Лобіювання та адвокація: міжнародні стандарти, зарубіжний досвід та перспективи правового регулювання в Україні

Размещено на http://allbest.ru

Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого

Лобіювання та адвокація: міжнародні стандарти, зарубіжний досвід та перспективи правового регулювання в Україні

Олеся Мокроусова студентка 3 групи 3 курсу факультету юстиції

Богдан Мохончук кандидат юридичних наук,

старший викладач кафедри конституційного права України

Харків, Україна



Abstract

Lobbying and advocacy: international standards, foreign experience and prospects of legal regulation in Ukraine

Bohdan Mokhonchuk,

PhD in Law, a Lecturer at the Department of Constitutional Law of Ukraine of Yaroslav Mudryi National Law University, Kharkiv, Ukraine /

Olesia Mokrousova

3rd Year Student of the Faculty of Justice, Yaroslav Mudryi National Law University, Kharkiv, Ukraine

The history of attempts to regulate lobbying began in 1999 and includes at least ten draft laws, and the need for its legislative regulation is foreseen by the 2014 Association Agreement with the European Union and the conclusion of the European Commission of November 8, 2023, regarding Ukraine. In addition, the problem of non-transparent and non-public lobbying is emphasized in the Anticorruption Strategy for 2021-2025, and the adoption of the corresponding draft law is provided for in the implementation measures of the State Anti-Corruption Program for 2023-2025.

Sociological studies indicate an insufficient understanding of the concepts of advocacy and lobbying, as well as a perception of the latter as a negative corruption phenomenon. In the scientific literature, there is also a discussion about the content of the concept of lobbying and the specifics of the regulation of the said legal institution.

However, some democratic countries have legislatively regulated lobbying and allow lobbyists to conduct their activities legally and transparently.

On November 6, 2023, the National Agency on Corruption Prevention published draft laws «On Honest Lobbying and Advocacy in Ukraine» and «On Amendments to the Code of Ukraine on Administrative Offenses Regarding Violation of Legislation in the Field of Lobbying and Advocacy», which updated the discussion of lobbying issues, its features and differentiation from advocacy. However, in our opinion, the mentioned draft laws contain significant shortcomings, which, among other things, may limit the political rights and freedoms of citizens (the right to participate in the management of state affairs, freedom of expression, association, the right to appeal to state authorities and local self-government), what is the relevance of this topic.

Keywords: lobbying, lobbyist, advocacy, influence on political decisions.



Анотація

Лобіювання та адвокація: міжнародні стандарти, зарубіжний досвід та перспективи правового регулювання в Україні

Олеся Мокроусова, Богдан Мохончук

Історія намагань врегулювати лобіювання почалася ще з 1999 року та налічує не менше десяти законопроєктів, а необхідність його законодавчої регламентації передбачається Угодою про асоціацію з Європейським Союзом 2014 року та висновком Європейської комісії від 8 листопада 2023 року щодо України. судовий економічний антикорупційний лобіювання україна

Крім цього, на проблемі непрозорого та непублічного лобіювання наголошується в Антикорупційній стратегії на 2021-2025 роки, а прийняття відповідного законопроєкту передбачено заходами з виконання Державної антикорупційної програми на 2023-2025 роки.

Соціологічні дослідження свідчать про недостатнє розуміння понять адвокації та лобіювання, а також сприйняття останнього як негативного корупційного явища.

В науковій літературі також присутня дискусія щодо змісту поняття лобіювання та особливостей регулювання зазначеного правового інституту. Втім окремі демократичні країни законодавчо врегулювали лобіювання та дозволяють легально та прозоро провадити діяльність лобістам.

6 листопада 2023 року Національне агентство з питань запобігання корупції опублікувало проєкти законів «Про доброчесне лобіювання та адвокацію в Україні» та «Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо порушення законодавства в сфері здійснення лобіювання та адвокації», що актуалізувало обговорення питань лобіювання, його ознак та розмежування із адвокацією.

Однак зазначені проєкти законів, на нашу думку, містять суттєві недоліки, які, серед іншого, можуть обмежити політичні права та свободи громадян (право на участь в управлінні державними справа, свободу вираження поглядів, об'єднання, право на звернення до органів державної влади та місцевого самоврядування], чим зумовлена актуальність цієї теми.

Ключові слова: лобіювання, лобізм, лобіст, адвокація, вплив на політичні рішення.



Вступ

Актуальність. 6 листопада 2023 року Національне агентство з питань запобігання корупції (далі НАЗК] опублікувало проєкти законів «Про доброчесне лобіювання та адвокацію в Україні» та «Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо порушення законодавства в сфері здійснення лобіювання та адвокації» НАЗК запрошує до участі у громадському обговоренні законопроєктів про доброчесне лобіювання та адвокацію в Ук-раїні. Національне агентство з питань запобігання корупції. URL: https://nazk.gov.ua/uk/novyny/nazk-zaproshuye-do- uchasti-u-gromadskomu-obgovorenni-zakonoproektiv-pro-dobrochesne-lobiyuvannya-ta-advokatsiyu-v-ukrayini/ (далі законопроєкти]. На проблемі непрозорого та непублічного лобіювання наголошується в Антикорупційній стратегії на 2021 2025 роки Закон України «Про засади державної антикорупційної політики на 2021-2025 роки» від 20 червня 2022 року № 2322- IX. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2322-20#n8, а заходами з виконання Державної антикорупційної програми передбачено розробку відповідного законопроєкту Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Державної антикорупційної програми на 2023-2025 роки» від 4 березня 2023 року № 220. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/220-2023-%D0%BF#Text. До того ж, потреба у законодавчому регулюванні лобістської діяльності також визначена Законом України «Про правотворчу діяльність» від 24 серпня 2023 року. Закон України «Про правотворчу діяльність» від 24 серпня 2023 року. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/3354- 20#Text

Це далеко не перше намагання врегулювати діяльність з лобіювання в Україні, зокрема, можна виокремити такі законопроєкти: про лобіювання в Україні (№ 3188 від 13.04.1999); про правовий статус груп, об'єднаних спільними інтересами (лобістських груп) у Верховній Раді України (№ 3188-1 від 03.11.1999); про діяльність лобістів у Верховній Раді України (№ 8429 від 09.11.2005); про регулювання лобістської діяльності в Україні (№ 7269 від 20.10.2010); про лобізм (№ 5144 від 20.09.2016); про лобіювання (№ 5144-1 від 05.10.2016); про забезпечення прозорості та законності комунікації з суб'єктами владних повноважень (№ 7129 від 20.09.2017); про державну реєстрацію суб'єктів лобіювання та здійснення лобіювання в Україні (№ 3059 від 11.02.2020); про лобізм (№ 3059-1 від 28.02.2020); про правове та прозоре регулювання діяльності з лобіювання (№ 3059-2 від 02.03.2020); про лобістську діяльність (№ 3059-3 від 03.03.2020).

Врешті, сприяння лобістській діяльності було передбачено ще ст. 444 Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом 2014 року Угода про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атом-ної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони від 27.06.2014.

URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/984_011, а у висновку Європейської комісії від 8 листопада 2023 року зазначено, що Україні слід прийняти закон, який регулює лобіювання відповідно до європейських стандартів, як частину антиолігархічного плану дій Ukraine 2023 Report. Commission Staff Working Document/Ukraine 2023 Report/Accompanying the document Communica-tion from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Com-mittee of the Regions. Communication on EU Enlargement policy. SWD/2023/699. 2023. URL: https://neighbourhood-enlarge- ment.ec.europa.eu/system/files/2023-11/SWD_2023_699%20Ukraine%20report.pdf. Втім, своїми проєктами законів НАЗК пропонує врегулювати не тільки діяльність з лобіювання, а й адвокації, чим може обмежити політичні права громадян.



Виклад основного матеріалу

Поняття лобіювання (лобізму) та адвокації (адвокасі). Результати соціологічного опитування «Всеукраїнський омнібус», проведеного «Active Group», демонструють, що близько половини (47,1%) опитаних громадян України стверджують, що принаймні щось чули про лобізм, а серед тих, хто дає оцінку цьому явищу, найбільше тих, хто оцінює лобізм негативно. За словами засновника «Active Group» Андрія Єременка, лобізм в Україні сприймається виключно через призму корупції, оскільки за цим явищем вбачають насамперед прийняття законів в інтересах «олігархів». Також у ході дослідження з'ясувалось, що до адвокації як до явища українці ставляться краще, ніж до лобізму. Щоправда, 41,8% не знають, що це таке. Українці, які знають, що таке лобізм, здебільшого налаштовані негативно. «Active Group». 2021.

URL: https://activegroup.com.ua/2021/02/23/ukraynci-yaki-znayut-shho-take-lobizm-zdebilshogo-nalashtovani-negativno/

Поняття лобіювання та пов'язаних з ним категорій виступає предметом наукових досліджень, причому не лише юридичних.

Появу дефініції «лобізм» історично пов'язують з Англією початку XVII ст. Початково лобі (англ. «lobby» парламентські кулуари) означало «прохідні коридори», а з 1640 р. цим терміном стали називати приміщення навколо залів засідання англійського парламенту, в яких законодавці зустрічались з громадянами. Коридорами англійського парламенту його члени часто прогулювались перед голосуванням, а тих, хто заважав депутатам це робити, набридаючи проханнями проголосувати за той чи інший законопроєкт, називали лобістами. Длугопольський, О. Моделі лобіювання інтересів: світовий досвід та українська специфіка. Журнал європейської еко-номіки. 2006. № 1. С. 30-57. URL: http://jeej.wunu.edu.ua/index.php/ukjee/article/download/939/925

Нестерович В. звертається до рішення Верховного Суду США у справі «Сполучені Штати проти Харріса» (United States v. Harris) від 1954 року, де лобіювання розтлумачено як прямі спроби вплинути на законодавство шляхом безпосереднього спілкування з членами Конгресу. Нестерович, В. Ф. Конституційно-правові засади інституту лобіювання: зарубіжний досвід та перспективи для Укра-їни: монографія. МВС України, Луган. держ. ун-т внутр. справ ім. Е. О. Дідоренка. Луганськ: РВВ ЛДУВС ім. Е. О. Дідоре- нка, 2010. 752 с. Водночас інститут лобіювання вчений визначає як сукупність правових норм, що регламентують процес легітимного впливу на чітко визначені законом органи влади, а також на їх посадових і службових осіб з боку зареєстрованих та акредитованих у встановленому порядку осіб з метою закріплення власних інтересів чи інтересів третіх осіб (замовників) у нормативно-правових актах, що приймаються.¹⁰

На думку І. Маркус, лобіювання це діяльність фізичних чи юридичних осіб та/або їх об'єднань, спрямована на представників органів державної влади та пов'язаних з ними осіб з метою впливу на здійснення ними дій чи бездіяльності у нормотворчому процесі.¹¹

Стельмах А. розглядає лобізм в системі публічного управління, який, на його думку, є формою представництва групових (державно-управлінських) інтересів, які реалізують свою діяльність в межах нормативно-правової бази України та міжнародних договорів, спрямовану на покращення соціально-економічного, політичного становища країни та громадян України, маючи за мету прийняття або зміну певних державно-управлінських рішень. Там само. Markus I. Scientific approaches to the definition of lobbyism and its basic concepts. Scientific Bulletin of Dnipropetrovsk State University of Internal Affairs: Scientific Journal. 2021. Special Issue № 1 (113). Р. 52-56. DOI: 10.31733/2078-3566-2021-5-52-57 Стельмах А.В. Розвиток інституту лобізму в системі забезпечення державної безпеки України. Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління. Харків. 2021. 213 с.

URL: https://nuczu.edu.ua/images/topmenu/science/spetsializovani-vcheni-rady/disStelmakh.pdf

Своєю чергою, С. Шандрук виокремлює два основних теоретичних підходи до розуміння сутності лобізму: політологічний та правовий. Перший пояснює лобізм як інститут політичної системи, процес навмисного встановлення зв'язків з посадовими особами органу публічної влади з наміром вплинути для прийняття вигідного для зацікавлених осіб рішення. Другий розглядає лобізм як сукупність правових норм, які регламентують процес легітимного впливу на органи публічної влади, а також на їх посадових осіб з боку лобістів з метою закріплення власних інтересів чи інтересів третіх осіб у нормативно-правових актах. Шандрук С.М. Сутність лобізму як політико-правової категорії. Юридичний науковий електронний журнал. № 11/2022. С. 827-830. DOI https://doi.org/10.32782/2524-0374/2022-11/202

Експерти Громадянської мережі «ОПОРА» під лобіюванням вважають легальний вплив особи чи групи осіб (лобістів) на публічних посадовців для прийняття рішень на користь інтересів лобістів або третіх осіб. Гроші та політика: чи може бути лобізм законним і в чому його відмінність від адвокації? Громадянська мережа ОПОРА. 2023. URL: https://www.oporaua.org/vybory/groshi-ta-politika-chi-mozhe-buti-lobizm-zakonnim-i-v-chomu-iogo- vidminnist-vid-advokatsiyi-24591

Врешті, у рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи CM/Rec(2017)2 та пояснювальній записці від 22 березня 2017 року дефініцією «лобіювання» позначено просування інтересів конкретних суб'єктів шляхом комунікації з державним службовцем як частини структурованої та організованої діяльності, спрямованої на вплив на прийняття публічних рішень. Legal regulation of lobbying activities in the context of public decision making. Recommendation CM/Rec(2017)2 adopted by the Committee of Ministers of the Council of Europe on 22 March 2017 and explanatory memorandum. Council of Europe.

URL: https://rm.coe.int/legal-regulation-of-lobbying-activities/168073ed69

А у звіті про роль позаінституційних акторів у демократичній системі (лобіювання), прийнятому Венеційською комісією на її 94-му пленарному засіданні 8-9 березня 2013 року, «лобіювання» в широкому сенсі визначено як «усну або письмову комунікацію» приватних осіб або груп, кожна з яких має різні та специфічні інтереси, «з державним чиновником для впливу на законодавство, політику або адміністративні рішення». Report on the Role of Extra-Institutional Actors in the Democratic System (Lobbying) Adopted by the Venice Commission at its 94th Plenary Session (Venice, 8-9 March 2013). CDL-AD(2013)011-e.

URL: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2013)011-e

Не претендуючи на формування універсальної дефініції, на нашу думку, важливо виокремити ключові ознаки лобіювання:

* це діяльність спеціальних суб'єктів лобістів, які зазвичай включаються до відповідних реєстрів;

• вона є легальною (законною) та регламентується спеціальними нормами права, які можуть формувати окремий інститут;

• мета діяльності лобістів є комерційною (отримання прибутку), зазвичай в інтересах третіх осіб (бенефіціарів) замовників лобістських послуг;

• зміст такої діяльності полягає у впливі на суб'єктів владних повноважень щодо прийняття ними певних рішень, як правило, нормативно-правових актів.

Поняття адвокації є ширшим та юридично ще менш визначеним.

Як зазначають Л. Пугач та М. Демчишин, термін «адвокація» (advocacy) полісемічний і має доволі багато відтінків. Слово з англійської мови «advocacy» походить від латинського кореня, що означає «закликати» «to call to». Основне значення цього слово трактується як «заклик до людей стати на ваш бік». Пугач Л., Демчишин М. Поняття адвокації («advocacy») у діяльності сучасних бібліотек. Вісник Львівського універси-тету. Серія: Книгознавство, бібліотекознавство та інформаційні технології. 2017. Вип. 11-12. С. 87-94.

Є. Захаров та З. Кісь визначають адвокацію як діяльність, спрямовану на захист та здійснення суспільних інтересів. Адвокаційні кампанії, на їхню думку, мають на меті переконати суспільство та державу у необхідності змінити ставлення до певної суспільної проблеми та докласти зусиль до її розв'язання. Адвокація для провайдерів правової допомоги: посібник / В. Баєв, І. Бринош, Л. Денисенко, Н. Дяченко та ін.; ред.: В. Баєв, Л. Денисенко. Київ: Українська фундація правової допомоги, 2016. 52 с. URL: https://ulaf.org.ua/wp- content/uploads/2020/05/Advocacy.pdf

Експерти Лабораторії законодавчих ініціатив, проаналізувавши різні визначення терміну «адвокація», розглядають його як діяльність, спрямовану на задоволення потреб громадськості чи певної її частини через донесення бачення того як оптимально варто було б з адовольнити ці потреби, які саме рішення та дії влади очікуються для їх задоволення до представників влади. Адвокаційна діяльність та її особливості в роботі з парламентом. Лабораторія законодавчих ініціатив. Київ, 2017. URL: https://parlament.org.ua/wp-content/uploads/2017/09/Advocasi.pdf

При цьому вони наголошують, що діяльність спрямована на переконання та мотивацію влади вирішувати суспільні проблеми відповідно до пропозицій та із залученням громади є адвокацією. Така ж діяльність, але за умов оплачуваності та здійснення її в інтересах вужчих бізнесових, політичних чи інших кіл є лобізмом. Там само.

По суті адвокаційна діяльність тісно пов'язана з реалізацією низки прав та свобод, насамперед політичних, таких як: право на участь в управлінні державними справами, свобода вираження поглядів, свобода об'єднання, свобода мирних зібрань, право на звернення до органів державної влади та місцевого самоврядування.

Тому можна стверджувати, що активний громадянин, який, виражаючи власні погляди, пропонує реформувати законодавство у певній сфері або прийняти якесь політичне рішення фактично здійснює адвокацію. Оскільки поняття «вплив» є досить широким, зміст «адвокаційної діяльності» є схожим до змісту «лобіювання» полягає у впливі на суб'єктів владних повноважень при прийнятті ними певних рішень (як правило нормативно-правових актів).

Такий вплив може здійснюватися шляхом публічних звернень, проведенням досліджень, подачею до органів влади звернень та пропозицій, аналітичних довідок, проєктів нормативно-правових актів, комунікацією з посадовими особами тощо.

З огляду на це, серед ознак адвокації, які відрізняють її від лобіювання, можна виділити наступні:

• це діяльність загальних суб'єктів громадян або їхніх об'єднань;

• вона є легальною (законною), однак не регламентується спеціальними нормами права, оскільки охоплюється змістом політичних прав та свобод;

• мета діяльності суб'єктів адвокації є некомерційною (не має на меті отримання прибутку), а полягає в забезпеченні суспільного (публічного) інтересу.

Міжнародні стандарти. Необхідність законодавчого регулювання лобіювання сама по собі не є стандартом з точки зору міжнародних актів договірного права. Втім, протягом останніх п'ятнадцяти років було напрацьовано низку актів «м'якого» права, серед яких виділяються документи органів Ради Європи, членом якої є й Україна.

У п. 22 Звіту про роль позаінституційних акторів у демократичній системі (лобіювання), прийнятому Венеційською комісією на її 94-му пленарному засіданні 8-9 березня 2013 року, підк8 реслюється, що Європейська конвенція з прав людини (ЄКПЛ) і прецедентне прав о Страсбурзького суду (Європейського суду з прав людини) безпосередньо не охоплюються лобіюванням. Тим не менш, вони окреслюють нормативну базу, доречну для можливого регулювання лобістської діяльності. Найважливішими конституційними стандартами Венеційська комісія вважає принцип демократії як основну правову цінність Ради Європи, плюралізм як правову складову ЄКПЛ, а також свободу вираження поглядів і асоціації як основні права. Крім того, Рада Європи прийняла рекомендації, які слід враховувати при розгляді питання регулювання лобіювання, серед яких наступні:

• лобіювання, як правило, передбачає, що лобісти отримують пряму чи опосередковану винагороду за свої послуги, намагаючись вплинути на політичні рішення, тобто займаються цією діяльністю на «професійній» основі;

• лобіювання здійснюється «позаінституційним» суб'єктом, тобто суб'єктом або особою, яка при цьому не виконує державних повноважень або не має конституційного мандату;

• лобісти мають зареєструватися, перш ніж їм можна буде встановити контакт із будь-яким державним службовцем, до того ж запроваджується загальнодоступний реєстр із детальною інформацією про лобістів, доступний громадянам для ознайомлення;

• лобісти можуть прагнути впливати на політичні рішення багатьма засобами, включаючи: безпосереднє спілкування як з політиками, так і з державними службовцями (всередині або за межами інституційних приміщень); надання порад чи презентацій офіційним особам, як на тимчасовій, так і на регулярній основі; надання проєктів звітів державним службовцям, у яких описуються конкретні деталі самої політики; підтримку неформальних контактів з окремими політиками або державними службовцями; формальні або запрошені консультації через інституційні канали тощо. Report on the Role of Extra-Institutional Actors in the Democratic System (Lobbying) Adopted by the Venice Commission at its 94th Plenary Session (Venice, 8-9 March 2013). CDL-AD(2013)011-e.

URL: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2013)011-e

У рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи CM/Rec(2017)2 від 22 березня 2017 року, серед іншого, передбачено, що:

• правове регулювання лобіювання має сприяти прозорості лобістської діяльності;

• повинні бути чітко визначені та обґрунтовані винятки з правових положень щодо лобіювання;

• правове регулювання лобістської діяльності не повинно у будь-якій формі та будь-яким чином порушувати демократичне право осіб на свободу вираження поглядів, політичну діяльність та участь в суспільному житті;

• слід розкривати інформацію про лобістську діяльність у контексті процесів прийняття державних рішень;

• реєстр лобістів повинен вестися органами державної влади або іншими призначеними органами, бути доступним в Інтернеті з простими у використанні пошуковими засобами, відкритим для громадськості, а консультації мають бути безкоштовними. Legal regulation of lobbying activities in the context of public decision making. Recommendation CM/Rec(2017)2 adopted by the Committee of Ministers of the Council of Europe on 22 March 2017 and explanatory memorandum. Council of Europe.

URL: https://rm.coe.int/legal-regulation-of-lobbying-activities/168073ed69

У п. 11 рекомендації Парламентської асамблеї Ради Європи 1908 (2010) від 26 квітня 2010 року наголошується на таких принципах:

• лобіювання має бути визначено чітко, а також розмежовано поняття «лобіювання» як професійну оплачувану діяльність та діяльність організацій громадянського суспільства;

• варто підвищувати відкритість і прозорість у сфері лобіювання;

• необхідно встановити правила, які стосуються політиків, державних службовців, лобістів і комерційних підприємств, включаючи принципи потенційних конфліктів інтересів та період часу після залишення посади, протягом якого має бути заборонено здійснювати лобіювання;

• особи, які здійснюють лобіювання, мають бути зареєстровані у спеціальному реєстрі;

• з лобістськими організаціями повинні проводитись попередні консультації щодо будь якого законопроєкту у цій сфері;

• потрібно заохочувати детально визначене, прозоре, чесне лобіювання з метою покращення публічного іміджу осіб, зайнятих у цій діяльності.²³

Якщо коротко узагальнити зазначені рекомендації, можна підвести підсумок про те, що правове регулювання лобіювання повинно:

• не обмежувати політичні права та свободи, діяльність інститутів громадянського суспільства;

• стосуватися професійної діяльності лобістів як суб'єктів, не наділених владними повноваженнями, які мають комерційну мету і включені до спеціального реєстру;

• передбачати обмеження для публічних осіб та випадки конфлікту інтересів;

• запроваджувати відкритий доступ суспільства до інформації про лобістів та їхню діяльність;

• забезпечувати лобістів належними інструментами для ефективного здійснення своєї діяльності;

• бути чітким та прозорим, з усіма вичерпними вимогами та винятками.

Зарубіжний досвід. Потрібно врахувати, що дослідження ґенези розвитку та походження лобіювання часто включає також прояви нерегулюваного впливу на посадовців тоді, коли лобіювання як правового інституту ще не існувало. Наприклад, некомерційна дослідницька група «OpenSecrets», яка відстежує грошові потоки в американській політиці, вказує на виникнення поняття «лобізм» ще на початку 1640-х років, коли вестибюлі палат британського парламенту були осередком політичних дискусій. На їхню думку, лобісти неофіційно існували в цій країні практично з моменту народження нового американського уряду. У 1792 році ветерани Континентальної армії Вірджинії найняли британського політика Вільяма Галла спеціально для лобіювання новосформованого Конгресу за додаткову оплату.^{24 25}

Втім, якщо ми презюмуємо, що лобіювання є законною діяльності, то вона повинна бути врегульована нормами права, які можуть формувати однойменний правовий інститут.

Так, у Великій Британії конституційно-правовими формами лобіювання сьогодні виступають такі: направлення приватних законопроєктів у формі петицій до парламенту; участь лобістів і лобістських об'єднань в обговоренні законопроєктів за спеціальною парламентською процедурою, а також участь при соціально-економічних відомствах. Проте закон про лобістську діяльність, який містить основні положення лобізму, було прийнято лише у 2000 році, з якого й можна говорити про виникнення інституту лобіювання. До того конституційно-правовою основою лобіювання у Великій Британії виступали такі нормативно-правові акти, як «Постанова Палати громад Британського парламенту» від 15 липня 1947 року, «Постанова Палати громад Британського парламенту» Lobbying in a democratic society (European code of good conduct on lobbying). Parliamentary Assembly of the Council of Europe. Recommendation 1908 (2010). 26 April 2010 (11th Sitting). URL: https://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref- XML2HTML-en.asp?fileid=17832&lang=en# Lobbying Timeline. A History of Lobbying in the U.S. OpenSecrets. 2014.

URL: https://www.opensecrets.org/resources/learn/lobbying_timeline.php Гроші та політика: чи може бути лобізм законним і в чому його відмінність від адвокації? Громадянська мережа ОПОРА. 2023. URL: https://www.oporaua.org/vybory/groshi-ta-politika-chi-mozhe-buti-lobizm-zakonnim-i-v-chomu-iogo- vidminnist-vid-advokatsiyi-24591від 22 травня 1974 року, «Інструкція для державних службовців» від 1998 року, «Регламентні процедури Британського парламенту». У 1991 році п'ятьма потужними лобістськими фірмами було створено Асоціацію професійних політичних консультантів (The Association of Professional Political Consultants) неурядову організацію, яка впроваджує високі стандарти у галузі лобіювання. Association of Professional Political Consultants. URL: https://www.appc.org.uk/

Основним засобом, за допомогою якого держави можуть забезпечити дотримання законів про лобіювання, є створення органу нагляду за лобіюванням. Приклади таких органів є в Канаді та 8 Сполучених Штатах Америки. «Сильно регульована система лобіювання» таке визначення щодо системи лобіювання у США надає вже згаданий звіт про роль позаінституційних акторів у демократичній системі (лобіювання) Венеційської комісії. Report on the Role of Extra-Institutional Actors in the Democratic System (Lobbying) Adopted by the Venice Commission at its 94th Plenary Session (Venice, 8-9 March 2013). CDL-AD(2013)011-e.

URL: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2013)011-e Обидві країни мають добре укомплектовані органи влади, які не залежать від політичного (парламентського) втручання. Незважаючи на те, що органи нагляду за лобіюванням, можливо, повинні звітувати перед парламентом на регулярній основі, сам парламент не може втручатися в ухвалення рішень органом нагляду за лобіюванням.

США перша країна, яка розпочала політику законодавчого регулювання лобізму. Зокрема, Конституція 1789 року закріплювала право на подачу петицій, що і стало поштовхом для подальшого створення концепції лобіювання. Відповідний закон про регулювання лобістської діяльності (Federal Regulation of Lobbying Act) був прийнятий у 1946 році, висвітлюючи процедуру легальної діяльності лобістів. Проте, враховуючи певні практичні особливості реалізації даної процедури, у 1995 році був прийнятий новий регуляторний акт щодо лобізму (The Lobbying and Disclosure Act). Lobbying Disclosure Act Guidance. January 1, 2008. URL: https://lobbyingdisclosure.house.gov/amended_lda_guide.html Закон визначає поняття «лобіста», необхідність обов'язкової державної реєстрації, з чого складаються дії лобістів, визначено чіткий перелік об'єктів та предметів лобіювання, розмір санкцій за порушення правил лобіювання тощо. У 1998 році до Федерального Акта «Про відкритість лобіювання» від 1995 року (Lobbying Disclosure Technical Amendments Act of 1998) були внесені правки, які деталізували, що при здійсненні лобістської діяльності у федеральних органах виконавчої влади потрібно використовувати лише визначення з Податкового кодексу, а при лобіюванні у Конгресі США з Федерального Акта «Про відкритість лобіювання» від 1995 року. Законодавче регулювання лобістської діяльності (досвід країн Європейського Союзу та Сполучених Штатів Америки. Інформаційна довідка, підготовлена Європейським інформаційно-дослідницьким центром на запит народного депу-тата України. URL: https://infocenter.rada.gov.ua/uploads/documents/28920.pdf

У деяких європейських державах можна спостерігати, як нагляд завершується забезпеченням виконання нормативних актів щодо лобіювання, пов'язаних із міністерствами або здійснюваних самими міністерствами.

Наприклад, у Польщі Міністерству внутрішніх справ та адміністрації доручено вести реєстр лобістів. До того ж, воно має повноваження накладати фінансове стягнення на підставі адміністративного рішення за здійснення діяльності, що підпадає під сферу професій ної лобістської діяльності, без внесення до реєстру. Штраф може бути накладений у розмірі від 3 000 злотих до 50 000 злотих. Lobbying in Poland. AALEP. 2019. URL: https://www.aalep.eu/lobbying-poland Загалом, у Польщі діє закон від 2005 року «Про лобістську діяльність». Вона належить до країн з системою незначного регулювання лобіювання, яким характерно більш лояльний порядок реєстрації лобістів з відсутністю вимог про обов'язковість реєстрації витрат. Списки лобістів доступні для громадськості, але не всі деталі обов'язково збираються/надаються, а витрати держави на створення та підтримку такої системи є відносно низькими. Report on the Role of Extra-Institutional Actors in the Democratic System (Lobbying) Adopted by the Venice Commission at its 94th Plenary Session (Venice, 8-9 March 2013). CDL-AD(2013)011-e.

URL: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2013)011-e

Таким чином, підходи до регулювання лобіювання суттєво відрізняються у різних країнах. Якщо мова йде про адвокацію і комунікацію з некомерційними інститутами, така діяльність охоплюється політичними правами і не потребує окремого регулювання. Втім, коли держави намагаються легалізувати діяльність комерційних суб'єктів лобістів створюються спеціальні реєстри, здійснюються контрольні повноваження, які забезпечують прозорість, однак поза цим лобістам надається сприяння у доступі до владних суб'єктів.

Недоліки законопроектів НАЗК. Першою проблемою оприлюднених проєктів законів НАЗК запрошує до участі у громадському обговоренні законопроєктів про доброчесне лобіювання та адвокацію в Україні. Національне агентство з питань запобігання корупції. URL: https://nazk.gov.ua/uk/novyny/nazk-zaproshuye-do- uchasti-u-gromadskomu-obgovorenni-zakonoproektiv-pro-dobrochesne-lobiyuvannya-ta-advokatsiyu-v-ukrayini/ є поспіх у їх розробці. Так, законопроєкти було опубліковано 06.11.2023 новиною на сайті НАЗК, де водночас запрошено на громадське обговорення вже 10.11.2023.

Другий недолік полягає у намаганні регулювати адвокаційну діяльність спеціальними нормами. Якщо системно поєднати положення законопроєктів щодо її поняття (як вплив суб'єкта адвокації на об'єкт адвокації, що здійснюється з використанням методів, визначених цим Законом), джерела фінансування (можуть бути будь-які, оскільки передбачено відкритий перелік джерел фінансування лобіювання та адвокації), об'єкти впливу (суб'єкт правотворчої діяльності та/або суб'єкт правотворчої ініціативи), предмет адвокації (сфера суспільного життя та нормативно-правовий акт), методи лобіювання та адвокації (дії суб'єктів впливу, які вчиняються з метою впливу на об'єкт впливу під час розроблення та/або прийняття (видання), скасування нормативно-правового акта, зокрема опосередкована комунікація, якою, в тому числі, але не виключно, є безпосереднє або через медіа, звернення до представників громадськості, близьких осіб об'єкта впливу, його помічників, радників, інших осіб) можна зробити висновок, що під терміном «адвокація» можна вважати будь-яку наукову, творчу або іншу роботу, експертний висновок, звернення в медіа або навіть просто висловлювання, яке спонукає розробити, прийняти, змінити або скасувати нормативно-правовий акт. Більше того, адвокацією, у разі прийняття цих законопроєктів, можна буде вважати діяльність саме НАЗК та інших органів влади, які пропонують зміни до законодавства (наприклад, Центральну виборчу комісію, яка прийняла Постанову «Про пропозиції щодо вдосконалення законодавства України, спрямовані на забезпечення підготовки та проведення виборів після припинення чи скасування воєнного стану в Україні» від 27 вересня 2022 року № 102 Постанова Центральної виборчої комісії «Про пропозиції щодо вдосконалення законодавства України, спрямовані на забезпечення підготовки та проведення виборів після припинення чи скасування воєнного стану в Україні» від 27 вере-сня 2022 року № 102. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v0102359-22#Text).

І хоча ми писали вище, що поняття адвокації дійсно є досить широким, проте держави зазвичай таку діяльність не регулюють, бо вважають її формою реалізації політичних прав, таких як право на участь в управлінні державними справами, свобода вираження поглядів, свобода об'єднання, свобода мирних зібрань, право на звернення до органів державної влади та місцевого самоврядування. Зі свого боку, законопроєктами пропонується включати суб'єктів адвокації до спеціального реєстру прозорості разом із лобістами, подавати звіт щодо фінансових показників за всіма предметами адвокації (який має містити такі відомості: сума коштів, отримана протягом звітного періоду за кожним предметом адвокації, а також кошторис витрат суб'єкта адвокації протягом звітного періоду за кожним предметом адвокації). За невиконання цих обов'язків пропонується надати НАЗК право складати протоколи про адміністративні правопорушення.

Включення суб'єктів адвокації до реєстру прозорості разом із лобістами призведе до їх ототожнення міжнародними організаціями та урядами інших держав, що негативно вплине на спроможність отримувати грантову підтримку, яка зазвичай є основним джерелом фінансування діяльності інститутів громадянського суспільства та наукових установ в Україні. Щодо звітності, варто підкреслити, що податкова звітність подається і так, а додаткову, за кожним предметом адвокації, неможливо буде адекватно розділити, оскільки прийняття певного нормативно-правового акту може відбуватися у супроводі зі змінами до інших актів, на всі з яких можуть бути спрямовані заходи та адвокаційні кампанії. Наприклад, адвокація змін щодо передвиборної агітації може стосуватися і виборчого кодексу, і закону про медіа, і мовного, і освітнього законодавства, і КАС України, КК України, КПК України, КУПАП тощо.

Як у висновку Європейської комісії Ukraine 2023 Report. Commission Staff Working Document/Ukraine 2023 Report/Accompanying the document Communica-tion from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Com-mittee of the Regions. Communication on EU Enlargement policy. SWD/2023/699. 2023. URL: https://neighbourhood-enlarge- ment.ec.europa.eu/system/files/2023-11/SWD_2023_699%20Ukraine%20report.pdf, так і вищезгаданих рекомендаціях органів Ради Європи наголошується, що правове регулювання лобіювання не повинно перешкоджати діяльності інститутів громадянського суспільства та обмежувати політичні права, такі як свобода вираження пог8 лядів, свобода об'єднань та звернень. Тому, саме по собі намагання регулювати адвокаційну діяльність в її широкому розумінні буде обмежувати політичні права та порушувати міжнародні стандарти, а також встановлений ч. 1 ст. 19 Конституції України загальнодозвільний тип правового регулювання.

Третій недолік відсутність стимулів для лобістів та, як наслідок, інструментів детінізації корупційних впливів на посадових осіб. Законопроєкти, крім тягаря обов'язків та санкцій для лобістів, не пропонують адекватних прав, які би заохочували здійснювати лобіювання законно та давали переваги над тіньовими (корупційними) впливами.

Так, крім очевидних прав, на зразок представлення власних інтересів та/або клієнта, їх перелік включає відсилочні норми (використовувати методи лобіювання, передбачені цим Законом, в установленому законодавством України порядку входити до адміністративних будівель органів державної влади та місцевого самоврядування під час здійснення лобіювання) або права, яким не кореспондують обов'язки об'єктів впливу суб'єктів правотворчої діяльності та правотворчої ініціативи. Адже законопроєкт хоча й передбачає, наприклад, право звертатися до об'єктів лобіювання з метою отримання інформації, пов'язаної з предметом лобіювання, подавати власні аналітичні матеріали втім, не містить механізму гарантування таких прав. Зарубіжний досвід свідчить, що для ефективного здійснення лобістської діяльності повинні бути гарантовані доступи до приміщень органів влади, обов'язкове заслуховування аналітичних матеріалів, досліджень, опитувань, також можуть надаватися права дорадчого голосу. Відсутність конкретних механізмів гарантування прав лобістів та забезпечення методів лобіювання не лише не заохочуватимуть, а й будуть відштовхувати від бажання реєструватися лобістом через тягар обов'язків та можливості накладення НАЗК санкцій.

Четвертий недолік законопроєктів стосується принципу верховенства права, оскільки правова визначеність та обґрунтованість багатьох їх положень є сумнівною, а надмірна дискреція в діяльності НАЗК може призводити до свавільності.

Наприклад, у визначенні адвокації та лобіювання передбачено це є впливом відповідних суб'єктів, відомості про яких внесені до Реєстру прозорості. Системно пов'язавши ці визначення, не є адвокацією чи лобіюванням діяльність, яка здійснюється суб'єктами, не внесеними до Реєстру прозорості, а відтак і встановлювати відповідальність за відповідні діяння неможливо. В законопроєкті передбачено поняття коаліції, відомості про яку теж відображаються в Реєстрі прозорості. Водночас поняття «коаліція» визначене як неформальне договірне об'єднання фізичних, юридичних осіб, громадських організацій, громадських формувань, що не мають статусу юридичної особи, створене для координації проведення адвокації. Вважаємо проблемним правове регулювання «неформальних» об'єднань, адже незрозуміло, що є юридичним фактом її утворення та як довести її існування. Також, опосередкованою комунікацією в розумінні цього законопроєкту, в тому числі, але не виключно, є безпосереднє або через медіа звернення до представників громадськості, близьких осіб об'єкта впливу, його помічників, радників, інших осіб, метою якої є їх спонукання здійснити вплив на об'єкт впливу. Використання конструкцій «в тому числі, але не виключно» та «інших осіб» суперечить правовій визначеності і дозволяє сюди віднести будь-яку форму вираження власних поглядів.

Також, передбачено виключення зі сфери дії закону, який не поширюється на: представництво зовнішньополітичних інтересів дипломатичними установами; діяльність медіа; діяльність політичних партій та місцевих організацій політичних партій; діяльність релігійних організацій, передбачених Законом України «Про свободу совісті та релігійні організації». Незрозуміло, чому було обрано саме такий перелік інституцій, зокрема те, чим адвокація політичними партіями та релігійними організаціями по своїй суті відрізняється від адвокації, яка здійснюється іншими об'єднаннями громадян. Те ж саме стосується обґрунтованості обмежень щодо предмету лобіювання та адвокації, яким не може бути нормативно-правовий акт щодо: цілісності і недоторканості України; внесення змін до законодавства з питань виборів та референдумів; свободи світогляду і віросповідання. При цьому, інститути громадянського суспільства активно адвокували прийняття Виборчого кодексу України, а сьогодні адвокують зміни в частині діяльності медіа та передвиборної агітації. Встановлення таких обмежень унеможливлює роботу профільних організацій у сфері виборів.

Врешті, така широта дефініцій лобіювання та адвокації, методів та джерел їх здійснення створює широку і невизначену дискрецію для НАЗК щодо притягнення до адміністративної відповідальності. Крім того, законопроєктом передбачено затвердження НАЗК правил етичної поведінки для суб'єктів лобіювання та адвокації. Зарубіжний досвід свідчить, що етичні кодекси та правила зазвичай встановлюються самими лобістськими асоціаціями, а не органами державної влади.



Висновки

Адвокація це діяльність загальних суб'єктів, наприклад, громадян або їхніх об'єднань, яка не потребує регламентації спеціальними нормами права, оскільки охоплюється змістом політичних прав та свобод.

Мета діяльності суб'єктів адвокації є некомерційною (не має на меті отримання прибутку), а полягає в забезпеченні суспільного (публічного) інтересу. Зміст такої діяльності полягає у впливі на суб'єктів владних повноважень щодо прийняття ними певних рішень, як правило, нормативно-правових актів.

Адвокація відіграє важливу роль у циклі прийняття політичних рішень, оскільки дозволяє залучити широке коло заінтересованих осіб (стейкхолдерів), що підвищує прозорість та ефективність діяльності суб'єктів владних повноважень.

Лобіювання це діяльність спеціальних суб'єктів (лобістів), які зазвичай включаються до відповідних реєстрів. Вона є легальною (законною) та регламентується спеціальними нормами права, які можуть формувати окремий правовий інститут. Мета діяльності лобістів є комерційною (отримання прибутку), зазвичай в інтересах третіх осіб (бенефіціарів) замовників лобістських послуг. Зміст такої діяльності також полягає у впливі на суб'єктів владних повноважень щодо прийняття ними певних рішень, як правило, нормативно-правових актів, однак в особистих інтересах (зазвичай комерційних), а не суспільних, що характерно адвокації.

Запровадження інституту лобіювання не є міжнародним стандартом з точки зору актів договірного права. Органами Ради Європи напрацьовано низку рекомендацій, які передбачають, що правове регулювання лобіювання не повинно обмежувати політичні права та свободи, діяльність інститутів громадянського суспільства: воно має стосуватися професійної діяльності лобістів як суб'єктів, не наділених владними повноваженнями, які мають комерційну мету і включені до спеціального реєстру.

Також, правове регулювання лобіювання повинно передбачати обмеження для публічних осіб та випадки конфлікту інтересів, запроваджувати відкритий доступ суспільства до інформації про лобістів та їхню діяльність, забезпечувати лобістів належними інструментами для ефективного здійснення своєї діяльності, бути чітким та прозорим.

Опубліковані 6 листопада 2023 року на сайті НАЗК проєкти законів «Про доброчесне лобіювання та адвокацію в Україні» та «Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо порушення законодавства в сфері здійснення лобіювання та адвокації» містять низку проблем, серед яких ключові це зарегульованість адвокації та широке її визначення, що може обмежувати політичні права та свободи, відсутність зрозумілих стимулів для лобістів та інструментів детінізації корупційних впливів на посадових осіб, невідповідність принципу верховенства права в контексті правової визначеності та обґрунтованості багатьох положень, надмірна дискреція в діяльності НАЗК та недоліки законодавчої техніки.



Список використаних джерел

Бібліографія:

1. Association of Professional Political Consultants. URL: https://www.appc.org.uk/

2. Lobbying Disclosure Act Guidance. January 1, 2008. URL: https://lobbyingdisclo-sure.house.gov/amended_lda_guide.html

3. Lobbying Timeline. A History of Lobbying in the U.S. OpenSecrets. 2014. URL: https://www.opensecrets.org/resources/learn/lobbying_timeline.php

4. Lobbying in Poland. AALEP. 2019. URL: https://www.aalep.eu/lobbying-poland

5. Markus I. Scientific approaches to the definition of lobbyism and its basic concepts. Scientific Bulletin of Dnipropetrovsk State University of Internal Affairs: Scientific Journal. 2021. Special Issue № 1 (113). Р. 52-56. DOI: https://doi.org/10.31733/2078-3566-2021-5-52-57

6. Адвокаційна діяльність та її особливості в роботі з парламентом. Лабораторія законодавчих ініціатив. Київ, 2017. URL: https://parlament.org.ua/wp-content/uploads/2017/09/Advocasi.pdf

7. Адвокація для провайдерів правової допомоги: посібник / В. Баєв, І. Бринош, Л. Денисенко, Н. Дяченко та ін.; ред.: В. Баєв, Л. Денисенко. Київ: Українська фундація правової допомоги, 2016. 52 с. URL: https://ulaf.org.ua/wp-content/uploads/2020/05/Advocacy.pdf

8. Гроші та політика: чи може бути лобізм законним і в чому його відмінність від адвокації? Громадянська мережа ОПОРА. 2023. URL: https://www.oporaua.org/vybory/groshi-ta-politika-chi-mozhe-buti-lobizm-zakonnim-i-v-chomu-iogo-vidminnist-vid-advokatsiyi-24591

9. Длугопольський, О. Моделі лобіювання інтересів: світовий досвід та українська специфіка. Журнал європейської економіки. 2006. № 1. С. 30-57. URL: http://jeej.wunu.edu.ua/index.php/ukjee/article/download/939/925

10. Законодавче регулювання лобістської діяльності (досвід країн Європейського Союзу та Сполучених Штатів Америки. Інформаційна довідка, підготовлена Європейським інформаційно-дослідницьким центром на запит народного депутата України. URL: https://infocenter.rada.gov.ua/uploads/documents/28920.pdf

11. НАЗК запрошує до участі у громадському обговоренні законопроєктів про доброчесне лобіювання та адвокацію в Україні. Національне агентство з питань запобігання корупції. URL: https://nazk.gov.ua/uk/novyny/nazk-zaproshuye-do-uchasti-u-gromadskomu-obgovorenni-zakonoproektiv-pro-dobrochesne-lobiyuvannya-ta-advokatsiyu-v-ukrayini/

12. Нестерович, В. Ф. Конституційно-правові засади інституту лобіювання: зарубіжний досвід та перспективи для України: монографія. МВС України, Луган. держ. ун-т внутр. справ ім. Е. О. Дідоренка. Луганськ: РВВ ЛДУВС ім. Е. О. Дідоренка, 2010. 752 с.

13. Пугач Л., Демчишин М. Поняття адвокації («advocacy») у діяльності сучасних бібліотек. Вісник Львівського університету. Серія: Книгознавство, бібліотекознавство та інформаційні технології. 2017. Вип. 11-12. С. 8794.

14. Стельмах А.В. Розвиток інституту лобізму в системі забезпечення державної безпеки України. Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління. Харків. 2021. 213 с. URL: https://nuczu.edu.ua/images/topmenu/science/spetsializovani-vcheni-rady/disStelmakh.pdf

15. Українці, які знають, що таке лобізм, здебільшого налаштовані негативно. «Active Group». 2021. URL: https://activegroup.com.ua/2021/02/23/ukraynci-yaki-znayut-shho-take-lobizm-zdebilshogo-nalashtovani-negativno/

16. Шандрук С.М. Сутність лобізму як політико-правової категорії. Юридичний науковий електронний журнал. № 11/2022. С. 827-830. DOI: https://doi.org/10.32782/2524-0374/2022-11/202

Перелік юридичних документів:

17. Legal regulation of lobbying activities in the context of public decision making. Recommendation CM/Rec(2017)2 adopted by the Committee of Ministers of the Council of Europe on 22 March 2017 and explanatory memorandum. Council of Europe. URL: https://rm.coe.int/legal-regulation-of-lobbying-activities/168073ed69

18. Lobbying in a democratic society (European code of good conduct on lobbying). Parliamentary Assembly of the Council of Europe. Recommendation 1908 (2010). 26 April 2010 (11th Sitting). URL: https://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref-XML2HTML-en.asp?fileid=17832=en#

19. Report on the Role of Extra-Institutional Actors in the Democratic System (Lobbying) Adopted by the Venice Commission at its 94th Plenary Session (Venice, 8-9 March 2013). CDL-AD(2013)011-e. URL: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2013)011-e

20. Ukraine 2023 Report. Commission Staff Working Document/Ukraine 2023 Report/Accompanying the document Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. Communication on EU Enlargement policy. SWD/2023/699. 2023. URL: https://neighbourhood-enlargement.ec.europa.eu/system/files/202311/SWD_2023_699%20Ukraine%20report.pdf

21. Закон України «Про засади державної антикорупційної політики на 2021-2025 роки» від 20 червня 2022 року № 2322-IX. URL: https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/2322-20#n

...