Перспективи розвитку територіальних громад після завершення війни

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Перспективи розвитку територіальних громад після завершення війни

Бурик Мирослав Мирославович кандидат наук з державного управління, докторант кафедри управління та бізнес-адміністрування, Прикарпатський національний університет ім. В. Стефаника

Ромахова Оксана Олександрівна кандидат економічних наук, доцент, науковий співробітник відділу проблем міжрегіонального співробітництва, Луганська філія Державної установи «Інститут економіко-правових досліджень імені В.К. Мамутова Національної академії наук України»

Алєксєєнко Ірина Вікторівна доктор політичних наук, професор, професор кафедри публічної політики, Київський національний університет імені Тараса Шевченка

Анотація

Складність повоєнного розвитку України полягає у кризі, в результаті якої зростатимуть боргові зобов'язання територіальних громад і збільшуватимуться диспропорції в темпах їх економічного зростання. У зв'язку з цим зростає значення регіональної політики, однією з головних цілей якої є згладжування найгостріших соціальних та економічних диспропорцій між окремими громадами країни. Нерівномірність в економічному розвитку громад може спричинити серйозні негативні наслідки, такі як зростання соціальної напруженості та ослаблення економічного потенціалу окремих територій у результаті масового відтоку трудових та фінансових ресурсів. Усе це, безумовно, позначиться на стійкості суспільного устрою нашої країни.

Метою статті є формалізація напрямів повоєнної реконструкції діяльності територіальних громад в Україні. Аналізуючи праці вітчизняних колег, визначено занепокоєння вчених з приводу невизначеності законодавства щодо стратегічного планування розвитку громад, необхідності застосування актив-орієнтованого підходу до їх розвитку, низки ризиків децентралізації та адміністративно-територіальної реформи тощо.

Аналітичний огляд перспектив розвитку територіальних громад у повоєнний час дозволив виділити напрями розгортання проблеми: необхідність вирішення питання визначення територіальної громади до певного типу території - відновлення, особливого розвитку, полюсів зростання чи сталого розвитку. Відзначено інструментарій антикризового публічного управління в територіальних громадах. Охарактеризовано особливості типів територій. Зокрема, акцентовано увагу на тому, що території полюсів зростання спрямовані на залучення інвесторів, які вже займають певну нішу на ринку, але також можуть сприяти розвитку малого та середнього підприємництва. Підкреслено, що великого значення при цьому набуває смарт-спеціалізація, поширена в ЄС.

Дослідження дозволило виявити проблеми розробки програм відновлення територіальних громад внаслідок неузгодженості норм законодавства. Запропоновано матрицю вибору варіантів розвитку територіальної громади залежно від спроможності та наявності бойових дій.

У висновку наголошено: перспективи розвитку територіальних громад напряму визначаються державною політикою, особливо регіональною та забезпечуються джерелами фінансування, таких як державна допомого через бюджетні програми, залученням міжнародної допомоги та державно - приватного партнерства.

Ключові слова: територіальні громади, території відновлення, території сталого розвитку, регіональні полюси зростання, території особливого розвитку.

Abstract

Buryk Myroslav Myroslavovych Candidate of sciences in public administration, doctoral student of department of management and business administration, Precarpation national University of Vasyl Stefanyk

Romakhova Oksana Oleksandrivna PhD in Economics, associate professor, researcher employee of the Department of interregional cooperation issues, State Organization “V. Mamutov Institute of Economic and Legal Research of National Academy of Sciences of Ukraine”

Alieksieienko Irina Viktorivna Doctor of political sciences, professor, Professor of the Department of Public Policy, Kyiv National University named after Taras Shevchenko

PROSPECTS FOR THE DEVELOPMENT OF TERRITORIAL COMMUNITIES AFTER THE END OF THE WAR

The complexity of the post-war development of Ukraine lies in the crisis, as a result of which the debt obligations of territorial communities will increase and disproportions in the rates of their economic growth will increase. In

this connection, the importance of regional policy is growing, one of the main goals of which is to smooth out the most acute social and economic disparities between individual communities of the country. Unevenness in the economic development of communities can cause serious negative consequences, such as the growth of social tensions and the weakening of the economic potential of individual territories as a result of the massive outflow of labor and financial resources. All this, of course, will affect the stability of the social system of our country.

The purpose of the article is to formalize directions of post-war reconstruction of territorial communities in Ukraine. Analyzing the works of domestic colleagues, scientists have identified concerns about the uncertainty of legislation regarding the strategic planning of community development, the need to apply an asset-oriented approach to their development, a number of risks of decentralization and administrative-territorial reform, etc.

An analytical review of the prospects for the development of territorial communities in the post-war period made it possible to identify the directions of the development of the problem: the need to solve the issue of defining a territorial community for a certain type of territory - restoration, special development, poles of growth or sustainable development. The toolkit of anti-crisis public management in territorial communities was noted. Features of the types of territories are characterized. In particular, attention is focused on the fact that the territories of growth poles are aimed at attracting investors who already occupy a certain niche in the market, but can also contribute to the development of small and medium-sized enterprises. It is emphasized that smart specialization, widespread in the EU, acquires great importance.

The study revealed the problems of developing programs for the restoration of territorial communities due to inconsistencies in legislation. A matrix for choosing options for the development of the territorial community is proposed, depending on the capacity and availability of hostilities.

The conclusion emphasizes that the prospects for the development of territorial communities are directly determined by state policy, especially regional ones, and are provided by sources of funding, such as state aid through budget programs, the involvement of international aid and public-private partnerships.

Keywords: territorial communities, restoration territories, sustainable development territories, regional poles of growth, territories of special development.

Постановка проблеми

Територіальні громади відіграють важливу роль у системі державного управління. Вони є адміністративно-територіальними одиницями базового рівня. Громади є основною ланкою між мешканцями які постійно проживають у межах села, селища, міста та урядом.

Одним із основних завдань територіальних громад є забезпечення благополуччя та розвитку своєї території. Вони займаються вирішенням питань, пов'язаних із житловим будівництвом, благоустроєм, транспортною інфраструктурою, соціальним захистом населення та іншими аспектами життя міста чи району.

Територіальні громади також виконують функції щодо організації та проведення виборів, підтримання громадського порядку та безпеки, надання муніципальних послуг та надання громадянам інформації про діяльність органів місцевого самоврядування.

Важливою роллю територіальних громад є представлення інтересів громадян перед урядом. Вони виступають посередниками між населенням і державними органами, відстоюючи права та інтереси своїх жителів.

Також громади відіграють важливу роль у розвитку територій. Вони розробляють та реалізують програми та проекти з розвитку економіки, туризму, культури та інших сфер життя. Громади активно залучають інвестиції та розвивають підприємництво на своїй території.

Однак, вони також стикаються з проблемами й викликами, зокрема - війна, нестача фінансування, неефективність управління, корупція та нестача кваліфікованих кадрів - усе це перешкоджає повноцінній реалізації їх функцій та завдань. Всі ці обставини не могли не принести певні наслідки, про які буде йти мова у статті.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Проблеми, що виникли при утворенні територіальних громад, аналізують дослідники у різних аспектах - як еволюцію децентралізації в Україні (Т.В. Гоголь, Л.М. Мельничук [1]; В.С. Кравців, І.З. Сторонянська [7]), у контексті розвитку сільських терито - ріальних громад (Ю.Б. Шпильова, М.В. Ільїна [8]), для розбудови сервісно - орієнтованої держави (Т.М. Дерун [3]), стратегічні напрями формування спроможності територіальних громад (Л.В. Ярема, О.І. Замора [9]; О.П. Крайник [6]), їх сталий та інклюзивний розвиток тощо. Акцентується увага провідних вчених на проблемі повоєнного відновлення громад у наукових працях І.В. Заблодської, С.І. Гречаної, С.О. Бурбели [5]. Проблему функціонування територіальних громад в умовах війни з різних боків висвітлюють Т. Желюк, А. Жуковська [4] та багато інших. Аналіз результатів досліджень вчених вказує на нагальну потребу у вивченні перспектив розвитку громад у повоєнний період.

Метою статті є формалізація напрямів повоєнної реконструкції діяльності територіальних громад в Україні.

Виклад основного матеріалу

Напад на Україну став шоком для територіальних громад. Проте, саме вони виявилися основою стійкості нашої державності завдяки успішному проведенню реформи децентралізації. Під час війни відбулась й зміна сьогодення територіальних громад: деякі зазнали жахливих руйнувань, зокрема інфраструктури (у Донецькій, Харківській, Луганській, Київській та Миколаївській областях; а також збитків на суму понад мільярд завдано житловій інфраструктурі Дніпропетровської, Херсонської та Чернігівської областей), виникла нова категорія мешканців - «внутрішньо переміщені особи», а серед юридичних осіб - «релокований бізнес», виникла необхідність підтримки місцевого бізнесу та мешканців громади.

Все це актуалізує застосування інструментів антикризового публічного управління задля активізації/відновлення розвитку громади в контексті місцевого економічного розвитку. Серед цих інструментів виокремлюють фінансові, організаційні та супровідні: фінансовий лізинг, аутсорсінг, індустріальний парк (brown field чи green field), агенції місцевого економічного розвитку, центр залучення інвестицій, бізнес-інкубатор, кооператив, кластер, краудфандинг, револьверний фонд, соціальне підприємництво, дуальна освіта, тимчасове/соціальне житло, соціальна підтримка ВПО, інформаційний супровід і координація діяльності, державно-приватне партнерство, міжнародна допомога, у тому числі гранти та благодійні внески міжнародних організацій/ проєктів, системні благодійні фонди (Фонд підтримки малого та середнього бізнесу, Фонд підтримки армії, Фонд відновлення та трансформації економіки, Фонд відновлення майна та зруйнованої інфраструктури).

Не всі територіальні громади України зможуть розвиватися у повоєнний час, деякі з них підлягають, насамперед, відновленню. Зокрема, місцеві цільові та бюджетні програми у територіальних громадах у повоєнний період повинні відображати наступні аспекти відновлення/розвитку залежно від зацікавлених сторін:

- відновлення місцевої економіки; збереження ВПО та релокованого бізнесу як активу громади органами місцевого самоврядування та влади;

- покращення/відновлення умов життєдіяльності мешканців громади та ВПО;

- прибутковість та розширення виробництва місцевого та релокованого бізнесу;

- сприяння місцевому економічному і соціальному розвитку, зокрема реабілітації захисників України, їх інклюзивного супроводу;

- задоволеність громадян у прозорості та ефективності рішень влади та їх участь у соціально-економічному розвитку громади [5].

Потреби, пріоритети, у тому числі щодо відновлення громад та подальшого соціально-економічного розвитку, стратегічних та програмних документів, а також потенційні ризики, які можуть виникнути на місцевому та регіональному рівнях, розглядаються в контексті «Методичних рекомендацій щодо проведення моніторингу та оцінки реалізації планових документів з відновлення та розвитку громад» (за фінансової підтримки Європейського Союзу), та розробка програм відновлення та розвитку громад (за підтримки Програми розвитку ООН в Україні в рамках Програми ООН із відновлення та розбудови миру). При цьому має реалізовуватися пріоритет Сендайської рамкової програми «відбудувати краще, ніж було».

На рівні держави також прийнято постанову КМУ від 14.10.2022 № 1159 «Про затвердження Порядку розроблення, проведення громадського обговорення, погодження програм комплексного відновлення області, території територіальної громади (її частини) та внесення змін до них». Проте виникають питання у керівництва територіальних громад щодо пошуку та реалізації кращих європейських практик, зокрема й у архітектурному аспекті. Проблеми виникають у зв'язку із неузгодженістю таких програми з іншими нормативними документами (рис. 1.) (програми відновлення в Законі України «Про регулювання містобудівної діяльності»; обов'язковість в Законі України «Про засади державної регіональної політики»; певні підзаконні акти в Міністерства з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України). Відсутня наразі єдина інформаційна система для реєстрації таких програм безпосередньо у межах певних територій. Передбачається, що для відшкодування та фінансування проектів буде застосовуватися платформа цифрового управління відбудови, як комплексного ІТ-продукту на основі Реєстру пошкодженого та знищеного майна. Окрім цього, різні критерії визначення територій відновлення у Законі України «Про засади державної регіональної політики» та постанові КМУ від 14.10.2022 № 1159 (у Порядках визначення територій відновлення; розроблення, реалізації та моніторингу плану відновлення розвитку регіонів і планів відновлення та розвитку територіальних громад).

Рис. 1. Неузгодженість планувальних документів відновлення

Джерело: Децентралізація (2023)

Перспективи розвитку територіальних громад залежать від їх спроможності та характеристик території під час війни. Так, згідно Закону України «Про засади державної регіональної політики» виділяють такі функціональні типи територій: території відновлення; регіональні полюси зростання; території з особливими умовами для розвитку; території сталого розвитку (табл. 1). Останні 3 типи територій розроблятимуть стратегії розвитку, а перша - програму відновлення. Вже у серпні 2023 року було проведено перше засідання комісії Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури щодо відповідного розподілу, зокрема щодо територій відновлення.

Таблиця 1Прийняття рішень щодо розвитку територіальної громади

Джерело: розроблено авторами

Поряд із цим, відсутня координація процесів відновлення у громадах на рівні центральної влади уповільнює та суттєво затягує прийняття рішень щодо їх подальшого функціонування. Розвитку чи відновленню територіальних громад заважатиме невизначеність держави щодо мігрантів (ВПО чи біженців за кордоном); неможливість оцінювання соціального профілю громад, визначення типів територій з особливими умовами тощо. Отже розвиток територіальних громад напряму залежить від державного стратегування в Україні. Тому останній процес має відбуватися лише спільно з територіальними громадами [6].

На нашу думку, найважливіші передумови, що зумовлюють створення та розвиток території з особливими умовами для розвитку: сприятливе географічне положення; територія повинна мати значно кращу інфраструктуру; забезпеченість соціальною інфраструктурою; наявність щодо дешевої, але висококваліфікованої робочої сили; забезпеченість банківськими та іншими фінансовими послугами на високому рівні, доступність зв'язку з міжнародними та міжрегіональними фінансовими центрами та ринками; сприятливе промисловому виробництву сервісне середовище; відсутність адміністративно-бюрократичних бар'єрів при створенні нових підприємств; досить розвинене та стійке інституційне середовище; наявність законодавчо закріплених пільг та інших преференцій, що належать до підприємств, які діють на цій території; загальнополітична стабільність у державі та регіоні, соціальна стабільність територіальної громади, якій належить відповідна територія. При цьому для ефективного функціонування економічних зон із сприятливим підприємницьким та інвестиційним кліматом з числа преференцій (пільг), що надаються підприємствам, котрі діють на такій території, потрібна наявність трьох основних груп підтримки: податкові пільги; фінансові та адміністративні преференції [7].

Територія сталого розвитку - винятково актуальне завдання, яке потребує вирішення у повоєнній Україні, особливо враховуючи рівень забрудненості навколишнього середовища, яке має вирішуватися всіма мешканцями та керівництвом громади (громад), щоб території забезпечували високу якість середовища та життя, рівновагу громад та природного середовища. Території сталого розвитку розвиваються на основі циркулярної економіки. Безпека, комфорт, екологічність, сучасність та актуальність середовища - основи просторового розвитку територіальних громад. Суть цієї дії полягає у максимально ефективному використанні можливостей територій, забезпечення їхнього сталого розвитку, підвищення конкурентоспроможності та розвитку соціально-економічного потенціалу. За успішного післявоєнного відновлення України більшість територіальних громад можуть трансформуватися у території сталого розвитку.

Регіональні полюси зростання зазвичай характеризуються їх ефективною смарт-спеціалізацією, яка є обов'язковою складовою для регіональних стратегій розвитку. Водночас створення «полюсів зростання» сприяє вирішенню різних завдань регіональної та економічної політики, таких як стимулювання розвитку відсталих регіонів (оскільки «полюси» впливають і на периферійні регіони), формування галузевої та регіональної структури економіки (не лише в периферійних регіонах) та посилення інноваційних процесів.

Відповідно до Закону України «Про засади державної регіональної політики», полюс регіонального зростання - це мікрорегіон або регіональна громада, яка характеризується значно вищими показниками географічного, демографічного та соціально-економічного розвитку, порівняно з іншими подібними регіонами, та зростання якої має позитивний вплив на сусідні регіони, області та державу вцілому. На нашу думку, під «полюсом зростання» треба розуміти ділянку території, що знаходиться в межах територіальної громади або в безпосередній близькості від неї, має хорошу транспортну доступність і містить у своєму складі «точки зростання». Це зумовлено тим, що функціонування підприємств, що формують «полюс», неможливе без використання праці людей, які проживають у територіальній громаді. При цьому «точкою зростання» є унікальний об'єкт, що характеризується значним потенціалом до розвитку, який може бути найбільшим підприємством даної території, великим інфраструктурним проєктом, об'єктом історико-культурної спадщини, родовищем корисної копалини. Іншими словами, під «унікальним об'єктом» - «точкою зростання» розуміється такий об'єкт, використання у господарській діяльності якого призводитиме до значного соціально-економічного розвитку території громади вцілому.

Концепція «поляризованого розвитку» відрізняється гнучкістю, так як передбачається можливість вибору галузей, на основі яких розвиватиметься та чи інша територіально-виробнича освіта, що є «осередком зростання», залежно від рівня соціально-економічного та технологічного розвитку країни, її економічної стратегії, специфіки регіону розміщення.

Для стимулювання зародження «точок зростання» та динамічного розвитку «полюсів зростання» необхідно створювати сприятливі умови, що полягають у спеціальних механізмах стимулювання економічної активності, наприклад, спеціальний податковий режим, що діє на території «полюса», а також у заходах інформаційної підтримки, наприклад, проведенні виставково- ярмаркових заходів.

Найважливішого значення в процесі розвитку «полюсів зростання» набувають транспортно-комунікаційні коридори (далі - ТКК), що з'єднують їх один з одним та із зовнішнім середовищем, у ролі яких виступають повітряні та водні шляхи, автомобільні дороги та залізниця, а також інформаційно- комунікаційні коридори (далі - ІКК), у ролі яких виступають різні комп'ютерні чи обчислювальні мережі, мережі передачі. Важливо, що територія, прилегла до ТКК, сприятлива як створення сервісної інфраструктури: логістичні центри, заправні станції, готелі, будинки

відпочинку тощо, так і промислових підприємств-супутників. Останні, розташувавшись на достатній відстані від центрів полюсів зростання, залишаються конкурентоспроможними, тому що взаємодіють з довкіллям за допомогою використання ТКК. Ця обставина дозволяє підтримувати рівень витрат на прийнятному рівні.

Уточнення базових визначень концепції «поляризованого розвитку» сприяє більш ефективному використанню під час вирішення таких практичних завдань, як: створення інноваційного виробництва; підвищення рівня життя депресивних, слаборозвинених територіальних громад; загальний соціально - економічний розвиток держави. При цьому важливо відзначити, що, незважаючи на те, що концепція «поляризованого розвитку» культивує ідею про нерівномірність економічного простору, формування «точок зростання» та «полюсів зростання» в депресивних громадах сприяє прискоренню розвитку таких територій, підвищує їх конкурентоспроможність, а продумана організація ТКК та ІКК сприяє більш рівномірному розвитку громад. Як показує світовий досвід, до переваг концепції «поляризованого розвитку» також слід віднести її універсальність, тобто можливість пристосовувати ідеї «поляризованого» розвитку як для господарсько освоєних територій, так нових регіонів господарського освоєння. Отже «полюси зростання» це не лише діючі, а й новостворені пріоритетні напрями розвитку конкретної територіальної громади.

Залежно від масштабів, галузевої приналежності, пакета наданих державою пільг та преференцій, формуватися «полюси зростання» можуть у формі вільних індустріально-економічних зон, зон освоєння високотехноло- гічного виробництва, зон техніко-економічного освоєння, особливих економічних зон, технопарків, зон освоєння високотехнологічного сільгоспвиробництва, індустріальних зон, малих індустріальних утворень, кластерів. У всіх випадках вони є спеціально виділеними територіями, де створюється необхідна інфраструктура.

Держава вже намагалася створити такі території, як території пріоритетного розвитку, згідно указів Президента з 1998 року в окремих областях, з метою залучення інвестицій на цих територіях. Проте спеціальний режим інвестиційної діяльності так й не запрацював масово на рівні держави.

Поняття «відновлення» набуває різними за змістом значеннями: синонімами виступають «реконструкція», «перебудова», «реструктуризація», «оновлення», «реновація», «модернізація», «реставрація», «ревіталізація» тощо. Термін «реабілітація» стосовно міських територій вперше з'явився після Другої світової війни у зв'язку з реконструкцією та відновленням цілих районів у багатьох європейських містах. Реабілітація почала визначатися, як організоване перетворення територіального простору, що досягається в результаті одночасної роботи за чотирма напрямами - технічне оновлення, соціальне пожвавлення (ревіталізація), економічна модернізація та екологічне відновлення.

Кожен сектор реабілітації має свої інструменти, і кожен з них належить до будь-якого сектору місцевої економіки. Сталий розвиток - це здатність керувати взаємозалежною та одночасною трансформацією всіх систем (виробництво, інфраструктура, управління, людські ресурси, відносини із зовнішнім середовищем тощо). Це складний процес якісного відтворення територіального простору, що має синергетичний ефект.

Найважливішими компонентами реабілітаційного процесу є:

1) активна участь мешканців територіальної громади. Різноманітні спільноти (професійні, етнокультурні, за місцем проживання) мають стати основою самоорганізації населення та під керівництвом органів місцевого самоврядування бути залученими до процесу прийняття рішень;

2) зацікавленість міської влади та суб'єктів бізнесу, зокрема на основі державно-приватного партнерства;

3) забезпечення законодавчої основи реабілітаційного процесу, що включає у собі вирішення питань власності, розмежування повноважень між усіма учасниками процесу, субсидіарності, взаємопов'язання проектів у рамках всієї побудови політики громади;

4) чіткий та прозорий механізм фінансування, наразі вже систему Prozorro схвалено Світовим банком для донорських закупівель.

Найпопулярнішими програмами регенерації промислових територій є проекти, які перетворюють старі, непрацюючі заводи та підприємства на громадські об'єкти (музеї, художні галереї, кінотеатри тощо). Дисфункціональні території - колишні промислові зони - потребують нового використання.

Висновки

Аналітичний огляд результатів досліджень проблеми перспектив розвитку територіальних громад показав: ефективне функціонування територіальних громад в Україні у повоєнний час можливе на основі застосування державного стратегування та чітко виваженого Плану відбудови України. Реалізація тих чи інших напрямів розвитку залежить від наявності бойових дій на території громади та її спроможності. Застосування відповідного інструментарію антикризового управління потребує доопрацювання національного законодавства та масштабного залучення джерел фінансування, у тому числі й за допомогою державно-приватного партнерства.

Література