційні принципи територіального устрою України закріплені у ст. 132 Конституції України, у якій визначено: «Територіальний устрій України ґрунтується на засадах єдності та цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів, з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних та культурних традицій»²⁰. Стаття 133 Конституції України визначає систему адміністративно-територіального устрою і є, зокрема, втіленням загального принципу системності.

Першим Конституція України називає принцип єдності та цілісності державної території України. Він означає, що складові частини державної території перебувають у нерозривному взаємозв'язку, визначаються внутрішньою єдністю. Принцип поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади передбачає децентралізацію у здійсненні місцевого самоврядування та виконавчої влади у поєднанні з централізованою системою контролю за законністю реалізації владних повноважень. Принцип збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів, з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних та культурних традицій означає диференційований підхід до вирішення питань оптимального економічного розвитку, демографічної політики, історичного розвитку та зміцнення територіальної єдності складових частин України²¹. Крім закріплених у ст. 132 Конституції України конституційних принципів територіального устрою України, необхідно вважати: принцип унітаризму, принцип недоторканності території України, принцип гарантованості територіальної цілісності та державного суверенітету України, принцип зміни території України всеукраїнським референдумом, принцип законодавчого визначення територіального устрою України, принцип гарантування місцевого самоврядування в Україні²².

Основоположні принципи територіального устрою визначає ст. 2 Конституції України: принцип унітаризму (Україна є унітарною державою) та принцип недоторканності території України. Під унітаризмом О.О. Гречко пропонує розуміти принцип державного устрою, сутністю якого є політична єдність, єдина система органів державної влади на всій її території, відсутність політичної самостійності у територіальних одиниць та єдність інших політичних, економічних і культурних інститутів держави. Унітарна держава виникає і розвивається на основі принципу унітаризму. Принцип недоторканності території України виключає будь-які дії, що спрямовані проти територіальної цілісності України. Недоторканність території несумісна з діями, спрямованими на підтримку та використання сепаратизму проти територіальної цілісності держави, на захоплення території з використанням сили, окупацію території іншої держави, на створення та діяльність організацій, груп, а також заохочення дій окремих осіб, які становлять загрозу територіальній цілісності держави²³. Недоторканність виступає як гарантія цілісності території та суверенітету держави. Конституційний принцип - принцип гарантованості територіальної цілісності та державного суверенітету України. Територіальна цілісність і державний суверенітет України гарантуються цілою низкою політичних, економічних, правових та інституційних засобів²⁴.

Згідно зі ст. 133 Конституції України систему адміністративно-територіального устрою становлять: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села. Частина 2 ст. 133 Конституції України містить перелік областей і міст зі спеціальним статусом. Окрім Автономної Республіки Крим, до складу України входять області: Вінницька, Волинська, Дніпропетровська, Донецька, Житомирська, Закарпатська, Запорізька, Івано-Франківська, Київська, Кіровоградська, Луганська, Львівська, Миколаївська, Одеська, Полтавська, Рівненська, Сумська, Тернопільська, Харківська, Херсонська, Хмельницька, Черкаська, Чернігівська, а також міста Київ та Севастополь²⁵.

Наведена інформація доволі чітко демонструє те, що для України, як для унітарної держави, характерними є такі ознаки: територіальне верховенство; система легітимних органів державної влади; єдина конституційно-правова система; єдине громадянство; єдиний і неподільний економічний простір; єдина кредитно-грошова система і фінансова політика; національна державна символіка; національні збройні сили та правоохоронна система; абсолютна міжнародна правосуб'єктність.

На формування того чи іншого різновиду унітарної держави впливає порядок становлення адміністративно-територіальних одиниць. На доктринальному рівні виокремлюють два основні шляхи їх формування - штучний (неприродний) та історичний (природний). Штучний шлях формування адміністративно-територіальних одиниць полягає в тому, що вони утворюються за допомогою нормативно-правових актів держави, котра, керуючись певними обставинами, здійснює поділ на певні територіальні одиниці. Природний шлях формування адміністративно-територіальних одиниць не випадково називається історичним, оскільки своїм джерелом він має період виникнення й розвитку перших держав.

Вважається, що першоосновою створення таких адміністративно-територіальних одиниць виступали невеликі поселення людей, які з часом перетворилися на населені пункти. У таких поселеннях найважливіші питання вирішували найкращі представники громади, що в подальшому призвело до практики утворення й функціонування виборних органів місцевого самоврядування на чолі з головою, бургомістром, мером та ін.

Адміністративно-територіальні одиниці в державі утворюються штучним шляхом, має місце високий рівень централізації державного управління, адже управління місцевими справами здійснюють і чиновники, призначені державою, і виборні органи місцевого самоврядування та їх посадові особи. Якщо ж адміністративно-територіальні одиниці утворювалися в процесі історичного розвитку, то ступінь централізації державної влади є мінімальним. Це можна пояснити тим, що органи місцевого самоврядування, котрі функціонують у таких територіальних одиницях, наділені значним обсягом повноважень²⁶.

Унітаризм є конституційним принципом, невід'ємною складовою суб'єктності України, оскільки, згідно з ч. 2 ст. 2 Конституції, Україна є унітарною. Принципи Конституції України встановлюють засади конституційного ладу України, а саме порядок організації і функціонування інститутів держави і суспільства, систему суспільних відносин, що гарантуються, забезпечуються і регулюються законами, прийнятими відповідно до Конституції. Унітарний державний устрій України належить до основних, підставових принципів конституційного ладу держави поряд із республіканською формою правління, принципами верховенства права, народного суверенітету, суверенності, незалежності, демократичності України, побудови соціальної, правової держави. Це вказує на значення і роль, яку відіграв і продовжує відігравати унітаризм у цивілізаційному розвитку України: збереженні суверенітету, незалежності й недоторканності кордонів держави²⁷.

Розглядаючи питання бажаного територіального устрою України як запоруки суспільного консенсусу, В. Плясов констатує, що українська державність за весь час незалежності не проходила важчих випробувань, ніж за останні роки. Революція, анексія, окупація - це головні виклики перед країною, тому саме зараз актуальним стає вироблення адекватної моделі гармонізації регіональних суперечностей між Донбасом і Галичиною в контексті пошуку оптимального територіального устрою держави²⁸.

Погоджуючись у тому, що Україна нині перебуває на етапі кардинальних трансформаційних зрушень зазначимо, що Революція Гідності, провадження антитерористичної операції в окремих регіонах України, окупація РФ Автономної Республіки Крим, а згодом і широкомасштабне вторгнення РФ, неефективність влади - стали першопричинами для кардинальної зміни завдань центральної влади та необхідності задоволення потреб громадянського суспільства через владу на місцях. Децентралізація влади у цьому випадку стала найоптимальнішим варіантом для виходу з ситуації. Водночас варто зауважити, що сталої моделі децентралізації, як показує практика, не існує. Адже децентралізація, за своєю сутністю, полягає у передачі частини повноважень органам місцевого самоврядування, тобто тим, що обираються громадою.

Залежно від суб'єктів децентралізації виділяють територіальну, функціональну та предметну моделі децентралізації публічної влади²⁹. Характерними рисами територіальної моделі децентралізації є здійснення публічної влади на місцях органами місцевого самоврядування, що обираються громадою та не підпорядковані центральним органам влади. Територіальна модель децентралізації успішно була реалізована у Франції, Польщі, Італії й застосовується на практиці найчастіше. Функціональна модель децентралізації характеризується наділенням спеціалізованих організацій владними повноваженнями публічного характеру. Ця модель у чистому вигляді не набула практичного застосування. Третя - предметна модель децентралізації полягає у професійному самоврядуванні, що здійснюється через представницьку організацію, нагляд за діяльністю якої проводиться органами центральної публічної влади. Означена модель має локальне застосування у певних напрямах розвитку держави і не завжди характеризується ефективністю³⁰.

Заслуговує на увагу науковий підхід, запропонований свого часу Ю. Панейком щодо розуміння моделі децентралізації місцевого самоврядування. Зокрема, вчений наголосив на відсутності суттєвої відмінності між самоврядуванням і керівництвом з боку уряду, оскільки обидва різновиди належать до державного керівництва. На цій підставі модель децентралізації місцевого самоврядування полягає у самостійності та ієрархічній незалежності. Причому самоврядування розуміється як оперте на законах децентралізоване державне управління, яке здійснюється через місцеві, ієрархічно незалежні, самостійні в рамках законності та правопорядку органи³¹.

Погоджуючись з думкою О. Ременяк, що розроблені науковцями моделі децентралізації публічної влади мають право на існування, однак, досліджуючи проблематику децентралізації публічної влади в Україні, необхідно звернути увагу й на державотворчу практику³².

Дослідниця слушно наголошує, що оскільки в Україні на конституційному рівні задекларовано положення про те, що територіальний устрій нашої держави ґрунтується на поєднанні централізації та децентралізації у здійсненні державної влади, то відповідно нині Україні притаманна друга - комбінована модель децентралізації публічної влади. З часів незалежності Україна функціонувала саме за принципом централізації органів державної влади. Проте проведений аналіз законотворчої діяльності органів публічної влади в період 2014-2019 рр. дає підстави стверджувати про відхід України від застосування лише принципу централізації в організації публічної влади, а функціонування влади завдяки поєднанню централізації і децентралізації з акцентом саме на децентралізації, що має характерні ознаки для формально децентралізованої моделі децентралізації публічної влади³³.

Окрім того, О. Ременяк слушно стверджує, що децентралізація публічної влади в Україні як чинник розвитку демократії є ефективним лише завдяки розширенню функцій органів місцевого врядування. В Україні децентралізацію публічної влади слід ґрунтувати на посиленні конституційно-правового статусу місцевого самоврядування.

Взявши до уваги основні правові системи світу, варто виокремити англосаксонську та континентальну моделі децентралізації публічної влади. Англосаксонська модель децентралізації публічної влади притаманна таким країнам, як Велика Британія, США, Канада, Австралія, Нова Зеландія. Характерними рисами цієї моделі є: відсутність представництва органів центральної влади на місцях; великий обсяг повноважень і функцій у органів місцевого врядування; підтримка рішень територіальних громад органами центральної влади; законодавче визнання органів місцевого врядування.

Для держав континентальної моделі децентралізації публічної влади, зокрема країн Європи, Бразилії, Аргентини, Ізраїлю, Туреччини, Єгипту, Іраку, Оману, ОАЕ, а також країн франкомовної Африки, характерним є поєднання діяльності органів центральної влади та органів місцевого врядування у сфері державного управління. Причому, рішення органів місцевого самоврядування не наділені нормативно-правовим характером.

Децентралізацію публічної влади в Україні варто віднести до континентальної моделі, адже вона відповідає принципам формування органів місцевого врядування, типу взаємовідносин між органами центральної влади та влади на місцях, способу розподілу між ними владних повноважень та їх реалізації, а також координованості їх дій³⁴.

У теорії держави і права виокремлюють такі ознаки, властиві децентралізованим унітарним державам:

- цілісність території, що характеризується лише особливостями адміністративного устрою, тобто поділу території на певні територіальні одиниці - краї, області, провінції, райони тощо;

- чіткий розподіл повноважень між центральними органами державної влади та місцевою владою адміністративно-територіальних одиниць (Україна, Франція, Іспанія, Данія);

- місцеві органи публічної влади функціонують на основі адміністративно-територіального поділу держави;

- територіальні громади визначають самостійну форму публічної влади. Таким державам властивий високий ступінь демократизації суспільних відносин та дієве громадянське суспільство (Велика Британія)³⁵;

- єдина система органів публічної влади, єдина конституція та система законодавства, єдине громадянство, єдина грошова одиниця;

- самостійність держави як суб'єкта міжнародних відносин та ін.³⁶

Наведені ознаки вказують, що децентралізація публічної влади становить основне підґрунтя для функціонування такого виду унітарних держав, які доцільно іменувати децентралізованими унітарними державами.

Тож до характерних ознак щодо децентралізованих унітарних держав, зокрема й для України, необхідно віднести такі:

- регіональний рівень публічної влади іменується «двовладдям», оскільки управління здійснюється і чиновником (перфектом, адміністратором), що призначається центральними органами державної влади, і органами місцевого самоврядування, що обираються територіальними громадами. Сутність «двовладдя» полягає у поєднанні центрального управління на місцях і місцевого самоврядування;

- питання, що належать до компетенції органів місцевого самоврядування є значно меншими, ніж в органів місцевого врядування у децентралізованих унітарних державах;

- органи центральної влади мають право на здійснення контролю за діяльністю самоврядних органів, зокрема й на призупинення та скасування правових актів органів місцевого самоврядування.

Ознаки щодо децентралізованих унітарних держав вказують на те, що вони є вдалим поєднанням елементів і централізованих, і децентралізованих унітарних держав. Причому останніх, які повністю відповідають усім наведеним критеріям, є незначна кількість. Більшість держав світу (Люксембург, Вірменія, Україна), що розвиваються за тенденціями унітаризму, є відносно децентралізованими державами. Це зумовлює максимальне балансування публічної влади в унітарній державі, враховуючи праводержавотворчі процеси сьогодення і потреби того чи іншого суспільства.

Зважаючи на видову різноманітність унітарних держав, дослідження проблематики децентралізації публічної влади у них варто здійснювати на основі виокремлених ознак. Це дасть підстави для групофікації та формування моделей децентралізації публічної влади в унітарних державах з визначенням їх позитивних або ж негативних особливостей³⁷.

Отож метою децентралізації публічної влади в унітарних державах варто вважати: відмову від централізації публічної влади в державі; формування спроможного місцевого самоврядування; створення ефективної системи територіальної організації влади в унітарних державах; реалізацію правових положень Європейської хартії місцевого самоврядування; функціонування на засадах субсидіарності, повсюдності та фінансової самодостатності та ін.

Водночас погоджуємося з тим, що модель децентралізації публічної влади залежить від таких критеріїв, як: державний устрій країни, адміністративно-територіальний поділ країни, правова система, організація державної влади, нормативне забезпечення, розвиток громадянського суспільства, історія державності, народні традиції та звичаї тощо. Обрана модель децентралізації публічної влади є підгрунтям для становлення і розвитку ефективної системи місцевого врядування.

Особливості децентралізації як процесу оптимізації публічної влади, її правові, організаційні засади та суб'єкти з їх повноваженнями й компетенцією зумовили виокремлення п'яти типових моделей децентралізації публічної влади в унітарних державах. Це, зокрема, регіональна модель децентралізації публічної влади; муніципальна модель децентралізації публічної влади; кооперативна модель децентралізації публічної влади; деволюційна модель децентралізації публічної влади; децентралізаційна модель балансу публічної влади³⁸.

український унітаризм правовий

Висновки

Підсумовуючи викладене, можемо констатувати, що роль унітарної форми держави сприяє більш повній концентрації влади в єдиному центрі, що сприяє прискоренню економічного та культурного розвитку держави, формуванню єдиної нації. Унітаризм порівняно з федералізмом є прогресивним явищем, що сприяє становленню ринкових відносин. В унітарній державній моделі механізм поділу влади працює в характерному для неї особливому режимі, формуючи баланс влади.

Література

1. Теорія держави та права: навч. посіб. / Є.В. Білозьоров, В.П. Власенко, О.Б. Горова, А.М. Завальний, Н.В. Заяць та ін.; за заг. ред. С.Д. Гусарєва, О.Д. Тихомирова. Київ: НАВС, Освіта України, 2017. 320 с. С. 34.

2. Загальна теорія держави і права: підручник для студентів юридичних вищих навчальних закладів / М.В. Цвік, О.В. Петришин, Л.В. Авраменко та ін.; за ред. д-ра юрид. наук, проф., акад. НАПрН України М.В. Цвіка, д-ра юрид. наук, проф., акад. НАПрН України О.В. Петришина. Харків: Право, 2009. 584 с.

3. Теорія держави і права: Академічний курс: підручник / за ред. О.В. Зайчука, Н.М. Оніщенко. Київ: Юрінком Інтер, 2006. 688 с.

4. Пахолок В.М. Методологічні підходи до визначення поняття державного устрою.

5. Теорія держави і права: підручник / за ред. О.В. Петришина. Харків: Право, 2014. 368 с.

6. Батанов О.В. Унітаризм як політичний та правовий феномен: вітчизняний та зарубіжний досвід. Вісник ДонНУ імені Василя Стуса. Сер.: Політичні науки. 2019. № 4. С. 20-25. С. 22.

7. Молдован В.В., Мелащенко В.Ф. Конституційне право: опор. конспекти: словник-довідник. Київ: Юмана, 1996. 271 с.

8. Фрицький О.Ф. Конституційне право України: підручник. Київ: Юрінком Інтер, 2003. 536 с.

9. Батанов О.В. Унітаризм як політичний та правовий феномен: вітчизняний та зарубіжний досвід. Вісник ДонНУ імені Василя Стуса. Сер.: Політичні науки. 2019. .№ 4. С. 20-25. С. 22.

10. Міщук В.В. Унітарна форма територіального устрою України, Польщі та Італії: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01; Нац. пед. ун-т ім. М.П. Драгоманова. Київ, 2011. С. 68.

11. Кушниренко А.Г., Слинько Т.Н. Унитаризм как принцип конституционного строя. Конституционное развитие России и Украины. Вып. 1: Сб. науч. тр. Харків: Право, 2011. С. 195.

12. Міщук В.В. Унітарна форма територіального устрою України, Польщі та Італії: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01; Нац. пед. ун-т ім. М.П. Драгоманова. Київ, 2011. С. 68.

13. Загальна теорія держави і права: підручник для студентів юридичних вищих навчальних закладів / М.В. Цвік, О.В. Петришин, Л.В. Авраменко та ін.; за ред. д-ра юрид. наук, проф., акад. АПрН України М.В. Цвіка, д-ра юрид. наук, проф., акад. АПрН України О.В. Петришина. Харків: Право, 2009. 584 с.

14. Смирнов Л.Н. Унитаризм. Федерализм: Энциклопедия. Москва: Изд-во МГУ, 2000. С. 547-548.

15. Бойко Ю.П. Европейский опыт нациогосударственного строительства. Українсько-грецький міжнародний науковий юридичний журнал «Порівняльно-правові дослідження». 2009. № 1. С. 95-102. С. 96-97.

16. Там само. С. 97.

17. Батанов О.В. Унітаризм як політичний та правовий феномен: вітчизняний та зарубіжний досвід. Вісник ДонНУ імені Василя Стуса. Сер.: Політичні науки. 2019. № 4. С. 20-25. С. 22.

18. Гречко О.О. Система принципів територіального устрою України: проблеми теорії та законодавчого закріплення

19. Див.: Іщенко О.П. Принципи адміністративно-територіального устрою України. Право України. 2011. № 4. С. 238-244; Гетьман А.Б. Принципи адміністративно-територіального устрою України. Унів. наук. зап. 2008. № 3. С. 49-54.

20. Конституція України. Київ, 2016. С. 53.

21. Там само.

22. Долматов И.В. Принципы правового регулирования государственной территории в Украине / за заг. ред. Ю.М. Оборотова. Актуальні проблеми теорії та історії прав людини, права і держави: матеріали міжнар. наук. конф. молодих науковців, аспірантів і студентів, присвяченої пам'яті видатних вчених-юристів П.О. Недбайла, О.В. Сурілова, В.В. Копєйчикова (Одеса, 21-22 лист. 2008 р.). Одеса: Фенікс, 2008. С. 343-346.

23. Гречко О. О. Система принципів територіального устрою України: проблеми теорії та законодавчого закріплення.

24. Там само.

25. Конституція України від 28.06.1996 р. Відомості Верховної Ради України. 1996. № 30. Ст. 141.

26. Сидоренко О.О. Розвиток унітарних відносин в Україні як одна з умов формування сучасної правової системи. Проблеми законності. 2017. Вип. 139. С. 8-19.

27. Явір В.А. Україна унітарна: аналіз цивілізаційного вибору форми державного устрою. Науковий журнал «Політикус». 2020. Вип. 5. С. 166-171.

28. Плясов В. Бажаний територіальний устрій України як запорука суспільного консенсусу. Вісник ЛНУ імені Тараса Шевченка «Життєві світи сходу і заходу України» / ДЗ «Луганський національний університет імені Тараса Шевченка». 2015. № 10 (293), червень. С. 129145.

29. Децентралізація публічної влади: досвід європейських країн та перспективи України / О.М. Бориславська, І.Б. Заверуха, А.М. Школик та ін.; Центр політико-правових реформ. Київ: Москаленко О.М., 2012. 212 с.

30. Ременяк О.В. Між централізмом і федералізацією. Австрійська модель децентралізації публічної влади. Вісник Національного університету «Львівська політехніка». Сер.: Юридичні науки. 2016. № 855 (5). С. 361-366.

31. Панейко Ю. Теоретичні основи самоврядування. Львів: Літопис, 2002. 196 с.

32. Ременяк О. Децентрализация публичной власти в украинской правовой мысли новейшего времени. Legea si Viata. 2017. № 11. Ч. 2. С. 134-137.

33. Ременяк О.В. До питання децентралізації та федералізації в Україні. Науковий вісник Ужгородського національного університету. 2017. № 47. С. 47-51.

34. Ременяк О.В. Перспективи реформи децентралізації публічної влади в Україні крізь призму державотворчої практики: теоретико-правовий аспект. Науковий вісник Херсонського державного університету. 2018. № 4. С. 34-39.

35. Міщук В.В. Види унітарних держав: проблеми класифікації. Часопис Київського університету права. 2010. № 3. С. 48-52.

36. Ременяк О.В. Децентралізація публічної влади в правовій теорії та державотворчій практиці. Актуальні проблеми розвитку освіти і науки в умовах глобалізації: збірник матеріалів Всеукраїнської наукової конференції (Дніпро, 28-29 жовтня 2016 р.). Дніпро: Роял Принт, 2016. С. 140-141.

37. Ременяк О.В. Реформа місцевого самоврядування як форма децентралізації публічної влади. Україна в гуманітарних і соціально-економічних вимірах: збірник матеріалів Всеукраїнської наукової конференції (Дніпро, 24-25 березня 2017 р.). Дніпро: СПД «Охотнік», 2017. С. 205-206.

38. Ременяк О.В. Правове забезпечення реформи децентралізації публічної влади в Україні. Теорія і практика конституціоналізму: український та зарубіжний досвід: збірник матеріалів Всеукраїнської науково-практичної конференції (Львів, 27 квітня 2018 р.). Львів: ННІПП НУ «Львівська політехніка», 2018. С. 133-137.

References

1. Teoriia derzhavy ta prava: navch. posib. / Ie.V. Bilozorov, V.P. Vlasenko, O.B. Horova, A. M. Zavalnyi, N. V. Zaiats ta in.]; za zah. red. S.D. Husarieva, O. D. Tykhomyrova. Kyiv: NAVS, Osvita Ukrainy, 2017. 320 s. S. 34.

2. Zahalna teoriia derzhavy i prava: Pidruchnyk dlia studentiv yurydychnykh vyshchykh navchalnykh zakladiv / M.V. Tsvik, O.V. Petryshyn, L.V. Avramenko ta in.; Za red. d-ra yuryd. nauk, prof., akad. NAPrN Ukrainy M.V. Tsvika, d-ra yuryd. nauk, prof., akad. NAPrN Ukrainy O.V. Petryshyna. Kharkiv: Pravo, 2009. 584 s.

3. Teoriia derzhavy i prava: Akademichnyi kurs: pidruchnyk / za red. O.V. Zaichuka, N.M. Onyshchenko. Kyiv: Yurinkom Inter, 2006. 688 s.

4. Pakholok V.M. Metodolohichni pidkhody do vyznachennia poniattia derzhavnoho ustroiu.

5. Teoriia derzhavy i prava: pidruchnyk / za red. O.V. Petryshyna. Kharkiv: Pravo, 2014. 368 s.

6. Batanov O.V. Unitaryzm yak politychnyi ta pravovyi fenomen: vitchyznianyi ta zarubizhnyi dosvid. Visnyk DonNU imeni Vasylia Stusa. Ser. : Politychni nauky. 2019. № 4. S. 20-25. S. 22.

7. Moldovan V.V., Melashchenko V.F. Konstytutsiine pravo: opor. konspekty: slovnyk- dovidnyk. Kyiv: Yumana, 1996. 271 s.

8. Frytskyi O.F. Konstytutsiine pravo Ukrainy: pidruchnyk. Kyiv: Yurinkom Inter, 2003. 536 s.

9. Batanov O.V. Unitaryzm yak politychnyi ta pravovyi fenomen: vitchyznianyi ta zarubizhnyi dosvid. Visnyk DonNU imeni Vasylia Stusa. Ser.: Politychni nauky. 2019. № 4. S. 20-25. s. 22.

10. Mishchuk V.V. Unitarna forma terytorialnoho ustroiu Ukrainy, Polshchi ta Italii: dys. ... kand. yuryd. Nauk: 12.00.01; Nats. ped. un-t im. M.P. Drahomanova. Kyiv, 2011. S. 68.

11. Kushnyrenko A.H., Slynko T.N. Unytaryzm kak pryntsyp konstytutsyonnoho stroia. Konstytutsyonnoe razvytye Rossyy y Ukraynbi. Vbip. 1: Sb. nauch. tr. Kharkiv: Pravo, 2011. S. 195.

12. Mishchuk V.V. Unitarna forma terytorialnoho ustroiu Ukrainy, Polshchi ta Italii: dys. ... kand. yuryd. nauk: 12.00.01; Nats. ped. un-t im. M.P. Drahomanova. Kyiv, 2011. S. 68.

13. Zahalna teoriia derzhavy i prava: Pidruchnyk dlia studentiv yurydychnykh vyshchykh navchalnykh zakladiv / M.V. Tsvik, O.V. Petryshyn, L.V. Avramenko ta in.; Za red. d-ra yuryd. nauk, prof., akad. APrN Ukrainy M.V. Tsvika, d-ra yuryd. nauk, prof., akad. APrN Ukrainy O.V. Petryshyna. Kharkiv: Pravo, 2009. 584 s.

14. Smyrnov L.N. Unytaryzm. Federalyzm: Эntsyklopedyia. Moskva: Yzd-vo MHU, 2000. S. 547-548.

15. Boiko Yu.P. Evropeiskyi opbit natsyo- hosudarstvennoho stroytelstva. Ukrainsko-hretskyi mizhnarodnyi naukovyi yurydychnyi zhurnal «Porivnialno-pravovi doslidzhennia». 2009. № 1. S. 95-102. S. 96-97.

...