Довічний фінансовий моніторинг: чи "якісним" є нормативне закріплення визначення "політично значущих осіб"?

Размещено на http://www.allbest.ru/

Довічний фінансовий моніторинг: чи "якісним" є нормативне закріплення визначення "політично значущих осіб"?

Коломоєць Т.О., д.ю.н., професор, член-кореспондент Національної академії правових наук України, Заслужений юрист України, декан юридичного факультету Запорізький національний університет

Євтушенко Д.С., д.філос. у галузі права (PhD), старший викладач кафедри конституційного та адміністративного права Запорізький національний університет

Титаренко М.В., д.філос.у галузі права (PhD), доцент кафедри конституційного та адміністративного права Запорізький національний університет

В умовах активізації законопроєктної роботи, зорієнтованої на впровадження у законодавство України міжнародних, європейських правових стандартів запобігання та протидії легалізації (відмиванню) «брудних грошей», налагодження співпраці із міжнародними та європейськими партнерами у реалізації зазначеного напрямки діяльності, одним із дієвих кроків варто вважати підготовку, експертне обговорення та прийняття в цілому Верховною Радою України законопроєкта № 9269д «Про внесення змін до Закону України «Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення» щодо політично значущих осіб», який, поміж іншого, зорієнтований на забезпечення уніфікації спеціальної нормативної термінології, чільне місце в якій займає «базове» визначення - «політично значущі особи». З огляду на важливість «якісного» формулювання «базових» нормативних положень, в т.ч. й визначення «політично значущі особи», щодо яких й передбачається застосування довічного фінансового моніторингу як інструменту запобігання та протидії легалізації «брудних грошей», доцільним є аналіз норм-дефініцій, які закріплені у чинному законодавстві, із тим, щоб з'ясувати спроможність їх ефективного застосування, наявності «ризиків» для різноваріативного тлумачення, а отже й зниження в цілому «якості» нормативного підґрунтя для запобігання та протидії легалізації «брудних грошей», що вимагає (у разі потреби) пошуку шляхів усунення цієї «термінологічної дефектності», що і є метою цієї роботи. Об'єктом роботи є суспільні відносини, пов'язані із застосуванням довічного фінансового моніторингу. Предметом роботи є «якість» нормативного закріплення «базового» визначення - «політично значущі особи». При написанні роботи використовувалися як загальнонаукові, так і спеціальні методи наукового пізнання (діалектичний аналіз, експертних оцінок, порівняльно-правовий, спеціально юридичний, логічний, класифікаційного поділу, прогнозування тощо), що й дозволило комплексно проаналізувати ступінь «якісного» нормативного закріплення «базового» визначення, а також його складових, які й формують його реальний ресурс, а також звернути увагу на наявні передумови для можливої «дефектності» їх тлумачення у правозастосуванні, із впливом на загальну «якість» відповідної складової національного законодавства. Висновки. Запропоноване законодавцем «збірне» визначення «політично значущих осіб» цілком можна вважати таким, яке дозволяє охопити все розмаїття «впливових» публічних діячів (іноземний або ж зарубіжний, національний та наднаціональний рівні), із деталізацією специфіки правового статусу кожного із різновидів, завдяки акценту на «базову» ознаку («виконання визначних публічних функцій») та «прив'язку» до «важливої», «впливової», «значимої» посади у державі або міжнародній організації й збереження його навіть після звільнення з такої посади або ж припинення виконання визначних публічних функцій. Унормування положень, із їх деталізацією (із різним їх ступенем) щодо кожного із різновидів політично значущих осіб, дозволяє не тільки визначити «базові» ознаки, які є притаманні політично значимим особам, але й водночас врахувати специфіку кожного із них, усунувши передумови для різноваріативного їх тлумачення у правозастосуванні. Визначеність (поєднання абсолютної та відносної) нормативних положень, хоча й із мінімальним використанням оціночних понять (що є підтвердженням сприйняття та імплементації міжнародних, європейських правових стандартів антикорупції та протидії легалізації «брудних грошей») дозволяє сформульовані норми-дефініції вважати в цілому «якісними» складовими чинного законодавства, яке регламентує засади застосування довічного фінансового моніторингу.

Ключові слова: політично значуща особа, іноземний політичний діяч, національний політичний діяч, діяч, що виконує публічні функції в міжнародних організаціях, норма-дефініція, «якість» законодавства, фінансовий моніторинг, визначення, «брудні гроші», FATF.

LIFELONG FINANCIAL MONITORING: IS THE DEFINITION OF «POLITICALLY EXPOSED PERSONS» «QUALITATIVE» IN THE LAW?

Key words: politically exposed person, foreign politician, national politician, person performing public functions in international organisations, norm-definition, «quality» of legislation, financial monitoring, definition, «dirty money», FaTF правовий стандарт співпраця європейський партнер

Вступ

Актуальність. В умовах активізації законопро- єктної роботи, зорієнтованої на впровадження у законодавство України міжнародних, європейських правових стандартів запобігання та протидії легалізації (відмиванню) «брудних грошей», налагодження співпраці із міжнародними та європейськими партнерами у реалізації зазначеного напрямки діяльності, одним із дієвих кроків варто вважати підготовку, експертне обговорення та прийняття в цілому Верховною Радою України законо- проєкта № 9269д «Про внесення змін до Закону України «Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення» щодо політично значущих осіб», який, поміж іншого, зорієнтований на забезпечення уніфікації спеціальної нормативної термінології, чільне місце в якій займає «базове» визначення - «політично значущі особи». З огляду на важливість «якісного» формулювання «базових» нормативних положень, в т.ч. й визначення «політично значущі особи», щодо яких й передбачається застосування довічного фінансового моніторингу як інструменту запобігання та протидії легалізації «брудних грошей», доцільним є аналіз норм- дефініцій, які закріплені у чинному законодавстві, із тим, щоб з'ясувати спроможність їх ефективного застосування, наявності «ризиків» для різноваріативного тлумачення, а отже й зниження в цілому «яко сті» нормативного підґрунтя для запобігання та протидії легалізації «брудних грошей», що вимагає (у разі потреби) пошуку шляхів усунення цієї «термінологічної дефектності», що і є метою цієї роботи. Об'єктом роботи є суспільні відносини, пов'язані із застосуванням довічного фінансового моніторингу. Предметом роботи є «якість» нормативного закріплення «базового» визначення - «політично значущі особи». При написанні роботи використовувалися як загальнонаукові, так і спеціальні методи наукового пізнання (діалектичний аналіз, експертних оцінок, порівняльно-правовий, спеціально юридичний, логічний, класифікаційного поділу, прогнозування тощо), що й дозволило комплексно проаналізувати ступінь «якісного» нормативного закріплення «базового» визначення, а також його складових, які й формують його реальний ресурс, а також звернути увагу на наявні передумови для можливої «дефектності» їх тлумачення у правозастосу- ванні, із впливом на загальну «якість» відповідної складової національного законодавства. Ступінь дослідження питання. Не зважаючи на наявність достатньої кількості різноманітних наукових джерел, безпосередньо присвячених проблематиці фінансового моніторингу, нормативним засадам протидії та запобігання відмиванню (легалізації) «брудних грошей» (наприклад, роботи М. Шевченка, О. Дудорова, С. Коннова, М. Хавронюка, Л. Ржеутської, Д. Калинюк, А. Бухтіярової, Т. Кобзє- вої, В. Петришина, А. Борисенкової тощо), варто зазначити, що робіт, в яких би безпосередньо подавався аналіз «базового» нормативного визначення, із акцентом на «якість» його фіксації, майже немає, що й актуалізує цю проблематику й зазначену роботу. яке регламентує засади застосування довічного фінансового моніторингу.

Виклад основного матеріалу

І. Хто такі «національні політичні діячі» як різновид «політично значущих осіб»? Політично значущі особи або ж «Politically Exposed Persons» згідно із п. 47 ст. 1 Закону України «Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення» це « ... політично значущі особи - фізичні особи, які є національними, іноземними публічними діячами та діячами, які виконують публічні функції в міжнародних організаціях» [1]. Зазначена дефініція дозволяє вести мову про те, що законодавець пропонує «збірну», «комплексну», «фіксовану» модель, в якій виокремлює три самостійні елементи, серед яких: «іноземні публічні діячі», «національні публічні діячі», «діячі, які виконують публічні функції в міжнародних організаціях». Не зважаючи на різні формулювання щодо кожного із запропонованих елементів, зрозумілим є те, що кожного із них законодавець асоціює із «особливим правовим статусом» - «статусом публічного діяча» («прив'язка» до політичної публічної діяльності, до особливого місця у суспільстві, у державі) та із «виконанням публічних функцій» (що знову ж таки дозволяє вести мову про особливість, «впливовість» такої особи у суспільстві, особливість її правового статусу). Пропонуючи «збірну» модель при «базової» дефініції «політично значущі особи», для уніфікації правозастосування («ризик» відсутності якого є цілком логічним й ймовірним) законодавець закріплює визначення кожного із вищезазначених елементів, пропонуючи не тільки «основну» ознаку, притаманну правовому статусу особу, а й закріплюючи посади, зайняття яких особою передбачає набуття нею статусу «політично значущої особи». Так, зокрема, національні публічні діячі (вживається визначення у множині, із акцентом уваги на їх не поодинокість) визначаються як « ... фізичні особи, які виконують або виконували в Україні визначні публічні функції ...» (п. 37 ст. 1 зазначеного Закону) і перераховуються ті посади, зайняття яких передбачає набуття особою відповідного статусу. Як бачимо, акцент зроблено на «визначні публічні функції», що знову ж таки підтверджує «особливість», «впливовість», «непе- ресіченість» такої особи у суспільстві. А перерахування посад, зайняття яких і передбачає таку «значимість» публічних функцій, які особа виконувала або ж виконує, підтверджує унормованість такої «значимості» або ж «впливовості» особи у державі й усуває підстави для різнотлумачення щодо того, «яка посада є впливовішою». Поєднання такого «комбінованого» підходу до розуміння національних публічних діячів дозволяє, поряд із «особливістю», «відмінністю» статусу таких діячів у порівнянні з іншими посадовими особами, «прив'язати» їх до конкретного (абсолютно визначеного) переліку таких «визначних» посад й «усунути» напругу у спробі різно- варіативного тлумачення «рейтингу» впливовості посад у державі. Зосередити увагу варто і на тому, що законодавець використовує для позначення таких «фізичних осіб» слово «діяч» і це є невипадковим з огляду на етимологічне значення останнього. Саме «діяч» («той, хто відзначається своєю активністю та енергійністю на роботі, у діяльності, сфері життя тощо») й уособлює у собі «винятковість», «впливовість» функціонального призначення, активності у державі, у суспільстві.

Трьохскладове (трьохелементне) словосполучення, яке використовується для позначення таких осіб й дозволяє «прив'язати» їх до: а) місця і ролі у публічно-правових відносинах, безпосередньо пов'язаних із реалізацією публічно-владних повноважень; б) конкретної держави («національний»). Аналіз тих посад, які законодавець закріплює в аспекті визначення «прив'язки» до них особи, яка виконує «визначні публічні функції», дозволяє стверджувати, що це не всі унормовані посади у державі, які дійсно безпосередньо пов'язані із можливим «істотним впливом» на суспільні відносини, визначення векторів розвитку держави, реалізації публічної влади, розподілу бюджетних коштів тощо.

Більше того, законодавець цілком слушно, формулюючи визначення національних публічних діячів, робить акцент уваги на те, що «впливовість» такої особи зберігається у часі (навіть після звільнення з посади й припинення виконання «визначних публічних функцій»). І саме ця особливість зумовлює тривалість наслідків перебування особи на посаді та виконання зазначених функцій для суспільства, для держави (« ... що виконують або виконували»), що ще раз підтверджує як посад, які особи займають, так і правового статусу, яким особи наділяються, обіймаючи такі посади. У цьому контексті законодавець імплементував один із «базових» принципів Групи з розробки фінансових заходів боротьби з відмиванням грошей і фінансуванням тероризму (FATF), міжнародних правових стандартів запобігання та протидії відмиванню (легалізації) «брудних грошей» - «РЕР - назавжди», «Once a PEP - could always remain a PEP», «Політично значуща особа - назавжди політично значуща особа», «Колишніх РЕР не буває» тощо. Зайняття такої посади особою, виконання «визначних» публічних функцій передбачає набуття особою правового статусу, який фактично «супроводжує» особу все її життя, навіть й після звільнення з такої посади та припинення виконання зазначених публічних функцій. «Неординарність» правового статусу особи передбачає й прискіпливу увагу до неї з боку держави стосовно «ризиків» неправомірного використання особою відповідного статусу. Унікальність правового статусу особи, винятковість публічних функцій передбачає певну «свободу» особи, «можливості», які особа може використовувати для реалізації та захисту публічних інтересів, розвитку держави, суспільства, вирішення доленосних рішень тощо. Водночас, усвідомлюючи таку «унікальність», особа не повинна використовувати наданий правовий статус для власних інтересів, в т.ч. й «із паузою у часі» для настання можливих наслідків від такого використання. Вона має працювати на державу, на суспільство, на їх розвиток, й не задля свого власного добробуту й не для використання наданого «особливого правового статусу» для задоволення своїх власних інтересів (у широкому розумінні останніх). Чи можна вважати «політично значущих осіб» посадовими особами? Так, дійсно, законодавець пов'язує статус «політично значущих осіб» із зайняттям особами посад, проте варто зазначити, що закріплюється зв'язок особи не із будь-якою посадою у державі, а формулюється перелік (чітко визначений) таких посад й додатково передбачається уточнення, що зайняття особою такої посади передбачає виконання нею «визначних публічних функцій». Це дозволяє формулювати визначення про те, що не кожна посадова особа є політично значущою особою, і не кожна особа, яка виконує публічні функції, є політично значущою особою. Лише поєднання «важливої», «впливової» у державі посади й виконання у зв'язку із цим «визначних публічних функцій» й обумовлює набуття особою правового статусу «політично значущої особи». Чи дійсно «якісним» є визначення «національних публічних діячів» у законодавстві України? З огляду на розуміння «якості законодавства» можна стверджувати, що обраний підхід для формулювання визначення національних публічних діячів як виду політично значущих осіб є цілком виправданим - акцент на те, що це «фізична особа», зосередження уваги на функціональному призначенні («виконання визначних публічних функцій») й посадах, які передбачають таку «визначеність, дозволяє формулювати уявлення про «неординарність» таких осіб у всьому розмаїтті посадових осіб та осіб, уповноважених на виконання публічних функцій. Більше того, фіксація словосполучень «виконують або виконували» дозволяє підкреслити значимість, впливовість результатів діяльності таких осіб у часі, особливість збереження правового статусу (у прив'язці іщ впливовістю) й після звільнення з посади та припинення виконання зазначених функцій.

Запитання, які також виникають: а) доцільність використання «визначні» як оціночного поняття; б) чи вичерпним є запропонований перелік посад? Стосовно першого варто одразу ж зазначити, що має місце сприйняття міжнародних аналогів для позначення унікальності статусу таких осіб (12 Рекомендація FATF), зразкових зарубіжних практик тематичної нормотворчості (наприклад, досвід Австрії, Бельгії, Великої Британії, Греції, Данії, Єгипту, Ефіопії, Ісландії, Іспанії, Ірландії, Литві, Мексики, Норвегії, Панами, Сербії, Словенії, Ямайки тощо). Стосовно ж другого запитання варто погодитися, що у переліку посад немає, наприклад, голів обласних державних адміністрацій (на що, наприклад, зазначає у своїх роботах М. Шевченко [2]), проте, з огляду на «визначність» у загальнодержавному значенні, запропонований законодавцем перелік посад є цілком логічним, достатнім, щоб охопити «впливові» посади у державі.

ІІ. Інші різновиди політично значущих осіб та особливості їх нормативного визначення. Аналогічними є й підходи іноземних публічних діячів, якими є « . фізичні особи, які виконують або виконували протягом останніх трьох років визначні публічні функції в іноземних державах, а саме: глава держави, уряду, міністри (заступники); члени парламенту або інших органів, що виконують функції законодавчого органу держави; голови та члени правлінь центральних банків або рахункових палат; члени верховного суду, конституційного суду або інших судових органів, рішення яких не підлягають оскарженню, крім оскарження у зв'язку з винятковими обставинами; надзвичайні та повноважні посли, повірені у справах та керівники центральних органів військового управління; керівники адміністративних, управлінських чи наглядових органів державних підприємств; члени керівних органів політичних партій» (п. 28 ст. 1 зазначеного Закону) [1]. Зберігається підхід щодо вказівки на «визначні публічні функції» та посади в іноземних державах, зайняття яких передбачає «впливовість» результатів роботи таких осіб для держави, для суспільства. Безперечно, перелік посад є узагальненим (у порівнянні із національним аналогом), оскільки апріорі передбачається специфіка їх назв, кількості у різних державах.

Дещо відмінним (з огляду на деталізацію формулювання) є визначення «діячів, які виконують публічні функції в міжнародних організаціях» (п. 20 ст. 1 цього ж Закону). Одразу ж варто вказати на дещо «громіздку» модель формулювання їх визначення, а саме: а) відносно визначений перелік посад, зайняття яких у міжнародних організаціях особою дозволяє розглядати її як політично значущу особу (наприклад, « . які обіймають або обіймали посаду керівника (директора, голови правління або іншу) . або виконують чи виконували будь-які інші керівні (визначні публічні) функції.»; б) використання оціночних положень, як-то: «на найвищому рівні», «інша посада», «інші функції»; в) неузгодженість «базового положення», а саме: «діячі, які виконують публічні функції ...» із змістовних положень визначення, а саме: «обіймають або обіймали посаду», «виконують чи виконували керівні (визначні публічні) функції.». Хоча майже аналогічні за змістом положення законодавцем запропоновано стосовно «національних публічних діячів» та «іноземних публічних діячів», проте у «базових» положеннях їх назв немає «прив'язки» до теперішнього, актуального стану справ із активністю особи. Коректно було б визначення «діячі, які виконують публічні функції в міжнародних організаціях» замінити на «публічних діячів у міжнародних організаціях», що дозволило б забезпечити релевантність назви і змісту, оскільки «прив'язка» особи фіксується не тільки стосовно певної посади, а й можливості виконання публічних функцій «на найвищому рівні» у міжнародних організаціях. Більше того, зберігається уточнення стосовно «прив'язки» відповідного правового статусу особи й до « . міжнародних міждержавних організацій, міжнародних парламентських асамблей, ... міжнародних судів». Якщо визначення іноземних та національних публічних діячів безпосередньо асоціювалися із «фізичною особою», тоді як цей різновид політично значущих осіб асоціюється із «посадовою особою» й по тексту ця «прив'язка» є досить важливою, оскільки має місце уточнення тієї посади, яку асоціюють із особливим правовим статусом особи, - « ... посада керівника . чи заступника керівника», «. керівні функції», «керівні посади міжнародних судів». Запропоноване визначення є найбільшим (у порівнянні із іншими аналогами як різновидами політично значущих осіб) за своїм змістом й таким, що охоплює досить широке коло осіб, яких можна визнати політично значущими. Якщо для вищезазначених публічних діячів імперативно закріплено виконання «визначних публічних функцій» на певних посадах у державі, для цього ж різновиду важливим є «зв'язок» особи не просто із посадою у міжнародній організації (у широкому розумінні), а саме із «керівною» посадою або ж «посадою, заняття якої передбачає виконання керівних функцій на найвищому рівні». Тобто, важливим є тільки те, що особа обіймає певну посаду у міжнародній організації й виконує «визначні публічні функції», а й саме «зв'язок» відповідної керівної посади із визначними публічними функціями, які виконує особа, що й підтверджують нормативні положення « . керівні (визначні публічні) функції». Для діяча у міжнародній організації, який виконує публічні функції, важливим є те, що особа має обіймати керівну посаду (а отже, не просто бути «посадовою особою»), що й передбачає наділення її «керівними (визначним публічними) повноваженнями» щодо виконання «керівних (визначних публічних) функцій на найвищому рівні».

Висновки

Запропоноване законодавцем «збірне» визначення «політично значущих осіб» цілком можна вважати таким, яке дозволяє охопити все розмаїття «впливових» публічних діячів (іноземний або ж зарубіжний, національний та наднаціональний рівні), із деталізацією специфіки правового статусу кожного із різновидів, завдяки акценту на «базову» ознаку («виконання визначних публічних функцій») та «прив'язку» до «важливої», «впливової», «значимої» посади у державі або міжнародній організації й збереження його навіть після звільнення з такої посади або ж припинення виконання визначних публічних функцій. Унормування положень, із їх деталізацією (із різним їх ступенем) щодо кожного із різновидів політично значущих осіб, дозволяє не тільки визначити «базові» ознаки, які є притаманні політично значимим особам, але й водночас врахувати специфіку кожного із них, усунувши передумови для різноваріативного їх тлумачення у правозастосуванні. Визначеність (поєднання абсолютної та відносної) нормативних положень, хоча й із мінімальним використанням оціночних понять (що є підтвердженням сприйняття та імплементації міжнародних, європейських правових стандартів антикорупції та протидії легалізації «брудних грошей») дозволяє сформульовані норми-дефініції вважати в цілому «якісними» складовими чинного законодавства, яке регламентує засади застосування довічного фінансового моніторингу.

ЛІТЕРАТУРА

1. Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення: Закон України від 06 грудня 2019 року. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/ show/361-20#Text

2. Шевченко М.В. Перспективи охоплення публічних службовців без статусу публічного діяча спеціальними заходами запобігання та протидії відмиванню доходів, одержаних злочинним шляхом, що застосовуються до публічних діячів. Науковий вісник Міжнародного гуманітарного університету. Серія: Юриспруденція. 2018. № 35. С. 95-97.

Размещено на Allbest.ru