Утвердження концепту публічного як вимога післявоєнного суспільного устрою України

Размещено на http://www.allbest.ru/

ІАДУ НУ «Львівська політехніка»

Утвердження концепту публічного як вимога післявоєнного суспільного устрою України

Буник Микола Зиновійович

кандидат політичних наук, доцент

доцент кафедри державної політики та врядування

Анотація

Термін публічне є усталеним терміном, який використовують у науковій та політико-адміністративній термінології західних суспільств. Він позначає певний базовий концепт суспільних відносин, на якому ці суспільства будуються. Широкого вжитку набули такі терміни, як публічна сфера, публічна служба, публічні підприємства, публічне управління, публічна політика. Водночас в Україні, попри певні зміни, що відбулися після 2014 року, до цього часу домінуючим концептом політико-управлінської сфери залишається держава. У статті аргументовано потребу утвердження публічного як базового концепту розвитку політико-управлінської системи України та необхідної умови її європейської інтеграції.

Ключові слова: публічне управління, держава, марксизм, європейська інтеграція, базові концепції публічного врядування.

Bunyk Mykola Zynoviiovych

PhD in Political Sciences, Associate Professor, Associate Professor of the Department of Public Policy and Governance, Institute of Public Administration, Governance and Professional Development of the Lviv Polytechnic National University

Establishing the concept of the public as a requirement of the post-war social order of Ukraine

Abstract

The term public is an established term used in the scientific and political- administrative terminology of Western societies. It denotes a certain basic concept of social relations on which these societies are built. Such terms as public sphere, public service, public enterprises, public administration, public policy have become widely used. At the same time, in Ukraine, despite the changes that took place after 2014, until now, the dominant concept of the political and administrative sphere remains the state. The article argues for the need to establish the public as a basic concept for the development of the political and administrative system of Ukraine and the necessary conditions for its European integration.

The implementation of the concept of the public is not about denying the state as such (it is and will probably remain a central political institution for a long time), it is about overcoming the totalitarian past, it is about returning to tradition and integration into the European civilizational space. It is also about setting accents and priorities, about the nature of relations between citizens and public authorities.

The implementation of the concept of the public in the theory and practice of managerial activity should be continued. The experience of the development of Ukrainian society in recent years, and especially during the Russian aggression, shows that Ukrainians have no piety before the state, that they achieve the greatest success when they fight for their res publica together, regardless of status and position. This experience should become the basis for the establishment of real public governance in Ukraine.

Key words: public administration, state, Marxism, European integration, basic concepts of public administration.

Постановка проблеми

публічний концепт політико-управлінський державний

2015 року на зміну спеціальності державне управління прийшло публічне управління та адміністрування. Зросла кількість наукової та освітньої літератури з використанням терміна публічне. Однак, якщо прискіпливо подивимося на те, як науковці розуміють публічне, то побачимо, що це розуміння далеке від відповідності логічному закону тотожності. У кращому випадку публічне управління або сприймається як синонім до державного, або протиставляється державному за принципом, що державне - це вертикальне управління, а публічне - горизонтальне, або доповнює (розширює) державне шляхом залучення до діяльності держави акторів громадянського суспільство і приватного сектору. Для більшості науковців держава продовжує бути ключовою категорією, тоді як публічне слугує тільки певним якісним доповненням.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

С. Саханенко та Н. Колісніченко зазначили, що після 8 років запровадження публічного управління та адміністрування серед пропонованих сьогодні бакалаврських та магістерських освітніх програм все ще є «державне управління» (Запорізький національний університет, Київський університет імені Бориса Грінченка), «державне управління у сфері містобудівної діяльності» (Київський національний університет будівництва та архітектури), «державна служба» (Чернівецький національний університет імені Юрія Федьковича), і навіть «державна політика та публічне управління» (Київський національний університет імені Вадима Гетьмана), де в одній назві містяться два терміни [4].

Деякі науковці продовжують виступати категорично проти публічного і пропонують повернутися назад до державного. Поняття «публічне управління» проголошується як таке, що не відповідає «реально існуючій в Україні практиці державотворення», його впровадження в освітній і науковий простір «відбуваються керовано, у дусі так званого глобалістського порядку денного, концептуального демонтажу державних інститутів, “приватизації” основних функцій держави та інтеграції України в новий світовий устрій». «Вважаємо, що вчинене під гаслом демократизації та модернізації “вкидання” в галузь науки “державне управління” термінів “публічне управління” та “публічне адміністрування” є актом ідеологічної інтервенції та інформаційної війни, спрямованим на підрив концептуальних та методологічних засад цієї міждисциплінарної наукової царини»[1, с. 20].

2021 року були зроблені навіть кроки назад до державного, коли після кількох років викладання публічної політики в програмі Єдиного державного кваліфікаційного іспиту появилася державна політика.

Складається враження, що науковці і чиновники або не розуміють концепту публічного, або свідомо гальмують зміну концептуальних засад управління.

Мета статті - простежити принципову відмінність між концептами публічного і державного і необхідність завершення переходу до публічного управління в освіті, науці та управлінській практиці.

Виклад основного матеріалу

Термін публічне є усталеним, його використовують у науковій літературі та політико-адміністративній документації Західних суспільств. Він позначає певний базовий концепт суспільних відносин, на якому ці суспільства будуються. Це не один з новомодних термінів, вигадуванням яких грішать сучасні експерти, а фундаментальна категорія з тисячолітньою історією.

Своїм корінням концепт публічного сягає Давньої Греції часів формування перших демократій. У працях Аристотеля ми знаходимо розрізнення індивідуального і суспільного, Oikos and Polis, приватного і публічного. Воно фіксує момент, коли людина визнається як самодостатній індивід з власними інтересами і відповідними правами, коли «вільні та рівні люди»[2, 1255b] об'єднуються в політичну спільноту заради спільного блага. Політичні спільноти, побудовані за таким принципом, греки називали політея (яоХтша), що пізніше римляни переклали як res publica.

Яскравим прикладом стародавньої республіки був Populus Romanus, де можна простежити інституалізацію публічної та приватної сфер, що найвиразніше виявляється у формуванні публічного і приватного права, у створенні системи публічного управління з певними способами обмеження влади та формуванні управлінського прошарку з етосом суспільного обов'язку [7].

З падінням Римської імперії Європа вступає в епоху Середньовіччя. Система васалітету, яка вибудовується, не передбачала ні публічного, ні приватного права, політичний і правовий порядок, який формувався протягом тисячоліття, зникає.

Починаючи з ХІІ століття ідея res publica відновлюється, насамперед у формі міського самоврядування. Громадянам міст гарантувалися особисті свободи, захист приватної власності, однакові умови економічної діяльності, право обирати голову міста (війта, бургомістра) та колегіальні органи (магістрат, раду). Самоврядними організаціями були також цехи та гільдії, деякі сільськогосподарські об'єднання.

1651 року з'являється книга Томаса Гоббса «Левіафан, або Суть, будова і повноваження республіки церковної та цивільної». У ній формулюється ідея суспільного договору, коли люди, які живуть у природному стані з відповідними природними правами, домовляються заради миру і безпеки відмовитися від частки своїх прав на користь абстрактної особи, яка реалізує спільну волю. Цю особу Гоббс позначає англійським терміном commonwealth або латинським civitas, які за своїм значенням близькі до грецького поліса [9]. Відомо, що для Гоббса втіленням спільної волі є суверен (монарх), а громадяни - це його піддані, що є далеким від республіканських ідеалів. Але ідея публічного врядування, тобто побудови політичних спільнот вільними і рівними громадянами, набула нової форми і стала визначальною для подальшого розвитку багатьох суспільств.

У ХІХ столітті ця ідея знайшла свій розвиток у формулі Лінкольна про «government of the people, by the people, for the people»[12]. Ця формула, яка залишається актуальною і сьогодні, передбачає, що: 1) врядування спрямовується на вирішення публічних (суспільних) проблем, досягнення спільного блага, 2) врядування здійснюють самі громадяни, тобто доступ до управлінських посад не обмежений жодними привілеями чи соціальними статусами, 3) громадяни обирають уряд і визначають публічну політику, органи управління уповноважені громадою приймати рішення від її імені. Важливим є наявність всіх трьох компонентів. Певні суспільно важливі функції виконуються у всіх суспільствах, навіть пани дбали про своїх кріпаків чи рабів, а фашисти чи комуністи будували дороги загального користування, але таке (у)правління не можна назвати публічним. Публічне врядування передбачає також множинність форм задоволення публічного інтересу і не зводиться до централізованого державного апарату. Найбільш повною мірою публічне управління реалізовується сьогодні в ліберальних демократіях.

Поняття держави у його сучасному розумінні теж має тривалу історію, але не настільки тривалу, як поняття публічного. У пізньому середньовіччі з'являється уявлення про певний світовий порядок, божественну ієрархію, продовженням чи частиною яких є владні інститути на землі. Люди міняються, а інститути залишаються незмінними. «Імператор походить з людей, але імперія від Бога»...” [5, с. 103]. Ця ідея ієрархічного порядку, який залишається незмінним і неприв'язаним до конкретних людей, знайшла пізніше свій розвиток в ідеї модерної абстрактної держави.

Слід зазначити, що у сучасних перекладах Платона і Аристотеля ми знаходимо термін держава, але це є радше прикладом модерної інтерпретації, а не адекватного перекладу. Як ми зазначали, стародавні греки вживали термін політея ( ПоХгша), що, звичайно, теж позначає форму організації політичної спільноти, але який далекий від поняття модерної держави.

Певний час ідея держави принаймні частково асоціювалася з публічністю. Ми це можемо побачити і на прикладі Гоббса, і навіть на прикладі абсолютистських монархів часів просвітництва Фрідріха ІІ в Прусії чи Йозефа ІІ в Австрії.

Однак вже на початку ХІХ століття концепція держави як публічного інституту піддається критиці з позицій консерваторів, насамперед в Німеччині. Найкраще це відображено в цитатах Гегеля: «Держава - це божественна воля як присутній дух, який розкривається в реальній формі організованого світу» [8, с. 270]. «Ця субстанційна єдність є її власним мотивом і абсолютною метою. В цій меті свобода досягає свого найвищого права. Ця мета має найвище право на індивіда, чий найвищий обов'язок, у свою чергу, - бути членом держави» [8, с. 258].

Ця концепція не заперечує відкрито публічного характеру держави, але подає державу як цінність в собі, а не інструмент задоволення спільних інтересів індивідів. Такий підхід дозволяє державним посадовцям розглядати себе як людей, які краще знають, що треба іншим людям, і породжує такі вислови: «Не годиться підданому застосовувати мірки свого жалюгідного розуму до діянь Глави Держави і насмілюватися, з зухвалим нахабством, судити публічно про їхню справедливість»[14] чи «Наші чиновники... ніколи нікому не дозволять відібрати владу з їхніх рук, навіть парламентській більшості, з якою ми знаємо, як майстерно поводитися. Жодне правління не переноситься так легко і не сприймається так вдячно, як правління благородних і високоосвічених чиновників. Німецька Держава - це Держава чиновників і ми сподіваємось, що вона такою й залишиться»[10].

Але ще більше проти ідеї публічного в середині ХІХ століття виступають марксисти, як проти ідеї, яка безпосередньо пов'язана з ідеєю приватного. Виступаючи проти приватної власності, вони з необхідністю виступають проти публічної «представницької держави» [6, с. 209], як такої, що захищає цю приватну власність і інтереси пануючого класу. Навіть загальне виборче право вважається інструментом панування буржуазії. «Демократична республіка є найкращою можливою політичною оболонкою для капіталізму..» і повинна бути знищена [11].

Першочерговим завданням більшовиків після приходу до влади у Російській імперії стало встановлення диктатури пролетаріату або пролетарської держави. «Держава, тобто організований у пануючий клас пролетаріат ...» [11] стає ключовою категорією соціального моделювання.

Держава пролетаріату, однак, не стала виразником інтересів усього суспільства, як це декларувалося. Під гаслом забезпечення суспільних інтересів вона знищила приватну власність на засоби виробництва і взяла під тотальний контроль усі сфери приватного життя. Вільний індивід як основа, на якій будувалася концепція публічного врядування, був знищений. Спроби видавати комуністичні режими як втілення суспільного чи публічного інтересу не витримують жодної критики. За відсутності приватної сфери відсутня і публічна. Межа між цими сферами розмивається, і суспільство скочується до таких форм соціальної взаємодії, які радше нагадують первісну общину або мафію. Іншу аналогію можна провести з певними періодами Середньовіччя, коли теж було відсутнє розмежування приватного і публічного, з тою відмінністю, що якщо середньовіччя розглядають як хаос, то комуністичні режими - це «запланований хаос» [13]. Пролетарська держава стала запереченням публічного. Там, де на Заході використовувалося поняття (термін) публічне - публічне управління (адміністрування), публічна служба, публічні підприємства, публічна політика, в СРСР використовували державне - державне управління, державна служба, державні підприємства, державна політика.

Отже, ми маємо дві концепції, які протистоять одна одній. З одного боку, концепція res publica, яка передбачає індивідів з набором прав, у тому числі на приватну власність, і органи управління, які представляють публічні (спільні) інтереси цих індивідів, з іншого, концепція держави, яка передбачає її домінування над суспільством, підпорядкування інтересів індивіда державі як вищій цінності, як вищій волі (що у випадку марксизму маскується під волею народу чи пролетаріату).

Звичайно, поняття держави у різних контекстах може мати різні значення. Наприклад, позначати будь-яку суверенну політично організовану спільноту на певній території незалежно від політичного устрою, або позначати одну з форм публічного врядування. Тоді протиставлення цих понять буде не зовсім коректним. Однак і тоді ліберальні демократії максимально наголошують на своїй публічній сутності, а тоталітарні і авторитарні режими усіляко уникають цього концепту.

Утвердження концепту публічного в теорії і практиці публічного врядування на сучасному етапі розвитку України дозволить виконати три важливі завдання:

Подолання тоталітарного та колоніального минулого. В Україні останніми роками широко проводиться політика декомунізції та деколонізації, перейменовуються міста та вулиці, усуваються з публічних місць пам'ятники тоталітарного минулого, однак мало хто говорить про подолання минулого в науці. Після 1991 року з переліку соціальних наук зник науковий комунізм, але методологічні та концептуальні засади у багатьох випадках залишилися марксистськими. За останні роки, особливо після 2014 року, були зроблені певні кроки у правильному напрямку, це стосується і впровадження спеціальності публічне управління та адміністрування, але ця робота залишилася незавершеною. Зрештою, навіть назва публічне управління та адміністрування є результатом певного компромісу, у яком поєдналося старе управління та нове адміністрування, хоча управління в українській мові має широке значення і охоплює всі види управління, зокрема адміністрування. Правильним варіантом було б або публічне врядування та адміністрування, що б наголошувало на різних рівнях управлінської діяльності, або публічний менеджмент та адміністрування, з акцентом на різних підходах до управлінської діяльності, або просто публічне адміністрування, за аналогією із західними зразками.

Це стосується і всієї системи публічного врядування. У нас Конституція написана за радянським зразком. Стаття 1 Конституції СРСР проголошувала «Союз Радянських Соціалістичних Республік є соціалістична загальнонародна держава...». Стаття 1 Конституції України стверджує, що «Україна є суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава». Тобто на першому місці, як і в СРСР, стоїть держава, а не громадянин. Для порівняння Стаття 1 Конституції ФРН проголошує :«Гідність людини є недоторканою».

Реформа децентралізації є правильним кроком на шляху до розвитку публічного врядування, але це тільки перший крок. На Заході існують і інші форми вирішення публічних проблем, крім органів державного управління та місцевого самоврядування. Інституалізація волонтерського досвіду могла б стати важливим елементом післявоєнного публічного врядування.

Відновити традицію українського врядування. Як було зазначено, дехто вважає, що запровадження поняття публічного не відповідає існуючій в Україні практиці державотворення. Це дійсно так, це поняття не відповідає радянській та пострадянські практиці. Зате воно абсолютно відповідає практиці врядування, яка існувала в Україні в дорадянський і доімперський період. Самоврядні цехи та гільдії, Магдебурське право, козацька республіка - усе це українська традиція. Коли сьогодні кажуть, що українці не люблять державу, бо вона завжди була для них чужою, то це правда. Але вона була для них чужою не тільки тому, що її столиця була в Москві чи Петербурзі, чи у Варшаві, але й тому, що українці не сприймають такий тип відносин, коли держава стоїть над суспільством.

Ніхто не заперечує важливість існування Незалежної Української Держави. Розбудова та утвердження самостійної держави було найважливішим пріоритетом і залишається таким зараз. Але, чи цього достатньо, запитував майже 150 років тому у першому номері своєї «Громади» Михайло Драгоманов: «. народ український мусить впорядковувати свою долю, як йому потрібно, скинувши з себе усяке панство і державство» [3, с. 21]. Якщо замінити «панство» на «олігархат», то буде звучати абсолютно сучасно. Зрештою тодішня ідея громади - це аналог публічного врядування, і саме цієї наукової традиції потрібно дотримуватися.

Інтеграція в спільний європейський науковий та політичний простір. Концепт публічного є глибоко інтегрований у теорію і практику європейського врядування. Починаючи з Давньої Греції і закінчуючи Європейським Союзом, він присутній у європейській управлінській практиці. Саме йому, тобто врядуванню, яке опирається на вільного індивіда, який разом з іншими вільними і рівними індивідами прагне до спільного блага, завдячує Європа своїм добробутом і процвітанням.

Усі європейські країни, навіть з глибокими етатиськими традиціями, такі як Франція чи Німеччина, перейняли концепт публічного. Доречно згадати, що французька Національна школа адміністрування (Ecole nationale d'administration), яка була зразком для української Національної академії державного управління, з 1 січні 2022 року була реформована в Національний інститут публічної служби (Institut national du service public). Якщо ми подивимося на термінологію, яку використовують наші сусіди, то побачимо, що в Німеччині, Польщі, Литві чи Естонії - це публічне управління (адміністрування), тоді як в Росії, Білорусії чи Казахстані - державне. Зрештою, на Заході значно частіше використовують терміни нація, країна чи уряд, там, де в Україні використовують термін держава.

Інтеграція України в Європейський Союз вимагає узгодження не тільки законодавства та управлінських інститутів, але й цінностей та концептуальних засад, на яких вони будуються. Концепт публічного як складова демократичного врядування займає тут ключове місце.

Висновки

Сучасна дискусія про публічне і державне - це не про заперечення держави як такої (вона є і ще, ймовірно, довго буде залишатися центральним політичним інститутом), це про подолання тоталітарного минулого, це про повернення до традиції та інтеграції у європейський цивілізаційний простір. Це також про встановлення акцентів і пріоритетів, про характер взаємин між громадянами і органами публічної влади.

Впровадження концепту публічного в теорію і практику управлінської діяльності має бути продовжене. Досвід розвитку українського суспільства останніх років і особливо в час російської агресії свідчить, що в українців відсутній пієтет перед державою, що найбільшого успіху вони досягають, коли разом незалежно від статусу і посади борються за свою res publica. Цей досвід має стати основою для утвердження в Україні справжнього публічного врядування.

Список використаної літератури

1. Андреєв С.О. Освітня галузь «публічне управління та адміністрування»: оцінка нововведення для науки і практики державного управління. Державне управління: теорія та практика.2018. № 1. - С. 16-25. URL:. http://www.e-patp.academy.gov.ua/pages/dop/22/files/d6d6bb7b-d789-47a2-a59c-80f71cc63876.pdf с.20.

2. Арістотель Політика. Переклад з давньогрецької Олександр Кислюк. К.: Основи, 2003. 239 c.

3. Драгоманов, M. Переднє слово до «Громади». Громада 1. Geneve: H. Georg. Libraire-Editeur. 1878. 101 c.

4. Саханенко С., Колісніченко Н. Хто готує управлінські кадри України? Про що свідчить рейтинг закладів вищої освіти України за спеціальністю «публічне управління та адміністрування? 2023. URL: https://uplan.org.ua/analytics/khto-hotuie-upravlinski-kadry-ukrainy-pro-shcho-svidchyt-reitynh-zakladiv-vyshchoi-osvity-ukrainy-za-spetsialnistiu-publichne-upravlinnia-ta-administruvannia/.

5. Cynus of Pistoia цит за: Kantorowicz E.H. King's Two Bodies: A Study in Mediaeval Political Theology. Princeton University Press, New Jersey, 1997. 568 p.

6. Engels, F. The origin of the Family, private property and the state. Translated by Ernest Untermann. Chicago: Charles H. Kerr and Company, 1909 [1884].

7. Fusco S.-A. Rom / S.-A. Fusco // Geschichtliche Grundbegriffe: historisches Lexikon zur politisch-sozialen Sprache in Deutschland / Otto Brunner [Hrsg. im Auftr. d. Arbeitskreises fur Moderne Sozialgeschichte e. V.]. Stuttgart: Klett-Cotta. 1972. S. 15-26.

8. Hegel, G.W.F. (2001 [1821]). Philosophy of Right. Translated by S.W. Dyde, Kitchener: Batoche Books.

9. Hobbes, Th. (2021 [1651]). Leviathan or the Matter, Form, and Power of a Common-Wealth Ecclesiastical and Civil. True Sign Publishing House.

10. Knapp G.F. in his Presidential Address, delivered on May I, 189I. Цит. von Mises L. Bureaucracy. New Haven Yale University Press 1944 - p. V.

11. Lenin, V. The State and Revolution. 1917. https://www.marxists.org/archive/lenin/works/1917/staterev/ch01.htm.

12. Lincoln A. Gettysburg Address 1863 URL:. https://www.historynet.com/gettysburg-address-text.

13. Mises L. von Planned Chaos. Ludwig von Mises Institute 2014. 102 p.

14. von Rochow, G.A.R., the Prussian Minister of the Interior, On January 15, 1838, Цит. von Mises L. Bureaucracy. New Haven Yale University Press 1944. p. IV.

References

1. Andreiev S.O. (2018) Osvitnia haluz “publichne upravlinnia ta administruvannia”: otsinka novovvedennia dlia nauky i praktyky derzhavnoho upravlinnia//'Derzhavne upravlinnia: teoriia ta praktyka. 1 S. 16-25 http://www.e-patp.academy.gov.ua/pages/dop/22/files/d6d6bb7b-d789-47a2-a59c-80f71cc63876.pdf s.20.

2. Aristotel (2003) Polityka. Pereklad z davnohretskoi Oleksandr Kysliuk - K.: Osnovy.

3. Drahomanov, M. (1878) Perednie slovo do «Hromady». Hromada 1. Geneve: H. Georg. Libraire-Editeur.

4. Sakhanenko S., Kolisnichenko N. (2023) Khto hotuie upravlinski kadry Ukrainy? Pro shcho svidchyt reitynh zakladiv vyshchoi osvity Ukrainy za spetsialnistiu «publichne upravlinnia ta administruvannia? https://uplan.org.ua/analytics/khto-hotuie-upravlinski-kadry-ukrainy-pro-shcho-svidchyt-reitynh-zakladiv-vyshchoi-osvity-ukrainy-za-spetsialnistiu-publichne-upravlinnia-ta-administruvannia/.

5. Cynus of Pistoia cit: Kantorowicz E.H. (1997) King's Two Bodies: A Study in Mediaeval Political Theology. Princeton University Press, New Jersey.

6. Engels, F. (1909 [1884]). The origin of the Family, private property and the state. Translated by Ernest Untermann. Chicago: Charles H. Kerr and Company.

7. Fusco S.-A. (1972) Rom / S.-A. Fusco // Geschichtliche Grundbegriffe: historisches Lexikon zur politisch-sozialen Sprache in Deutschland / Otto Brunner [Hrsg. im Auftr. d. Arbeitskreises fur Moderne Sozialgeschichte e. V.]. - Stuttgart: Klett-Cotta. - S. 15-26.

8. Hegel, G.W.F. (2001 [1821]). Philosophy of Right. Translated by S.W. Dyde, Kitchener: Batoche Books.

9. Hobbes, Th. (2021 [1651]). Leviathan or the Matter, Form, and Power of a Common-Wealth Ecclesiastical and Civil. True Sign Publishing House.

10. Knapp G.F. in his Presidential Address, delivered on May I, 189I. Cit. von Mises L. (1944) Bureaucracy. New Haven Yale University Press - p. V.

11. Lenin, V. (1917). The State and Revolution. https://www.marxists.org/archive/lenin/works/1917/staterev/ch01.htm.

12. Lincoln A. (1863) Gettysburg Address https://www.historynet.com/gettysburg-address-text.

13. Mises L. von (2014). Planned Chaos. Ludwig von Mises Institute.

14. von Rochow, G.A.R., the Prussian Minister of the Interior, On January 15, 1838, Цит. von Mises L. (1944) Bureaucracy. New Haven Yale University Press - p. IV.

Размещено на Allbest.ru