Система публічного управління України в умовах поглиблення світових інтеграційних процесів

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національна академія управління

СИСТЕМА ПУБЛІЧНОГО УПРАВЛІННЯ УКРАЇНИ В УМОВАХ ПОГЛИБЛЕННЯ СВІТОВИХ ІНТЕГРАЦІЙНИХ ПРОЦЕСІВ

Радзієвська Світлана Олександрівна

канд. екон. наук, доцент

Анотація

публічний управління державний влада

Статтю присвячено розгляду історії становлення сучасної системи публічного управління України, впливу глобалізаційних та євроінтеграційних процесів на реформування державного управління. Окреслено особливості децентралізації державної влади в контексті схваленої Урядом Стратегії реформування державного управління України до 2025 року.

Ключові слова: публічне управління, державне управління, децентралізація державної влади, реформування, глобалізаційні та євроінтеграційні процеси.

Постановка проблеми

За роки незалежності система державного управління України пройшла складний шлях становлення, проте ще не набула ознак високоефективної і збалансованої системи [1]. Здебільшого неефективність реформ в Україні пояснюється нехтуванням інституціями, які відіграють системотворчу роль у суспільних відносинах та мають загальноцивілізаційне значення [2, с.2]. При цьому варто підкреслити, що специфіка процесів - економічних, політичних, соціальних, культурних тощо, котрі розгортаються в межах національної економіки, зазнають посиленого впливу всього спектру світових інтеграційних процесів, серед яких ключову роль відіграють глобалізаційні та євроінтеграційні.

Аналіз публікацій

Дослідженню інституціонального аспекту розвитку економіки України присвячено багато праць провідних науковців, серед яких роботи вітчизняних вчених О.М. Алимова, В.М. Гейця, А.А. Гриценка, І.Ю. Гужви, І.І. Дахна, М.А. Дудченка, С.А. Єрохіна, П.С. Єщенка, М.І. Звєрякова, Ю.В. Кіндзерського, Л.Л. Кістерського, Т.Т. Ковальчука, С.О.Корабліна, І.І. Лукінова, В.О. Мандибури, В.С. Найдьонова, В.Є. Новицького, Ю.М. Пахомова, С.І. Пирожкова, А.П. Румянцева, В.М.Т арасевича, В.М. Трегобчука, Ю.В. Ущаповського, А.А. Чухна та багатьох інших.

Мета статті полягає у висвітленні особливостей реформування системи публічного управління України в умовах поглиблення світових інтеграційних процесів.

Виклад основного матеріалу дослідження

Розглянемо історію питання. Своїм стратегічним курсом Україна проголосила інтеграцію до економічно найпотужнішого й найрозвинутішого регіонального об'єднання - Європейського Союзу (ЄС). Стратегія інтеграції України до ЄС, затверджена Указом Президента України № 615/98 від 11 червня 1998 року, визначає основні напрями співробітництва України з ЄС та першочергові пріоритети діяльності органів виконавчої влади на період до 2007 року [3]. Стратегія враховує положення Стратегії ЄС щодо України від 4 жовтня 1994 року, Спільної позиції ЄС щодо України від 28 листопада 1994 року, Спільної стратегії ЄС щодо України від 11 грудня 1999 року, а також відповідних рішень Ради ЄС, декларацій та інших документів ЄС, які стосуються України. Стратегія має забезпечити входження держави до європейського політичного (у тому числі у сфері зовнішньої політики і політики безпеки), інформаційного, економічного та правового простору [3]. Отримання на цій основі статусу асоційованого члена ЄС було головним зовнішньополітичним пріоритетом України в середньостроковому вимірі та повинно співвідноситися у часі з набуттям повноправного членства в ЄС державами-кандидатами, які мають спільний кордон з Україною. У Стратегії викладені основні напрями інтеграційного процесу, зокрема адаптація законодавства України до законодавства ЄС, забезпечення прав людини, економічна інтеграція та розвиток торговельних відносин між Україною та ЄС. У Стратегії підкреслюється, що безпека України ґрунтується на загальноєвропейській безпеці, гарантом якої є ЄС, а внутрішній її стан пов'язує із забезпеченням економічної безпеки і політичної стабільності в державі [4, с.285-286].

З 2016 р. Україна розробила та впровадила реформи державного управління з метою його відповідності стандартам ОЕСР та ЄС - “Принципи державного управління” - як частину ширшого процесу європейської інтеграції. Важливо брати до уваги, що експерти Програми підтримки вдосконалення врядування та менеджменту (SIGMA) розробили “Принципи державного управління" в 2014 р., щоб підтримати підхід Європейської Комісії до реформи державного управління в процесі розширення ЄС - принципи ґрунтуються на рекомендаціях ОЕСР, ЄС і практиці країн-членів ОЕСР та ЄС [5, с.2]. Стратегія реформування державного управління на період до 2021 р. та План заходів до неї продемонстрували високий рівень імплементації - досягнуто 57% встановлених цільових показників та завершено 87% запланованих заходів до кінця 2021 року. Імплементація нової Стратегії реформування державного управління на 2022-2025 роки та Плану дій до неї планувалась навколо трьох ключових пріоритетів - надання високоякісних державних послуг громадянам і бізнесу, розбудова професійної та політично нейтральної державної служби та розбудова ефективних і підзвітних державних інституцій. Було взято до уваги нереалізовані рекомендації 2018 ОЕСР/SIGMA Baseline Measurement. Стратегічну основу державного управління було доповнено новою Стратегією управління державними фінансами та Планом дій на 2022-2025 рр., також побудованими навколо Принципів державного управління. Отже, Україна створила правову базу для стратегічного планування, розробки політик та координації [5, с.2].

Політична воля і лідерство є вирішальними факторами для успішного планування та проведення реформи державного управління. Реформа є міжгалузевою і проводиться у цілісний та узгоджений спосіб, чого неможливо досягти без політичного лідера з достатніми повноваженнями та підтримкою Прем'єр-міністра України. З огляду на це Прем'єр-міністр України визначив Міністра Кабінету Міністрів України відповідальним за координацію реформування державного управління. У складі Секретаріату Кабінету Міністрів України утворено самостійний структурний підрозділ з питань реформування державного управління, який забезпечує супроводження реформи та підтримку діяльності політичного керівництва і координації реформи. Штатна чисельність такого підрозділу становить до 45 державних службовців з відповідним рівнем професійної компетентності для забезпечення сталого процесу реалізації цієї Стратегії. Міністр Кабінету Міністрів України та структурний підрозділ Секретаріату Кабінету Міністрів України з питань реформування державного управління, зокрема, відповідають за такі напрями, як реформування державної служби та реорганізація центральних органів виконавчої влади. Координація роботи з питань реформування державного управління здійснюється відповідним структурним підрозділом Секретаріату Кабінету Міністрів України [6, с.9]. Реалізація Стратегії фінансується за рахунок державного бюджету та інших джерел, зокрема ЄС та інші міжнародні партнери надають фінансову підтримку реалізації Стратегії з використанням існуючих дієвих механізмів, узгоджених сторонами. Планування фінансового забезпечення реалізації Стратегії повинно включати розрахунки потенційного заощадження коштів у результаті проведення реформ (оптимізації чисельності працівників, раціоналізації та автоматизації адміністративних процедур), що частково може компенсувати витрати на реформування [6, с.10].

Очевидно, що виклики, перед якими знаходиться Україна на сучасному етапі розвитку гіперглобалізованої світової економіки, вимагають від нашої держави перегляду організації, змісту, форм і методів державного впливу на всі елементи українського суспільства. Фактично, перед системою державного управління актуалізуються якісно нові завдання, які суттєво впливають на особливості її функціонування в умовах поглиблення світових інтеграційних процесів, зумовлюючи реформування системи державного управління України.

Внаслідок широкого висвітлення спроб реалізації вищезазначених завдань в науковій літературі спостерігається використання таких термінів, як “державне управління”, “публічне управління", “публічне адміністрування” та ін., які подекуди використовуються синонімічно, що вимагає наведення відповідних визначень. На наш погляд, можна погодитися з М.М.Малетичем стосовно того, що Стратегія реформування державного управління України на 2022-2025 роки, якщо звернути увагу на її назву, здавалося б, не має відношення до місцевого самоврядування у цілому та до органів місцевого самоврядування зокрема. Однак, ознайомлення з її змістом свідчить про те, що це далеко не так [7, с.116]. З точки зору українського науковця, можна навіть сформулювати зауваження щодо необхідності давати концептуальним документам більш точні назви. Коли йдеться про «державне управління», варто взяти до уваги такий чинник, як те, що в Україні публічна влада поділяється на державну владу та місцеве самоврядування. Таким чином, поняття «державне управління» логічно охоплює цілеспрямовану організаційну діяльність органів державної влади, - але не органів місцевого самоврядування [7, с.116].

З огляду на вищезазначене, необхідно розглянути семантичне наповнення ключових концептів. Так, згідно із визначенням, запропонованим відомим вченим у галузі державного управління В.Д.Бакуменком, державне управління (ДУ) - діяльність держави (органів державної влади), спрямована на створення умов для якнайповнішої реалізації функцій держави, основних прав і свобод громадян, узгодження різноманітних груп інтересів у суспільстві та між державою і суспільством, забезпечення суспільного розвитку відповідними ресурсами. Розуміння сутності ДУ зазнало еволюції внаслідок розвитку демократії та громадянського суспільства у світі та в Україні зокрема. Відтак сьогодні аспект взаємодії держави і громадянського суспільства в ДУ є дуже важливим на відміну від традиційного бачення ДУ як організуючого і регулюючого впливу держави на суспільну життєдіяльність людей з метою її упорядкування, зберігання або перетворення, що спирається на її владну силу. При цьому, однак, ДУ матиме сенс лише тоді, коли буде діяльністю системи, яка характеризується місією (ієрархія цілей, стратегія розвитку, державна політика), функціональною структурою (сукупність органів державної влади з їх функціями та завданнями), засобами (державно-управлінські технології, методи, процедури), ресурсами (фінансові, матеріально-технічні, технологічні, інформаційні, кадрові), адміністративною культурою, професійною державною службою, наукою ДУ [8, с.150].

Вебер визначив ДУ як конкретний вид діяльності щодо здійснення державної влади, який має функціональну та компетенційну специфіку, що відрізняє її від інших видів та форм реалізації державної влади. В енциклопедії Britannica ДУ охарактеризоване як діяльність, що включає здійснення політики та програм урядів. Існують принаймні два різних підходи до розуміння змісту ДУ. У першому з них, так званому американському, зорієнтованому на всі процеси і функції управління в спектрі повноважень держави, ДУ розглядається як галузь, що охоплює багато дисциплін та включає законодавчу, виконавчу і судову гілки влади; а в другому, так званому європейському, ДУ розглядається як підгалузь права. Інакше кажучи, перший підхід передбачає поєднання політичних, правових та адміністративних функцій, а другий - їх розмежування, тобто визначення ДУ як всієї незаконодавчої та несудової діяльності держави або як підзаконної виконавчо-розпорядчої діяльності органів держави. В Україні ДУ набуло офіційного визнання і як вид діяльності, і як галузь науки, і як освітня спеціальність [8, с.150].

В.П.Трощинський відзначає, що публічне управління (ПУ) - термін, вперше введений англійським автором Д.Кілінгом у 1972 році. В інтерпретації Д.Кілінга ПУ - “пошук найкращих способів використання ресурсів задля досягнення пріоритетних цілей держави: публічне управління спрямоване на реалізацію прав, свобод та законних інтересів приватних осіб і передбачає якнайповніше застосування владою принципу публічності - відкритості та прозорості діяльності її апарату, право впливу громадян на діяльність органів влади, громадський контроль за діяльністю управлінського апарату тощо. До суб'єктів ПУ належать органи державної влади, зокрема органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, а також інші суб'єкти у разі делегування їм публічних повноважень [8, с.605]. Публічне адміністрування (ПА) теорія та практика державного управління, яка характеризується реалізацією адміністративних процедур шляхом публічної діяльності, застосування інструментів демократичного врядування, упорядкування суспільної діяльності та надання адміністративних послуг як засобу реалізації прав та свобод громадян. В Україні ПА набуло офіційного визнання як освітня спеціальність [8, с.605]. Отже, на етапі формального ознайомлення зі змістом Стратегії (а саме, констатації того факту, що в її тексті неодноразово згадується місцеве самоврядування у цілому та органи місцевого самоврядування зокрема), слід запропонувати під час пошуку назв для документів з аналогічним змістом вести мову про реформування публічного адміністрування України, а не про реформування державного управління України [7, с.117].

У такому контексті розгляду питання рефорування публічного адміністрування України необхідно звернути увагу на актуальність проблематики впровадження реформи децентралізації, яка має надати поштовх до формування дієздатного та найбільш наближеного до громадянина інституту влади - місцевого самоврядування. Так, станом на початок реформи у 2014 році тільки 6 регіонів в Україні були самодостатніми, що викликало значну регіональну диспропорцію, а відповідно - і якість життя та послуг, що отримували українці - виклики вимагали проведення кардинальних реформ в частині державного управління, місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні [9]. Відповідно, в Україні процес децентралізації розпочато 2014 року з прийняттям Концепції реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні (01.04.2014), законів України «Про співробітництво територіальних громад» (17.06.2014), «Про добровільне об'єднання територіальних громад» (05.02.2015) та змін до Бюджетного і Податкового кодексів - щодо фінансової децентралізації. Цей процес дозволив формувати відповідно до положень Європейської хартії місцевого самоврядування значний дієвий і спроможний інститут місцевого самоврядування на базовому рівні - об'єднані територіальні громади (ОТГ) [9].

Оскільки згідно із концепцією демократичного врядування публічна влада охоплює як державну владу, так і місцеве самоврядування, а ключову роль відіграє розуміння держави як основного політичного інституту суспільства, сформованого суспільством і підконтрольного йому, де особливе місце посідає деценталізація [8], наведемо дефініцію децентралізації державної влади. Так, децентралізація державної влади (ДДВ) - самостійність у підходах до управління з урахуванням багатоманітності місцевих особливостей під час збереження єдності в основному, суттєвому; виявляється у делегуванні повноважень від органів державного управління до місцевого самоврядування. На практиці виявляється, як передання частини функцій державного управління центральних органів виконавчої влади місцевим органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування, розширення повноважень нижчих органів за рахунок вищих за рівнем. Децентралізація і централізація є парними категоріями, вони позначають певне явище, дії, форму організації чи характеристику дій з управління. Децентралізацію і централізацію можна розглядати, як певні дії щодо збільшення або зменшення кількості повноважень і відповідальності органів влади, структурних підрозділів або посадових осіб, що перебувають на різних ієрархічних рівнях тієї або іншої системі управління (державою, галуззю, установою, колективом людей тощо). Це характеристика розвитку системи (динамічна), але вона може бути і статичною, коли здійснюється порівняння організації управління в різних системах, ідеться про рівень централізації (наприклад демократичних та тоталітарних державах) [8, с. 166].

Враховуючи те, що сутністю управління є відносини між учасникам процесу, централізація і децентралізація - це характеристики відносин між суб'єктом і об'єктом управління, що відбивають розподіл повноважень та відповідальності у прийнятті рішень стосовно внутрішніх відносин і зовнішніх зносин системи. Виходячи із завдань подальшої демократизації українського суспільства доцільним є розглядати ДДВ в широкому та вузькому розумінні. Перший підхід - це відносини між державою і громадянським суспільством, а саме - збільшення прав щодо прийняття рішень людини, громадських організацій і зменшення їх у органів державної влади. Другий стосується традиційного погляду на проблему - перерозподілу повноважень між органами влади, що належать до різних рівнів ієрархії, та суб'єктами місцевого самоврядування. Науково-прикладні та методичні розробки з цього питання можуть суттєво допомогти практичному руху українського суспільства до європейських стандартів суспільного життя. Позитивний результат на цьому шляху може бути досягнутий тільки в разі використання комплексного підходу, тобто децентралізація має відбуватися паралельно у відносинах “держава - громадянське суспільство”, “органи влади - людина", “державна виконавча влада - місцеве самоврядування", “керівництво установи - структурні підрозділи", “керівник - підлеглі". Тобто, децентралізація державного управління в широкому та вузькому розумінні означає підвищені можливості з реалізації інтересів, прав і свобод населення [8, с. 166]. Значущість характеристик управлінських відносин, що досліджуються, підкреслюється ще й тим, що вони мають системоутворюючі властивості.

Централізація сприяє зміцненню цілісності системи, а децентралізація є умовою поширення багатоманітності, яка забезпечує її динамізм і стійкість. Надмірна централізація заважає розвиткові елементів системи, безконтрольна децентралізація знижує рівень керованості, що може стати причиною розвалу системи. Наочними прикладами є управління в Радянському Союзі й Польському князівстві середньовіччя. У зв'язку з цим дуже важливим є визначення оптимального співвідношення цих характеристик в окремих системах (держава, регіон, установа) [8, с. 167].

Нагадаємо, що система державного управління в Україні складається з таких органів державної влади: Адміністрації Президента України на чолі з Президентом; Верховної Ради; Кабінету Міністрів; інших центральних органів виконавчої влади, місцевих державних адміністрацій регіонального та районного рівнів, органів судової влади, що перебувають у безперервній взаємодії та виконують покладені на них функції, які досить часто дублюються [10, с.250].

Нині в Україні не існує інших органів законодавчої влади і загальнонаціональних або місцевих, крім Верховної Ради України. Не передбачена й можливість делегування нею своїх законодавчих повноважень. Верховна Рада України є загальнонаціональним представницьким органом державної влади, оскільки вона має право представляти весь Український народ - громадян України всіх національностей і виступати від імені всього народу. Це випливає як із преамбули Конституції та її змісту, так і з назви парламенту - “Верховна Рада України”. Основними галузевими органами Верховної Ради України є комітети Верховної Ради. Верховна Рада для здійснення законопроектної роботи, підготовки і попереднього розгляду питань, віднесених до її повноважень, виконання контрольних функцій відповідно до Конституції України створює з числа народних депутатів України комітети Верховної Ради України та обирає голів, перших заступників, заступників та секретарів цих комітетів [10, с.265].

Що стосується виконавчої влади, то саме вона знаходиться в центрі реформування. Наразі в Україні функціонує шестивидова та трирівнева система органів виконавчої влади, що передбачає наявність Кабінету Міністрів України, міністерств, державних комітетів та прирівняних до них структур, центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом, урядових органів державного управління, місцевих державних адміністрацій на центральному, регіональному та місцевому територіальних рівнях. Зазначена система не повною мірою відповідає принципам розподілу державних функцій на регулятивні, контрольні та надання державних послуг. Також вона недостатньо враховує накопичений міжнародний досвід, є негнучкою та низькоефективною. Органи виконавчої влади, з одного боку, мають зайві функції, завдяки чому відбувається їх дублювання, а з другого - майже не реагують на появу нових функцій державного управління [19, с.256].

У Стратегії реформування державного управління України на 20222025 роки у другому розділі “Сучасний стан державного управління" наголошено, що відповідно до Європейських принципів система органів виконавчої влади має бути чітко та ефективно організована, забезпечувати доступ до публічної інформації та захист прав громадян під час взаємодії з державними органами. У цій сфері можна виділити такі основні досягнення та проблеми, які потрібно розв'язати:

• у результаті проведення реформи у попередні роки оновлено організаційну модель апарату міністерств. Так, відповідно до встановлених єдиних вимог до формування структури апарату міністерств, формування політики здійснюється в директоратах, що посилює спроможність міністерств до планування і реалізації реформ. На початок 2021 року утворено понад 90 директоратів. Утворення директоратів та формування їх кадрового складу у 2020 та 2021 роках уповільнилося внаслідок зупинення проведення конкурсів на посади державної служби та значного скорочення фінансування реформи у зв'язку із запровадженням обмежень з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2

• відповідно до Концепції оптимізації системи центральних органів виконавчої влади, схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2017 р. № 1013 (Офіційний вісник України, 2018 р., № 9, ст. 337), продовжується поступове позбавлення міністерств невластивих їм функцій з реалізації політики, зокрема шляхом передачі відповідних функцій до існуючих або нових центральних органів виконавчої влади. Проте міністерства продовжують виконувати значний обсяг функцій з реалізації політики, що знижує потенціал міністерств до формування політики;

* актуальною залишається проблема низької ефективності планування діяльності центральних органів виконавчої влади, зокрема забезпечення орієнтації на результат, а не на процес, Основними причинами, які призвели до цього, є застаріле законодавство щодо державного планування та підзвітності, а також недостатня координація з реформою управління державними фінансами щодо планування та звітування центральних органів виконавчої влади в процесі формування та виконання державного бюджету [11, с.5-6].

В Україні функціонує 66 центральних органів виконавчої влади, зокрема 19 міністерств, 20 служб, 14 агентств, 4 інспекції та 9 інших центральних органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів України безпосередньо спрямовує та координує діяльність 12 центральних органів виконавчої влади, серед яких 6 центральних органів виконавчої влади із спеціальним статусом, що без чіткої підзвітності відповідним міністрам не дає змоги ефективно формувати та реалізовувати цілісну та послідовну державну політику. Відсутність чіткого розподілу відповідальності між міністерствами призводить до дублювання функцій та нечіткого розподілу завдань і, як наслідок, нераціонального використання людських і фінансових ресурсів, низького рівня інституційної спроможності щодо проведення реформ та формування державної політики [6, с.22]. З огляду на вищезазначене, залишається також актуальною проблема забезпечення прозорості, системності та ефективності реалізації публічного управління, здатного на належному рівні реалізовувати державну політику, захищати суспільні інтереси, виконувати чітко окреслені функції, які спрямовані на реалізацію поставлених завдань.

Як засвідчують проведені соціологічні дослідження, рівень довіри населення України до органів державної влади та суспільних інституцій наразі є критично низьким, що, в свою чергу, створює одне з основних завдань в контексті реформування публічної служби - зміцнення авторитету публічного управління серед громадян, подолання негативних явищ та дестабілізаційних процесів задля становлення ефективного публічного управління, яке викликатиме довіру у громадськості та задовольнятиме суспільні інтереси [12, с.66].

Дієва система державного управління є одним з основних факторів конкурентоспроможності держави та передумовою європейської інтеграції. Ефективна діяльність Кабінету Міністрів України щодо формування державної політики у різних сферах можлива за наявності професійної, результативної, ефективної та підзвітної системи центральних органів виконавчої влади. Зниження адміністративного навантаження державного регулювання, покращення якості надання адміністративних послуг, забезпечення законності та передбачуваності адміністративних дій покращує позиції держави у світових рейтингах конкурентоспроможності, а також має велике значення для підвищення рівня довіри громадян та бізнесу до держави [6, с.2; 11, с.2].

В організаційній структурі державного управління в основному виділяють три види таких зв'язків: субординаційні, реординаційні та координаційні. Субординаційні зв'язки пов'язані з упорядкуванням згори донизу, від керуючого до керованого. Особливого значення для вдосконалення механізмів державного управління на територіальному рівні набувають реординаційні зв'язки, пов'язані з функціями контролю, узгодження рішень і програм, налагодження надійного зворотного зв'язку між суб'єктами управління нижчого й вищого рівнів. Координаційні зв'язки базуються на взаємній зацікавленості органів державної влади в узгодженні своїх управлінських впливів або на один і той самий об'єкт, або на різні об'єкти.

Важливо наголосити, що складність проведення реформування системи публічного управління в Україні пов'язана з тим, що адміністративно-командна управлінська система ґрунтувалася саме на субординаційних зв'язках, тому відсутність досвіду управління на основі координаційних та реординаційних зв'язків значно уповільнює запровадження європейського принципу субсидіарності, негативно впливає на розвиток взаємовідносин між органами місцевого самоврядування та виконавчої влади [10, с.254]. Одночасно з розпадом колишнього СРСР було частково зруйновано централізований механізм прийняття рішень, який координував діяльність міністерств і відомств. Як наслідок, створення та перейменування міністерств і відомств призвело до дублювання функцій, а замість колективної відповідальності - безвідповідальність та безкарність. Реформування адміністративного апарату ні до чого не привело. Кількість органів центральної виконавчої влади є громіздкою, сфери їх відповідальності часто перетинаються, а підзвітність не з'ясована. Така структура органів державного управління утруднює їх координацію, затримує прийняття рішень, знижує прозорість прийняття цих рішень. Спроби реформувати управлінську вертикаль робились в Україні не один раз, але все марно, тому що в процесі реформування центральних органів виконавчої влади чітко не визначався механізм передачі функцій ліквідованих органів державного управління заново створеним [1, с.83-84].

Найбільші суперечності організації та реалізації державного управління пов'язані з розподілом повноважень між різними гілками та органами влади, забезпеченням їх взаємодії, а також із необхідністю врахування та узгодження інтересів різних груп населення, громадських організацій та бізнес-структур. Істотна суперечність є й у тому, що народ країни та органи державної влади виступають одночасно і як суб'єкти, і як об'єкти державного управління. Державному управлінню також притаманні суперечності, обумовлені потребою у забезпеченні стабільності відповідної системи, правил її функціонування і впливу на процеси, що відбуваються в державі, та своєчасного гнучкого пристосування до безперервно змінюваного внутрішнього та зовнішнього середовища країни. Усе це ускладнює розроблення та реалізацію ефективних механізмів державного управління [10, с.243].

Можна констатувати, що реформування сучасної системи державного управління України вимагає брати до уваги здобутки вітчизняних вчених, праці яких присвячено розкриттю особливостей впливу національних цінностей на формування інституційного середовища. Як зауважує вітчизняний вчений Ю.В.Ущаповський, представники класичної політичної економії в Україні, у контексті пошуку нових форм соціальної організації та спроб аналізу мотивації економічної поведінки людини, неформальні інституції: юридичної та економічної свободи, володіння, земельної власності, влади тощо досліджували фрагментарно, однак особливою рисою української економічної думки виступає антропоцентризм, а довіра є найважливішою неформальною інституцією, що регулювала господарські операції українців. Ю.В.Ущаповський зазначає, що І.Вернадський інституційне середовище господарської діяльності окреслював за допомогою інституцій особистої безпеки, суспільної влади і праці з позицій методологічного холізму (цілісності), а відправною точкою аналізу у нього виступала інституція суспільного добробуту, а не окремий індивід [2].

Українські економісти зазначають, що діяльність органів державного управління, їх вплив на суспільно-політичні та економічні процеси не відповідає потребам економічного розвитку України. Так, на початку інституційних перетворень існували переконання про необіхідність послабленння управлінсько-регулятивної функції держави у зв'язку із впровадженням ринкових механізмів, внаслідок чого держава поступово втратила важелі впливу у багатьох ключових сферах суспільного життя. Така руйнація старої системи відбулася без достатньо осмисленої доктринальної моделі, яка б відповідала потребам сьогодення [1, с.82-83]. Отже, органи публічної влади України вимушені працювати в двох паралельних реальностях - радянській та новій, децентралізованій, українській. Такий стан справ може призвести до колапсів, невдоволення і, як результат, згортання реформ, або їх імітації [13, с.81].

Спільна програма ОЕСР та ЄС SIGMA допомагає Україні вдосконалити багато аспектів системи державного управління, в тому числі шляхом розроблення проекту Стратегії реформування державного управління та її Плану дій на 2022-2025 роки відповідно до результатів звіту SIGMA за 2018 рік про базові вимірювання впровадження Принципів державної адміністративної діяльності (ПДАД), який містить рекомендації з питань політики, які допоможуть покращити загальне розроблення політики та надання послуг [14]. ПДАД допомагає оцінювати сфери, включаючи стратегічні рамки реформи, розробку і координацію політики та надання державних послуг. ПДАД використовується Європейською Комісією як основа для оцінки реформи державної адміністративної діяльності в країнах-кандидатах та в потенційних країнах-кандидатах на вступ у ЄС. Подальша оцінка запланована на 2023 рік [14].

Крім того, SIGMA регулярно надає коментарі до поправок до Закону України «Про державну службу», щоб привести його у відповідність з європейськими практиками, і тісно співпрацює з Верховною Радою України під час розробки законів про адміністративну процедуру та про публічні консультації. SIGMA також допомагає у розробці та моніторингу Стратегії та заходів з управління державними фінансами в Україні (УДФ), а також у впровадженні реформ у сфері державного внутрішнього фінансового контролю та державних закупівель. Протягом кількох років ОЕСР підтримує реформу корпоративного управління державними підприємствами. У 2019 році ОЕСР завершила огляд Реформи ДП сектору вуглеводнів в Україні на прикладі «Нафтогазу». Рік потому ОЕСР завершила огляд ДП сектору електроенергії на прикладі реформи корпоративного управління «Укренерго». У травні 2021 року ОЕСР опублікувала Національний огляд корпоративного управління державних підприємств в Україні. Цей огляд оцінює питання власності, корпоративного управління та регуляторних механізмів ДП в Україні, а також включає рекомендації щодо кращого узгодження практики України з Керівними принципами ОЕСР щодо корпоративного управління державними підприємствами («Керівні принципи щодо ДП») [OECD/LEGAL/0414]. Внаслідок цього огляду може бути офіційно визнане приєднання України до Керівних принципів щодо ДП відповідно до офіційного запиту України про приєднання - рішення ще розглядається. Моніторинг виконання Україною рекомендацій ОЕСР продовжуватиметься в подальшому. У червні 2018 року ОЕСР оприлюднила звіт «Збереження ініціативи децентралізації в Україні», який виділяє механізми, що допомагають покращити багаторівневе управління та виявити перешкоди ефективному наданню публічних послуг на субнаціональному рівні [14].

У результаті цієї роботи у 2019 році Україна приєдналася до Рекомендації ОЕСР щодо ефективного державного інвестування на всіх рівнях врядування [OECD/LEGAL/0402]. Реалізується проект «Підтримка реформи децентралізації в Україні 2021-2022» який надасть подальші рекомендації щодо поліпшення багаторівневого управління та впровадження реформ децентралізації та регіонального розвитку [14].

Однак, поки що система державного управління в Україні не відповідає потребам держави у проведенні комплексних реформ у різних сферах державної політики та її європейському вибору, а також європейським стандартам належного управління державою. Відповідно до законодавства міністерства визначено як органи, відповідальні за формування та реалізацію державної політики, а Кабінет Міністрів України - як орган, який спрямовує, координує та контролює діяльність міністерств. Проте існуючі механізми спрямування і координації міністерств, так само як і спроможність міністерств до формування політики, потребують вдосконалення [6, с.7]. Розв'язання проблем у сфері державного стратегічного планування, зокрема проблем, пов'язаних з підготовкою і виконанням загальнодержавних програм та державних цільових програм, можливе шляхом розроблення і прийняття відповідного закону, посилення інституційної спроможності центральних органів виконавчої влади та розвитку компетенцій державних службовців у цій сфері. Відповідні завдання щодо розбудови системи державного стратегічного планування будуть виконуватися в рамках реалізації Стратегії реформування системи управління державними фінансами [11, с.19].

У Стратегії реформування державного управління України на 20222025 роки, схваленій розпорядженням Кабінету Міністрів України від 21 липня 2021 р. №831-р, задля ефективного врядування в державі пропонується необхідність створення умов, за яких державні органи формують державну політику на основі результатів аналізу та комунікацій із заінтересованими сторонами, а також забезпечують її ефективну реалізацію для сталого розвитку держави. У Стратегії підкреслено, що ключовими проблемами залишаються недостатньо ефективна система центральних органів виконавчої влади, відсутність чіткого розподілу функцій з формування та реалізації політики, недосконалий механізм спрямування і координації діяльності міністерств, неврегульованість системи державного стратегічного планування [11, с.18].

У Стратегії реформування державного управління України на 2022-2025 роки наголошено, що перелік сфер, політику в яких формує і реалізує Кабінет Міністрів України, необхідно більш чітко визначити. Повноваження з формування політики в усіх сферах передбачається закріпити за певними директоратами міністерств. Міністерства повинні зосередитися на питаннях формування політики, а функції з реалізації політики поступово передаватимуться до інших центральних органів виконавчої влади [11, с.18].

Як слушно зазначає В.П.Пилипишин, під державним управлінням слід розуміти внутрішньоорганізаційну діяльність державних органів, спрямовану на регулювання суспільних відносин у різних сферах державної політики з метою задоволення соціально-економічних, політичних та інших інтересів. Однак, на його думку, основна особливість державного управління полягає в тому, що його суб'єктами, як правило, є державні органи. Відповідно суб'єктами самоврядного (муніципального управління) є органи місцевого самоврядування; громадського управління - громадські організації, інші об'єднання громадян, окремі громадяни; корпоративного - органи господарських товариств і об'єднань підприємств. Державне управління є одним з основних видів управління в суспільстві - соціального управління, що насамперед обумовлено особливістю правового статусу його головного суб'єкта - держави, яка свій владний вплив поширює на все суспільство і навіть поза його межі. Зважаючи на те, що в державному управлінні задіяні десятки мільйонів людей, величезна кількість державних органів і посадових осіб, воно потребує різноманітних ресурсів: матеріальних, фінансових, інтелектуальних, інформаційних тощо [15, с.12].

Як бачимо, наразі Україна опинилась перед викликом, пов'язаним із впровадженням на українському ґрунті новітньої моделі «багаторівневого управління», яка успішно застосовується в ЄС, причому, ситуація ускладнюється тим, що в Україні не функціонують на належному рівні національні управлінські інститути [16]. Регіональний та місцевий рівні посідають важливе місце у процесі взаємодії, «відцентрові» тенденції в рамках процесів демократизації всього суспільного життя призвели до перерозподілу певного обсягу державної влади між центральним рівнем і регіональним та місцевим рівнями, внаслідок чого її значна частина сконцентровувалася в регіонах і на місцях. Характерною ознакою моделі «багаторівневого управління» є участь в управлінському процесі також неофіційних акторів - розгалуженої мережі громадських неурядових організацій найрізноманітнішого спрямування: професійного, етнічного, політичного, вікового тощо. Громадські об'єднання як інститути громадянського суспільства є єднальною ланкою між суспільством і державною владою, вони є формою інституціоналізації різноманітних суспільних інтересів та їх захисту на рівні публічно-правових відносин. Результатом розвитку системи багаторівневого управління повинно стати збільшення кількості суб'єктів («акторів») управління відповідно до розширення різних сфер державної політики, які включають урядових та неурядових учасників [16].

Висновки та перспективи

Перспективною виглядає Стратегія реформування державного управління України до 2025 року, яку уряд схвалив 21 липня 2021 року. Основною метою Стратегії є побудова в Україні спроможної сервісної та цифрової держави, яка забезпечує захист інтересів громадян на основі європейських стандартів та досвіду [17]. Так, згідо із Стратегією, очікуваними результатами проведення реформи державного управління до 2025 року є: 1) забезпечення надання послуг високої якості та формування зручної адміністративної процедури для громадян і бізнесу; 2) формування системи професійної та політично нейтральної публічної служби, орієнтованої на захист інтересів громадян; 3) розбудова ефективних і підзвітних громадянам державних інституцій, які формують державну політику та успішно її реалізують для сталого розвитку держави.

Список використаних джерел

1. Алимов О.М., Даниленко А.І., Трегобчук В.М. & ін. (2005). Економічний розвиток України: інституціональне та ресурсне забезпечення. Київ. Об'єднаний інститут економіки НАН України. 540 с.

2. Ущаповський Ю.В. (2021). Інституційна структура економіки в українській економічній думці ХІХ - початку ХХ століття: автореф... дис. д-ра екон. наук: 08.00.01 - економічна теорія та історія економічної думки. ДВНЗ «Київський національний економічний університет імені Вадима Гетьмана», Київ.

3. Про затвердження Стратегії інтеграції України до Європейського Союзу. www.zakon5.rada.gov.ua.

4. Радзієвська С.О. (2018). Регіоналізація та глобалізація: взаємозв'язки та перспективи безконфронтаційного розвитку. Київ. 376 с.

5. Public governance in Ukraine: implications of Russia's war (2022). July 1, 2022. OECD Public Responses: Ukraine tackling the policy challenges. 11 p.

6. Стратегія реформування державного управління України на період до 2021 року (2018). Розпорядження КМУ від 18 грудня 2018 року № 1102-р.

7. Малетич М.М. (2021). Стратегія реформування державного управління України на 2022-2025 роки: вплив на місцеве самоврядування. Актуальні проблеми держави і права. №91. С.115-122.

8. Енциклопедичний словник з державного управління (2010). Уклад.: Ю.П.Сурмін, В.Д.Бакуменко, А.М.Михненко & ін.; за ред. Ю.В.Ковбасюка, В.П. Трощинського, Ю.П.Сурміна. Київ. НАДУ. 820 с.

9. Реформа децентралізації (2022). Єдиний веб-портал органів виконавчої влади України https://www.kmu.gov.ua/diyalnist/reformi/efektivne-vryaduvannya/reforma-de centralizaciyi.

10. Державне управління: у 2 т. (2012). Нац. акад. держ. упр. при Президентові України. Ред. кол.: Ю.В.Ковбасюк (голова), К.О.Ващенко (заст. голови), Ю.П.Сурмін (заст. голови) та ін. К.; Дніпропетровськ: НАДУ, 2012. Т. 1.564 с.

11. Стратегія реформування державного управління України на 2022-2025 роки, схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 21 липня 2021 р. №831 -р.

12. Андрєєв Ю.С. (2019). Реформування публічного управління у контексті європейської інтеграції України. Державне управління в Україні: історія державотворення, виклики та перспективи: матеріали X Міжнар. наук. конф.аспірантів та докторантів з державного управління. 31 трав. 2019 р. Одеса. ОРІДУ НАДУ. C.66-68.

13. Зелінська Н.С. (2019). Удосконалення публічної влади з урахуванням особливостей реформування адміністративно-територіального устрою в Україні. Державне управління в Україні: історія державотворення, виклики та перспективи: матеріали X Міжнар. наук. конф.аспірантів та докторантів з державного управління. 31 трав. 2019 р. Одеса. ОРІДУ НАДУ. C.81 -83.

14. ОЕСР і Україна (2022). https://www.oecd.org/eurasia/countries/Gobal-Relations-BriefUkraine-UKR.pdf.

15. Пилипишин В.П. (2011). Поняття та основні риси державного управління. Юридична наука і практика. № 2. C.10-14.

16. Панченко Г.О. (2019). Взаємодія «акторів» багаторівневого управління регіонального розвитку: основні аспекти. Державне управління в Україні: історія державотворення, виклики та перспективи: матеріали X Міжнар. наук. конф. аспірантів та докторантів з державного управління. 31 трав. 2019 р. Одеса. ОРІДУ НАДУ. C.133-135.

17. Уряд схвалив Стратегію реформування державного управління України до 2025 року, 21 липня 2021 року. https://www.kmu.gov.ua/news/uryad-zatverdiv-strategiyureformuvannya-derzhavnogo-upravlinnya-ukrayini-do-2025-roku.

Размещено на Allbest.ru