Нормативно-правове регулювання державно-приватного партнерства в Україні

Ключові слова: державно-приватне партнерство; нормативно-правове забезпечення; законодавство; правові норми; держава.

and Public Service

Educational and Research Institute of Public Administration

and Professional Development Lviv Polytechnic National University

REGULATORY AND LEGAL REGULATION OF PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP IN UKRAINE державний приватний партнерство

Statement of the problem. The importance of public-private partnerships requires substantiated regulatory and legal regulation in accordance with the need for high-quality and full cooperation between the state and private business with the highest effect. Therefore, the study of the role of legal regulation of public-private partnership in Ukraine is extremely relevant in the new conditions of development of Ukrainian society, given the challenges it is facing today.

Analysis of recent research and publications. Public-private partnerships are the subject of study by such scholars as K. Blishchuk, M. Garifullin, N. Dutko, Y. Kozar, L. Krynychko, F. Krynychko, V. Kruglov, O. Malin, S. Petryk and others. They study the peculiarities and prospects of public-private partnership development, consider the mechanisms of state regulation from the perspective of public-private partnership development in Ukraine, analyse its formation as a system of organisational and economic relations, and study the legal mechanisms for its implementation in various industries.

Identification of previously unresolved parts of the general problem. The subject of this study is to examine the specifics of the legal and regulatory adjustments for public- private partnerships in Ukraine and to substantiate the ways to improve it.

Summary of the basicmain research material. Public-private partnership is characterised as an important tool for regional development, which has an innovative nature due to the introduction of achievements of scientific and technological progress, advanced technologies and forms of development of territorial communities with a view to improving the welfare of the population living in them.

The regulatory adjustments for public-private partnerships is based on a set of legislative and by-laws and regulatory documents that define its specifics and needs to be improved. For example, the Law "On Public-Private Partnership" does not enshrine the priority of this form of interaction; the legislation does not fully regulate the procedure for interaction between private and public partners and property management; at the local level, there are often inconveniences in the holistic regulation of the necessary norms, since there are a significant number of acts of local authorities at different levels, which often contradict each other; the peculiarities of public-private partnership in various sectors of the national economy of Ukraine are not fully reflected.

Conclusions. The article proposes the following areas for unification of the regulatory adjustmentsfor public-private partnerships: to expand the legislative framework to increase the opportunities for concluding separate agreements between public and private partners; to unify the legislation in terms of preferential lending and tax incentives for private partners; to clarify the procedural aspects of acceptance and transfer of property to the management of partners, concluding contracts of public-private partnership agreements, and to clearly define the requirements for competitive selection of private partners.

Keywords: public-private partnership; regulatory and legal support; legislation; legal norms; state

Постановка проблеми. Взаємодія держави та приватних суб'єктів на сучасному етапі покликана надати нові можливості для покращення ведення бізнесу, підвищення якості територіального розвитку, активного впровадження наукових досягнень та інноваційних здобутків у процесі співпраці державного та приватного секторів. Адже державно-приватне партнерство є невід'ємною умовою функціонування ринкової економіки для великої кількості розвинених демократичних країн, зважаючи на широкий спектр можливостей реалізації масштабних проєктів та обмеженість ресурсів і коштів держави.

Важливість державно-приватного партнерства вимагає обґрунтованого нормативно-правового регулювання відповідно до потреби якісного і повного забезпечення співпраці держави та приватного бізнесу з найвищим ефектом. Тому дослідження ролі нормативно-правового регулювання державно-приватного партнерства в Україні є надзвичайно актуальним у нових умовах розвитку українського суспільства, зважаючи на ті виклики, які воно долає сьогодні.

Методологія дослідження нормативно-правового регулювання державно-приватного партнерства в Україні основується на сукупності методів, за допомогою яких проводили аналіз нормативної бази і пропонували шляхи її покращення. У статті застосовували методи індукції та дедукції, відповідно до яких вивчали окремі законодавчі та підзаконні нормативно-правові акти та групували в систему загального нормативно-правового забезпечення досліджуваного питання. Зіставлення нормативних документів здійснювали на основі методу порівняння, відповідно до чого можна побачити та оцінити повноту нормативного забезпечення державо-приватного партнерства порівняно з потребами його подальшого розвитку. Висновки та пропозиції, представлені у статті, подані на основі методу узагальнення, відповідно до якого стало можливим простежити подальші кроки, які слід врахувати у процесі уніфікації законодавчої бази.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Державно-приватно партнерство є новітнім інструментом економічного розвитку регіонів, тому стало предметом активного вивчення та обговорення у працях багатьох науковців. Зокрема, варто згадати таких вчених, як К. Бліщук [1], М. Гаріфуллін [6], І. Дробот [4], Н. Дутко [5], Ю. Козар [6], Л. Криничко [7], Ф. Криничко [7], В. Круглов [8], О. Малін [9], С. Петрик [7] та інші. Вони досліджують особливості та перспективи розвитку державноприватного партнерства та позиціонують його як інноваційний інструмент місцевого економічного розвитку. У своїх публікаціях дослідники розглядають механізми державного регулювання з позиції розвитку державно-приватного партнерства в Україні, аналізують його становлення як системи організаційно-економічних відносин та вивчають правові механізми його реалізації у різних галузях.

Виокремлення невирішених раніше частин загальної проблеми. Незважаючи на значну кількість публікацій, які стосуються особливостей розвитку державно-приватного-партнерства і свідчать про зацікавлення науковців цією проблематикою, все ж існує потреба глибокого та ґрунтовного аналізу цього питання. Окремо варто поставити акцент на необхідності детальної оцінки нормативно-правового регулювання державно-приватного партнерства з огляду на ті трансформації, які відбуваються в українському суспільстві і призводять до посилення ролі цього новітнього інструменту розвитку регіонів та держави в цілому.

Предметом нашого дослідження є вивчення особливостей нормативно-правового регулювання державно-приватного партнерства в Україні та обґрунтування шляхів його покращення.

Виклад основного матеріалу дослідження

Державно-приватне партнерство слід охарактеризувати як важливий інструмент регіонального розвитку, який має інноваційну природу завдяки впровадженню досягнень науково-технічного прогресу, передових технологій, методів та форм розвитку територіальних громад із метою підвищення добробуту населення, яке в них проживає.

Нормативно-правове регулювання державно-приватного партнерства базується на сукупності законодавчих та підзаконних нормативно- правових актів, які визначають його особливості та специфіку. В Україні усі суспільні відносини врегульовуються Конституцією, на базі якої вибудовуються співпраця між державою, територіальними органами влади та приватним сектором. Комплексне значення мають і кодекси, зокрема, Цивільний, Кримінальний, Кодекс про адміністративні правопорушення, які містять норми загальної дії щодо усіх сфер життєдіяльності держави, а також Податковий, Г осподарський, Земельний, які регламентують економічні відносини суб'єктів.

Так, в Цивільному кодексі [17] визначено порядок здійснення та основні форми договірних відносин між сторонами державно-приватного партнерства, а також юридичний статус приватних партнерів. У Податковому кодексі [10] наведені правові норми щодо визначення спеціальних податкових режимів (преференцій і пільг для приватних інвесторів, особливих економічних зон) та щодо оподаткування приватних інвесторів при реалізації проєктів державно-приватного партнерства. Господарським кодексом [2] регламентуються договірні відносини між суб`єктами господарювання та органами державної влади.

Щодо законів, то передусім варто назвати однойменний Закон України [12], у якому зазначено, що державно-приватне партнерство є формою співпраці між фізичними чи юридичними особами (крім державних та комунальних підприємств), територіальними громадами та державою. Це співробітництво здійснюється відповідно до чинного законодавства на підставі договору у вигляді угоди між приватними (підприємства чи фізичні особи) та державними (органи державної влади та органи місцевого самоврядування) партнерами. Завдяки такій співпраці покращується результат взаємодії між державою, територіальними громадами та приватним сектором, підвищується якість життя населення в регіонах.

Сюди ж слід віднести і Закон України «Про концесію» [15], у якому визначено можливості та процедурний механізм реалізації проєктів державно-приватного партнерства на засадах концесії у напрямі підвищення якості послуг, які мають суспільне значення, та модернізації інфраструктури країни. Ці відносини трактують як взаємодію між концесіонером та концесієдавцем, ключовим учасником яких є держава.

Державно-приватне партнерство також регулюнуто і Законом України «Про внесення змін до деяких законів України щодо усунення регуляторних бар`єрів для розвитку державно-приватного партнерства та стимулювання інвестицій в Україні» [11], який спрямований на розширення форм і обсягів державних гарантій для приватних інвесторів і усунення суперечностей між законодавчими актами в цій сфері, зниження адміністративних перешкод та покращення функціонування фінансового механізму державно-приватного партнерства.

Поряд із законодавчими, відносини у сфері державно-приватного партнерства регулюються і підзаконними нормативно-правовими актами. Зокрема, сюди належать:

• Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Методики виявлення ризиків здійснення державно-приватного партнерства, їх оцінки та визначення форм управління ними» [13];

• Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Методики розрахунку концесійних платежів» [14];

• Постанова Кабінету Міністрів України «Деякі питання організації здійснення державно-приватного партнерства» [3];

• Наказ Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України «Про затвердження Порядку конкурсного відбору незалежних експертів» [16].

Норми цих документів застосовують під час процедурних моментів, пов'язаних із реалізацією державно-приватного партнерства, аналізу його ефективності, визначення ризиків, які можуть мати місце при укладанні договорів, регламентації конкурсних умов щодо визначення приватного партнера, призначенні незалежних експертів під час проведення конкурсного відбору тощо.

Загалом чинна нормативно-правова база, яка стосується державноприватного партнерства, характеризується особливостями, що дають підстави стверджувати про потреби її доопрацювання:

- в Законі «Про державно-приватне партнерство» не закріплюється пріоритетність цієї форми взаємодії, а окремі питання врегульовуються шляхом відсилки до інших нормативно-правових актів, що є надто незручним для партнерів, оскільки їм доводиться вивчати та аналізувати значну кількість документів замість того, щоб звернутися до одного ключового Закону;

- норми, закріплені в існуючому законодавстві, не є вичерпними і не в повній мірі регламентують процедуру взаємодії приватного та державного партнерів та управління майном в межах державно-приватного партнерства, недосконало визначають методологію суб'єктів техніко- економічного оцінювання державно-приватних проєктів тощо;

- на місцевому рівні часто виникають незручності цілісної регламентації потрібних норм, оскільки на різних рівнях існує значна кількість актів місцевих органів влади, які нерідко суперечать один одному;

- недостатньо повно у законодавчих та підзаконних-нормативно- правових документах відображені особливості державно-приватного партнерства у різних сферах народного господарства України;

- залишилося поза увагою закріплення в чинному законодавстві значної кількості форм спільних державно-приватних проєктів, які, крім концесії, також потребують нормативного закріплення специфіки їх реалізації.

Ці та інші проблеми потребують вирішення в контексті покращення нормативно-правового регулювання державно-приватного партнерства, оскільки це призводить до непорозумінь між партнерами в процесі такої комунікації, неузгодженостей з приводу розподілу та перерозподілу фінансових ресурсів та результатів спільної діяльності, питань щодо трудової участі тощо. Тому нормативне забезпечення досліджуваного питання потребує уніфікації законодавчої та підзаконної правової бази, яку, на наш погляд, варто здійснити за такими напрямами:

1) виходячи з того, що на разі існує лише Закон «Про концесію», який регламентує цю форму реалізації проєктів державно-приватного партнерства та можливість залучення позабюджетних коштів, зокрема у транспортну інфраструктуру [4], потрібно розширити законодавчу базу щодо збільшення можливостей укладання окремих договорів між державними та приватними партнерами;

2) необхідно уніфікувати законодавство в частині пільгового кредитування та податкового стимулювання приватних партнерів, збільшення числа об'єктів, які належать до комунальної чи державної власності і які можуть передаватися в управління приватним партнерам;

3) на законодавчому рівні потрібно уточнити певні процедурні моменти щодо приймання-передачі майна в управління партнерам, укладання договорів державно-приватного партнерства, чітко прописати вимоги до проведення конкурсного відбору приватних партнерів та конкурсантів;

4) потрібно в законодавчому порядку вдосконалити інституційне забезпечення розвитку державно-приватного партнерства, закріпивши за органом влади права та функціональні обов' язки щодо регулювання та координації цього процесу.

Стосовно дії ключового Закону «Про державно-приватне партнерство», який, як зазначали, не позбавлений недоліків, то до нього теж потрібно внести зміни на предмет визначення його пріоритетності над положеннями галузевих законів, які стосуються досліджуваної сфери. На наш погляд, потрібно внести такі поправки:

- в зазначеному Законі потрібно визначити основні завдання державно-приватного партнерства в частині створення належних умов для взаємодії партнерів з найкращим ефектом, залучення інвестицій та підвищення інноваційності проєктів такого партнерства;

- підвищити загальний інноваційний рівень державно-приватного партнерства шляхом регламентації в законодавстві таких завдань, як реалізація науково-технічних проєктів учасниками, виготовлення та випробування промислових та дослідних зразків, дослідно-конструкторських установок тощо, впровадження нових технологічних регламентів та технологічних процесів.

Інноваційний аспект державно-приватного партнерства повинен враховувати виключні інтелектуальні права та власність учасників на результати їх діяльності, що забезпечить високий рівень виконання про- єктів, задекларованих в межах цього співробітництва. При цьому персони, які розглядають конкурсні документи (посадові особи державних органів влади, члени комісії та інші зацікавлені особи), повинні забезпечувати збереження комерційної таємниці в межах проєкту державноприватного партнерства. Усі ці деталі теж повинні бути прописані в законодавчому порядку.

Зазначені пропозиції покликані забезпечити розвиток державноприватного партнерства та зміцнити партнерські відносини між державним та приватним сектором в Україні на підставі дії достатнього, об'єктивного та достовірного нормативно-правового забезпечення розвитку такого співробітництва.

Висновки. Отже, державно-приватне партнерство, як новітня форма взаємодії держави та приватних суб'єктів, сприяє налагодженню взаємовигідної співпраці між ними на умовах договору у напрямі підвищення економічного, технологічного та соціального ефекту. Таке співробітництво покликане поліпшити науково-технічні, інноваційні та технологічні результати проєктів, які реалізовуються суб'єктами в межах державно-приватного партнерства, покращити розвиток регіонів, на території яких воно здійснюється, та удосконалити загальну соціально- економічну ситуацію в державі.

На сучасному етапі розвитку українського суспільства державно- приватне партнерство базується на достатньому нормативно-правовому забезпеченні, яке складається із Конституції, низки кодексів, законів «Про державно-приватне партнерство», «Про концесію» та інших, сукупності підзаконних нормативно-правових актів, прийнятих Кабінетом Міністрів та іншими центральними органами державної влади. Проте, незважаючи на їх кількість, якісне забезпечення нормативного регулювання досліджуваного питання все ж вимагає покращення, зважаючи на присутність колізій та неузгодженостей в чинному законодавстві, а також наявність значної кількості прогалин та недопрацювань, які дають підстави стверджувати про наявність так званих «білих плям» в процесі нормативного регулювання державно-приватного партнерства.

Отже, удосконалення розвитку співпраці держави та приватних партнерів повинно спрямовуватися на формування сприятливого управлінського та економічного середовища для розроблення й реалізації проєк- тів державно-приватного партнерства. Тому з метою уніфікації його нормативного забезпечення у статті запропоновані такі напрями: розширити законодавчу базу щодо збільшення можливостей укладання окремих договорів між державними та приватними партнерами; уніфікувати законодавство в частині пільгового кредитування та податкового стимулювання приватних партнерів, збільшення числа об'єктів, які належать до комунальної чи державної власності і які можуть передаватися в управління приватним партнерам; уточнити певні процедурні моменти щодо приймання-передачі майна в управління партнерам, укладання договорів державно-приватного партнерства, чітко прописати вимоги до проведення конкурсного відбору приватних партнерів та конкурсантів; вдосконалити інституційне забезпечення розвитку державно-приватного партнерства, закріпивши за органом влади права та функціональні обов'язки щодо регулювання та координації цього процесу. Запропоновані зміни в законодавчій базі покликані сприяти зміцненню нормативно-правового забезпечення державно-приватного партнерства та виведенню його на якісно новий рівень реалізації співпраці між державним та приватним сектором.

Перспективою подальших наукових досліджень у зазначеному напрямку буде аналіз і оцінка організаційного та інституційного забезпечення розвитку державно-приватного партнерства в Україні та його порівняння із передовим міжнародним досвідом взаємодії держави та приватних суб'єктів.

Список літератури