Державна політика у сфері парламентського контролю

Размещено на http://www.allbest.ru/

Державна політика у сфері парламентського контролю

Нижник А. І.

Перший заступник керівника Головного юридичного управління Апарату Верховної Ради України

Серед вітчизняних наукових визначень державної політики найбільш прийнятними у контексті парламентського контролю - діяльності з реалізації контрольної функції парламенту, видаються такі.

О. Валевський пропонує під «державною політикою розуміти діяльність, націлену на вирішення проблем суспільного розвитку» [1, с. 21].

В. Тертичка трактує державну політику як відносно стабільну, організовану й цілеспрямовану діяльність/бездіяльність державних інституцій, здійснюваної ними безпосередньо чи опосередковано щодо певної проблеми або сукупності проблем, яка впливає на життя суспільства. [2, с. 82-83]. парламентський регламент процесуальний акт

О. Кучеренко дійшов висновку, що в сучасній суспільно-політичній думці переважають три головні концепції державної політики, а саме:

1) плюралістична (акцентує увагу на процесі формування та здійснення державної політики в сучасному демократичному суспільстві як мульти- рівневої конкуренції між впливовими суспільно-політичними групами та об'єднаннями); 2) суспільного вибору і 3) детерміністська. [3, с.279].

Актуальність втілення в Україні плюралістичної концепції державної політики набула нового виміру у контексті європейської та євроатлантичної інтеграції. І це цілком природний процес, оскільки основою цієї концепції є спільні ідеологічні цінності європейської спільноти та демократичні (діалогові) механізми формування і реалізації публічної політики, що здатні забезпечити сталий суспільний розвиток на основі дійсного демократичного урядування.

Тому на сучасному етапі суспільного розвитку вітчизняна державна політика у мирний час має формуватися та реалізовуватися на демократичних засадах, що властиві плюральним, відкритим суспільствам, з урахуванням членства України в Раді Європи, членства українського парламенту в Міжпарламентському Союзі, набуття Україною статусу держави - кандидата до ЄС та її євроатлантичних прагнень.

Зокрема, щодо виконання критеріїв вступу країн до Європейського союзу (копенгагенські критерії), то варто виділити політичний критерій: стабільність інституцій, що гарантують демократію, верховенство права, права людини та повагу і захист меншин, а також правовий критерій: спроможність взяти зобов'язання щодо членства, включаючи відданість цілям політичного, економічного та валютного союзу. Інституцією від стабільності якої залежить законодавче забезпечення реалізації гарантій демократії є парламент.

Сама представницька природа парламенту, його місце та роль у державному механізмі покладають на нього провідну організаційну роль у владному трикутнику (глава держави, парламент, уряд) щодо втілення плюралістичної концепції державної політики шляхом: стратегічного планування розвитку законодавства, визначення засад внутрішньої та зовнішньої політики, остаточного санкціонування розроблених урядом законів, нагляду за своєчасним виданням урядом підзаконних актів і здійснення інших заходів, спрямованих на ефективну реалізацію та удосконалення державної політики.

Оскільки плюралістична концепція державної політики є похідною від плюралістичної моделі демократії ліберального типу, ознаки якої закріплені у тексті Основного Закону України, системний аналіз її положень та практика їх удосконалення дозволяє окреслити деякі особливості сучасного процесу формування та здійснення державної політики у сфері парламентського контролю.

Так, фактом схвалення у 2016 році українським парламентом параметрів «парламентської реформи» (йдеться про посилення інституційної спроможності парламенту), цю реформу визнано однією з ключових [4]. Однак, реалізація відповідних рекомендацій потребує також і внесення змін до Конституції України, спрямованих на розвиток парламентаризму і парламентського контролю. Це, зокрема, стосується положень статті 81, якою закріплено імперативний мандат.

Хоча відповідні рекомендації не містять натяку на скасування депутатського імунітету, а у пункті 44 йдеться про необхідність врегулювання статусу парламентської опозиції, що й досі є актуальним, розпочата хвиля політичного популізму завершилася прийняттям 3 вересня 2019 року закону № 27-IX і ліквідацією депутатського імунітету як парламентського явища.

Внаслідок руйнування інституту депутатської недоторканності парламентарія (як цілісне явище передбачає обов'язкове поєднання індемнітету та імунітету) недоліки імперативного мандату за пропорційної виборчої системи ще більше посилилися. Подібна практика не вписується у європейські стандарти парламентаризму як така, що не забезпечує гарантії діяльності парламентської опозиції у контексті парламентського контролю [5].

Описуючи функціональні характеристики парламенту Л. Герасіна та М. Панов зазначають: «Увесь парламент і кожен депутат окремо може виступати в ролі «гласу народу», його «опікуна», «слуги», «дзеркала» народної волі. Крім того, кожен депутат має так званий загальний мандат, за яким він отримує право представляти всю націю в цілому» [6].

Відтак, гарантований нині статтею 80 Конституції України депутатський індемнітет, що походить від фундаментального принципу ідеологічного та політичного плюралізму, закріпленого статтею 15 Конституції України (елемент конституційного ладу), має реалізовуватися як в мирний час, так і в умовах воєнного стану, однак з урахуванням обмежень, що зумовлені особливим режимом організації роботи органів державної влади у воєнний час.

Проведення ж у демократичний спосіб необхідних реформ та втілення відповідних стандартів в українські реалії має здійснюватися за участі громадянського суспільства, на основі принципів і механізмів плюралістичної концепції державної політики, що забезпечують раціональне поєднання належного громадянського контролю і дієвого та конструктивного парламентського контролю.

На відміну від загального поняття державної політики, державно- правова політика (нормативна складова) у сфері парламентського контролю є невід'ємною складовою парламентського права, що згідно загальної теорії парламентаризму і парламентського права віднесено до галузі конституційного права (відповідно матеріального і процесуального). Такий теоретичний поділ парламентського права на матеріальну та процесуальну складові дозволяє виокремити парламентський регламент як внутрішній процесуально-процедурний акт серед інших законодавчих актів у сфері парламентського контролю.

Попри наявність формальних розбіжностей між положеннями Конституції України (статей 19, 92 і 83, 88) щодо правової форми парламентського регламенту як внутрішнього процесуального акту, нині діючий регламент має форму закону.

Загальновідомо, що в багатьох парламентах світу, які працюють за Вестмінстерською моделлю Великої Британії, поширеною є практика коли парламентський регламент не є законом і тому парламентські правила та процедури можуть тлумачитися лише спікером, а не судами.

Така, на перший погляд, лише формальна відмінність регламенту як законодавчого акту, зумовлена принципом поділу влади, автономією парламенту та особливою природою внутрішньо-парламентських відносин, що безпосередньо не стосуються реалізації прав громадян. Відтак діяльність з унормування та перегляду законодавцем процесуальних парламентських правил у власному регламенті виведена із стандартного для законів циклу державної політики. Адже внутрішньо-парламентські відносини за своєю політико-юридичною природою не підпадають під суспільну проблему у сенсі державної політики, що потребує законодавчого втручання на основі стандартних процедур демократії участі із залученням громадськості.

На основі цих тез і міркувань робимо умовивід, що притаманна коаліційній моделі парламентсько-урядової взаємодії урядово-центристська технологія законотворення, не повинна поширюватися на процес удосконалення парламентських правил і процедур.

Відповідно до засадничих положень розділу І Конституції України парламентський контроль у правовій, демократичній державі має здійснюватися на професійній основі парламентом і іншими уповноваженими законом суб'єктами (парламентськими комітетами і тимчасовими слідчими комісіями, уповноваженим з прав людини, Рахунковою палатою, а також парламентаріями). Коло цих суб'єктів визначене безпосередньо у Конституції України і вони зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19). Тобто, формально-юридично ця імперативна конституційна вимога не допускає нормативне регулювання організації та здійснення парламентського контролю на підзаконному рівні.

За такої конституційної логіки виключно законодавець зобов'язаний прийняти відповідну сукупність первинних законодавчих актів, які системно та комплексно унормують обидва правові механізми організації та здійснення внутрішнього і зовнішнього парламентського контролю.

Отже, державно-правова політика у сфері парламентського права і контролю має певні кількісні та якісні характеристики, за якими її можна виокремити у окремий блок державно-правової політики.

Згідно з інформацією, що розміщена на веб-сайті українського парламенту у базі даних «законодавство», з 24.06.1991 року чинними станом на 10.07.2023 року є 7533 закони, у тому числі: первинних - 819 і вторинних (якими внесено зміни) - 6714. Ці показники ілюструють нестабільність державно-правової політики.

У загальному масиві первинних законодавчих актів України діє біля десяти законодавчих актів, що можна віднести до сфери парламентського права. Спеціального закону про парламентський контроль не існує, так само як і закону про парламентську опозицію, однак статусні закони містять положення, що передбачають періодичність і строки звітування у парламенті відповідних державних органів і силових структур.

До сталих законодавчих актів відносяться: Конституція України, закони про статус народного депутата, про комітети Верховної Ради України, про тимчасові комісії Верховної Ради України, про уповноваженого Верховної Ради України, про Рахункову палату, про Кабінет Міністрів України тощо (статусні законодавчі акти).

До змінних законодавчих актів відноситься: Регламент Верховної Ради України (процесуально-процедурний акт). Про це свідчить його життєвий цикл, упродовж якого (починаючи з 10 лютого 2010 року) до нього вносилися зміни більше 64 разів. При цьому особливою якісною характеристикою чинного Регламенту є те, що у ньому містяться також і матеріальні норми.

Загальними якісними характеристиками законодавчих актів у сфері парламентського права і контролю є такі: вища юридична сила, зміст відповідає положенням Конституції України, що забезпечує узгодженість положень, чіткість, зрозумілість, однозначність норм права, завершеність правового механізму тощо.

Завдяки плюралізму в науці маємо дещо різні доктринальні позиції вітчизняних вчених щодо широкого [7] та вузького [8] розуміння джерел парламентського права. Зважаючи на відповідні підходи стосовно наукової класифікації і систематизації джерел парламентського права, можемо з урахуванням відмінностей їх природи та юридичної сили зробити наступні висновки:

1) суспільні відносини з питань внутрішнього парламентського контролю регулюються Конституцією України, парламентським Регламентом, Угодою про коаліцію депутатських фракцій, парламентськими прецедентами, традиціями та звичаями;

2) суспільні відносини з питань зовнішнього парламентського контролю регулюються Конституцією України, статусними законами, парламентським Регламентом.

Така дещо спрощена класифікація сукупності джерел парламентського права, якими регулюються організація та здійснення внутрішнього і зовнішнього парламентського контролю, ілюструє принципову відмінність за обсягом, юридичною силою та природою джерел парламентського права. Головною відмінністю унормування процесу зовнішнього парламентського контролю є виключно законодавчий рівень регулювання відповідних суспільних відносин взаємодії суб'єктів парламентського контролю з іншими підзвітними органами державної влади, діяльність яких врегульовано статусними законами (про кабінет міністрів, про центральні органи виконавчої влади тощо).

Державотворчі українські реалії в умовах існуючої моделі коаліційної парламентсько-урядової взаємодії свідчать про тенденцію розширення сфери парламентського контролю на діяльність новоутворених анти- корупційних, правоохоронних і військових структур, що закономірно має збільшити навантаження на суб'єктів, уповноважених на здійснення парламентського контролю. Проте, розвиток конституційно закріпленої системи суб'єктів парламентського контролю є неможливим через її консерватизм, що зумовлений вищою юридичною силою Конституції України.

Таким чином, гіпотеза про системоутворювальні недоліки відповідних конституційних положень, консервативний характер їх змісту, що не сприяють розвитку парламентського права у сфері парламентського контролю, підтвердилася. Отже питання необхідності узгодження та системного удосконалення положень Конституції України в частині парламентської реформи має вирішуватися комплексно як складова конституційної реформи.

Список використаних джерел:

1. Валевський О. Л. Державна політика в Україні: методологія аналізу, стратегія, механізми впровадження : [монографія] / О. Л. Валевський. - К. : НІСД, 2001. - 242 с.

2. Тертичка В. В. Державна політика: аналіз та здійснення в Україні / В. В. Тертичка. - К. : Вид-во Соломії Павличко»Основи», 2002. - 750 с.

3. Кучеренко О. Державна політика: аналіз сучасних політологічних концепцій / О. Кучеренко// Актуальні проблеми реформування державного управління в Україні : Мат. наук.-практ. конф. - К. : Вид-во УАДУ, 1997. - С. 279-281.

4. Постанова Верховної Ради України від 17 березня 2016 року № 1035-VIII - Режим доступу: https://zakon.rada.gov.ua/rada/show/1035- 19#Text

5. Нижник А. Недоторканність народного депутата України - конституційно-правова гарантія незалежного парламентського контролю: інформаційно-правовий аспект (ст. 141-155). Журнал «Інформація і право» 2(29)/2019.

6. Політико-правові інститути сучасності: Структура, функції, ефективність/ За заг. ред. М. І. Панова, Л. М. Герасіної. - К., 2005. - С. 157.

7. Олуйко В. Парламентське право України: проблеми теорії та практики. Юрінком Інтер. 2004. 216 с.

8. Древаль Ю., Тодика Ю. Формування парламентського права у процесі державотворення. Віче. 2006. №7.

Размещено на Allbest.ru