Правовые основы реформы местного самоуправления в Армении

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правовые основы реформы местного самоуправления в Армении

Марина В. Шаруева



Аннотация

В статье анализируются правовые методы, используемые Республикой Армения для развития местных представительных органов. Автор полагает, что опыт Армении представляет особый интерес в первую очередь потому, что сразу же после обретения независимости в 1991 г. республика, в отличие от многих других постсоветских государств, выбрала западный вектор развития, в том числе и на законодательном уровне. Соответственно, в дальнейшем все реформы проводились при помощи, в том числе и финансовой, и под строгим и непрерывным контролем многочисленных международных институтов. В статье в хронологическом порядке приводятся основные этапы становления и развития органов местной власти, начиная с повсеместной, иногда чересчур поспешной, ломки прежнего, еще советского, государственно-административного каркаса. Говорится о трудностях внедрения новых форм власти и управления на всех уровнях. В статье подробно рассматриваются удачные и неудачные попытки реформ в этом направлении, анализируются причины неудач. Исследуются формы взаимодействия Армении с Евросоюзом и международными институтами, а также приводятся промежуточные итоги этого сотрудничества. Особое внимание уделяется анализу наиболее острых проблем, типичных для местных администраций почти всех постсоветских государств, среди которых на первое место автор ставит конфликты между различными уровнями власти и управления, провоцируемые в основном борьбой за объем властных полномочий и финансовых ресурсов.

Ключевые слова: реформа местного самоуправления, Армения, Евросоюз, Конституция, государственные программы, муниципальные образования, властные полномочия, финансовые ресурсы



Legal basis of the reform of local self-government in Armenia

Marina V. Sharueva

Abstract

The article analyses the legal methods used by the Republic of Armenia to develop local representative bodies. The author believes that Armenia's experience is of particular interest primarily because, immediately after independence in 1991, the republic, unlike many other post-Soviet states, chose the Western vector of development, including at the legislative level. Accordingly, all subsequent reforms were carried out with assistance, including financial one, and under the strict and continuous supervision of numerous international institutions. The paper chronologically describes the evolution and development of local government, starting with the widespread, sometimes excessively hasty, dismantling of the old Soviet state and administrative framework. It outlines the difficulties of introducing new forms of government and administration at all levels. The article considers in detail the successful and unsuccessful attempts at reform in that direction, and analyses the reasons for the failures. The forms of Armenia's interaction with the European Union and international institutions are studied, and the interim results of such cooperation are presented. Particular attention is paid to the analysis of the most acute issues typical of local administrations in almost all post-Soviet states, among which the author prioritises conflicts between different levels of government and administration, provoked mainly by a struggle over the scope of power and financial resources.

Keywords: reform of local self-government, Armenia, the European Union, Constitution, state programs, municipalities, authorities, financial resources



Введение

Отрасль юриспруденции «Муниципальное право», широко известная еще в царской России, возродилась в позднем СССР. Поводом стала реорганизация органов власти в регионах. Для регламентации этого процесса в апреле 1990 г. был принят закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» Закон СССР от 9 апреля 1990 г. № 1417-I «Об общих началах мест-ного самоуправления и местного хозяйства в СССР». [Электронный ре-сурс] // Справочно-информационная система «Гарант». URL: https:// base.garant.ru/5228211/#friends (дата обращения 10 января 2023)..

Свое дальнейшее развитие муниципально-правовое законодательство получило в бывших союзных республиках с началом строительства собственных форм самоуправления. Для этого понадобились специализированные законы, регулирующие все аспекты деятельности органов местного самоуправления (далее - МСУ).

Необходимость этого процесса отмечает российский исследователь муниципальных институтов С.Г. Соловьев:

Необходимо учитывать... что в связи с изменением существующей правовой системы в теоретическом переосмыслении нуждаются и публично-правовые образования муниципального права: институт муниципальной службы, институт территориальной основы местного самоуправления, институт организации и деятельности исполнительных органов местного самоуправления, институт организации и деятельности представительных органов местного самоуправления, институт местного избирательного права, институт общественного самоуправления местных жителей, институт финансовой основы местного самоуправления [Соловьев 2003, с. 1].

Хотя автор говорит о юридических проблемах российских муниципалитетов, они стоят в полный рост и перед армянскими.

Совершенствованию различных аспектов муниципально-правового законодательства посвящены работы многих российских и армянских ученых. Среди них Н.С. Бондарь [Бондарь 1998], A. Н. Костюков [Костюков 2003], Н.Л. Пешин [Пешин 2007], B. М. Манукян [Манукян 2007] и др.

Но многие ключевые проблемы в этой области до сих пор изучены недостаточно, несмотря на то, что развитие МСУ рассматривается властями Армении как одно из важнейших условий упорядочения и модернизации национальной системы управления. В данной работе на основе правительственных данных по развитию МСУ анализируются негативные факторы, мешающие движению вперед в этом направлении.



Предыстория реформ

Классическое определение МСУ выглядит следующим образом:

Местное самоуправление дает всем совершеннолетним жителям определенной территории право самим решать свои локальные вопросы, распоряжаться совместной муниципальной собственностью, иметь выборные органы и бюджет. Органы МСУ независимы от центральной и региональной власти. Их самостоятельность определяется экономическими факторами, к числу которых относятся бюджет, налоги и сборы, владение муниципальной собственностью².

Форма отношений между МСУ и центральной властью определяет их классификацию. Наиболее распространены следующие модели: англосаксонская (классическая), континентальная (французская), германская (местное коммунальное самоуправление), смешанная и, собственно, бывшая советская [Азизова 2019, с. 3].

Как мы видим, у Армении был большой выбор векторов развития. Но власти сразу же взяли курс на интеграцию в Европейское сообщество, на членство в Евросоюзе. Это направление можно назвать «евроатлантическим». Но оно требовало внедрения европейских стандартов демократии под надзором западных структур. В том числе и в правовом поле.

Особое внимание необходимо было уделить реформам МСУ В идеале требовалось убрать чрезмерную «опеку» региональных властей, наделить местные администрации реальными властными рычагами и необходимыми финансовыми ресурсами. Эти меры могли положительно повлиять на социальное, экономическое и даже политическое благополучие республики.

Основой для достижения этих целей послужила «Европейская Хартия местного самоуправления»³. Подписавшая документ страна добровольно брала на себя обязательства гарантировать своим органам МСУ права, составляющие основу местной демократии в Европе, ограничить влияние на них государства. Общая характеристика органов местного самоуправления. [Элек-тронный ресурс] // Информационный сайт «Муниципальное право Рос-сийской Федерации». URL: https://isfic.info/munlaw/mesupr46.htm (дата обращения 10 января 2023). Европейская хартия местного самоуправления ETS № 122 (Страс-бург, 15 октября 1985 г.). [Электронный ресурс] // Справочно-правовая система «Гарант». URL: https://base.garant.ru/2540485/ (дата обраще-ния 11 января 2023).

В первую очередь необходимо было сделать так, чтобы местные администрации не назначались «сверху», а избирались населением, причем этот принцип, как и другие, необходимо было закрепить в национальном законодательстве, желательно в Конституции. Мониторинг же выполнения новых обязательств должен был выполнять Секретариат Конгресса местных и региональных властей Совета Европы.

Однако решить поставленные задачи в реальности до сих пор не удалось. Мешали различные конфликты между звеньями власти различного уровня: каждое звено стремилось получить больше властных полномочий и финансовых ресурсов. Активно и чаще всего негативно влияло и постоянное соперничество между различными политическими силами, которые были представлены прежде всего руководителями Армении разных лет - от Левона Тер-Петросяна до Никола Пашиняна. Смена лидеров зачастую проявлялась и в резком изменении внешнеполитического курса страны: проамериканский сменялся проевропей- ским (в основном профранцузским) и пророссийским.

Пытались оказывать влияние на внутринациональное развитие и внешние акторы - государства и международные организации [Балобанов, Вобленко 2007, с. 10].

Наложил свой негативный отпечаток также перманентный тяжелейший военный конфликт с соседним Азербайджаном.

На таком фоне стартовала в 1990-е гг. реформа армянской МСУ.



Хронология реформ

Цель новаций можно описать коротко: создание независимых местных администраций, выполняющих свои функции по европейским стандартам.

Какие средства и методы использовали при этом власти и какого результата добились?

В историографии принято деление истории развития МСУ Армении на три периода:

- 1995-1996 гг.: конституционные, законодательные, институциональные и структурные реформы, формирование новой системы государственного управления;

- 1997-2001 гг.: расширение законодательного поля, создание системы местного самоуправления;

- 2002 г. - настоящее время: укрепление местного самоуправления, предоставление новых полномочий органам местного самоуправления.

Основные принципы работы этой системы были заложены на первом этапе Конституцией Республики, принятой в 1995 г. Конституция Республики Армения. Принята 5 июля 1995 г. [Элек-тронный ресурс] // Архив Правительства Республики Армения. URL: https://www.gov.am/u_files/file/Constitution/Constitution-hin.pdf (дата обращения 12 января 2023). Был задан вектор развития МСУ на перспективу.

Права органов МСУ регламентировались главой 7 «Территориальное управление и самоуправление». Устанавливался правовой статус органов МСУ, приводился перечень муниципальной собственности, определялся порядок сбора местных налогов и платежей. Теперь местные администрации могли самостоятельно утверждать бюджет и контролировать его исполнение. Однако в тексте отсутствовали такие важнейшие принципы, как гарантии самостоятельности и независимости, право на судебную защиту. Не указывалось, к какой ветви власти относится МСУ: к государственной или децентрализованной (децентрализация - передача некоторых властных полномочий нижестоящим звеньям). Поэтому много лет реформа шла сложно и весьма противоречиво.

Тем не менее создание новых органов власти все же началось. МСУ отделили от центрального управления. Прошли первые выборы в органы местной администрации.

На втором этапе система МСУ начала активно работать даже в сложившихся весьма неблагополучных условиях. Внедрялись необходимые процедуры, которыми старались заполнить пробелы в действующем законодательстве.

В 2001 г. Национальное Собрание Армении ратифицировало Европейскую Хартию Решение Национального собрания Республики Армения о ратифика-ции Европейской хартии местного самоуправления № 236-2-РЗ // Офи-циальный бюллетень РА /25/41(173). 4 января 2002 г. [Манукян 2007, с. 34]. Теперь разработка реформ и их внедрение шло под контролем западных структур. Но, как мы увидим дальше, этот надзор не повлиял на качество правовых актов.

На третьем этапе нормы Хартии были имплементированы в базовый закон «О местном самоуправлении», принятый в 2002 г. Закон Республики Армения от 7 мая 2002 г. «О местном самоуправ-лении» (с изм. и доп.). [Электронный ресурс] // Библиотека Националь-ного собрания Республики Армения. URL: http://www.parliament.am/ legislation.php?ID=1305&lang=rus&sel=show (дата обращения 14 января 2023). Среди важнейших: свобода действий МСУ в пределах своих полномочий; учет позиции населения при изменении границ территории; самостоятельность при определении своих собственных структур; деление задач на собственные и делегированные государственными органами; гарантии финансовой независимости; право на создание ассоциаций и т. д. Кроме того, был расширен перечень муниципальной собственности, конкретизировались отношения между Центром и МСУ, органы МСУ получили новые полномочия.

Многие пробелы сохранились. Часть из них устранили после принятия конституционных поправок в 2005 г. Конституция Республики Армения (с изм. от 2005 г.). [Электрон-ный ресурс] // Архив Правительства Республики Армения. URL: https :// www.gov.am/u_files/file/Constitution/Constitution-nor.pdf (дата обращения 12 января 2023). (в том числе - касавшихся наделения муниципалитетов статусом юридического лица) и очередных изменений, внесенных в закон «О местном самоуправлении» Закон Республики Армения «О местном самоуправлении»....

Вот как выглядел среднестатистический орган МСУ Армении после обновления действующего законодательства в этой сфере.

Местные администрации действовали в 931 общине, городской или сельской, которые были признаны административнотерриториальными единицами. Община состояла из одного или нескольких поселений, расположенных на определенной территории, была наделена статусом юридического лица, имела муниципальную собственность, бюджет и органы управления, действовала самостоятельно и несла ответственность только перед своими избирателями и законом.

Что касается основных принципов организации МСУ Армении, они таковы. Органы местного самоуправления состоят из совета старейшин общины и ее руководителя (мэра). Все они избираются прямым, равным, всеобщим и тайным голосованием (сроки пребывания в должности постоянно изменяются). Совет старейшин - представительный орган общины. Он распоряжается ее собственностью, утверждает бюджет и вносит в него изменения, контролирует его исполнение и использование привлеченных средств; вводит местные налоги и пошлины и определяет их ставки; утверждает структуру аппарата мэра.

Руководитель общины (мэр) со своим аппаратом - исполнительный орган общины, который решает задачи оперативного управления. Полномочия аппарата определяются уставом, который утверждает мэр.

Муниципалитеты наделены собственными и делегированными государством полномочиями. К их собственным полномочиям относятся: установление местных налогов и сборов; развитие соответствующей территории; владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности и т. д.

В перечень делегированных государством полномочий входят ведение градостроительного, природоохранительного и сельскохозяйственного кадастров, организация мероприятий по гражданской обороне, противоэпидемиологические карантинные меры; устранение последствий техногенных катастроф и стихийных бедствий.

Изменилась и нормативно-правовая база местных администраций. Запрещалось ограничение их прав, установленных Конституцией и законами. Решения, принятые волеизъявлением граждан, органами и должностными лицами МСУ в пределах их полномочий, были обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципалитета предприятиями, учреждениями и организациями, независимо от их организационно-правовых форм собственности.

Обращения муниципалитетов были обязательны к рассмотрению органами власти и должностными лицами, которым они направлялись. Муниципалитеты могли защищать свои интересы в суде.

Им предоставили возможность принимать нормативно-правовые акты, имеющие локальный характер. Это решения местных референдумов и схода граждан; распоряжения представительных и исполнительных органов МСУ и их должностных лиц; уставы муниципальных образований; положения о бюджетном устройстве и контроле за его исполнением; решения о структуре МСУ и о порядке управления муниципальной собственностью Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и зарубежных странах. Армения. [Электронный ресурс] // Проект «Юридическая консультация через Интернет». URL: https://ur-consul.ru/ Bibli/Gosudarstvyennyye-i-munitsipaljjnyye-finansy-tyeoriya-i-praktika-v- Rossii-i-v-zarubyezhnykh-stranakh.28.html (дата обращения 12 января 2023)..

В декабре 2015 г. по итогам референдума были внесены новые поправки в Конституцию Республики Конституция Республики Армения. Принята 6 декабря 2015 г. [Элек-тронный ресурс] // Библиотека Президента Республики Армения. URL: https://www.president.am/ru/constitution-2015 (дата обращения 12 января 2023).. Теперь деятельность МСУ регламентировалась Главой 9 «Местное самоуправление».

В частности, было уточнено право населения территории на создание местного самоуправления; дано юридическое определение понятию «община»; разъяснен порядок выборов в органы МСУ, их задачи и полномочия; конкретизировано участие населения в управлении делами общины, и приведен перечень ее собственности. Наконец, были установлены правила финансирования общины, формирования бюджета, сбора местных налогов и платежей и др.

К сожалению, и в этот раз большая часть поправок осталась на бумаге. Наглядным примером реального отношения властей к развитию МСУ может служить «Программа действий Правительства Республики Армения на 2017-2022 гг.», принятая в июне 2017 г. Интересующий нас раздел 1.2. документа называется «Территориальное управление и местное самоуправление».

Показательно, что о решении важнейших проблем МСУ - реформирование его системы и дальнейшая децентрализация власти; укрупнение общин и правила их финансирования, территориальные и общинные инвестиционные проекты и др. - говорится весьма размыто, общими словами: «продолжить...», «расширить...», «<укрепить...», «осуществить.», «сформировать.».

Центральное место в разделе отведено. проблеме вывоза мусора с территории муниципалитетов. Подробно описывается пакет законодательных реформ и порядок действий по этой тематике в рамках программы «Чистая Армения». Вплоть до следующего пассажа: «...разработать нормы вывоза мусора и санитарной очистки»¹¹.

Теперь в рамках Программы жителям раздают зеленые и черные полиэтиленовые пакеты для раздельного сбора отходов. Видимо, борьбу с мусором власти посчитали самой важной для МСУ.

правовой реформа местное самоуправление

Новые потрясения

На первом этапе создания системы МСУ в Армении образовалось большое количество муниципалитетов с одинаковыми полномочиями и функциями. Но если крупные обходились при их решении собственными силами, то слабым образованиям постоянно требовались значительные государственные субсидии. Полученных средств хватало в основном лишь на зарплату сотрудникам. На исполнение функций денег уже не оставалось.

Чиновники решили уменьшать давление на бюджет бюрократическими же способами: сократить количество муниципалитетов, механически объединив слабые с сильными, и назвать этот процесс консолидацией - «Концепция консолидации муниципалитетов и формирования межмуниципальных объединений» была утверждена правительством республики в 2011 г. [Акопян 2019, с. 165].

Из 931 муниципалитета сделали 502, но многие из них так и остались дотационными. Похоже, основным результатом этих изменений стало повышение зарплаты сотрудникам администрации.

Власти быстро потеряли интерес к новации. Отрицательные результаты не проанализировали. Реформа заглохла. Но идея росчерком пера сократить расходы на муниципалитеты не умерла.

По инициативе правительства в сентябре 2021 г. парламент утвердил поправки в закон «Об административно-территориальном делении Республики Армении» Закон Республики Армения от 7 ноября 1995 г. «Об административ-но-территориальном делении» (с изм. от 24 сентября 2021). [Электронный ресурс] // Библиотека Национального собрания Республики Армения. URL: http://www.parliament.am/legislation.php?sel=show&ID=2243&lang=rus (дата обращения 13 января 2023).. В результате опять же механического слияния будет сформировано 37 кластеров.

Сторонники власти видели только достоинства новаций. Вот их основные аргументы. Политическая часть. Выборы в объединенных общинах пройдут по пропорциональной избирательной системе. Теперь в Совете общины будут представлены не только победители, но и другие политические силы в соответствии с полученными голосами. Уйдут в прошлое бесконечные конфликты между победителями и проигравшими.

Экономическая часть. Укрупнение даст рост объединенному ресурсному потенциалу, позволит участвовать в субвенционных программах. Исчезнет почти повсеместная нехватка персонала. Сокращение штатов позволит оставить самых квалифицированных работников и повысить им зарплату Порядка 450 общин в Армении объединят в кластеры. [Электронный ресурс] // АМИ «Новости-Армения». 2021. 8 сент. URL: https://newsarme nia.am/news/society/poryadka-450-obshchin-v-armenii-obedinyat-v-klastery/ (дата обращения 13 января 2023)..

С этими доводами категорически не согласны не только оппозиция, но и многие специалисты. Они акцентируют внимание на серьезных негативных последствиях. На многие вопросы власть не дает четких ответов.

Так, в связи с укрупнением образований и резким сокращением штатов возрастет безработица, увеличится внутренняя миграция. Сохранившиеся администрации и школы окажутся слишком далеко от жителей и их детей.

Главное же упущение - поэтапное проведение преобразований. Одни общины уже начали работать по новой системе, другие только собираются ее внедрять. Это уже привело к дисбалансу органов МСУ Главное упущение реформы по укрупнению общин - специалист рас-сказал о последствиях. [Электронный ресурс] // Новостное агентство «Спут-ник - Армения». 2021. 24 сент. URL: https://ru.armeniasputnik.am/20210924/ glavnoe-upuschenie-reformy-po-ukrupneniyu-obschin--spetsialist-rasskazal-o- posledstviyakh--33619535.html (дата обращения 13 января 2023)..



Финансовый поводок

Нельзя обойти вниманием и одну из острейших проблем, характерную для всех МСУ большинства стран постсоветского пространства. Речь идет о катастрофической нехватке финансовых средств у муниципалитетов.

В Армении этот вопрос попытались решить принятием в июне 1997 г. закона о бюджетной системе страны Закон Республики Армения от 21 июля 1997 г. № ЗР-137 «О бюд-жетной системе». [Электронный ресурс] // База данных «Законодатель-ство стран СНГ». URL: https://base.spinform.ru/show_doc.fwx?rgn=3052 (дата обращения 13 января 2023).. Им были установлены правила формирования муниципального бюджета и контроля за ним, регулировались финансовые отношения между различными уровнями власти, определялись виды доходов и расходов МСУ.

Тему продолжили в 1998 г. принятием еще двух законов: о местных пошлинах и платежах Закон Республики Армения от 9 января 1998 г. № ЗР-185 «О местных пошлинах и платежах». [Электронный ресурс] // Там же. URL: https://base. spinform.ru/show_doc.fwx?rgn=3057 (дата обращения 13 января 2023). и о финансовом выравнивании Закон Республики Армения от 23 декабря 1998 г. № ЗР-262 «О фи-нансовом выравнивании». [Электронный ресурс] // Там же. URL: https :// base.spinform.ru/show_doc.fwx?rgn=3072 (дата обращения 13 января 2023).. Первый определяет виды и допустимые размеры местных пошлин и платежей, создает предпосылки для финансовой и политической самостоятельности МСУ, второй устанавливает порядок и условия финансового выравнивания муниципалитетов.

Стоит еще раз упомянуть и поправки, внесенные в Конституцию в 2015 г. Одна из них устанавливала правила финансирования общины, формирования бюджета, сбора местных налогов и платежей и др. Для покрытия финансовых затрат местной администрации предусматривались различные поступления в ее бюджет, которые можно разделить на несколько групп:

1) собственные доходы;

2) официальные трансферты;

3) займы.

Остановимся на первом пункте как основном источнике пополнения бюджета.

Собственные доходы имеют два источника: налоговые доходы и пошлины, неналоговые доходы. Налоговые доходы, в свою очередь, состоят из налога на землю и налога на имущество, находящихся на территории муниципалитета.

Местные пошлины взимаются за лицензирование различных видов деятельности. Это строительство и реконструкция зданий и других объектов, продажа алкогольных и табачных изделий, торговля на открытом воздухе (за исключением рынков), общественное питание, развлекательные учреждения, внешняя реклама на территории общины.

К сожалению, до сих пор львиная доля бюджета расходуется на содержание управленческого аппарата - более 40%. Это наглядный показатель неэффективного использования средств. Деньги на другие цели надо просить в территориальных органах, а там чиновники очень часто принимают решение, руководствуясь «лояльностью» муниципалитета. Так возникает финансовый «поводок» для слишком «строптивых» Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и зарубежных странах....

Взаимодействие с международными институтами

Тема сотрудничества с западными структурами, ее эффективность важна для всех стран постсоветского пространства и требует отдельного исследования.

Как было сказано выше, Армения всегда стремилась к евроинтеграции. В январе 2001 г. страна стала членом Совета Европы Международные организации. Совет Европы. [Электронный ре-сурс] // Архив Министерства иностранных дел Республики Армения. URL: https://www.mfa.am/ru/international-organisations/5 (дата обраще-ния 14 января 2023).. Теперь местным специалистам помогали эксперты ООН, Совета Европы, Германского общества технического сотрудничества (GIZ), Агентства США по международному развитию (USAID), Всемирного банка, различных международных фондов и неправительственных организаций. А ЕС стал ключевым партнером в области проведения реформ.

Первый результат сотрудничества Армении и Совета Европы появился уже в октябре 2003 г. Им стал «План укрепления действий местного самоуправления».

Намечалось выявить, а потом и устранить различия между национальным муниципально-правовым законодательством и европейскими стандартами; установить последовательность проведения реформ и ответственность за их проведение причастных официальных структур; определить уровень децентрализации власти, выработать правила надзора государственных органов за деятельностью МСУ. Планировалось закрепить за ними сбор поземельного налога и налога на недвижимость в качестве основного дохода местных бюджетов [Адамян 2017].

По рекомендации Совета Европы в декабре 2004 г. был принят закон «Об общинной службе». Он регулировал отношения между главой общины и общественными службами, закреплял принципы их деятельности [Адамян 2017].

Но несмотря на содействие Запада, результативность многочисленных изменений оставалась крайне низкой. Это показало изучение муниципальных структур, проведенное компанией «Каунтерпарт Интернешнл» в 2011-2014 гг. в рамках Программы поддержки гражданского общества и местного самоуправления.

Опрошенные специалисты выделили основные негативные факторы, мешающие деятельности муниципалитетов. Среди них: нехватка необходимого имущества и оборудования; невозможность обучения имеющихся специалистов и привлечения новых; отсутствие транспортных средств; плохая коммуникация между муниципалитетами; неполная законодательная база и неравное применение закона; финансовые трудности [Акопян 2019].

Показательно, что аналогичные проблемы испытывали и МСУ стран, выбравших другой, не западный вектор развития и, соответственно, не контролируемые различными международными структурами.

Отсутствовал надзор и за распределением кредитов, субсидий и грантов зарубежных организаций. Лишь один весьма характерный пример. В декабре 2014 г. Армения и Евросоюз подписали 15 соглашений, направленных на развитие сельского хозяйства, совершенствование системы управления общинами, сокращение уровня бедности. Общий бюджет составил 10 млн евро Армения получила от Евросоюза 10 миллионов евро на реформу власти и региональное развитие. [Электронный ресурс] // Информацион-ное агентство «Кавказский узел». 2014. 19 дек. URL: https://www.kavkaz- uzel.org/articles/254333/ (дата обращения 14 января 2023)..

По уже сложившейся практике некоторые муниципалитеты несколько раз получали финансовые средства, другие вынуждены годами обходиться без поддержки.

В марте 2020 г. Европейский союз по территориальному развитию и Министерство территориального развития и инфраструктуры подвели итоги работы по 8 грантовым программам территориального развития. Сводный бюджет составил 10 млн евро. Была представлена схема, позволяющая контролировать эффективность использования грантов, а также результаты программы «EU4Regions: Поддержка политики регионального развития в Армении - PRDP» (2018-2020).

Слаборазвитые территории страны получили поддержку на общую сумму в 31,1 млн евро. Более 25 тыс. мелких и средних предприятий, действующих в муниципалитетах, получили кредиты и дополнительную финансовую поддержку. Проводились бесплатные онлайн-тренинги для разработки и внедрения на местах новых цифровых инструментов. Создавались новые платформы для онлайн-продаж.

Все эти меры позволили значительно расширить налогооблагаемую базу муниципалитетов.

Еще 14 млн евро было получено ими в рамках проекта «Усиление местных субъектов во имя развития».

После подведения итогов была анонсирована пересмотренная Стратегия территориального развития Армении на 20192025 гг. В Ереване подвели итоги пилотной схемы контроля грантовых про-грамм территориального развития на порядка 10 млн евро. [Электронный ресурс] // Информационное агентство АРКА. 2020. 6 марта. URL: http:// arka.am/ru/news/society/v_erevane_podveli_itogi_pilotnoy_skhemy_ kontrolya_grantovykh_programm_territorialnogo_razvitiya_na_p/ (дата об-ращения 14 января 2023).

В 2019-2020 гг. Европейский союз усилил помощь и почти удвоил финансирование в виде грантов до 65 млн евро.

А в марте 2021 г. вступило в силу Соглашение о всеобъемлющем и расширенном партнерстве между ЕС и Арменией (СВРП). Оно включает более 300 мероприятий, в том числе и поддержку регионального и местного экономического развития Отношения ЕС - Армения в фактах и цифрах. Март 2021 г. [Элек-тронный ресурс] // The Diplomatic Service of the European Union. URL: https://www.eeas.europa.eu/sites/default/files/eap_factsheet_armenia_ ru.pdf (дата обращения 14 января 2023)..



Заключение

Для выполнения своих функций МСУ нужны независимость от официальных структур, необходимые властные полномочия и финансовые ресурсы.

Этот обязательный принцип децентрализации сразу же встретил категорическое неприятие государственных органов практически всех стран постсоветского пространства. Не стала исключением и Армения, публично декларирующая верность европейским стандартам. В результате Центр до сих пор имеет слишком большие полномочия, а МСУ до сих пор слишком слабы.

Отсутствие единой государственной политики в этой сфере, многочисленные, стремительные и зачастую неожиданные изменения муниципально-правовых актов буквально лихорадит местные администрации, мешает их работе. Например, за двадцать лет действия в базовый закон о местном самоуправлении изменения вносились почти сто раз. Самым «урожайным» стал 2022 г. - 12 поправок Закон Республики Армения от 7 мая 2002 г. «О местном самоуправ-лении» (с изм. и доп.). [Электронный ресурс] // Библиотека Националь-ного собрания Республики Армения. URL: http://www.parliament.am/ legislation.php?ID=1305&lang=rus&sel=show (дата обращения 14 января 2023)..

Сказывается и правовая неопределенность, размытость ответственности органов и должностных лиц МСУ.



Литература

Адамян 2017 - Адамян А.А. К вопросу о взаимодействии Совета Европы и Республики Армения по проведению реформ в сфере организации деятельности органов местного самоуправления // Вестник экономической безопасности. 2017. № 3. С. 8-11.

Азизова 2019 - Азизова А.И. Основные модели местного самоуправления // Актуальные проблемы права: Материалы VIII Междунар. науч. конф. Казань: Молодой ученый, 2019. С. 3-6.

Акопян 2019 - Акопян T.C. Влияние реформ в области местного самоуправления на межмуниципальное сотрудничество в Армении // Вопросы государственного и муниципального управления. 2019. № 4. С. 163-176.

Балобанов, Вобленко 2007 - Балобанов А.Е., Вобленко С.В. Местное самоуправление в системе политических и социальных отношений // Местное самоуправление в современной России. М.: Ин-т стратегич. развития муниц. образований «Малые города», 2007. С. 10-33.

Бондарь 1998 - Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. Ростов н/Д.: Норма, 1998. 381 с.

Костюков 2003 - КостюковА.Н. Муниципальное право как отрасль российского права. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2003. 400 с.

Манукян 2007 - Манукян В.М. Еще раз о муниципальном праве как об отрасли права (на примере Республики Армения) // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия «Юридические науки». 2007. № 2. С. 32-39.

Пешин 2007 - Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М.: Статут, 2007. 460 с.

Соловьев 2003 - Соловьев С.Г. Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации. М.: Юридический центр Пресс, 2003. 475 с.



References

Adamyan, A.A. (2017), “On the question of the interaction of the Council of Europe and the Republic of Armenia on the reforms in the sphere of activity of local governments”, Vestnik of economic security, no. 3, pp. 8-11.

Azizova, A.I. (2019), “Main models of the local governance”, Aktual'nye problemy pra- va: materialy 8^th Mezhdunarodnoi nauchnoi konferentsii [Current issues of law. Proceedings of the 8th International scientific conference], Molodoi uchenyi, Kazan, Russia, pp. 3-6.

Hakobyan, T.S. (2019), “The impact of local self-government reforms on inter-municipal cooperation in Armenia”, Public Administration Issues, no. 4, pp. 163-176.

Balobanov, A.E. and Voblenko, S.V. (2007), “Local governance in the political and social system”, in Mestnoe samoupravlenie v sovremennoi Rossii [Local governance in modern Russia], Institut strategicheskogo razvitiya munitsipal'nykh obrazovanii “Malye goroda”, Moscow, Russia, pp. 10-17.

Bondar', N.S. (1998), Prava cheloveka i mestnoe samoupravlenie v Rossiiskoi Federatsii [Human rights and local governance in the Russian Federation], Norma, Rostov on/Don, Russia.

Kostyukov, A.N. (2003), Munitsipal'noepravo kak otrasl'rossiiskogoprava [Municipal law as a branch of Russian law], UNITY-DANA, Zakon i pravo, Moscow, Russia.

Manukyan, V.M. (2007), “Once again about municipal law as a branch of law (by the example the Republic of Armenia)”, RUDN Journal of Law, no. 2, pp. 32-39.

Peshin N.L. (2007), Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie v Rossii:prob- lemy razvitiya konstitutsionno-pravovoi modeli [State power and local self-government in Russia. Issues of development of the constitutional and legal model], Statut, Moscow, Russia.

Solov'ev, S.G. (2003), Munitsipal'no-vlastnye instituty v mestnom samoupravlenii Ros- siiskoi Federatsii [Municipal power institutions in local self-government of the Russian Federation], Yuridicheskii tsentr Press, Moscow, Russia.

Размещено на Allbest.ru

...