Нормативно-правове забезпечення сфери будівництва

Размещено на http://www.allbest.ru/

Донецького державного університету внутрішніх справ

Нормативно-правове забезпечення сфери будівництва

В.В. Буга

кандидат юридичних наук, доцент, декан факультету №4

Анотація

У статті наголошено, що адміністративно-правове регулювання займає важливе місце у процесі реалізації державної політики в сфері будівництва України. Нормативно-правове забезпечення реалізації державної політики у відповідній сфері включає в себе систему норм права, які закріплені в законодавстві, стратегічних та програмних документах держави, і які встановлюють мету, завдання, правила, порядок, процедури діяльності уповноважених суб'єктів тощо. Будівельне законодавство - це система нормативно-правових актів, які регулюють відносини щодо організації та безпосереднього здійснення будівництва. Особливістю будівельного законодавства є те, що власне правові норми тісно переплетені з нормами технічного характеру. Вони нерідко включаються в єдині нормативно-правові документи. Нормативно-правове забезпечення сфери будівництва - єдина сукупність правових засобів, за допомогою яких відбувається впорядкування відносин у цій сфері відповідно до мети й завдань, які постають перед державою під час виконання нею своїх функцій.

Проведений аналіз надав змогу узагальнити нормативно-правове забезпечення сфери будівництва за напрямами: норми, які визначають правила належної поведінки в досліджуваній сфері; норми, які встановлюють відповідальність за вчинення порушень у зазначеній сфері; норми, які визначають алгоритм дій державних органів під час здійснення будівництва, у тому числі спрямовані на нагляд та контроль за дотриманням законодавства. Най- численнішими є норми, які визначають правила належної поведінки в досліджуваній сфері та алгоритм дій державних органів під час здійснення контролю та нагляду за будівництвом. Однак, стан законодавчого забезпечення запобігання правопорушенням у означені сфері характеризується недосконалістю та розбалансованістю актів усіх рівнів, відсутністю офіційно визнаної концепції розвитку нормативно-правової бази, яка стосується організації та функціонування системи боротьби з правопорушеннями, роз'єднаністю суб'єктів, невиправданим дублюванням окремих їх функцій, недостатнім рівнем правового забезпечення взаємодії й координації правоохоронних та інших державних (контролюючих) органів. Найбільш суттєвим кроком з удосконалення нормативно-правового забезпечення будівництва визначено розробку оптимальної моделі кодифікації будівельного законодавства, що сприятиме узгодженню та впорядкуванню чисельних нормативно-правових актів у відповідній сфері.

Ключові слова: будівництво, сфера будівництва, державна політика, адміністративно-правове забезпечення, закон, постанова, розпорядження, правопорушення, запобігання, реагування.

Abstract

Buha V. V. Regulatory and legal support of the construction sector

The article emphasizes that administrative and legal regulation occupies an important place in the process of implementing state policy in the field of construction in Ukraine. Regulatory and legal support for the implementation of state policy in the relevant field includes a system of legal norms, which are enshrined in legislation, strategic and program documents of the state, and which establish the purpose, tasks, rules, order, procedures of activities of authorized entities, etc. Construction legislation is a system of normative legal acts that regulate relations regarding the organization and direct implementation of construction. The peculiarity of construction legislation is that the actual legal norms are closely intertwined with norms of a technical nature. They are often included in single legal documents. Normative and legal provision of the sphere of construction is a single set of legal means, with the help of which relations in this sphere are regulated in accordance with the goals and tasks that appear before the state during the performance of its functions.

The conducted analysis made it possible to generalize the regulatory and legal support of the construction sector in the following directions: norms that determine the rules of proper behavior in the researched field; norms that establish responsibility for committing violations in the specified area; norms that determine the algorithm of actions of state bodies during construction, including those aimed at supervision and control of compliance with legislation. The most numerous are the norms that determine the rules of proper behavior in the researched area and the algorithm of actions of state bodies during the implementation of control and supervision of construction. However, the state of legislative support for the prevention of offenses in the specified area is characterized by the imperfection and imbalance of acts of all levels, the absence of an officially recognized concept of the development of the legal framework, which concerns the organization and functioning of the system for combating offenses, the disunity of subjects, the unjustified duplication oftheirindividual functions, insufficient level of legal support forinteraction and coordination of law enforcement and other state (controlling) bodies. The development of the optimal model of the codification of construction legislation, which will contribute to the harmonization and ordering of numerous normative legal acts in the relevant field, is defined as the most significant step in improving the regulatory and legal support of construction.

Key words: construction, field of construction, state policy, administrative and legal support, law, resolution, ordinance, offense, prevention, response.

Будівельна галузь - одна зі стратегічних галузей економіки має важливе соціальне значення, адже забезпечує основні потреби населення, серед яких житло, інфраструктурна мережа, транспортне сполучення й посідає в економіці країни одне з ключових місць за темпами розвитку і капіталізації, порівняно з іншими її сегментами. За таким напрямом адміністративно-правове дослідження спрямоване на аналіз правового регулювання, вдосконалення законодавства й процедур для покращення управління будівельної індустрії.

Утвердження власного шляху розвитку Української держави, включення її до світових інтеграційних процесів нерозривно пов'язані з реформуванням адміністративно-правової системи, удосконаленням її правового регулювання з метою досягнення відповідності сучасним тенденціям правового розвитку і міжнародним стандартам. Існування будь-якої держави неможливе без необхідного публічного забезпечення, адекватного його правового механізму, чітко сформульованих завдань та цілей функціонування [1].

О. І. Безпалова стверджує, що правове регулювання - це специфічний вид правового впливу адміністративно-правових форм і засобів, що в сукупності становлять механізм правового регулювання управління органами поліції, на діяльність відповідних суб'єктів із метою забезпечення їх нормального функціонування та ефективного виконання покладених на них обов'язків [2, с. 111].

Адміністративно-правове регулювання є підвидом загального правового регулювання і яке розуміється як впорядкування суспільних відносин нормами адміністративного права у сфері державно-управлінської діяльності в інтересах особи та держави. Для адміністративно-правового регулювання характерна імперативність ухвалених рішень суб'єктами публічної адміністрації [3, с. 25]. За таким напрямом, В. К. Колпаков вказує на те, що держава за допомогою адміністративно-правових норм впливає на суспільні відносини, перетворюючи їх на адміністративно-правові відносини, тобто здійснює адміністративно-правове регулювання [4, с. 51].

Адміністративно-правове регулювання займає важливе місце у процесі реалізації державної політики в сфері регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України. Правові засади реалізації державної політики у відповідній сфері слід розуміти насамперед як систему норм права, які закріплені в законодавстві, стратегічних та програмних документах держави, і які встановлюють мету, завдання, правила, порядок, процедури діяльності уповноважених суб'єктів тощо.

Будівельне законодавство - це система нормативно-правових актів, які регулюють відносини щодо організації та безпосереднього здійснення будівництва. Особливістю будівельного законодавства є те, що власне правові норми тісно переплетені з нормами технічного характеру. Вони нерідко включаються в єдині нормативно-правові документи. Обсяг нормативно-правових актів у сфері будівництва досить значний. Структуру нормативної бази, що регулює діяльність будівельної галузі в Україні становлять Закони України, Постанови та Розпорядження Кабінету Міністрів України, накази профільного Міністерства (наразі - Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України), Державні будівельні норми тощо.

У свою чергу адміністративно-правові норми становлять центральний елемент адміністративно-правового регулювання, за допомогою якого уповноваженими суб'єктами реалізації державної політики в цій сфері здійснюють владно-організуючий вплив на суспільні відносини. Відповідно до ст. 1 Кодексу України про адміністративні правопорушення (КУпАП), його завданням є охорона прав і свобод громадян, власності, конституційного ладу України, прав і законних інтересів підприємств, установ і організацій, встановленого правопорядку, зміцнення законності, запобігання правопорушенням, виховання громадян у дусі точного і неухильного додержання Конституції і законів України, поваги до прав, честі і гідності інших громадян, до правил співжиття, сумлінного виконання своїх обов'язків, відповідальності перед суспільством [5].

Отже, в механізмі реалізації державної політики в сфері будівництва за допомогою основного інструменту адміністративно-правового регулювання - адміністративно-правових норм, здійснюється практична реалізація владних приписів законів, кодексів, Основного закону, міжнародних договорів та інших інституційних документів в практичну діяльність держави, її органів та посадових осіб [6]. Тому й найголовнішим засобом забезпечення державою інтересів суспільства в будь-якій сфері є правотворчість, яка є основним засобом впливу на суспільні відносини та надання праву юридичної сили. Проте сьогодні правоутворення відбувається в умовах інтенсивних змін усіх процесів у суспільстві, тому відповідний процес відбувається стихійно, шляхом виникнення певних правовідносин [7, с. 58].

З урахуванням змісту наведених понять, «нормативно-правове забезпечення сфери будівництва» - єдина сукупність правових засобів, за допомогою яких відбувається впорядкування відносин у цій сфері відповідно до мети й завдань, які постають перед державою під час виконання нею своїх функцій. адміністративний правовий будівництво

Для повноти й всебічності наукового дослідження слід звернути увагу на основні з їх числа, зважаючи на багатогранність сфери будівництва, зробивши акцент на ключові положення нормативно-правових документів.

До норм, які визначають правила належної поведінки у сфері будівництва, належить, передусім, Основний Закон. У ст. 17 Конституції України однією з найважливіших функцій держави визначено забезпечення її економічної безпеки [8], складовою якої є інвестиційна та фінансова безпека. Зважаючи на те, що це положення закріплено в Конституції України, можна стверджувати, що будь-яка особа має дотримуватись усіх спеціальних норм, які конкретизують правила поведінки для забезпечення кожної зі складових безпеки держави.

Закон України «Про основи містобудування» концептуально визначив принципи розвитку міст, основи самоврядування, основні напрями містобудівної діяльності, її об'єкти, зміст державного регулювання і контролю у сфері містобудування, регулювання земельних відносин у цій сфері, регламентацію розробки нормативних документів, розробки і реалізації містобудівної проектної документації. Він встановлює правові, економічні, соціальні та організаційні засади містобудівної діяльності в Україні і спрямований на формування повноцінного життєвого середовища, забезпечення при цьому охорони навколишнього природного оточення, раціонального природокористування та збереження культурної спадщини [9].

Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» [10] є одним з основоположних документів, де зазначені основні питання містобудівної діяльності, визначено її правовий статус та встановлено систему нормативно-правових актів, що регулюють цю сферу. Цим Законом встановлюються загальні правила містобудівної діяльності, порядок надання дозволів на будівництво, використання земельних ділянок та вимоги до проектної документації. Закон містить загальні положення з основною інформацією, яка стосується сфери містобудування, терміни, які використовуються у цій області; інформацію щодо основних органів у сфері містобудівної діяльності та усіх процесів, які пов'язані з ними. Також Законом регулюються питання стосовно планування території на всіх рівнях (державному, регіональному та місцевому), міститься інформація про генеральний та детальний план, реєстр будівельної діяльності, містобудівний кадастр тощо. І зазначена інформація щодо основних понять, які стосуються оформлення дозвільних документів на будівництво, проведення технічної інвентаризації, введення об'єктів в експлуатацію та інші відомості про містобудівну діяльність [10].

Указаний Закон України забезпечує сприятливі умови ведення бізнесу, розвиток не тільки будівельної, але й цілої низки суміжних галузей, істотне спрощення дозвільних і погоджувальних процедур, а отже, значне поліпшення інвестиційного клімату на місцях [11, с. 89].

Закон України «Про архітектурну діяльність», визначає правові та організаційні засади здійснення архітектурної діяльності і спрямований на формування сприятливого життєвого середовища, досягнення естетичної виразності, економічної доцільності і надійності будинків, споруд та їх комплексів [12]. Закон встановлює правила проєктування, архітектурного огляду та сертифікації архітектурних послуг, регулює архітектурну спадщину, тобто, регламентує безпосередньо норми, правила та стандарти виконання будівельних робіт та ведення архітектурної діяльності.

Нове будівництво, реконструкція, реставрація капітальний ремонт об'єкту архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проєк- тної документації, державних стандартів, норм і правил, місцевих правил забудови населених пунктів. Архітектор - автор проекту або уповноважена ним особа, бере участь у прийнятті в експлуатацію закінченого будівництвом об'єкта архітектури та підписує відповідний акт. Без підпису архітектора - автора проєкту або уповноваженої ним особи такий акт є недійсним [12].

Закон України «Про надання будівельної продукції на ринку» є технічним регламентом і визначає правові та організаційні засади введення в обіг або надання будівельної продукції на ринку шляхом встановлення правил для вираження показників, пов'язаних із суттєвими експлуатаційними характеристиками такої продукції, а також застосування щодо такої продукції знаку відповідності технічним регламентам [13]. Дія Закону поширюється на будівельну продукцію, що вводиться в обіг або надається на ринку України. Закон встановлює основні вимоги до споруд та суттєві характеристики будівельної продукції; порядок декларування показників будівельної продукції та застосування знаку відповідності технічним регламентам; обов'язки суб'єктів господарювання; регламентні технічні специфікації; органи технічної оцінки; порядок здійснення державного ринкового нагляду і державного контролю будівельної продукції. Установлено, що якщо будівельна продукція охоплюється національним стандартом для цілей застосування цього Закону або відповідає висновку про технічну прийнятність, виданому щодо неї, виробник складає декларацію показників при введенні такої продукції в обіг [13].

Відносини у сфері нормування у будівництві регулює Закон України «Про будівельні норми», ним визначаються правові та організаційні засади розроблення, погодження, затвердження, реєстрації і застосування будівельних норм. Положення Закону спрямовані на забезпечення підвищення якості будівельних норм та зменшення кількості необґрунтованих обов'язкових вимог. [14]. З метою удоскона- лення нормування у будівництві та задля створення умов для запровадження інноваційних та прогресивних технологій у сфері відбулось введення таких термінів, як базова організація у будівництві, будівельні норми, нормування у будівництві, параметричний, розпорядчий та цільовий методи нормування. Вибір методу нормування здійснюється з огляду на особливості об'єкта. Водночас перевага надається параметричному та цільовому методам.

Зауважимо, що у 2011 р. в Україні почав діяти Порядок застосування будівельних норм, розроблених на основі національних технологічних традицій, та будівельних норм, гармонізованих з нормативними документами Європейського Союзу. Згідно з новим Порядком, розширено застосування будівельних норм, гармонізованих з нормами ЄС, при проектуванні всіх об'єктів, незалежно від класу наслідків, у тому числі, об'єктів зі значним класом наслідків СС3 [15]. Це, до прикладу, житлові комплекси, торгово-розважальні центри та стадіони, школи та великі лікарні, вокзали та аеропорти, театри та музеї. Раніше щодо цих об'єктів діяли певні обмеження, які не дозволяли використовувати при їх проєкту- ванні сучасні Єврокоди, гармонізовані згідно з вимогами про Асоціацію з ЄС. Такі зміни суттєво розширили можливості застосування сучасних будівельних норм при проєктуванні, вдосконалили регулювання при організації процесів проєктування та будівництва, а також посилили євроінтеграційні процеси в Україні.

Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо сприяння будівництву» спрямований на створення сприятливих умов для інвестицій в будівництво, поліпшення дозвільних процедур і запровадження конкурентних засад при придбанні земельних ділянок та отриманні прав на них під забудову, забезпечення прозорості цих процедур, залучення громадськості до участі в ухваленні рішень у сфері містобудування [16].

Звернемо увагу на те, що у 2022 році був прийнятий Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення вимог цивільного захисту під час планування та забудови територій», який передбачає зміну підходів до формування системи споруд цивільного захисту під час планування та забудови територій на рівні містобудівної документації на регіональному та місцевому рівнях [17].

Прийняття вказаного закону є абсолютною вимогою часу, адже його мета полягає у вжитті додаткових заходів у сфері будівельної діяльності, що пов'язані із захистом населення від вибухів, вибухових хвиль, ураження небезпечними хімічними, радіоактивними і біологічно небезпечними речовинами. Тобто, прийняття законодавчих змін, є невідкладним і важливим заходом з боку влади, оскільки безпека людей в умовах війни є першочерговим вектором у діяльності держави.

Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення порядку надання адміністративних послуг у сфері будівництва та створення Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва» передбачено створення Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва - єдиної інформаційно-телекомунікаційної системи у складі містобудівного кадастру, що забезпечує створення, перегляд, відправлення, прийняття, збирання, внесення, накопичення, обробку, використання, розгляд, зберігання, захист, облік та надання інформації у сфері будівництва, а також електронну взаємодію між фізичними та юридичними особами, державними органами, органами місцевого самоврядування, центрами надання адміністративних послуг, з метою отримання визначених цим Законом послуг у сфері будівництва [18]. Відповідно до Закону також передбачається скорочення переліку документів, що подаються для отримання адміністративних послуг у сфері будівництва; запроваджується ідентифікатор об'єкта будівництва та завершеного об'єкта, який буде незмінним протягом життєвого циклу об'єкта, і єдиний порядок присвоєння та зміни адрес об'єктів нерухомого майна [18].

Аналіз КУпАП підтверджує необхідність виокремлення адміністративної відповідальності у сфері будівництва, оскільки зазначена Глава не відповідає сучасним вимогам систематизації різних видів адміністративної відповідальності у сфері будівництва в межах одного кодифікованого акта, не виділяючи як окремий вид адміністративну відповідальність у сфері будівництва. Тому очевидна необхідність відокремлення в окрему главу (розділ) усіх адміністративно-правових норм, які передбачають адміністративну відповідальність у галузі будівництва та будівельної діяльності, з одночасним погалузевим її формуванням.

Поряд із цим, під час аналізу статей вказаної глави виникає низка запитань, зокрема щодо абстрактного формулювання диспозиції правових норм, які передбачають адміністративну відповідальність у досліджуваній сфері. Наприклад, ст. 96 КУпАП містить таке визначення: «Незабезпечення замовником здійснення технічного нагляду, якщо такий нагляд є обов'язковим згідно з вимогами законодавства, - тягне за собою накладення штрафу від п'ятисот до тисячі неоподатковуваних мінімумів доходів громадян». Таким чином, у статті наведено посилання на інші нормативно-правові акти. Ця ситуація, на нашу думку, значно ускладнює використання адміністративної відповідальності за вчинене правопорушення [19].

У межах розв'язання вказаної проблеми постає питання щодо існування значного масиву правових норм, які встановлюють адміністративну відповідальність за правопорушення у будівельній сфері. Проаналізований КУпАП містить лише незначну кількість статей, що встановлюють адміністративну відповідальність у відповідній сфері. Після більш поглибленого аналізу нормативно-правової бази виявлено, що значна кількість адміністративно-правових норм наявна в інших нормативно-правових актах, як законодавчих, так і підзаконних, зокрема відомчих (міжвідомчих). Підзаконні нормативно-правові акти юридично доповнюють національну правову систему, осучаснюючи її, роблячи гнучкішою та пристосованою до складних і мінливих реалій сьогодення [20, с. 7; 21, с. 97]. В свою чергу, це формує додаткові передумови для ефективної запобігання явним та, що не менш важливо, латентним правопорушенням у сфері будівництва.

Таким чином, аналіз нормативно-правового забезпечення сфери будівництва дає змогу здійснити його узагальнення

норми, які визначають правила належної поведінки в досліджуваній сфері;

норми, які встановлюють відповідальність за вчинення порушень у зазначеній сфері;

норми, які визначають алгоритм дій державних органів під час здійснення будівництва, у тому числі спрямовані на нагляд та контроль за дотриманням законодавства.

Варто констатувати, що найчисленнішими є норми, які визначають правила належної поведінки в досліджуваній сфері та алгоритм дій державних органів під час здійснення контролю та нагляду за будівництвом. Однак, стан законодавчого забезпечення запобігання правопорушенням у означені сфері характеризується недосконалістю та розбалансованістю актів усіх рівнів, відсутністю офіційно визнаної концепції розвитку нормативно-правової бази, яка стосується організації та функціонування системи боротьби з правопорушеннями, роз'єднаністю суб'єктів, невиправданим дублюванням окремих їх функцій, недостатнім рівнем правового забезпечення взаємодії й координації правоохоронних та інших державних (контролюючих) органів.

Проаналізувавши відповідну базу нормативно-правового забезпечення можна визначити перспективи її розвитку: 1) адаптація системи законодавчого забезпечення галузі будівництва до норм міжнародного права; 2) проведення стандартизації норм реалізації будівельних проектів та якості будівельної продукції відповідно до міжнародних стандартів якості; 3) оновлення та удосконалення нормативної бази для забезпечення інноваційного розвитку будівельної галузі;

вирішення проблем нормативного регулювання через усунення законодавчих колізій; 5) розробка нових та вдосконалення існуючих норм направлених на запобігання правопорушенням.

Найбільш суттєвим кроком з удосконалення нормативно-правового забезпечення будівництва визначено розробку оптимальної моделі кодифікації будівельного законодавства, що сприятиме узгодженню та впорядкуванню чисельних нормативно-правових актів у відповідній сфері.

Список використаної літератури

1. Muzychuk О., Shatrava, S., Tsybulnyk, N., Bezpa- lova, О. Public Administration as a Form of Realization of Public Authority. Amazonia investiga. 2020. Vol. 9 NOm. 30. Р 60-66. (Web of Science).

2. Безпалова О. І. Правове забезпечення управління органами поліції України. Адміністративне право і процес. 2017. № 9 (259). С. 111-115.

3. Даценко О. М. Адміністративно-правове регулювання нафтогазового комплексу. Visegrad Journal on Human Rights. 2015. № 5/1. C. 24-30.

4. Колпаков В. К. Адміністративне право України: підручник. Київ : Юрінком Інтер, 1999. 736 с.

5. Кодекс України про адміністративні правопорушення : Закон від 7 груд. 1984 р. № 8073-Х.

6. Кошиков Д. О. Адміністративно-правові засади реалізації державної політики у сфері забезпечення економічної безпеки держави : монографія. Харків : Панов, 2020. 544 с.

7. Тихонова О. В. Фінансова безпека України: кримінально-правові та кримінологічні основи: монографія. Дніпропетровськ: Середняк Т. К., 2015. 484 с.

8. Конституція України: Основний Закон України від 28 черв. 1996 р. № 254к/96-ВР

9. Про основи містобудування: Закон України від 16 лист. 1992 № 2780-Xii.

10. Про регулювання містобудівної діяльності : Закон України від 17 лют. 2011 р. № 3038-Vi.

11. Рибак О. Регулювання розвитку містобудівного комплексу: економіко-правовий аспект. Економіка № 1 (115) січень-лютий 2012 р. С. 88-92.

12. Про архітектурну діяльність : Закон України від 20 трав. 1999 р. № 687-XiV.

13. Про надання будівельної продукції на ринку : Закон України від 02 верес. 2020 р. № 850-iX.

14. Про будівельні норми: Закон України від 05 лист. 2009 р. № 1704-Vi.

15. Про затвердження Порядку застосування будівельних норм, розроблених на основі національних технологічних традицій, та будівельних норм, гармонізованих з нормативними документами Європейського Союзу : Постанова Кабінету Міністрів України від 23 трав. 2011 р. № 547.

16. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо сприяння будівництву : Закон України від 16 верес. 2008 р. № 509-Vi.

17. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення вимог цивільного захисту під час планування та забудови територій : Закон України від 29 лип. 2022 р. № 2486-ix.

18. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення порядку надання адміністративних послуг у сфері будівництва та створення Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва : Закон України від 17 жовт. 2019 р. № 199-iX.

19. Кодекс України про адміністративні правопорушення : Закон від 7 груд. 1984 р. № 8073-x.

20. 20.Ортинський В. Л. Аналіз нормативно-правової основи забезпечення економічної безпеки. Вісник Національного університету Львівська політехніка. Юридичні науки. 2016. № 855. С. 4-12.

21. 21.Мельник В. І. Адміністративно-правові засади організації та функціонування системи економічної безпеки України : монографія. Суми : ВВП «Мрія», 2020. 452 с.

Размещено на Allbest.ru