Адміністративне судочинство в Австрійській Республіці

Виклад основного матеріалу

Становлення адміністративного судочинства в Австрії розпочалося ще в період правління імператриці Марії Терезії (1740-1780) у середині XVIII століття та її сина Йосифа II (1780-1790 рр.), коли було розпочато державно-правові реформи, які отримали назву терезіанських та йосифіанських реформ [12, с. 1102]. Одним із напрямів цих реформ було «повне відокремлення судової влади від «publicis unol politicis», тобто від громадських та політичних справ. У 1751 році було прийнято «консенсуальний кодекс», який вважається першим нормативно-правовим актом, що врегульовував питання адміністративного судочинства в Австрії [16, с. 137].

Під впливом реформ Наполеона Бонапарта у Франції австрійський канцлер Клеменс Венцель фон Меттерніх у 1825 році планував розширити функції Державної ради Австрійської монархії (Staatsrat) на зразок французької моделі Державної ради (Conseil d'Etat), але цю ідею не було реалізовано [20, с. 144]. Французьку модель адміністративної юстиції підтримували також деякі австрійські науковці, зокрема Карл Йозеф фон Пратобевера та Моріц фон Штубенраух [12, с. 1103].

До ідеї створення адміністративних судів повернулися під час підготовки конституції Австрії 1867 році. Згадана конституція складалася з п'яти конституційних законів від 21 грудня 1867 року і передбачала утворення трьох вищих судів Державного трибуналу, Вищого судового і Касаційного трибуналу та Адміністративного трибуналу [1, с. 23].

Створення Адміністративного трибуналу передбачено в 15 статті основного конституційного закону про судову владу. «Якщо хтось стверджує, що його право було порушено рішенням або розпорядженням адміністративного органу, він має право публічно заявляти свої претензії Вищому адміністративному суді в усній формі і вимагати відкриття провадження проти представника адміністративного органу» [1, с. 24].

У листопаді 1871 року після призначення нового уряду Австрії міністр без портфеля Йозеф Унґер виступив з пропозицією щодо створення урядової комісії для підготови проекту закону про створення адміністративного суду [7, с. 1108]. До складу комісії увійшов відомий австрійський юрист Карл Лемаєр, якого вважають автором цього закону. Карл Лемаєр, працюючи заступником міністра освіти і віросповідання Австрії, сприяв відкриттю Чернівецького університету [7, с. 353]. Після тривалого обговорення законопроєкту в палаті Панів та Палаті депутатів парламенту Австрії Рейхсрат (Державна рада) в березні 1875 року він був прийнятий парламентом, а 22 жовтня 1875 року підписаний імператором Францом Йосифом II. Адміністративний трибунал Австрії розпочав свою діяльність у липні 1876 року і структурно складався з Першого і Другого Президента, двох президентів Сенатів та 38 суддів (радників) [10, с. 94]. У 1877 році до Адміністративного трибуналу було подано 457 скарг, а в 1917 році - 9 803 скарги [10, с. 229].

До юрисдикції Адміністративного трибуналу входили усі справи згідно зі статтею 2 закону «Про Адміністративний Трибунал». Якщо хтось поскаржився, що його права були порушені незаконними рішеннями або розпорядженнями адміністративного органу, він міг вимагати провадження проти представника адміністративного органу [8, с. 29]. Із юрисдикції Адміністративного трибуналу

Австрії було вилучено адміністративні справи, щодо оскарження рішення та розпоряджень імперських органів влади Австро-Угорській монархії, справи, які стосувалися юрисдикції судів загальної юрисдикції, дисциплінарні справи працівників органів публічної влади, справи, що розглядались комісією за участі державних службовців та суддів, справи, які відносилися до створених спеціальних органів влади щодо оцінки вартості нерухомого майна, адміністративні проступки та ін. [16, с. 241]. Змінами до закону «Про Адміністративний Трибунал» 1896 року була передбачена так звана установча скарга, яку могли подавати не тільки офіційні особи, а і юридичні особи публічного права [13, с. 239].

Після поразки Австро-Угорщини в Першій світовій війні та її розпаду в листопаді 1918 року було проголошено Німецько-Австрійську республіку. Також 12 листопада 1918 року було припинено діяльність Адміністративного трибуналу Австрії. У 1919 році Німецько-Австрійська республіка була перейменована на Австрійську республіку”, а 1 жовтня 1920 року було прийнято конституцію Австрійської федеративної держави [11, с. 37]. У 1920 році було прийнято федеративний конституційний закон про створення адміністративного суду Австрійської республіки. Згаданий закон продовжує діяти донині. Одночасно відомий австрійський юрист Ганс Кельзен у своєму проєкті цього закону передбачав створення адміністративних судів у всіх десяти федеративних землях Австрійської республіки [11, с. 41]. Ганс Кельзен разом з іншим відомим австрійським юристом Адольфом Мерклом підтримували ідею розгляду в адміністративних судах справ після їх перегляду всіх, передбачених законодавством, адміністративних інстанціях. Від плану створення адміністративних судів в усіх австрійських федеральних землях відмовилися через необхідність виділення значних матеріальних коштів на їх утримання.

Відповідно в Австрійській республіці було створено Вищий адміністративний суд на зразок Адміністративного трибуналу Австро-Угорської монархії. Для того, щоб пристосувати судову систему до федеративного устрою Австрійської республіки в регламенті суду 1920 року було передбачено, що в складі кожного сенату, який мав приймати рішення щодо важливих державних питань, які стосувалися окремих суб'єктів федерації, мав бути представник від даного суб'єкту [11, с. 42]. У регламенті 1929 року ця проблема була врегульована шляхом призначення до складу суду не менше четвертої частини осіб, які обіймали посади у федеральних землях. Іншою новелою юрисдикції закону порівняно зі Законом «Про Адміністративний Трибунал» 1875 р. було поширено на справи, які стосувалися дискреційних повноважень органів публічної влади, тобто на ті справи, в яких орган влади мав діяти на власний розсуд. Окрім того, у справах, в яких органи публічної влади не могли діяти на власний розсуд, Федеральний адміністративний суд мав самостійно приймати рішення у справі на основі 133 статті федерального конституційного закону. На практиці це нововведення застосовувалося лише в окремих справах і до 1929 року Федеральний адміністративний суд виходив за межі простої касації лише в 14 справах [10, с. 583].

У 1919 році за пропозицією відомого австрійського юриста Ганса Кельзена було прийнято рішення про ліквідацію Державного трибуналу Австрії і утворення Конституційного суду. Федеральний конституційний закон про утворення Конституційного суду значно розширив його юрисдикцію порівняно з юрисдикцією Державного трибуналу [17, с. 240]. Зокрема, до його юрисдикції відносилася перевірка конституційності указів і розпоряджень та інших нормативно-правових актів федерального уряду та урядів федеральних земель, конституційних законів та інших нормативно-правових актів. Перевірку конституційності законів конституційним судом Австрії було запроваджено в судовій практиці багатьох конституційних судів світу [12, с. 1114].

Також, на відміну від практики діяльності Адміністративного та Державного трибуналів Австрії, де кожен з даних судів публічного права міг окремо розглядати справи щодо скасування підзаконних нормативно-правових актів, після утворення Конституційного суду дані справи увійшли до юрисдикцій конституційного суду Австрії. На основі доповнення до Закону про федеральний адміністративний суд 1929 року до його повноважень належало право на звернення до Конституційного суду щодо відповідності законів і підзаконних норм нормативно-правових актів до суду. Цими перевагами Федеральний адміністративний суд активно користувався [5, с. 212].

У 1925 році в Австрії було запроваджено масштабну адміністративну реформу, яка також враховувала кодифікацію адміністративно-процесуального права. Ці закони були підготовлені відомими австрійськими науковцями в галузі адміністративного права Екбером Манліхером і Еммеріхом Коретом. Зокрема вони підготували закон «Про адміністративну процедуру» 1925 року (Allgemeine Verwaltungsverfahrensgesetz). Цей закон враховував практику функціонування Адміністративного трибуналу в 1875-1918 роках та мав високий міжнародний авторитет [12, с. 1114]. Після внесення змін до Конституції у 1929 році, в 1930 році було прийнято нову редакцію Закону «Про Федеральний адміністративний суд», який передбачав низку новел у діяльності адміністративного суду. Зокрема, адміністративні стягнення були віднесені до юрисдикцій Федерального адміністративного суду. Це було пов'язано зі змінами до Конституції Австрії 1929 року. Громадяни отримали права оскаржувати накладення адміністративних стягнень у судах. Адміністративний суд міг зменшувати суму штрафів та скасовувати накладання адміністративного стягнення. Але фактично до 1934 року цю практику суд майже не застосовував [10, с. 584].

У змінах до Конституції 1929 р. також було передбачено нову процедуру призначення суддів до складу Федерального адміністративного суду. Тож судді призначалися федеральним президентом Австрійської республіки за поданням федерального уряду з трьох кандидатів, рекомендованих австрійським парламентом. Така практика призначення суддів зберігається донині.

Державний переворот в Австрії 1933 року, який відбувся під впливом нацистської Німеччини, ліквідував демократичну форму правління та встановив авторитарну державу на зразок фашистської Італії Муссоліні. Згаданий переворот не привів до припинення діяльності Федерального адміністративного суду на відміну від Конституційного суду, який був ліквідований позапарламентською надзвичайною постановою федерального уряду. Адміністративний суд продовжував своє функціонування. Однак 163-180 статті нової Конституції Австрії 1934 року, які регулювали функціонування органів судової влади, передбачали створення нового судового органу - Федерального верховного суду, до юрисдикції якого належали справи, що входили до юрисдикції конституційного та адміністративного судів Австрії [12, с. 1116].

До складу Федерального верховного суду входили особи, призначені федеральними президентами за поданням Федерального уряду. Перевірка відповідності законів та підзаконних нормативно-правових актів Конституції Австрії перейшла до спеціального конституційного сенату, що складався з п'яти звичайних і чотирьох надзвичайних членів, яких рекомендував не федеральний уряд, а Державна рада та дорадчий федеральний орган - земельна рада (Landrat).

У своїй діяльності Федеральний верховний суд в адміністративних справах діяв за принципами, на яких діяв Адміністративний трибунал Австрії, - одноінстанційність та наявність касаційних повноважень [12, с. 1116]. адміністративний судочинство австрійський республіка

Конституція Австрії 1934 року також передбачала, що неприйняття рішення вищим органом державної влади протягом шести місяців прирівнювалося до відмови у прийнятті рішення. Дані рішення можна також було оскаржувати до Федерального верховного суду, і він відповідно міг самостійно приймати рішення. Важливе значення для функціонування адміністративно-процесуального права мала 14 стаття Федерального закону про суд та судочинство, згідно з якою сенат, який за звичайних умов складався з п'яти членів, на прохання головуючого або двох інших членів міг бути додатково доповнений двома членами, щоб «вирішити особливо складну ситуацію або прийняти рішення щодо фундаментального правового питання», або якщо Сенат хоче відхилитися від попередніх рішень Федерального верховного суду в аналогічних справах. У судовій практиці Федеральний верховний суд застосовував свою судову практику Адміністративного трибуналу Австрії та Вищого федерального адміністративного суду Австрії [12, с. 1117].

У більшості післявоєнних праць австрійських учених критикується діяльність Верховного суду, оскільки він діяв у період авторитарної держави. Тогочасну Австрійську республіку прирівнювали до фашистської Італії та націонал-соціалістичної Німеччини. Діючий у це період авторитарний режим в Австрії для легітимації своєї влади ґрунтувався на практиці діяльності Федерального верховного суду. Зокрема з жовтня 1936 року він перебував у приміщенні колишньої Чесько-Австрійської судової канцелярії, де до сьогодні перебуває Адміністративний суд Австрійської республіки. Також у своїй діяльності Федеральний верховний суд здійснював судочинство на основі принципів усності, відкритості, рівності, гласності та ін. Федеральний верховний суд при розгляді адміністративних справ міг скасовувати прийняті парламентом (Державною радою) закони, постанови, розпорядження уряду та інші нормативно-правові акти у зв'язку з їхньою невідповідністю Конституції Австрії [12, с. 1117].

Формально в судовій практиці Федеральний верховний суд продовжував дотримуватись усіх процесуальних норм при розгляді кримінальних, цивільних, адміністративних та конституційних справ, які мали місце до державного перевороту 1933 року. Однак, на думку професора юридичного факультету Віденського університету Томаса Олеховські, при більш детальному дослідженні можна побачити, що судді Федерального верховного суду Австрії приймали окремі судові рішення, виходячи із власних політичних переконань. Так, у 1935 році Федеральний верховний суд скасував рішення уряду про ліквідацію громадської організації, яка здебільшого складались із членів націонал-соціалістичної партії Німеччини (нацистської партії). В іншому випадку через кілька місяців після винесення даного рішення він також скасував рішення уряду Австрії про відмову в реєстрації організації, засновниками якої були члени соціал-демократичної партії Австрії.

На судову практику також впливало рішення уряду Австрії 1930 та 1934 років відправити у відставку та на пенсію значну кількість суддів. Це рішення у 1930 році було пов'язане з підтримкою урядом соціал-демократичної партії, а в 1934 році - націонал-соціалістичної партії. В результаті у складі Верховного суду Австрійської республіки залишилися судді, які підтримували тогочасний політичний режим [13, с. 253].

Будучи правонаступником Федерального конституційного суду, Федеральний верховний суд мав повноваження щодо скасування законів та підзаконних нормативно-правових актів загалом або в окремих їх частинах, однак було категорично заборонено переглядати нормативно-правові акти, прийняті до 1 липня 1934 року. Це означало, що Верховний суд не міг переглядати правові наслідки державного перевороту 1933-1934 років, враховуючи прийняття конституції 1934 року та її положення, а також сам факт створення Федерального верховного суду. Цей факт судді Федерального Верховного суду використовували в майбутньому після захоплення Австрії у 1938 році для захисту окремих суддів від політичних переслідувань [13, с. 255].

«Аншлюс» Австрії 1938 року та її включення до складу нацистської Німеччини привів до значних змін в адміністративному судочинстві. Зокрема, декілька суддів пішли у відставку через політичні підстави, а декілька через неарійське походження. Своєю чергою звільнені в 1934 році судді, які підтримували націонал-соціалістичну партію, були поновлені на посаді. Одночасно в тоталітарній націонал-соціалістичній державі не було місця для конституційної юрисдикції, про що Федеральний верховний суд прямо заявив у своєму рішенні в 1938 році [13, с. 256].

Дискусія щодо необхідності існування адміністративного судочинства в Німеччині розпочалася після приходу націонал-соціалістичної партії Адольфа Гітлера до влади в 1933 році. Можливість оскаржувати рішення органами влади в націонал- соціалістичній Німеччині суперечило ідеології нацистської партії, яка відкидала можливість захистити суб'єктивні та об'єктивні права особи перед органами публічної влади. Рейхсгубернатор «Альп та області Дунаю» у грудні 1938 року зробив спробу пристосувати адміністративну юстицію до потреб націонал-соціалістичної партії та нацистської Німеччини. Згідно з його планом зі складу Федерального верховного суду мав бути створений Адміністративний суд у Відні, який повинен був адаптувати свої повноваження до націонал-соціалістичної ідеології [15, с. 190].

Адміністративний суд у Відні міг приймати рішення щодо порушення чинного законодавства, яке зачіпало інтереси потерпілих. Із юрисдикції цього суду мали бути вилучені рішення та інші нормативно-правові акти керівництва Третього Рейху, керівництво Рейхскомісаріату Альп і Дунаю, який був створений на землях Австрійської республіки, справи, які належали до повноважень гестапо, поліції та будь-які рішення, затверджені націонал-соціалістичною партією Німеччини.

Згадана ідея не була підтримана керівництвом нацистської Німеччини. У січні 1940 року було прийнято постанову, за якою Федеральний верховний суд був перейменований на «Адміністративний суд у Відні» та підпорядкувався міністерству юстиції Третього Рейху. Попри змінену назву та його перепідпорядкування положення конституції Австрії 1934 року про Федеральний верховний суд були здебільшого на певний термін збережені. У 1938 році фінансові справи були вилучені з його юрисдикції та передані фінансовому відомству у Мюнхені. З 1938 року «Адміністративний суд у Відні» очолив Егберт Маннліхер, який раніше працював президентом сенату в складі Верховного адміністративного суду й у 1934 році змушений був звільнитись з посади через належність до націонал- соціалістичної партії [6, с. 224].

Згідно з указом Гітлера від 3 квітня 1941 року Адміністративний суд у Відні, Адміністративний суд Пруссії та окремі спеціальні суди були об'єднані в «Адміністративний суд Третього Рейху». Після цього сенати вже колишнього Адміністративного суду у Відні почали називатися зовнішніми сенатами Відня адміністративного суду Третього Рейху. їхня організація, структура і компетенція продовжували керуватись законодавством, яке було чинним з 1934 року [12, с. 1119].

Також було значно скорочено кількість суддів, які розглядали адміністративні справи. Зокрема, згідно з указом Гітлера від 28 серпня 1939 року майже повністю було скорочено кількість суддів по розгляду адміністративних справ, оскільки кожна скарга мала бути попередньо розглянута у вищих органах влади нацистської Німеччини. На думку професора Томаса Олеховські в часи нацистської окупації Адміністративний суд у Відні зберігав традиції адміністративного судочинства Австро-Угорської монархії [12, с. 1120].

Після перемоги країн антигітлерівської коаліції та падіння Третього Рейху в Австрії було відновлено Другу австрійську республіку. У тимчасовій конституції Австрійської республіки 1945 року передбачалось утворення адміністративних судів. Тимчасовий державний уряд Австрії доручив Гофлату Еммеріху Корету, який був змушений піти у відставку після аншлюсу Австрії у 1938 році, знову очолити Федеральний верховний суд Австрії [11, с. 64]. У 1946 році після прийняття у 1945 році Закону про адміністративний суд його було призначено президентом Адміністративного суду Австрії. Згаданий закон зі змінами і доповненнями зберігає свою чинність до сьогодні. До складу Вищого адміністративного суду Австрії за цим законом входять президент суду, віце-президент, двоє президентів сенатів та вісім радників. До складу суду увійшли судді зі складу зовнішнього сенату Відня та особи, які були звільнені в 1938 році після аншлюсу Австрії, та були призначені нові радники, які раніше не виконували повноваження судді у складі Федерального верховного суду. Після утворення Генеральної Асамблеї Австрії 7 грудня 1945 року Вищий адміністративний суд відновив свою діяльність і на основі прийняття у 1946 році спеціального закону, за яким повноваження Вищого адміністративного суду було значно розширено. Зокрема до юрисдикції адміністративних судів належали справи, які перебували на розгляді в період перебування Австрії у складі Третього Рейху, що призвело до значного зростання кількості скарг до суду [11, с. 64]. Щоб уникнути перевантаження суду було розроблено низку заходів для розгляду справ у встановлені законні строки. З цією метою збільшувалася кількість суддів та допоміжних працівників апарату суду. З метою оптимізації складу Федерального верховного суду Австрії було прийнято цілу низку нормативно-правових актів, які спростили судовий процес, що своєю чергою приводить до зниження правового захисту. Зокрема, доповненням до закону про Вищий адміністративний суду було дозволено в окремих випадках відмовлятися від усних відкритих слухань. Дані зміни і доповнення порушували конституцію Австрії та 6 статтю Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. За порушення цієї конвенції Австрія програла декілька справ в Європейському суді з прав людини, зокрема справу Фішера 1985 року [11, с. 23].

Європейську конвенцію з захисту прав людини Австрійська республіка ратифікувала в 1958 році. Своєю чергою уряд Австрії видав зауваження щодо 5 і 6 статті Європейської конвенції зі захисту прав людини щодо процедури застосування адміністративних стягнень та особливості розгляду адміністративних справ у судах [9, с. 239-245].

Одночасно Конституційний суд Австрії у 1965 році вказав, що австрійська система адміністративного судочинства відповідає Європейській конвенції зі захисту прав людини. Так, значна частина європейських правознавців виступала за удосконалення правового захисту в галузі публічного права. Удосконаленню адміністративного судочинства в Австрії сприяла також судова практика Європейського суду із захисту прав людини [14, с. 31].

Зокрема, у справі Рінгайзен проти Австрії, яка стосувалася продажу землі у Тіролі, що відбувалася за рішенням комісії із землеустрою Тіролю, Європейський суд зі захисту прав людини вказав, що купівля землі може здійснюватись на основі норм цивільного права, а не адміністративного. Ця справа сприяла створенню у складі Федерального адміністративного суду Австрії професійних сенатів для розгляду окремих категорій справ у 1988 році [11, с. 35].

Іншою категорією справ, у яких оскаржували рішення Федерального адміністративного суду до Європейського суду з прав людини, були справи, у яких оскаржували нормативно-правові акти органів публічної влади у формі рішень. У висновках Конституційного суду Австрії дані нормативно-правові акти кваліфікувались як рішення та вказувалося на можливість їх розгляду в адміністративному суді. У змінах до Конституції Австрії 1975 році вказувалось, що адміністративний наказ можна було оскаржувати в Конституційному та адміністративному судах. Дані зміни до Конституції призвели до значного зростання кількості справ до Конституційного та Вищого адміністративного суддів. Ратифікація парламентом Австрії (Державною радою) сьомого протоколу щодо діяльності Європейського суду із захисту прав людини сприяла проведенню найбільших реформ адміністративного судочинства з моменту створення Адміністративного трибуналу в 1875 році. Згідно з пунктом 2 протоколу передбачався розгляд адміністративних справ у першій та другій інстанціях, після чого в 1987 році Рейхсрат вніс зміни до Конституції Австрії, які передбачали створення адміністративних судів у федеральних землях.

Функціонування двоінстанційної структури адміністративної юстиції в Австрії було ще раніше розроблено австрійським ученим у галузі конституційного права віденського університету Гайнцем Майером. Дані зміни до конституції поширювали юрисдикцію адміністративних судів у справах щодо адміністративних стягнень та низки інших адміністративних справ. Зміни до Конституції Австрії 1987 року також частково відповідали статті Європейської конвенції із захисту прав людини щодо захисту цивільних прав у незалежних судах. Одночасно, на відміну від визначення у джерелах права Австрії процедури захисту цивільних прав, Європейська конвенція із захисту прав людини трактувала дані положення щодо захисту цивільних прав набагато ширше [12, с. 1124]. Тому конституційний комітет парламенту Австрії запропонував створити незалежні адміністративні сенати в усіх федеральних землях. Насамперед вони мали виступати апеляційними судами у справах щодо адміністративних стягнень. По-друге, до їх юрисдикції належали справи, в яких оскаржувалися рішення, розпорядження та інші нормативно-правові акти органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади федеральних земель. Адміністративні трибунали у федеральних землях входили до загальнодержавних урядів, а їх рішення можна було оскаржувати до Федерального адміністративного суду Австрії [4, с. 53]. Відповідно, адміністративні трибунали у федеральних землях не належали до судової влади, а до виконавчої [4, с. 91-93]. У листопаді 1998 року Державна рада Австрії прийняла відповідні закони про статус адміністративних трибуналів у федеральних землях. Після цього уряд Австрії вніс зміни до відповідних нормативно-правових актів та подав законодавчі пропозиції до парламенту щодо прийняття законів і доповнення до законів про державну службу [2, с. 15]. На думку австрійських науковців, адміністративні трибунали у федеральних землях Австрії діють доволі ефективно - до їх юрисдикції відноситься значна категорія адміністративних справ, починаючи від закону про полювання і закінчуючи законом про правовий статус іноземців, законом про торгівлю та ін. [3, с. 5].

Адміністративний Трибунал Австрії було створено в 1875 році на основі положень Конституції Австрії 1867 року та після прийняття відповідного закону. Після падіння Австро-Угорської монархії та проголошення Австрійської республіки в 1920 році було створено Вищий адміністративний суд. Унаслідок захоплення («аншлюсу») Австрії нацистською Німеччиною у 1938 році функції Вищого адміністративного суду виконував адміністративний суд у Відні. Після поразки нацистської Німеччини у Другій світовій війні та відновлення Австрійської Республіки в 1946 році було відновлено діяльність Вищого адміністративного суду. З 1998 року в Австрії функціонує двоінстанційна система адміністративного судочинства. Зміни до адміністративно-процесуального кодексу Австрії 2012 року значно розширили юрисдикцію адміністративних судів та передбачали розгляд справ у судах без їх попереднього перегляду у вищестоящих адміністративних інстанціях.

Список використаних джерел