Правовые основы реформы местного самоуправления в Молдове (1994-2023 гг.)
Основные вехи строительства молдавской государственности. Анализ опыта Молдовы при реализации курса на евроинтеграцию. Имплементация европейской модели муниципального управления и экономического развития. Оценка влияния фактора "румынизации" на реформы.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | статья |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 26.03.2024 |
| Размер файла | 43,2 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Размещено на http://allbest.ru
Правовые основы реформы местного самоуправления в Молдове (1994-2023 гг.)
Марина В. Шаруева
Аннотация
Правовые основы реформы местного самоуправления в Молдове (1994-2023 гг.)
Марина В. Шаруева
В статье анализируются правовые основы реформы местного самоуправления в Молдове начиная с 1994 г. и по настоящее время.
Автор констатирует, что положительный и отрицательный опыт Молдовы в области реформы муниципального управления заслуживает особого внимания научного сообщества, поскольку реформирование осуществляется на фоне нерешенных территориально-политических проблем и реализации курса на евроинтеграцию.
В статье последовательно рассматриваются основные вехи строительства молдавской государственности, дается оценка деятельности высших властных структур в контексте муниципальной реформы.
Указывается, что сразу же после обретения независимости данные структуры провозгласили прозападный курс дальнейшего развития страны, который подразумевал активное стремление к членству в Евросоюзе.
Отмечается, что при построении новой системы местного самоуправления использовались европейские модели и стандарты развития, в том числе и на законодательном уровне, но процессу эффективной имплементации этих моделей и стандартов мешали особенности постсоветского политического и экономического развития Молдовы.
Отдельно исследуется влияние фактора «румынизации» страны на реформы. муниципальный молдавский европейский
В заключение автор делает вывод, что особенно негативно повлияло на становление постсоветской системы местного самоуправления Молдовы стремление национальной политической элиты сохранить в своих руках властные полномочия и финансовые ресурсы, и указывает, что развитие системы местного самоуправления до сих пор рассматривается властями Молдавии не как один из инструментов модернизации национальной системы управления, а как бремя, нагрузка, необходимая для вступления в Евросоюз.
Ключевые слова: Молдова, публичное управление, реформы, Евросоюз, «восточное партнерство»
Abstract
Legal basis of the reform local self-government in Moldova (1994-2023)
Marina V. Sharueva
The article analyzes the legal foundations of the local government reform in Moldova since 1994 up to the present time.
The author states that positive and negative experience of Moldova in the field of municipal governing reform deserves special attention of scientific community, as the reform is implemented amidst the unsolved territorial and political issues and realization of the course for Euro-integration.
The article consecutively considers the main landmarks in the process of building the Moldovan statehood, and assesses the activities of superior authorities in the context of the municipal reform.
It is pointed out that immediately after gaining independence, the highest power structures proclaimed a pro-Western course of further development, the essence of which was an active striving for membership in the European Union.
It is noted that while carrying out reforms, including construction of the new local self-government system, European models and standards of development were used, including at the legislative level, but the process of effective introducing such models and standards was hindered by the specifics of post-Soviet political and economic development of Moldova.
The influence of the “ Romanianization” of the country on reforms is studied particularly.
The author concludes by stating, that the desire of national political elite to retain power and financial resources in their hands had a eminently negative impact on the formation of post-Soviet local self-government system in Moldova and points out that the development of local self-government system is still considered by Moldovan authorities not as one of the tools of modernization of national governance system, but as a burden, a liability, necessary for accession to the European Union.
Keywords: Moldova, public administration, reforms, European Union, Eastern Partnership
Введение
Отрасль юриспруденции «Муниципальное право» была подробно разработана еще в царской России (земские управы1). В Советском Союзе этот опыт, по понятным причинам, долго не использовался. Только в позднем СССР понадобилось изменение структуры органов власти в регионах. Для регламентации этого процесса в апреле 1990 г. был принят закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» Земства, земские управы - выборные органы местного самоуправле-ния в Российской империи и Российской республике в 1864-1919 гг. на уровне губернии, уезда и (с 1917 г.) волости. Были введены земской ре-формой 1864 г. К 1914 г. земства существовали в 43 губерниях Европей-ской России. Упразднены в 1918-1919 гг. Закон СССР от 9 апреля 1990 г. № 1417-I «Об общих началах местно-го самоуправления и местного хозяйства в СССР» // Справочно-информ. система «Гарант». URL: https://base.garant.rU/5228211/#friends (дата об-ращения 10 марта 2023)..
После распада СССР, как отмечает Е.П. Малышева, «новые условия хозяйствования, формирование демократических институтов общества и другие нововведения все это не могло не сказаться на необходимости пересмотра административной модели государства» [Малышева 2019], а это, в свою очередь, потребовало изменения муниципального права. С началом создания собственных форм правовой базы в бывших союзных республиках получило дальнейшее развитие и муниципально-правовое законодательство. Повсеместно были приняты специализированные законы, регулирующие все виды деятельности органов местного самоуправления (далее МСУ).
Важность этой деятельности отмечал российский ученый С.Г. Соловьев: «Необходимо учитывать... что в связи с изменением существующей правовой системы в теоретическом переосмыслении нуждаются и публично-правовые образования муниципального права» [Соловьев 2003, с. 1]. Сказанное касалось в первую очередь российских муниципалитетов, но это верно и в отношении молдавских.
Возможностям решения проблем молдавской муниципальной системы посвящены научные работы многих российских и молдавских ученых, иностранных авторов.
Среди них Н.С. Бондарь [Бондарь 1998], А.Н. Костюков [Костюков 2003], Н.Л. Пешин [Пешин 2007], В. Андриеш [Андриеш 2013], Л. Барбэ [Барбэ 2008], А.В. Девятков [Девятков 2012], Е.А. Косован [Косован 2021], Г. Еремей [Еремей 2005], И.К. Жигэу [Жигуэ 2011], О.В. Леонтьева, В.В. Ястребчак [Леонтьева, Ястребчак 2014], М. Лупу [Лупу 2010], М.М. Маммадов [Маммадов 2017], Б. Цырдя [Цырдя 2012] и др. Но до сих пор многие ключевые проблемы в этой сфере изучены недостаточно, отсутствует целостный взгляд на реформу МСУ в ее динамике.
Европейские стандарты
Сразу после распада СССР независимая Молдова выбрала для себя курс на интеграцию с различными европейскими структурами. Но этот курс одновременно потребовал обязательной имплементации в национальное законодательство основных западных правовых стандартов. Касалось это и системы МСУ.
В Европе отсутствует единая система местного самоуправления. В Договоре о Европейском союзе лишь отмечено, что это объединение с уважением относится к национальной самобытности стран-членов Союза. Речь идет и об организации политических структур в том числе на местном и региональном уровнях Договор о Европейском союзе (новая ред.). Раздел I «Общие поло-жения». Ст. 4, п. 2 // Право Европейского союза. URL: https://eulaw.ru/ treaties/teu/ (дата обращения 10 марта 2023). [Косован 2021, с. 56].
Но при этом действуют общеевропейские нормы, которые служат ориентиром для всех членов Евросоюза. Они зафиксированы в Европейской хартии местного самоуправления (1985) и ряде других актов Эти нормы зафиксированы в Европейской хартии местного само-управления, подписание которой является с 1988 г. обязательным услови-ем вступления в Совет Европы, а также в Декларации по регионализму в Европе Ассамблеи регионов Европы (АРЕ)..
Подписавшая их страна добровольно берет на себя обязательства гарантировать своим МСУ права, составляющие основу местной демократии в Европе, ограничить влияние на них государства.
Местные администрации должны избираться населением, а не назначаться «сверху». Обязательна децентрализация власти передача части полномочий низовым звеньям.
Иными словами, требуется убрать чрезмерную «опеку» центральных и региональных властей, наделить местные администрации реальными властными рычагами и необходимыми финансовыми ресурсами. Эти новые принципы необходимо закрепить в национальном законодательстве, желательно в Конституции страны. Мониторингом их выполнения занимается Секретариат Конгресса местных и региональных властей Совета Европы.
На первый взгляд это простой и понятный план действия для властей, выбравших евроинтеграцию в качестве основной цели страны, во главе которой они стоят. Однако решить поставленные задачи в реальности до сих пор не удалось. По ряду объективных и субъективных причин становление молдавской государственности происходит в крайне тяжелых условиях.
Предыстория реформ
Согласно официальной информации, Молдова самая бедная страна Европы и «абсолютный рекордсмен постсоветского пространства» по темпам и объемам миграционного оттока [Зиновьев и др. 2019, с. 268].
Молдавский социум расколот в основном из-за проблемы отношений с Румынией. Несмотря на румынофильскую позицию значительной части политического истеблишмента и активную политику румынизации, большая часть населения Молдовы продолжает считать себя молдаванами (75,8% согласно переписи 2004 г.) [Зиновьев и др. 2019, с. 268].
Острейшей проблемой стали открытые столкновения между различными звеньями власти в борьбе за сохранение властных полномочий и финансовых ресурсов.
Особенно негативной характеристикой политической жизни Молдовы было и остается постоянное соперничество между различными партиями, группами и течениями, к которым относятся руководители Молдовы разных лет от Мирчи Снегура и Петра Лучинского до Майи Санду. Смена лидеров зачастую проявлялась и в резком изменении внешнеполитического курса страны: проамериканский сменялся проевропейским или пророссийским, и наоборот. Паритет между кланами создавал политическую нестабильность, способствовал стагнации экономики, увеличивал слабость государственных структур. В результате усиливалось господство олигархата. И на все это внутригосударственное брожение накладывало негативный отпечаток вмешательство внешних акторов [Балобанов, Вобленко 2007, с. 10].
Наконец, тяжелым бременем лег на страну этнотерриториальный конфликт с Приднестровьем и Гагаузией. На таком фоне в Молдове в 1990-е гг. стартовали реформы, в том числе и реформа МСУ.
Хронология реформ
Этапы и содержание реформы рассматривались достаточно подробно в других работах [Шаруева 2021; Косован 2021], поэтому здесь приведем только основную информацию, необходимую для понимания новых этапов реформирования. Основы молдавской государственности были определены Конституцией (27 августа 1994) Конституция Республики Молдова (от 27 августа 1994 г.) // Прези-дентура Республики Молдова. URL: https://presedinte.md/rus/constitution (дата обращения 11 марта 2023)., глава 8 которой была посвящена так называемому местному публичному управлению (МПУ).
В статье был зафиксирован унитарный характер Республики Молдова (о Приднестровском конфликте и позиции Гагаузии в этом вопросе власти предпочли «забыть»), провозглашались децентрализация управленческих звеньев, автономность и выборность местных администраций, их независимость от Центра Там же..
Эти положения Конституции были конкретизированы и расширены рядом специализированных законов. Органы МПУ признали юридическими лицами, они получили имущественную, организационную, управленческую и финансовую независимость. Им дали право на инициативную деятельность при разрешении вопросов и проблем, важных для управляемой территории III Конференция ООН в области жилья и устойчивого городско-
го развития. Республика Молдова: национальный доклад. 2016. С. 36 // Habitat III. 2016. 17-20 October. The United Nations Conference on Housing and Sustainable Urban Development. URL: https://uploads.habitat3.org/hb3/ Raport_Habitat_III rus.pdf (дата обращения 11 марта 2023)..
Но нормальная законотворческая работа парламентариев быстро закончилась: помешало противоборство между крупнейшими политическими силами в борьбе за власть. В Конституцию постоянно вносились поправки, радикально изменяющие компетенцию высших должностных лиц и государственных органов. Нередко обходились и без Конституции все решалось указами очередного президента, которые срочно отменял следующий глава государства. Регулярно изменялся и основной массив законодательной базы. Эта неопределенность, ситуативность молдавских политических практик [Путинцев 2018, с. 126] распространялась и на административно-территориальное деление страны. Она стала походить на лоскутное одеяло, которое к тому же продолжают перекраивать. Так, сначала появились 40 районов. Потом их сменили 9 уездов. Потом восстановили районы, города и села. Чуть позже на их месте возникли муниципии, жудецы и примэрии, коммуны и округа и т. д. Соответственно, постоянно менялись структура и полномочия местных администраций. На этом фоне в 1997 г. Молдова ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления Постановление Парламента Республики Молдова № 1253-XIII «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» от 16 июля 1997 г. // Registrul de stat al actelor juridice al Republicii Moldova. URL: http://lex.justice.md/viewdoc.php?action=view&view=doc&id=30766 7&lang=2 (дата обращения 12 марта 2023)., а через год было подписано «Соглашение о партнерстве и сотрудничестве» с ЕС (в 2016 г. его сменило «Соглашение об ассоциации ЕС Молдова») Соглашение об ассоциации между Молдавией и Европейским сою-зом // Acordul de Asociere Republica Moldova-Uniunea Europeana. Евро-пейская Комиссия - Пресс-релиз. 2016. 1 июля. URL: https://www.eeas. europa.eu/sites/default/files/20160701_ru.pdf (дата обращения 12 марта 2023)..
Это позволило республике присоединиться ко многим европейским программам и соглашениям, а главное отныне за реформированием МПУ надзирали западные структуры, молдавские проекты финансировались Евросоюзом. Выделял кредиты и Международный валютный фонд (МВФ). Западные специалисты оказывали аналитические и консультационные услуги Премьер провел дискуссию с German Economic Team // Государ-ственное информационное агентство Молдавии «МОЛДПРЕСС». 2020. 6 мая. URL: https://www.moldpres.md/ru/news/2020/05/06/20003710 (дата обращения 12 марта 2023). Закон Республики Молдова № 186 от 6 ноября 1998 г. «О местном публичном управлении» // Registrul de stat al actelor juridice al Republicii Moldova. URL: http://lex.justice.md/index.php?action=view&view=doc&la ng=2&id=310866 (дата обращения 13 марта 2023)..
По настоянию западных кураторов в ноябре 1998 г. был принят носящий принципиальный характер закон «О местном публичном управлении»11, которым утверждалась выборность местных и уездных советов, примаров (руководителей исполнительной власти на местах), определялись обязанности префектов (представителей центральных властей на местном уровне) [Шаруева 2021, с. 96]. Однако ситуация в стране не стабилизировалась.
На все новации «сверху» низовые звенья отвечали, образно говоря, лишь сменой вывесок на учреждениях. Их нормальной работе мешали размытые полномочия компетентных структур, ограниченность в правах мэров и нерешенность финансовых вопросов Функции и полномочия мэров и членов местных советов в странах Восточного партнерства. Январь 2016. С. 21 // Council of Europe. URL: Khttps://rm.coe.int/168071b345 (дата обращения 13 марта 2023)..
Надежды на разрешение этих проблем возложили на новые законодательные акты. В 2006 г. был принят новый закон «О местном публичном управлении» Закон Республики Молдова № 436 от 28 декабря 2006 г. «О местном публичном управлении» // Registrul de stat al actelor juridice al Republicii Moldova. URL: http://lex.justice.md/viewdoc. php?id=321765&lang=2 (дата обращения 13 марта 2023)., основная цель которого заключалась в создании двухуровневой системы МПУ. К первому уровню были отнесены села и коммуны Коммуна в Молдавии - это административно-территориальная еди-ница (АТЕ), объединяющая несколько сел., а ко второму районы. Кроме того, была в очередной раз зафиксирована независимость органов МПУ (в том числе финансовая) и регламентированы их полномочия [Шаруева 2021, с. 97].
Практика показала крайне низкую результативность нового документа. Например, финансовая самостоятельность МПУ так и осталась только на бумаге, сохранилась их зависимость от центральных властей, продолжился налоговый прессинг. Эти проблемы решили устранить новым правительственным документом «Программа деятельности на 2015-2018 гг.» Программа деятельности Правительства Республики Молдова на 2015-2018 гг. // Правительство Республики Молдова. URL: https://gov. md/sites/default/files/document/attachments/prog_guvern_2015_2018_ rus.pdf (дата обращения 13 марта 2023)..
В разделе «Центральная и местная администрация» был изложен ряд мер, повышающих эффективность органов МПУ. Предполагалось, например, всемерно повысить качество услуг для граждан, резко сократить административные расходы, ускорить темпы децентрализации и т. д. Все эти цели были, несомненно, достойными, а их достижение существенно улучшило бы положение органов МПУ. Однако программу удалось выполнить лишь на треть Молдову перекраивают: во что превратится страна после админи-стративно-территориальной реформы // Комсомольская правда. Молдо-ва. 6 февраля 2018. URL: https://www.kp.md/daily/26790/3825071/ (дата обращения 14 марта 2023)..
Несмотря на это, продолжают появляться все новые и новые проекты реформирования публичной администрации В настоящее время подготовлена, например, Стратегия реформы публичной администрации на 2023-2030 гг., а евроструктуры исправно их финансируют.
Например, в сентябре 2017 г. Европейская комиссия выделила Молдове 2,8 млн евро, с помощью которых предполагалось укрепить государственные органы и продолжить территориальные реформы, в том числе и на местном уровне Два года и 2,8 млн евро: Евросоюз профинансирует реформы госу-дарственного управления в Молдавии // RT на русском. 2017. 11 сентября. URL: https://russian.rt.com/world/article/428685-evrosoyuz-moldaviya- dengi-reformy (дата обращения 14 марта 2023)..
Продолжились и консультации зарубежных специалистов Премьер провел дискуссию с German Economic Team // Государ-ственное информационное агентство Молдавии «МОЛДПРЕСС». 2020. 6 мая. URL: https://www.moldpres.md/ru/news/2020/05/06/20003710 (дата обращения 14 марта 2023)., которые чаще всего касаются проблем повышения эффективности местной власти, распределения властных полномочий и финансовых ресурсов между структурами, оптимизации управленческого аппарата.
С последним направлением сложилась парадоксальная ситуация. Как было указано выше, Молдова официально признана одной из беднейших стран Европы, но при этом она же рекордсмен по количеству чиновников в органах местного уровня.
Из-за чрезмерно раздутого (к тому же по большей части некомпетентного) бюрократического аппарата большинство местных органов власти полностью зависят от республиканского Центра Молдову перекраивают.... Иными словами, созданный за годы независимости аппарат МПУ не в состоянии исполнять свои обязанности из-за острого дефицита денег и неквалифицированных сотрудников Функции и полномочия мэров... С. 34..
«Мертвые» реформы
Отдельного обсуждения заслуживает качество почти тридцатилетней работы молдавских властей и законодателей. Сейчас в республике одновременно реализуется более 200 различных стратегий, концепций и программ. Все они должны в кратчайшие сроки улучшить положение в стране, резко поднять уровень жизни населения. В действительности все новации оказываются провальными или изначально «мертвыми». Наиболее показательна в этом плане ситуация с долгосрочной Стратегией национального развития «Молдова-2020. Национальная стратегия развития: семь решений для экономического роста и сокращения уровня бедности» Почему Молдавские национальные стратегии и реформы ока-зываются провальными? // Молодежный новостной интернет-портал feedback.md. 2019. 5 апреля. URL: https://feedback.md/7399-2/ (дата обра-щения 20 марта 2023).. Она была торжественно принята в 2012 г. и рассчитана на 8 лет. Через 2 года в нее добавили еще один раздел, посвященный сельскому хозяйству.
В «Стратегии-2020» были зафиксированы четыре приоритета развития страны до 2020 г.: образование, дороги, доступ к финансированию и деловая среда. Чтобы улучшить ситуацию в этих областях, авторы документа предложили сосредоточиться на восьми (с учетом сельского хозяйства) задачах:
1) привести систему образования в соответствие с требованиями трудового рынка;
2) увеличить инвестиции в дорожную сеть;
3) сократить затраты и увеличить конкуренцию в финансовом секторе;
4) улучшить деловой климат, совершенствуя законы и внедряя информационные технологии в сфере публичных услуг;
5) повысить энергоэффективность, в том числе с помощью возобновляемых источников;
6) обеспечить финансовую устойчивость пенсионной системы;
7) повысить качество и эффективность правосудия, сократить коррупцию;
8) повысить конкурентоспособность сельхозпродукции, развивать сельские регионы Там же..
Трудно не согласиться с тем, что все перечисленное действительно необходимо для Молдовы. Однако в документе нет ничего о формах, методах и способах достижения поставленных целей. Неудивительно, что в итоге основные показатели «Стратегии-2020» были достигнуты лишь на 50-55%.
В ответ на этот провал власти приняли новую национальную стратегию развития «Молдова-2030» Принята Стратегия реформы госуправления в Республике Молдова на 2023-2030 гг. // Государственное информационное агентство Moldpres. 15 мар-та 2023. UrL: https://www.moldpres.md/ru/news/2023/03/15/23002076 (дата обращения 20 марта 2023).. В ней были упомянуты «четыре столпа устойчивого развития» с десятью соответствующими долгосрочными целями.
1. Устойчивая и инклюзивная экономика. Увеличение доходов из устойчивых источников и смягчение экономического неравенства. Расширение доступа людей к физической инфраструктуре, коммунальным услугам и условиям проживания. Улучшение условий труда и сокращение нелегальной занятости.
2. Крепкий человеческий и социальный капитал. Обеспечение качественного образования для всех и продвижение возможностей обучения на протяжении всей жизни. Обеспечение основного права на лучшее физическое и психическое здоровье. Надежная и инклюзивная система социальной защиты. Обеспечение баланса между работой и семьей.
3. Честные и эффективные институты. Обеспечение эффективного и инклюзивного управления и верховенства закона. Продвижение мирного, уверенного и инклюзивного общества.
4. Здоровая окружающая среда. Обеспечение основного права на здоровую и безопасную окружающую среду Правительство утвердило Национальную стратегию развития «Молдова-2030» // «Блокнот Молдова». 2020. 10 июня. URL: https:// bloknot-moldova.ru/news/pravitelstvo-utverdilo-natsionalnuyu-strategiyu- ra-1232972 (дата обращения 20 марта 2023)..
Относительно местного самоуправления в документе указывается следующее: В Республике Молдова будет эффективная, прозрачная и ответственная центральная и местная администрация, которая будет предоставлять качественные услуги гражданам и бизнес-среде, обеспечивая устойчивое развитие страны Там же..
И далее: Стратегия направлена на поддержку проведения реформ по пяти составляющим: менеджмент государственной должности и государственных служащих, институциональные рамки ЦПУ (центрального публичного управления М. Ш.), система стратегического планирования и разработки государственной политики, дебюрократизация и развитие электронных услуг, а также МПУ Там же..
Чтобы достичь этих целей, предполагается пересмотреть число структур, подведомственных центральным органам власти, разработать четкий регламент планирования, унифицировав стандарты планирования во всех структурах государственного управления. Одновременно планируется повысить привлекательность работы госслужащих На центральном уровне нехватка кадров ощущается сегодня не так остро. На местном - это крайне серьезная проблема. В период пандемии в небольших мэриях было некому работать., провести дебюрократизацию и активнее внедрять цифровые услуги Сейчас за всеми документами и справками селянам надо ездить в районный центр. Выходом станет создание Единых центров оказания публичных услуг (CUPS). Они позволят получать многие документы уда-ленно. Запланировано создать к 2030 г. 200 таких центров. Но это только треть от числа необходимых учреждений..
Ниже в табл. представлены мнения некоторых экспертов, которые участвовали в дискуссии, организованной редакцией издания «Блокнот Молдова» и посвященной причинам неудач реформ МПУ Почему Молдавские национальные стратегии и реформы оказывают-ся провальными? // Молодежный новостной интернет-портал feedback.md. 5 апреля 2019. URL: https://feedback.md/7399-2/ (дата обращения 20 марта 2023)..
Таблица
Мнения экспертов о причинах неудовлетворительного исхода реформ МПУ в Молдове
|
Эксперт |
Мнение |
|
|
Виктор Чобану, экономический аналитик |
«Стратегии у нас пишут, чтобы только написать. До реализации как-то руки не доходят. Да и не нужна она никому из наших чиновников. Главное найти зарубежных “доноров” под очередную реформу. Поэтому и нет в документах четких планов, сроков и ответственных за выполнение лиц. А без этого любая стратегия мертва» |
|
|
Олег Тофилат, бывший госсекретарь Министерства транспорта республики |
«Стратегия изобилует серьезнейшими ошибками. К тому же авторы сосредоточились на количественных показателях, а не на качественных. Это же касается и автомобильных дорог, большинство из которых разбито в хлам, и ездить по ним просто невозможно. Из подобных документов должны уйти бесконечные описания ситуации и лирика. Нужны конкретика и аудит» |
|
|
Татьяна Ларюшина, доктор экономики |
«Почему предыдущая Стратегия закончилась полным провалом? Одна из основных причин огромный разрыв между публичной политикой и политикой реальной, которая обслуживает конкретные интересы узкой группы лиц, управляющих Молдовой. Я скептически отношусь и к новой Стратегии. Судя по всему, она написана в кулуарах и рассчитана на внешних партнеров, а не на решение реальных экономических и социальных проблем» |
|
|
Владислав Кульминский, исполнительный директор Института стратегических инициатив (IPIS) |
«В Стратегии поставлен ложный диагноз молдавской экономике. В описании ее состояния очень много говорится о следствиях, но ничего о причинах. Документ кишит заимствованными рассуждениями и экономическими банальностями из учебника экономики в молдавской интерпретации. Это почти классическая теория экономического роста, только середины прошлого века. Пытаться обеспечить экономический рост, привлекая инвестиции и ремонтируя дороги, в ситуации экономической инквизиции, отсутствия институтов, стимулов и лифтов для грамотных менеджеров и специалистов, в системе параллельного принятия решений это все равно, что кормить аскорбинкой человека при смерти и с серьезным лицом утверждать, что благодаря этой аскорбинке он вот-вот поправится. Чтобы экономика развивалась, нужны функциональные политические, социальные и экономические институты (от правительства до медучреждений и университетов), нужны технологии, которые эти институты позволяют привлекать и развивать, а также условия для развития человеческого капитала. Именно эти процессы лежат в основе развития, но в Молдове они регрессируют» |
Актуальные проблемы местного самоуправления и планы его реформирования
Одной из острейших проблем остается административное деление Молдовы, которое до сих пор чрезмерно фрагментировано.
При населении менее 3 млн чел. здесь имеется 898 муниципалитетов, 32 района, две муниципии (Кишинев и Бельцы) и автономная территориальная единица Гагаузия.
В результате в одной трети населенных пунктов живут меньше 1500 чел., а в 90% населенных пунктов менее 5 тыс. жителей.
Соответственно, вынужденная ограниченность персонала приводит к неэффективной работе мэрий, которые из года в год сталкиваются также с нехваткой финансовых ресурсов и не могут полностью реализовать свои компетенции Административно-территориальная реформа в Молдове: что важно знать // Информационный мультимедийный ресурс eNews.md. 2023. 28 марта. URL: https://enews.md/publicatsia/administrativno-territorialnaia-reforma- v-moldove-chto-vazhno-znat (дата обращения 30 марта 2023)..
По состоянию на 1 января 2022 г., общее число должностей и позиций в органах власти Молдовы составило 49 313 это на 9,5 и 5,7% по сравнению с 2019 и 2020 гг. Из общего числа должностей и позиций 6743 (14%) были вакантными. Численность госслужащих с общим статусом выросло на 8,8% по сравнению с 2019 г. и на 2,9% по сравнению с 2020 г. Уровень занятости в сфере управления составил 86,3%, то есть остался в основном на том же уровне, что и в предыдущие годы. 82% приходится на центральную публичную администрацию и 90% на местную публичную администрацию.
В то же время фиксируется относительно низкий уровень заполняемости руководящих должностей: 74,1% в 2021 г. и 81,5% в 2020 г. при среднемесячной зарплате в 25 тыс. леев.
Одна из возможных причин такого положения вещей реорганизация некоторых министерств, которая внесла сумятицу в проведение конкурсов на вакантные должности и повышение уже имеющихся сотрудников. В итоге госорганы Молдовы столкнулись с чрезмерными нагрузками, нехваткой персонала и некомпетентностью претендентов на открытые вакансии. 70% вакантных постов заполняются через конкурсы, однако их привлекательность остается низкой Портрет молдавского чиновника в стратегии административной ре-формы // Молдавские ведомости. 23 марта 2023. № 12 (2303). URL: http:// www.vedomosti.md/news/portret-moldavskogo-chinovnika-v-strategii- administrativnoj (дата обращения 30 марта 2023).. Снизить административные расходы власти предполагается за счет очередной реорганизации республиканской структуры МПУ. Это позволит отобрать наиболее квалифицированный персонал и повысить привлекательность службы.
Сначала планируется провести реформу первого уровня управления. Мэриям небольших сел предложат по собственному усмотрению объединяться добровольно или присоединиться к более крупным структурам. Для таких «добровольцев» правительство создало специальный Фонд добровольного объединения населенных пунктов в сумме 250 млн леев и на его основе разработало ряд стимулов: повышение заработной платы, специальные трансферты, гранты на развитие инфраструктуры, приоритет для ассигнований из программы внешней помощи и т. д.
Укрупненный муниципалитет, насчитывающий больше жителей, будет претендовать на более крупные проекты, а мэрия, в которой работает больше сотрудников, сможет этот проект грамотно разработать и реализовать
Добровольное объединение продлится до 2026 г., после чего начнется объединение по закону «Об административно-территориальном делении Молдовы». В нем сказано, что населенным пунктом считается локация с населением не менее 1500 чел. Этому критерию не соответствует 35% поселений республики.
Конечно, их не станут ликвидировать. Если, допустим, малонаселенные села A, B, С захотят объединиться, то они в любом случае останутся селами A, B и С, но мэрия у этих сел сохранится одна, и она будет находиться, например, в селе B. Критерии для определения «главного села» разрабатываются Административно-территориальная реформа в Молдове: что важно знать // Информационный мультимедийный ресурс eNews.md. 28 марта 2023. URL: https://enews.md/publicatsia/administrativno-territorialnaia- reforma-v-moldove-chto-vazhno-znat (дата обращения 2 апреля 2023)..
Предусмотренные в «Стратегии-2030» меры планируется внедрять в два этапа: 2023-2026 гг. и 2027-2030 гг.
Появление «Стратегии-2030» вызвало резкое неприятие экспертов, участников МПУ и депутатов парламента от оппозиции. Это показала дискуссия, организованная молдавским телевизионным каналом NTV Moldova. Например, председатель Сорокского района Вячеслав Русняк заявил следующее: «В Сорокском районе финансовых источников недостаточно для покрытия и ежемесячного повышения затрат сотрудникам госучреждений. Необходимая для этого сумма составляет 11 млн 520 тыс. леев, или 1 млн 47 тыс. леев ежемесячно. Мы пытаемся сделать все возможное, но политика правящей партии направлена на разрушение сельского хозяйства, промышленности, бизнеса. Это не дает Молдове шанса на конкурентоспособное развитие. Власти не способны решить самые острые проблемы» Предложенную ПДС реформу критикуют // Телевизионный канал NTV Moldova. 9 февраля 2023. UrL: https://www.ntv.md/ru/news/50254 (дата обращения 3 апреля 2023).. А по мнению депутата Ирины Лозован, Стратегия предполагает ликвидацию определенных органов местных властей путем добровольного и принудительного «слияния» и переподчинения их центральным властям. Налицо стремление подчинить себе власти районов и забрать их полномочия Портрет молдавского чиновника....
Неприглядная статистика
Анализ республиканского бюджета убедительно доказывает, что формирование некоторых его позиций зависит исключительно от финансовых вливаний различных западных структур.
Вот статистические данные только за один месяц март 2023 г.
Евросоюз планирует увеличить пакет микрофинансовой помощи для Молдовы на 145 млн евро со 150 млн до 295 млн евро (45 млн представят в виде грантов, остальное льготными кредитами). Считается, что такая мера вызвана последствиями войны и энергетическим кризисом, она должна помочь поддержать макроэкономическую стабильность и продолжить реформы.
Чуть позже американское Агентство по международному развитию заявило о выделении Молдове дополнительной экстренной помощи в 300 млн долл. для поддержки населения и энергосектора. Денежные средства пойдут на компенсацию выросших цен на электроэнергию и на проекты по увеличению выработки электроэнергии «Недружественная информация» о внешней помощи // Экономи-
ческое обозрение. 3 марта 2023. № 8 (1462). URL: http://logos.press.md/ 1462 02 1/ (дата обращения 4 апреля 2023)..
Внес свой вклад и Совет исполнительных директоров Группы Всемирного банка, который обсудил новую Рамочную программу партнерства (РПС) с Молдовой на 2023-2027 гг. Цель программы заключается в восстановлении страны после пандемии COVID-19, устранении энергетического кризиса и помощи беженцам. Упор сделан на реформы по созданию рабочих мест и более экологическую и инклюзивную экономику. В ближайшие 5 лет Молдова получит доступ к новым кредитам Всемирного банка Рамочная программа для перехода к «траектории роста» // Экономи-
ческое обозрение. № 10 (1464). 2023. 17 марта. URL: http://logos.press.md/ 1464 02 1/ (дата обращения 4 апреля 2023)..
Не остался в стороне также Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР) крупнейший институциональный инвестор Молдовы. За 30 лет он вложил в страну 2 млрд евро, которые пошли на поддержку инфраструктуры и стабилизацию банковского сектора ЕБРР продолжит поддержку Молдовы // Экономическое обозре-ние. 2023. № 11 (1465). URL: http://logos.press.md/1465_02_03/ (дата об-ращения 5 апреля 2023)..
Трудно поверить в то, что столь обширная помощь предоставляется безвозмездно: все полученные средства обязательно придется возвращать, причем с немалыми процентами. И делать это предстоит населению Молдовы.
Заключение
В любой стране основой нормальной деятельности МСУ является независимость от государственных структур, а также наличие необходимых властных полномочий и достаточных финансовых ресурсов.
Что сделано в Молдове за почти тридцать лет работы в этом направлении? Реформы еще не завершены, но промежуточные выводы уже можно сделать.
Основным стимулом для новаций было и остается ярко выраженное стремление политических элит к европейской интеграции. Поэтому власти охотно соглашаются на внедрение в стране многочисленных западных стандартов и правил, в том числе и в сфере МСУ. Однако формальное отношение к реформам не дает им полностью раскрыться, действовать эффективно. Они воспринимаются лишь как очередная уступка в угоду международным структурам, к тому же охотно оплачиваемая Западом разного рода грантами, кредитами, финансовыми льготами. В результате зависимость от иностранных финансовых вливаний стала почти тотальной.
Перманентная борьба различных политических игроков разрушает молдавскую государственность, в том числе стабильность правовой базы, национального законодательства. Все это приводит к фактическому «параличу» различные уровни власти, к дальнейшему развалу национальной экономики.
По сути, за все 30 лет проведения реформ в республике стабильно только одно направление полное неприятие центральными и региональными властями независимых органов МПУ.
Литература
Андриеш 2013 Андриеш В. Детерминанты евроинтеграции Молдовы после распада Советского Союза // Восточное партнерство: цели опыт вызовы. Анализ процесса имплементации в государствах, охваченных программой / Под ред. П. Байора. Краков: Ksi^garnia Akademicka, 2013. С. 11-20.
Балобанов, Вобленко 2007 Балобанов А.Е., Вобленко С.В. Местное самоупр. в системе политических и социальных отношений // Местное самоуправление в современной России. М.: Институт стратегического развития муниципальных образований «Малые города», 2007. С. 10-33.
Барбэ 2008 Барбэ Л. Евроинтеграция как национальная идея Республики Молдова // Revista de istorie a Moldovei. 2008. № 3. P. 95-101.
Бондарь 1998 Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. Ростов н/Д.: Норма, 1998. 381 с.
Девятков 2012 Девятков А.В. Перед вызовом европеизации: политика России в приднестровском урегулировании (1992-2012 гг.). Тюмень: Изд-во Тюменск. гос. ун-та, 2012. 190 с.
Еремей 2005 Еремей Г. Невидим. лицо власти. Кишинев: Литера, 2005. 760 с.
Зиновьев и др. 2019 Зиновьев В.П., Суляк С.Г., Троицкий Е.Ф. Молдавия: внутриполитическая динамика, партийный круговорот и олигархический режим (1991-2019 гг. ) // Русин. 2019. Т. 58. С. 266-293.
Жигуэ 2011 Жигэу И.К. Состояние электорального пространства Молдовы, особенности и динамика его развития // Мониторинг общественного мнения: экономические и социальные перемены. 2011. № 1 (101). С. 158-170.
Косован 2021 Косован Е.А. Становление молдавской системы местного самоуправления в контексте европейской интеграции (1990-е гг.) // Вестник РГГУ. Серия «Евразийские исследования. История. Политология. Международные отношения». 2021. № 4. С. 53-85.
Костюков 2003 КостюковА.Н. Муниципальное право как отрасль российского права. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2003. 304 с.
Леонтьева, Ястребчак 2014 Леонтьева О.В., Ястребчак В.В. Политические элиты Республики Молдова и Приднестровской Молдавской Республики: формирование, генезис, внешние факторы // Проблемы национальной стратегии. 2014. № 4. С. 86-102.
Лупу 2010 Лупу М. Молдова и СНГ: перспективы развития // Свободная мысль. 2010. № 10. С. 19-29.
Малышева 2019 Малышева Е.П. Европ. стандарты и российская модель админ. реформы в начале XXI в. К вопросу об историч. самоидентификации России // Исторические записки. 2019. № 18 (136). С. 144-170.
Маммадов 2017 Маммадов М.М. Особенности модернизации постсоветских политических режимов: Дис. ... канд. полит. наук. М.: Моск. гос. обл. ун-т, 2017. 180 с.
Пешин 2007 Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России. Проблемы развития конституционно-правовой модели и практики взаимоотношений. М.: Статут, 2007. 454 с.
Путинцев 2018 Путинцев И.С. Особенности внутриполитического развития Молдавии в постсоветский период (1991-2016 гг.): Дис. ... канд. ист. наук М.: Моск. гос. ин-т междунар. отн., 2018. 326 с.
Соловьев 2003 Соловьев С.Г. Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации. М.: Юрид. центр Пресс, 2003. 475 с.
Цырдя 2012 Цырдя Б. Молдавская государственность: 20 лет движения в никуда. // 20 лет СНГ: состояние и перспективы: Материалы междунар. научно-практич. конф. Декабрь 2011 / Ин-т диаспоры и интеграции. М.: [б. и.], 2012. С. 352-370.
Шаруева 2021 Шаруева М.В. Правовые основы реформы местного самоупр. в России и Молдове // Вестник РГГУ. Серия «Евразийские исследования. История. Политология. Международные отношения». 2021. № 2. С. 91-105.
References
Andriesh, V. (2013), “Determinants of Moldova's European integration after the collapse of the Soviet Union”, Bayor , P. (ed.), Vostochnoe partnerstvo: tseli opyt vyzovy. Analizprotsessa implementatsii v gosudarstvakh, okhvachennykhprogrammoi [Eastern Partnership. Goals experience challenges. Analysis of the implementation process in the States covered by the program], Ksi^garnia Akademicka, Krakow, Poland, pp. 11-20.
Balobanov, A.E. and Voblenko, S.V. (2007), “Local governance in the political and social system”, Mestnoe samoupravlenie v sovremennoi Rossii [Local governance in modern Russia], Institut strategicheskogo razvitiya munitsipal'nykh obrazovanii “Malye goroda”, Moscow, Russia, pp. 10-17.
Barbet, L. (2008), “European integration as a national idea of the Republic of Moldova”, Revista de istorie a Moldovei, no. 3, pp. 95-101.
Bondar', N.S. (1998), Prava cheloveka i mestnoe samoupravlenie v Rossiiskoi Federatsii [Human rights and local self-government in the Russian Federation], Norma, Rostov/Don, Russia.
Devyatkov, A.V. (2012), Pered vyzovom evropeizatsii:politika Rossii vpridnestrovskom uregulirovanii (1992-2012gg.) [Before the challenge of Europeanization. Russia's Policy in the Transnistrian settlement (1992-2012)], Izd-vo Tyumensk. gos. un-ta, Tyumen, Russia.
Eremei, G. (2005), Nevidimoe litso vlasti [The Invisible Face of Power], Litera, Chisinau, Moldova.
Kosovan, E.A. (2021), “Formation of the Moldovan local self-government system in the context of European integration (1990s)”, RSUH/RGGUBulletin. “Eurasian Studies. History. Political Science. International Relations” Series, no. 4, pp. 53-85.
Kostyukov, A.N. (2003), Munitsipal'noepravo kak otrasl'rossiiskogoprava [Municipal law as a branch of Russian law], UNITY-DANA, Zakon i pravo, Moscow, Russia.
Leontieva, O.V. and Yastrebchak, V.V. (2014), “The political elites of the Republic of Moldova and the Pridnestrovian Moldavian Republic: formation, genesis, external factors”, National Strategy Issues, no. 4, pp. 86-102.
Lupu, M. (2010), “Moldova and the CIS: prospects for development”, Svobodnaya mysl', no. 10, pp. 19-29.
Malysheva, E.P. (2019), “European standards and the Russian model of administrative reform at the beginning of the 21 century. On the issue of historical identity of Russia”, Istoricheskie Zapiski, no. 18 (136), pp. 144-170.
Mammadov, M.M. (2017), Features of modernization of post-Soviet political regimes, Abstract of Ph.D. Dissertation, Mosk. gos. obl. un-t, Moscow, Russia.
Peshin, N.L. (2007), Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie v Rossii. Problemy razvitiya konstitutsionno-pravovoi modeli i praktiki vzaimootnoshenii [State power and local self-government in Russia. Issues of development of the constitutional-legal model and practice of relationships], Statut, Moscow, Russia.
Putintsev, I.S. (2018), Special characteristics of the Moldova internal political development in the post-Soviet period (1991-2016, Ph.D. (History) Thesis, Mosk. gos. in-t mezhdunar. otn., Moscow, Russia.
Sharueva, M.V. (2021), “The legal basis for local self-government reform in Russia and Moldova”, RSUH/RGGU Bulletin. “Eurasian Studies. History. Political Science. International Relations” Series, no. 2, pp. 91-105.
Solov'ev, S.G. (2003), Munitsipal'no-vlastnye instituty v mestnom samoupravlenii Rossiiskoi Federatsii [Municipal-governmental institutions in local self-government of the Russian Federation], Yurid. tsentr Press, Moscow, Russia.
Tsyrdya, B. (2012), “Moldovan statehood. 20 years of movement to nowhere...”, 20 let SNG: sostoyanie i perspektivy”. Materialy mezhdunarodnoi nauchno-prakticheskoi konferentsii, dekabr'2011 [20 years of the CIS. State and prospects, Proceedings of the International scientific-practical conference, December 2011)], Moscow, Russia, pp. 352-370.
Zhigeu, I.K. (2011), “The state of the electoral space of Moldova, features and dynamics of its development”, Monitoring of public opinion: Economic and social changes, no. 1 (101), pp. 158-170.
Zinov'ev, V.P., Sulyak, S.G. and Troitskii, E.F. (2019), “Republic of Moldova: internal dynamics, party circulation and oligarchic regime (1991-2019)”, Rusin, vol. 58, pp. 266-293.
Размещено на Allbest.ru
...Подобные документы
Сущность местного самоуправления РФ. Малые города в системе местного самоуправления и их проблемы. Проблемы в реализации реформы местного самоуправления в городском поселении "Город Покров". Пути решения проблем современного развития малых городов.
дипломная работа [170,8 K], добавлен 14.08.2017Сущность, цель и основные этапы реформы местного самоуправления. Методы реализации муниципальной реформы. Основы формирования нормативной базы функционирования местного самоуправления в Чеченской Республике в условиях социально-политической стабилизации.
курсовая работа [46,1 K], добавлен 23.09.2014Понятие и сущность муниципального управления и местного самоуправления: характеристика и разграничение этих понятий. История развития местного самоуправления в России. Нормативно-правовая база, реформы, проблемы реализации, перспективы развития.
курсовая работа [145,3 K], добавлен 24.05.2014Понятие местного самоуправления. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления. Cравнительный анализ существующей в Росии системы местного самоуправления и её новой модели. Причины реформы местного самоуправления в России.
дипломная работа [104,0 K], добавлен 13.10.2011Российские традиции и возрождение местного самоуправления, современное состояние и перспективы развития реформы. Правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления. Разграничение полномочий между государством и местным самоуправлением.
курсовая работа [33,8 K], добавлен 20.10.2010Характеристика природы местного самоуправления. Особенности российской муниципальной практики. Основные противоречия реформы местных властей. Общая оценка состояния конституционной реформы. Основные направления и перспективы государственной поддержки.
реферат [36,5 K], добавлен 09.11.2010История местного самоуправления в России, направления институционального развития. Концепция реформы, её истоки; федеральное законодательство, модели организации местной власти на современном этапе на примере муниципальных органов Краснодарского края.
реферат [57,9 K], добавлен 13.01.2011Организационно-правовые основы местного самоуправления в России. Функции собрания представителей, главы и контрольно-счетной палаты муниципального образования района. Создание условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления.
курсовая работа [165,7 K], добавлен 20.07.2016Историко-теоретические основы формирования местного самоуправления в дореволюционной России и в СССР. Сущность административной реформы в Российской Федерации. Главные особенности обеспечения государственной поддержки местного самоуправления области.
курсовая работа [40,9 K], добавлен 10.12.2012Мировой опыт, история развития местного самоуправления. Правовые основы и система местного самоуправления в Украине; муниципальная политика: ее структура, функции и методы. Финансово-экономические основы, экономический механизм муниципального управления.
курс лекций [86,2 K], добавлен 31.05.2010Теоретические аспекты статуса муниципального образования "городской округ" (ГО) в условиях реформы. Анализ правового статуса и места ГО в системе муниципальных образований Российской Федерации. Основные полномочия органов местного самоуправления ГО.
дипломная работа [317,6 K], добавлен 24.01.2018Общее понятие об органах местного самоуправления. История формирования и развития органов местного управления в России в XIX в. Земская и городская реформы XIX века. Проблемы местного управления и разработка мероприятий по их разрешению на сегодня.
курсовая работа [50,1 K], добавлен 24.06.2011Понятие и организационно-правовые основы функционирования местного самоуправления. Рассмотрение теоретических и законодательных основ муниципального управления. Изучение деятельности органов местного самоуправления города, их функций и полномочий.
курсовая работа [390,0 K], добавлен 20.07.2016Основные проблемы реализации реформы местного самоуправления на территории Челябинской области. Ассоциации муниципальных образований "Горный Урал", "Единение" и "Содружество". Предложения по совершенствованию деятельности органов местного самоуправления.
курсовая работа [44,1 K], добавлен 14.12.2013Понятие и сущность местного самоуправления. Нормативно-правовые основы местного самоуправления. Основные документы, регулирующие юрисдикцию общин. Особенности самоуправления в сельской местности. Органы местного самоуправления сельского поселения.
курсовая работа [169,0 K], добавлен 24.12.2011Основные теории местного самоуправления. Система земского самоуправления на основании реформ второй половины ХIХ века. Место земского самоуправления в системе государственной власти. Финансово-экономическая основа местного самоуправления.
дипломная работа [68,3 K], добавлен 05.06.2007Теоретико-методологические основы местного самоуправления (МСУ) в Российской Федерации. Основные этапы становления системы МСУ, модели его организации. Характеристика МСУ в Ростовской области, характерные черты и особенности его реформы в России.
курсовая работа [317,4 K], добавлен 09.01.2017Характеристика, принципы, модели и опыт местного самоуправления в зарубежных странах. Европейская Хартия местного самоуправления. Сравнительный анализ местного самоуправления в РФ и континентальной модели местного самоуправления на примере Германии и США.
дипломная работа [131,6 K], добавлен 22.05.2009Понятие местного самоуправления. Правовые основы местного самоуправления. Конституция РФ, законы и правовые акты Российской Федерации о местном самоуправлении. Устав муниципального образования. Экономические основы местного самоуправления. Местный бюджет.
курсовая работа [31,2 K], добавлен 21.11.2008Реформы местного самоуправления в Российской Федерации. Взаимодействие органов и должностных лиц органов местного самоуправления. Разнообразие в организационно-правовых формах, используемых на местном уровне.
контрольная работа [18,0 K], добавлен 23.08.2007
