Принцип гарантування ефективних засобів правового захисту: європейський та національний концепт

Размещено на http://www.allbest.ru/

Принцип гарантування ефективних засобів правового захисту: європейський та національний концепт

Ольга Володимирівна Гаран*

Одеський національний університет імені 1.1. Мечникова,

Одеса, Україна

Анотація

правовий захист адміністративний

Актуальність дослідження зумовлено новизною теми, враховуючи Закон України «Про адміністративну процедуру». Метою дослідження є надання характеристики категорії «гарантування ефективних засобів правового захисту» в національній адміністративно-правовій доктрині з урахуванням європейських стандартів захисту прав, свобод та інтересів особи й визначення напрямів дослідження проблематики оскарження адміністративних актів у публічному адмініструванні. У дослідженні застосовано багато методів, охоплюючи загальнонаукові та спеці- ально-юридичні:порівняльно-правовий, системно-структурний, аналізу, синтезу та інші, що дає змогу системно й послідовно підійти до розв'язання наукових завдань, дослідити різні позиції науковців, положення правових актів та сформулювати відповідні висновки. Проведено аналіз сутності принципу гарантування ефективних засобів правового захисту. Виокремлено дві складові принципу: 1) право особи оскаржити рішення, дії чи бездіяльність адміністративного органу; 2) обов'язок адміністративного органу інформувати особу про спосіб, порядок і строки подання скарги на адміністративний акт, який негативно впливає на її права, свободу чи законний інтерес. Це відкриває шлях до поглибленого наукового осмислення цієї теми. У процесі аналізу виявлено низку проблемних моментів, пов'язаних із недостатнім використанням положень цього принципу. Наголошено, що реалізація принципу вплине на: а) зміну формату взаємодії між особами та адміністративними органами в напрямі підвищення стандартів такої комунікації; б) зменшення навантаження на адміністративні суди тощо. На підставі проведеного дослідження надано рекомендації та сформульовано висновки, що принцип гарантування ефективних засобів правового захисту:1) ґрунтується на стандартах Європейського Союзу з урахуванням національної специфіки; 2) є додатковим механізмом захисту осіб; 3) реалізується переважно на рівні інституту адміністративного оскарження, яке має певні переваги порівняно з судовим оскарженням. Отже, в контексті трансформації національного законодавства виникає потреба у проведенні додаткових досліджень щодо особливості реалізації цього принципу з урахуванням реалій сьогодення.

Ключові слова: європейські стандарти; принципи; гарантування ефективних засобів правового захисту; адміністративний орган; адміністративна процедура; адміністративні суди.

Abstract

The Principle of Guaranteeing Effective Means of Legal Protection: European and National Concept

Olha V. Haran*

Odesa 1.1. Mechnikov National University, Odesa, Ukraine

The relevance of the research is determined by the novelty of the topic, taking into account the Law of Ukraine "On Administrative Procedure". The purpose of the study is to characterize the category «guaranteeing effective legal remedies» in the national administrative legal doctrine, taking into account the European standards for the protection of the rights, freedoms and interests of the individual, and to determine the directions of research into the problems of challenging administrative acts in public administration. The research uses many methods, including general scientific and special legal ones: comparative legal, systemic structural, analysis, synthesis, and others, which makes it possible to systematically and consistently approach the solution of scientific problems, to investigate different positions of scientists, the provisions of legal acts and formulate appropriate conclusions. An analysis of the essence of the principle of guaranteeing effective legal remedies was carried out. Two components of the principle are distinguished: 1) the right of a person to appeal the decision, actions or inaction of an administrative body; 2) the duty of an administrative body to inform a person about the method, procedure and terms of filing a complaint against an administrative act that negatively affects his rights, freedom or legitimate interest. This opens the way for in-depth scientific understanding of this topic. In the process of analysis, a number of problematic moments related to the incorrect use of the provisions of this principle were revealed. It is emphasized that the implementation of the principle will affect: a) a change in the format of interaction between individuals and administrative bodies in the direction of raising the standards of such communication; b) reducing the burden on administrative courts, etc.On the basis of the conducted research, conclusions were formulated and recommendations were made, namely, that the principle of guaranteeing effective means of legal protection: 1) is based on EU standards, taking into account national specificities; 2) is an additional mechanism for the protection of persons; 3) is implemented mainly at the level of the institute of administrative appeal, which has certain advantages compared to judicial appeal. Therefore, in the context of the transformation of national legislation, there is a need to conduct additional research on the specifics of the implementation of this principle, taking into account the realities of today.

Keywords: European standards; principles; guaranteeing effective means of legal protection; administrative body; administrative procedure; administrative courts.

Вступ

Актуальність теми дослідження не викликає сумнівів, адже пріоритетом для будь-якої держави є дотримання прав і свобод людини. Права людини, гарантовані Конституцією України, мають бути реалізовані, а їх захист від свавілля з боку влади є важливою гарантією реалізації конституційного принципу відповідальності держави за свою діяльність перед людиною.

В. К. Колпаков, Д. В. Голобородько висловлюють позицію, яка віддзеркалює прагнення до конструктивного діалогу та взаєморозуміння між органами в сучасному глобальному контексті: «Принцип гарантування права особи на участь в адміністративному провадженні визначається як її право бути заслуханою адміністративним органом, надавати пояснення та заперечення у визначеній законом формі до прийняття адміністративного акта. Принцип гарантування ефективних засобів правового захисту Закон тлумачить як право особи оскаржити рішення, дії чи бездіяльність публічного органу в адміністративному чи судовому порядку. При цьому адміністративний орган зобов'язаний повідомити особу про спосіб, порядок і строк оскарження прийнятого рішення» [1, с. 176].

Закон України «Про адміністративну процедуру» від 17.02.2022 р. № 2073-IX (далі - Закон № 2073-IX) визначає фундаментальні принципи та вимоги, яких обов'язково мають дотримуватися адміністративні органи та приватні особи у сфері публічного адміністрування. Зважаючи на те, що положення Закону № 2073-IX набули чинності лише з 15.12.2023 р. [2], науковий аналіз нових норм є важливим кроком у вивченні та розумінні сучасного законодавчого регулювання. Наукове сприйняття цього Закону є ключовим чинником у формуванні й розробленні практичного застосування цих норм у майбутньому.

У Рекомендації Rec(2000)10 від 11.05.2000 р. Комітету Міністрів державам - членам Ради Європи наголошено, що «головним призначенням адміністративних процедур має бути не "захист держави" від її громадян, а "захист прав людини", у забезпеченні балансу в реалізації публічних та приватних інтересів» [3].

Необхідною передумовою для досягнення зазначеної мети є гармонізація національного законодавства з європейським задля забезпечення й захисту прав, свобод та інтересів приватних осіб. Цей процес визначає новий рівень ефективності та якості діяльності органів публічної адміністрації щодо реалізації ними своїх завдань і функцій. Ключовим елементом у цьому контексті стає упорядкування правових механізмів реалізації адміністративних процедур.

Поділяємо думку науковців, що «будь-яка система управління за своєю суттю та змістом завжди спиралася на певний обсяг адміністративно-правових знань, тобто на основні положення правової науки» [4, с. 547].

Отже, дослідження сутності та осмислення змістового наповнення окремих принципів адміністративної процедури, а також особливостей їх прояву на різних стадіях адміністративного провадження набувають важливого значення в площині оновлення й удосконалення національного адміністративно-правового простору.

Цікавим із наукового погляду та практичного втілення є дослідження сутності принципу гарантування ефективних засобів правового захисту. Інтерес до цього питання зумовлено тим, що наукова спільнота не приділяє належної уваги цьому принципу, натомість, враховуючи складові системи принципів адміністративної процедури, він є предметом наукової зацікавленості провідних вітчизняних і зарубіжних науковців-адміністративістів, зокрема: І. Бойко, О. Зими, В. Голобородько, В. Колпакова, В. Кондратенко, Кононова, М. Костеннікова, А. Куракіна, О. Миколенко, Т Мотрука, Перепелюка, С. Погребняка, А. Пухтецької, М. Смоковича, О. Соловйової, Стеценко, В. Тимощука, С. Шандрука, А. Школика та ін., утім, його вплив на забезпечення захисту прав, свобод та інтересів осіб важко переоцінити, і в подальшому його значення лише зростатиме. Розгляд цього принципу в площині наукових досліджень є актуальним завдяки його ключовій ролі в забезпеченні ефективних механізмів правового захисту, що стає дедалі значущим за сучасних умов та відкриває простір для подальших наукових досліджень у цьому напрямі. У контексті оцінювання наукових досягнень нами виявлено та узагальнено проблеми реалізації принципу гарантування ефективних засобів правового захисту. Це дослідження дає підґрунтя для подальшого наукового розвитку та удосконалення підходів до цієї теми.

Вважаємо за потрібне здійснити перегляд цього питання у площині гострих викликів, що стоять перед сучасністю, та необхідністю адаптації суспільства до сучасного правового обґрунтування публічно-владних повноважень адміністративних органів, особливо під час дії воєнного стану в Україні.

На нинішньому етапі розвитку України національна правова система доповнена загальним нормативним актом - Законом № 2073-IX, який не лише детально розкриває сутність принципів адміністративної процедури, а й упроваджує конкретні правові механізми ефективної їх реалізації. Попри те, що цей Закон враховує передові світові та європейські стандарти у сфері адміністративної процедури, маємо визнати, що проблематика, пов'язана з практичною реалізацією конкретних правових механізмів адміністративної процедури в контексті її принципів, залишається актуальною. Україна лише розпочинає свій шлях адаптації до нових вимог, які визначені Законом № 2073-IX. Набрання чинності цим законодавчим актом сприяє формуванню нового правового механізму для вирішення питань щодо співвідношення загальних і спеціальних адміністративно-процедурних норм, а також переходу комунікації між адміністративними органами та приватними особами на сучасний рівень. Безумовно, це сприятиме підвищенню рівня довіри населення до органів публічної влади в умовах, коли вони дедалі більше взаємодіють за новими правилами у сфері адміністративної процедури.

Тому сьогодні чинниками подальшого розвитку змістового наповнення принципу гарантування ефективних засобів правового захисту постають: підвищення рівня довіри до адміністративних органів, імплементація міжнародних стандартів взаємодії, достатньо високий рівень діджиталізації процесу взаємодії між особами та органами публічної адміністрації та ін.

Метою дослідження є надання характеристики категорії «гарантування ефективних засобів правового захисту» в національній адміністративно-правовій доктрині з урахуванням європейських стандартів захисту прав, свобод та інтересів людини, визначення на цій основі напрямів засад подальшого дослідження проблематики оскарження адміністративних актів в публічному адмініструванні. Досягнення мети передбачає вирішення таких завдань: розкрити зміст категорії «гарантування ефективних засобів правового захисту»; дослідити склад правових засад засобів правового захисту прав людини на теренах Європейського Союзу (далі - ЄС), що імплементуються в національний правовий вимір.

Матеріали та методи

У цьому дослідженні застосовано широкий спектр методів, охоплюючи загальнонаукові та спеціально-юридичні підходи, а також дотримано принципу наукової об'єктивності. Так, завдяки формально-догматичному методу ретельно розглянуто термінологічний аспект застосованих категорій і понять. Використання системного методу дало змогу розглянути категорію «принцип гарантування ефективних засобів правового захисту» як комплексну систему, якій притаманні синергетичні складові, що тісно пов'язані в межах цієї структури.

За допомогою методів синтезу та аналізу виявлено особливості прояву принципу гарантування ефективних засобів правового захисту та узагальнено опрацювання проблематики і визначено вектори її подальшого дослідження, враховуючи, що відсутнє практичне опрацювання законодавчих вимог, а тому на перше місце виходять наукове осмислення та аналіз передбачених Законом № 2073-IX норм у контексті зазначеного принципу.

Застосування системно-структурного методу дало можливість докладно розкрити зміст та основні характеристики цього принципу. За допомогою структурно-логічного та діалектичного підходів висвітлено окремі аспекти правового механізму реалізації права на ефективний засіб правового захисту, зокрема на етапі адміністративного оскарження.

Результати та обговорення

Правові інструменти ЄСу контексті принципу гарантування ефективних засобів правового захисту

Повага до прав людини стає необхідною передумовою для приєднання держави до ЄС. Згідно зі ст. 49 Договору про Європейський Союз (далі - ДЄС), на членство може претендувати лише країна, яка «поважає цінності ЄС та віддана їх поширенню» [5], тобто не лише визнає, а й прагне поширювати цінності, на яких ґрунтується ЄС.

Як наголошено в навчальній літературі, «Копенгагенськими критеріями членства визначено, що держава-претендент повинна забезпечити стабільне функціювання інституцій, що гарантують верховенство права, демократію, права людини та повагу і захист меншин. Більше того, навіть у міжнародних угодах ЄС з третіми країнами містяться особливі положення (клаузули) про права людини, дотримання яких є істотною умовою співробітництва сторін» [6, с. 145].

У ст. 2 Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом особливі положення (клаузули) про права людини чітко визначені як: «повага до демократичних принципів, прав людини та основоположних свобод, як визначено, зокрема в Гельсінському заключному акті Наради з безпеки та співробітництва в Європі 1975 року та Паризькій хартії для нової Європи 1990 року, а також в інших відповідних документах щодо захисту прав людини, серед них Загальна декларація прав людини ООН 1948 року і Конвенція Ради Європи про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція), а також повага до принципу верховенства права повинні формувати основу внутрішньої та зовнішньої політики Сторін і є основними елементами цієї Угоди» [7].

У ДЄС (у ред. Лісабонського договору 2007 р.) передбачено обов'язковість Хартії про основні права 2000 р. для Союзу. При цьому Хартія «має таку саму юридичну силу, як і Договори» (ст. 6 ДЄС) [8, с. 141].

Хартія Європейського Союзу про основні права (далі - Хартії) вважається ключовим документом сучасного ЄС, який узгоджує та захищає фундаментальні цінності та права, визнані в європейському правовому просторі [9].

Закладені в ст. 41 Хартії вимоги відображають інтегровану модель взаємовідносин між громадянами та органами влади та їхніми посадовими особами. Цей документ чітко визначає, що кожна особа має право на отримання неупередженого та справедливого розгляду своєї справи протягом розумного періоду інститутами та органами [9]. Визначення цього права включає в себе можливість висловлювання думки перед застосуванням заходів, які можуть призвести до негативних наслідків, доступ до матеріалів справи з дотриманням конфіденційності, захистом професійної та комерційної таємниці, а також обов'язок адміністративних органів мотивувати прийняті рішення.

Зважаючи на процес євроінтеграції, українське суспільство має ключове завдання - перегляд та уточнення принципів взаємодії між інституціями публічної адміністрації й приватними особами. Це завдання не лише знаходить своє відображення в конкретних аспектах адміністративно-процедурної діяльності, а й передбачає чітке закріплення в законодавстві такої важливої засади адміністративної процедури, наприклад, як принцип гарантування ефективних засобів правового захисту.

Забезпечення громадянам можливості повноцінно реалізувати і захищати свої права, свободи та інтереси у сфері публічного управління є вагомим внеском у процес становлення демократичного суспільства [9].

В. П. Тичина звертає увагу на таке: «система гарантій прав і свобод в праві ЄС забезпечується на двох рівнях, на рівні ЄС і держав-членів, та складається з інституційних, процесуальних і матеріальних елементів» [10, с. 129].

Водночас О. Г. Мельник теж наголошує, що «права і свободи в Європейському Союзі гарантують інституційні, процесуальні та матеріальні заходи» [11, с. 286].

Принцип гарантування ефективних засобів правового захисту не просто визначається, а й знаходить свій вияв у положеннях ст. 13 Конвенції: «Кожна особа, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження» [12].

Положення ст. 13 Конвенції сприяють забезпеченню конкретних та ефективних механізмів захисту прав та свобод.

Т Шатарська зауважує, що «стаття 13 Конвенції гарантує на національному рівні доступність засобу юридичного захисту, здатного забезпечити втілення в життя змісту конвенційних прав і свобод, незалежно від того, в якій формі вони закріплені в національному правовому порядку» [13].

Потребує уточнення ситуація, що міститься в деяких актах «м'якого права», які мають рекомендаційний характер та визначають ключові принципи правового регулювання в ЄС. У цих документах закріплені окремі положення, які розкривають зміст права на належне адміністрування як стандарту, що має бути гарантованим особі в її відносинах із адміністрацією.

Тому для більш детального розгляду обраної теми дослідження також доцільно звернутися до положень основних міжнародно-правових актів, які спрямовані на регулювання процедурних аспектів. Зокрема, слід звернутися до приписів таких документів, як: Резолюція (77)31 Комітету Міністрів Ради Європи про захист особи відносно актів адміністративних органів [14], Рекомендація № R(80)2 Комітету Міністрів державам-членам щодо здійснення дискреційних повноважень адміністративними органами [15], Рекомендація R(87)16 Комітету Міністрів державам-членам щодо адміністративних проваджень, які стосуються великої кількості осіб [16], Рекомендація Rec(2001)9 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо альтернативи судовому розгляду спорів між адміністративними органами та приватними особами [17], Рекомендація CM/Rec(2007)7 Комітету Міністрів Ради Європи щодо належного адміністрування [18], Регламент Європейського парламенту та Ради ЄС «Про захист фізичних осіб при обробці персональних даних, що здійснюється установами та органами Співтовариства, та про вільне звернення таких даних» № 45/2001 від 10.12.2000 р., відповідно до п. 18 якого носій персональних даних може заперечити проти передачі даних про нього третім особам, Регламент Європейського Парламенту і Ради (ЄС) 2016/679 про захист фізичних осіб у зв'язку з опрацюванням персональних даних і про вільний рух таких даних, та про скасування Директиви 95/46/ ЄС (Загальний регламент про захист даних) [19] тощо.

Водночас, як зазначає А. Монаєнко, «наявність у межах ЄС та Ради Європи власних механізмів захисту прав людини та основоположних свобод створила колізії через різне тлумачення судовими органами ЄС та Ради Європи правозахисних норм. Більшість справ, у рішеннях з яких Суд ЄС звертається до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, стосуються зазвичай передбачуваних порушень статей 6 та 8 цієї Конвенції» [20].

Попри наявність певних проблем, колізій у законодавстві ЄС, зазначені вище документи створюють потужне підґрунтя для закріплення процедур- них гарантій для особи в межах адміністративних проваджень (незалежно від реалізації в них дискреційних повноважень. Отже, Резолюція (77)31 Комітету міністрів про захист особи відносно актів адміністративних органів може вважатися ключовою в розумінні принципів та стандартів, що мають становити основу захисту осіб від дій адміністративних органів. Зокрема, акцент на забезпечення ефективних засобів правового захисту вказує на важливість цього аспекту в системі захисту прав громадян.

О. Губська, зокрема, зауважує таке: «Враховуючи наведене... можна погодитись із думкою українських науковців щодо послідовності питань, які виникають під час розгляду відповідної категорії справ, на які суду необхідно надати відповідь. А саме:

1) чи були наявні у суб'єкта владних повноважень дискреційні повноваження під час прийняття рішення;

2) чи діяв суб'єкт владних повноважень відповідно до ч. 2 ст. 2 КАСУ, забезпечуючи якість прийнятого рішення (у межах, наданих йому нормативним актом та у спосіб визначений законом, обґрунтовано, добросовісно, розсудливо, безсторонньо, пропорційно, з дотриманням принципу рівності перед законом);

3) чи діяв суб'єкт владних повноважень відповідно до ч. 2 ст. 2 КАСУ, забезпечуючи дотримання процедурних гарантій (з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення, своєчасно, тобто протягом розумного строку тощо);

4) чи діяв суб'єкт владних повноважень з легітимною метою. Чи діяв орган прозоро і в якомога послідовніший спосіб; чи належно вмотивував рішення; чи не є воно свавільним (довільним), нераціональним, не підтвердженим доказами або ж помилковим щодо юридичних фактів; необ'єктивним або явно несправедливим» [21].

Ці запитання формують основу для компетентного аналізу справ у судовому порядку та сприяють забезпеченню справедливості й законності в процесі прийняття адміністративних рішень.

При визначенні ефективних засобів правового захисту, які передбачені ст. 13 Конвенції, важливо враховувати вже усталену практику ЄСПЛ, що сприяє створенню системи правозахисних механізмів, яка відповідає високим стандартам справедливості та гарантує ефективний захист прав і свобод громадян.

Сучасна парадигма управління, яка ґрунтується на передових стандартах, недвозначно зумовлює потребу в перегляді підходів до взаємодії між владою та громадськістю в контексті української реальності. Україна має враховувати цей досвід, створюючи систему, яка не лише відбиває кращі практики світового співтовариства, а й ураховує національні особливості та специфіку нашого суспільства. Важливо, щоб модель взаємодії була гнучкою та адаптованою до потреб громадян, забезпечуючи їх активну участь у розвитку країни. «Важливий акцент робиться на тому, що найкорисніше з успішних практик державного управління розвинутих країн можна запозичити для... України» [22, с. 279].

Актуальні питання щодо розуміння принципу гарантування ефективних засобів правового захисту в контексті Закону № 2073-IX

Принцип гарантування ефективних засобів правового захисту є важливим складником системи принципів адміністративної процедури, яка передбачена ч. 1 ст. 4 Закону № 2073-IX [2]. Він є одним із тринадцяти основоположних принципів, які визначають структуру та принципові засади адміністративного процесу в Україні.

Погоджуємося з думкою С. С. Осадчук у тому, що «законодавче закріплення принципів права ще не означає його кінцевого і безумовного переходу зі сфери правосвідомості у практичну площину. Необхідно забезпечити реалізацію принципів права в процесі правотворчої і правозастосовної діяльності, а також у поведінці суб'єктів права» [23, с. 33].

Дійсно, є потреба у врахуванні положення, що змістове наповнення принципу «гарантування ефективних засобів правового захисту» напряму пов'язане з прийняттям адміністративних актів, яке є основною функцією публічної адміністрації. Проте важливо враховувати, що ці адміністративні акти можуть мати негативні наслідки для осіб, порушуючи їхні права та свободи. У цьому контексті законодавство передбачає інструментарії, які гарантують застосування ефективних засобів правового захисту для осіб, що стикаються з негативними наслідками адміністративних актів.

Ураховуючи імперативи ст. 18 Закону № 2073-IX, зміст принципу «гарантування ефективних засобів правового захисту» зумовлено поєднанням двох дихотомічних складників, що окреслюють його сутність та встановлюють механізми захисту особи від неправомірних рішень і дій адміністративних органів. Ці правила становлять основу для ефективної реалізації принципу, забезпечуючи надійний механізм захисту прав та інтересів осіб у відносинах з адміністративними органами.

Принцип гарантування ефективних засобів правового захисту, визначений у Законі № 2073-IX, тлумачиться як право особи оскаржити рішення, дії чи бездіяльність публічного органу. Однак для забезпечення цього принципу адміністративний орган зобов'язаний чітко та вчасно повідомити особу про доступні способи, порядок і строк оскарження прийнятого рішення.

Безумовно, «в адміністративному акті, який негативно впливає на право, свободу чи законний інтерес особи або покладає на неї певний обов'язок, зазначаються строки і порядок його оскарження (у тому числі найменування та місцезнаходження адміністративного органу, який є суб'єктом розгляду скарги, та вид суду, до якого особа може подати позов)» [24, с. 80].

Закріплення зазначеного вище обов'язку пов'язано із тим, що часто учасники адміністративного провадження: адресати та заінтересовані особи, зазвичай не завжди чітко розуміють алгоритм своїх дій у разі прийняття негативного для них адміністративного акта (процедурного рішення або дії). Тому закріплення імперативу щодо повідомлення особи про спосіб, порядок і строки оскарження адміністративного акта розв'язує проблему їхньої необізнаності та чітко визначає кроки, які вони повинні здійснити. Це сприяє не лише забезпеченню прозорості та справедливості в адміністративному процесі, а й зміцненню довіри осіб до системи правового захисту.

Окремо на рівні ч. 4 ст. 80 Закону № 2073-IX закріплено, що «строк подання скарги не вважається пропущеним у разі незазначення в адміністративному акті строку та порядку його оскарження» [2].

Принцип «гарантування ефективних засобів правового захисту» реалізується за допомогою різних механізмів, що надають учасникам адміністративного процесу відповідні права та обов'язки. Такий підхід сприяє забезпеченню зрозумілості та прозорості взаємодії між адміністративним органом та особою, що допомагає створити ефективну систему правового захисту в адміністративній сфері.

У визначеному Законом № 2073-IX порядку суб'єктом розгляду скарги, як правило, виступає адміністративний орган вищого рівня. Додатково, другим учасником розгляду скарг є Центральний орган виконавчої влади (далі - ЦОВВ), що реалізує відповідну державну політику. Згідно з положеннями Закону № 2073-IX, суб'єктом розгляду скарг у випадках, пов'язаних із діяльністю органів місцевого самоврядування та виконанням їхніми делегованими повноваженнями, буде відповідний ЦОВВ, що визначений для реалізації конкретної державної політики. Важливо відзначити, що третім суб'єктом розгляду скарг може бути комісія з розгляду скарг у випадках, коли відсутній вищий орган. Четвертим суб'єктом розгляду скарг може бути інший учасник, передбачений спеціальним законом, який може взяти на себе розгляд конкретної скарги відповідно до визначених нормативних актів. Такий розподіл суб'єктів розгляду скарг упорядковує взаємодію між адміністративними органами та забезпечує систему ефективного правового захисту у сфері адміністративного процесу, враховуючи положення ст. 79 Закону № 2073-IX.

Важливо відзначити, що принцип гарантування ефективних засобів правового захисту зазвичай здійснюється через інститут адміністративного оскарження. Згідно з положеннями ч. 2 ст. 78 Закону № 2073-IX, «Особа, реалізуючи своє право на адміністративне оскарження відповідно до цього Закону, залежно від обставин справи може вимагати:

1) припинення вчинення адміністративним органом певної дії;

2) визнання дії адміністративного органу протиправною та усунення її наслідків;

3) виконання адміністративним органом іншої дії, на яку особа має право і яка не була виконана на її вимогу;

4) визнання протиправним та скасування адміністративного акта чи окремих його положень;

5) визнання протиправним виконаного адміністративного акта чи окремих його положень, що призвело до настання незворотних правових наслідків;

6) вчинення адміністративним органом необхідних дій з метою відновлення порушеного права, свободи чи законного інтересу особи, а також усунення негативних наслідків, відшкодування матеріальної шкоди;

7) визнання бездіяльності адміністративного органу протиправною та зобов'язання вчинити певні дії» [2].

Дія принципу гарантування ефективних засобів правового захисту

С. Шандрук висловлює думку, що «Закон “Про адміністративну процедуру” закріпив основні засади здійснення адміністративної процедури інституціями публічної адміністрації, які мають забезпечити належну діяльність та спрямувати її на досягнення мети держави щодо гарантування та забезпечення прав, свобод та законних інтересів особи. Закон кардинально змінює відносини між органами публічної влади та приватними особами, але цих змін ми давно очікували» [25, с. 367].

Реалізація принципу гарантування ефективних засобів правового захисту на практиці істотно вплине на декілька напрямів.

По-перше, суттєво змінюється механізм взаємодії між особами та адміністративними органами шляхом підвищення стандартів такої комунікації. Дійсно, законодавче закріплення згаданого вище принципу не лише сприяє встановленню транспарентності й системності взаємодії між публічною адміністрацією та громадянами, а й є важливим ключовим механізмом для підвищення результативності та ефективності управлінської діяльності владних структур.

Це закріплення в законодавстві створює прозору та чітку рамку для взаємодії між адміністративними органами та громадянами, що сприяє відкритості й розумінню процесів у сфері адміністративного оскарження. Крім того, воно забезпечує компетентність у застосуванні принципу «гарантування ефективних засобів правового захисту», сприяючи формуванню правової впевненості серед громадян.

Цей правовий фундамент стає важливим стимулом для вдосконалення діяльності владних структур, оскільки він не лише визначає правила гри в адміністративному вимірі, але й вимагає від органів влади дотримання стандартів, які сприяють якісній та ефективній роботі в інтересах громадянства. Таке закріплення принципу гарантування ефективних засобів правового захисту в законодавстві стає надійним фундаментом для розвитку справедливого та ефективного публічного управління.

Безперечно, запровадження інституту адміністративного оскарження в Україні сприяє формуванню чіткого механізму позасудового оскарження адміністративних актів, процедурних рішень і дій, а також бездіяльності органів публічної адміністрації. Це позитивно вплине на зменшення кількості звернень до адміністративних судів, оскільки адміністративне оскарження має низку переваг порівняно з судовим процесом.

Однією з характерних ознак адміністративного позасудового оскарження є більш простіша процедура подання скарги порівняно із поданням позовної заяви. Це зроблено з метою спрощення доступу громадян до механізму оскарження. Додатково, цей підхід дає змогу зменшити фінансові витрати осіб, адже не передбачає сплати судового збору та економити на оплаті допомоги адвоката. Зауважимо, що хоча норми Закону № 2073-IX ще не запрацювали в повному обсязі, але вже окреслюються певні проблемні питання, які потребують негайного вирішення. Наприклад, Законом України «Про компенсацію за пошкодження та знищення окремих категорій об'єктів нерухомого майна внаслідок бойових дій, терористичних актів, диверсій, спричинених збройною агресією Російської Федерації проти України, та Державний реєстр майна, пошкодженого та знищеного внаслідок бойових дій, терористичних актів, диверсій, спричинених збройною агресією Російської Федерації проти України» у ст. 11 закріплено положення, що «Рішення, дії, бездіяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, інших суб'єктів надання публічних послуг, пов'язаних з виконанням цього Закону, можуть бути оскаржені до суду» [26].

Ураховуючи, що «...пошкоджено понад 163 тисячі об'єктів житлового фонду. Загальна площа пошкоджених чи зруйнованих об'єктів - 87 млн м², що становить 8,6 % від загальної площі» [27], доцільно було б передбачити можливість і позасудового адміністративного оскарження.

Окремою позитивною ознакою принципу гарантування ефективних засобів правового захисту є швидка адаптація до викликів сьогодення. Наприклад, І. Бойко зосереджує увагу на такій ситуації: «в умовах воєнного стану принцип екстериторіальності було закладено в низку нормативно-правових актів, що забезпечує можливість отримання приватною особою адміністративних послуг, не прив'язуючись до території, на яку поширюється компетенція органу, уповноваженого на вирішення справи» [28, с. 184]. Адміністративне оскарження також визначає можливість для осіб отримати позитивний результат з меншими витратами, включаючи фінансові та організаційні. Так, на рівні Закону № 2073-IX передбачено обов'язки для адміністративних органів, зокрема, зобов'язання встановлювати обставини справи, не залучаючи до цього особу, та надавати учасникам адміністративного провадження можливість подати документи та пояснення.

За результатами розгляду скарги адміністративний орган може прийняти адміністративний акт, процедурне рішення або здійснити процедурну дію, вирішуючи спір. Це дає змогу особам уникати звернення до адміністративних судів, оскільки їхні вимоги зазвичай задовольняються через адміністративне оскарження.

Також реалізація принципу гарантування ефективних засобів правового захисту на практиці істотно вплине на діяльність адміністративних судів і знайде вияв у зменшенні кількості поданих позовів до адміністративних судів щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень. Це важливий результат, якого можна досягти завдяки унікальним характеристикам адміністративних процедур, закріпленим у Законі № 2073-IX.

Зазначений Закон визначає чіткі та прозорі правила, за якими можливе оскарження адміністративних актів, процедурних рішень та дій адміністративних органів. Особи, які не згодні із рішенням адміністративних органів, можуть використовувати адміністративне оскарження як доступний та ефективний засіб урегулювання конфліктів без необхідності звертатися до судів. Це, у свою чергу, сприяє зменшенню навантаження на адміністративні суди та швидкому вирішенню адміністративних справ.

Згідно з положеннями нового Закону № 2073-IX, значно зростає ймовірність того, що справа одночасно може потрапити на розгляд в адміністративному та судовому порядку. Це інноваційне положення пов'язане із закріпленням категорії «заінтересовані особи» в межах Закону № 2073-IX. За цією новою системою скаржник може оскаржувати адміністративний акт в адміністративному порядку, тоді як інша група заінтересованих осіб може відразу звертатися до суду.

Задля уникнення потенційних конфліктів та забезпечення ефективності судового процесу важливо розглянути можливість установлення обов'язкового адміністративного оскарження як передумови для подальшого звернення до суду. Це не лише забезпечить послідовність у вирішенні спорів, а й дасть можливість ефективніше враховувати інтереси всіх сторін у процесі здійснення правосуддя. Нові правила, введені Законом № 2073-IX, надають більше можливостей для регулювання спірних ситуацій та сприяють прозорішому та збалансованішому правосуддю. Запровадження категорії «заінтересовані особи» визначає новий етап удосконалення юридичної системи, спрямований на забезпечення справедливості та ефективності у вирішенні правових питань.

Потрібно зважати на той факт, що істотно впливає на формування інституту оскарження діджиталізація діяльності органів публічного адміністрування. «Цифрова трансформація управління та його підрозділів складається не тільки з уміння використовувати інформацію та зв'язок технології. Насамперед суть полягає в трансформації державного управління як частини бачення та стратегії національного розвитку країни в цілому» [29, с. 445].

Отже, слушною є думка науковців, що «створення нової парадигми передбачає здійснення діяльності одночасно за кількома векторами, а також поєднання отриманих результатів, зокрема: а) переосмислення основних науково-теоретичних засад (мета, завдання, принципи, предмети тощо); б) інвентаризація та кодифікація великого масиву чинного... законодавства з урахуванням теоретичних розробок правової науки в цілому та норм адміністративного права.» [30, с. 35].

Висновки

Проведене дослідження гарантування ефективних засобів правового захисту в контексті адміністративної процедури дає підстави зробити такі висновки.

Україна, приймаючи Угоду про асоціацію з Євросоюзом, визнала важливість посилення співробітництва в різних сферах суспільного життя з метою захисту прав і свобод людини. У цьому контексті європейські стандарти в галузі публічного адміністрування є для України важливим орієнтиром і пріоритетом для подальшого розвитку країни. Європейські стандарти адміністративної процедури визначаються різноманітними міжнародними документами. Такі документи можуть мати обов'язковий або необов'язковий характер для України. Наприклад, згідно зі ст. 9 Конституції України, Міжнародний пакт про громадянські і політичні права та Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод є частиною національного українського законодавства та підлягають обов'язковому застосуванню. Науковий аналіз використання рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи та інших «необов'язкових» актів у контексті національного впровадження стандартів гарантування ефективних засобів правового захисту визначається не лише їх правовою природою, а й важливістю ролі, яку вони відіграють в тлумаченні та роз'ясненні обов'язкових міжнародних документів.

Преамбули цих «необов'язкових» актів, зазвичай, констатують їхню рекомендаційну природу, вказуючи на необхідність виконання та вжиття заходів на національному рівні, з урахуванням умов і традицій кожної конкретної країни. Це відображає гнучкість і адаптивність пропозицій до різних контекстів, що стає ключовим аспектом їхньої застосовності. Важливість цих актів «м'якого права» особливо очевидна в їхній здатності тлумачити та роз'яснювати стандарти, закріплені в обов'язкових міжнародних документах. Це відбувається через акумулювання досвіду різних країн у вивченні конкретних правових питань та оцінюванні впливу цих стандартів у різних сферах публічного адміністрування. Висновки, аналіз положень і практичні рекомендації, що містяться в таких документах, стають важливим інструментом для впровадження принципу гарантування ефективних засобів правового захисту на національному рівні. Це свідчить про те, що, незважаючи на їх рекомендаційний характер, ці акти відіграють надзвичайно важливу роль у формуванні та розвитку національного правового середовища.

Принцип гарантування ефективних засобів правового захисту є одним із фундаментальних положень, на підставі якого здійснюється додатковий захист прав людини. Він прямо закріплений у Законі № 2073-IX як норма-принцип, а його включення у загальний перелік принципів адміністративної процедури зумовлене специфікою останнього і значною мірою сприяє виконанню його головного завдання. Перспективним напрямом дослідження є обґрунтування шляхів підвищення ефективності адміністративної процедури в контексті зазначеного принципу. Принцип «гарантування ефективних засобів правового захисту» є важливим елементом системи принципів адміністративної процедури, який реалізується переважно на рівні інституту адміністративного оскарження.

Дія принципу гарантування ефективних засобів правового захисту на практиці має суттєвий вплив на функціонування адміністративних судів - зменшення навантаження за рахунок того, що приватні особи будуть використовувати процедуру оскарження відповідно до вимог Закону № 2073-IX. Ураховуючи, що на цей час відсутнє достатнє практичне опрацювання положень ефективних засобів правового захисту, то говорити про внесення певних рекомендацій, мабуть, є завчасним.

Адміністративне оскарження у рамках адміністративної процедури має істотні переваги порівняно з судовим оскарженням, зокрема: простота процедури подання скарги порівняно з позовною заявою; можливість для осіб отримати позитивний результат із меншими витратами, включаючи фінансові, організаційні та часові аспекти; швидше вирішення спорів через можливість адміністративного органу негайно приймати відповідні акти, рішення та дії для врегулювання ситуації.

Вивчення цього принципу вимагає урахування сучасних викликів, які стоять перед публічною адміністрацією, та розробки сучасної моделі публічного адміністрування. Метою таких наукових досліджень є створення ефективного механізму захисту прав, свобод і інтересів осіб в умовах постійних змін у суспільстві.

Список використаних джерел

[1] Колпаков В. К., Голобородько Д. В. Принципи досудового врегулювання адміністративно-правових спорів. Правова позиція. 2022. № 4(37). С. 173-177. https:// doi.org/10.32782/2521-6473.2022-4.32.

[2] Про адміністративну процедуру : Закон України від 17.02.2022 р. № 2073-IX. URL: https: //zakon.rada.gov.ua/laws/show/2073-20#Text (дата звернення: 12.11.2023).

[3] Recommendation Rec(2000)10 on Codes of conduct for public officials (Adopted by the Committee of Ministerson 11 May 2000. URL: https://rm.coe.int/1680534424 (last accessed: 12.11.2023).

[4] Haran O., Maksimentseva N., Khrystynchenko N., Povydysh V. V. Foreign Science of Administrative Law and Possible Areas of Its Adaptation in Ukraine.Jurnal Cita Hukum (Indonesian Law Journal). 2020. Vol. 8. No. 3. P. 525-534. https: //doi.org/10.15408/ jch.v8i3.18301.

[5] Договір про Європейський Союз: міжнародний документ від 07.02.1992 р. URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A12012M%2FTXT(дата звернення: 12.11.2023).

[6] Право Європейського Союзу (в питаннях і відповідях) : навч.-довід. посіб. / за заг. ред. І. В. Яковюка. 2-ге вид., випр. Харків : Право, 2020. 174 с.

[7] Угода про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським Співтовариством з атомної енергії та їхніми державами-членами, з іншої сторони : ратифіковано Законом України від 16.09.2014 р. № 1678-VII. URL: https://zakon. rada.gov.ua/laws/show/984_011 (дата звернення: 15.10.2023).

[8] Ковалів М. В., Тимчишин Т. М., Ніканорова О. В. Основи права Європейського Союзу : навч. посіб. Львів : Львівський державний університет внутрішніх справ, 2020. 212 с.

[9] Хартія основних прав Європейського Союзу від 07.12.2000 р. URL: https://www. europarl.europa.eu/charter/pdf/text_en.pdf (дата звернення: 12.11.2023).

[10] Тичина В. П. Права людини як правова цінність Європейського Союзу. Прикарпатський юридичний вісник. 2023. Вип. 1(48). С. 126-131. URL: http://pjv.nuoua. od.ua/v1_2023/25.pdf (дата звернення: 12.11.2023).

[11] Мельник О. Г. Нормативно-правові гарантії забезпечення та захисту фундаментальних прав людини у Європейському Союзі. URL: http://rep.btsau.edu.ua/bitstream/ BNAU/7634/1/Normatyvno_pravovi_har.pdf (дата звернення: 12.11.2023).

[12] European Convention on Human Rights. URL: https: //www.echr.coe.int/documents/ convention_eng.pdf (last accessed: 12.11.2023).

[13] Шатарська Т. Право на ефективний засіб захисту прав і свобод, гарантованих Конвенцією. 2017. URL: https://www.shatarska.in.ua/13-pravo-na-efektivnij-zasib- zaxistu-prav-i-svobod-garantovanix-konvenciyeyu-navesti-priklad-rishennya-yespl-u- konkretnij-spravi/ (дата звернення: 12.11.2023).

[14] Resolution (77)31 On the protection of the individual in relation to the acts of administrative authorities: Council of Europe Committee of Ministersat 28.09.1977. URL: https://rm.coe.int/16804dec56 (last accessed: 12.11.2023).

[15] Recommendation No. R(80)2 оf the committee of ministers concerning the exercise of discretionary powers by administrative authorities at 11.03.1980. URL: http s:// rm.coe.int/16804f22ae (last accessed: 12.11.2023).

[16] Recommendation No. R(87)16 оf the committee of ministers to member states on administrative procedures affecting a large number of persons at 17.09.1987. URL: https://rm.coe.int/cmrec-87-16-on-administrative-procedures-affecting-a-large- number-of-p/1680a43b59 (last accessed: 12.11.2023).

[17] Recommendation Rec (2001)9 of the Committee of Ministers to member stateson alternatives to litigation between administrative authorities and private parties at 05.09.2001. URL: https://rm.coe.int/16805e2b59 (last accessed: 12.11.2023).

[18] Recommendation CM/Rec(2007)7 of the Committee of Ministers to member states on good administration, adopted by the Committee of Ministers at 20.06.2007. URL: https://www.refworld.org/docid/5a4cac754.html (last accessed: 12.11.2023).

[19] Regulation (EU) 2016/679 of the European Parliament and of the Council of 27 April 2016 on the protection of natural persons with regard to the processing of personal data and on the free movement of such data, and repealing Directive 95/46/EC (General Data Protection Regulation) (Text with EEA relevance). URL: https://zakon.rada. gov.ua/laws/show/984_008-16#Text (last accessed: 12.11.2023).

[20] Монаєнко А. Застосування судом ЄС Конвенції та практики ЄСПЛ у податкових та інших спорах. 31.01.2023. URL: https://yur-gazeta.com/publications/practice/ inshe/zastosuvannya-sudom-es-konvenciyi--ta-praktiki-espl-u-podatkovih-ta-inshih- sporah-.html (дата звернення: 12.11.2023).

[21] Губська О. Дискреція та її межі: що говорить про це національне та міжнародне

законодавство. URL:https://sud.ua/ru/news/blog/187673-diskretsiya-ta-yiyi-

mezhi-scho-govorit-pro-tse-natsionalne-ta-mizhnarodne-zakonodavstvo (дата звернення: 12.11.2023).

[22] Serohina S., Mykolenko O., Seliukov V., Lialiuk O. Public Administration as One of the Forms for Exercising State Power Jurnal Cita Hukum (Indonesian Law Journal). 2021. Vol. 9. No. 2. Р. 279-290. https://doi.org/10.15408/jch.v9i2.21692.

[23] Осадчук С. С. Застосування принципів права у правотворчому та правозастосов- ному процесах. Наше право. 2012. № 3. Ч. 3. С. 32-37.

[24] Науково-практичний коментар до проекту Закону України «Про адміністративну процедуру» / за заг. ред. Тимощука В. М. Київ : ФОП Мишалов Д. В., 2019. 460 с.

[25] Шандрук С. М. Базові принципи адміністративної процедури: зміст та класифікація Юридичний науковий електронний журнал. 2022. № 8. С. 365-367. URL: http://lsej.org.ua/8_2022/82.pdf (дата звернення: 12.11.2023).

[26] Про компенсацію за пошкодження та знищення окремих категорій об'єктів нерухомого майна внаслідок бойових дій, терористичних актів, диверсій, спричинених збройною агресією Російської Федерації проти України, та Державний реєстр майна, пошкодженого та знищеного внаслідок бойових дій, терористичних актів, диверсій, спричинених збройною агресією Російської Федерації проти України : Закон Україн від 23.02.2023 р. № 2923-IX. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/ show/2923-20#Text (дата звернення: 12.11.2023).

[27] У ході бойових дій пошкоджено понад 8% житлового фонду України - у KSE оцінили збитки. URL: https://www.slovoidilo.ua/2023/06/27/novyna/ekonomika/ xodi-bojovyx-dij-poshkodzheno-8-zhytlovoho-fondu-ukrayiny-kse-oczinyly-zbytky (дата звернення: 12.11.2023).

[28] Бойко І. В. Адміністративно-процедурні гарантії суб'єктивних публічних прав в умовах воєнного стану. Проблеми законності. 2022. Вип. 157. С. 178-190. http s:// doi.org/10.21564/2414-990X.157.258822.

[29] Leheza Y., Yurovska V., ZadyrakaN., Myroniuk R., Melnyk V. (2023). Introduction of electronic governance technologies in administrative, social and labor relations: Legal regulation and foreign experience. Revista de la Universidad del Zulia, 3^a epoca. Ano 14, 39, 445-456. https://doi.org/http://dx.doi.org/10.46925//rdluz.39.25.

[30] Zadyraka N., Leheza Y., Bykovskyi M., Zheliezniak Y., Leheza Y. Correlation of Legal Concepts of Administrative Procedure and Administrative Liability in the Sphere of Urban PlanningJURYAL CITA HUKUM (Indonesian Law Journal). 2023. Vol. 11. No. 1. Р 33-44 https://doi.org/10.15408/jch.v11i1.31784.

References

[1] Kolpakov, V.K., & Holoborodko, D.V. (2022). Principles of pre-trial settlement of administrative disputes. Legal Position, 4(37), 173-177. https://doi.org/10.32782/2521- 6473.2022-4.32.

[2] Law of Ukraine No. 2073-IX "On Administrative Procedure". (February 17, 2022). Retrieved from: https: //zakon.rada.gov.ua/laws/show/2073-20#Text.

[3] Recommendation Rec(2000)10 on Codes of conduct for public officials (Adopted by the Committee of Ministers. (May 11, 2000). Retrieved from https://rm.coe. int/1680534424.

[4] Haran, O., Maksimentseva, N., Khrystynchenko, N., & Povydysh, V. (2020). Foreign Science of Administrative Law and Possible Areas of Its Adaptation in Ukraine. Jurnal Cita Hukum (Indonesian Law Journal), 8(3), 525-534. https://doi.org/10.15408/jch. v8i3.18301.

[5] Treaty on e European Union. (February 7, 1992). Retrieved from http://eur-lex. europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A12012M%2FTXT.

[6] Yakovyuk, I.V. (Ed.). (2020). Law of the European Union (in questions and answers). (2nd ed.). Kharkiv: Pravo.

[7] Law of Ukraine No. 1678-VII "Association Agreement between Ukraine, on the one hand, and the European Union, the European Atomic Energy Community and their member states, on the other hand". (September 16, 2014). Retrieved from https:// zakon. rada.gov.ua/laws/show/984_011.

[8] Kovaliv, M.V., Tymchyshyn, T.M., & Nikanorova, O.V. (2020). Fundamentals of European Union law. Lviv: Lviv State University of Internal Affairs.

[9] barter of fundamental rights of the european union. (December 7, 2000). Retrieved from https://www.europarl.europa.eu/charter/pdf/text_en.pdf.

...