Практика публічного управління та адміністрування: системний підхід як методологія розв'язання типових проблем

Размещено на http://www.allbest.ru/

Херсонський національний технічний університет

Національний університет "Львівська політехніка"

Практика публічного управління та адміністрування: системний підхід як методологія розв'язання типових проблем

О.В. Половцев

доктор наук з державного управління, професор

професор кафедри державного управління

та місцевого самоврядування

Н.Ю. Подольчак

доктор економічних наук, професор

завідувач кафедри

адміністративного та фінансового менеджменту

Анотація

публічний управління адміністрування

Стаття присвячена дослідженню змісту діяльності суб'єкта публічного управління та адміністрування, виокремленню типової проблематики його діяльності, застосуванню системного підходу до розробки теоретико-методичного підґрунтя практичного розв'язання як проблем суб'єкта публічного управління та адміністрування, як соціальної системи, так і його діяльності, із урахуванням зовнішніх викликів та внутрішніх змін. У роботі висвітлено особливості функціонування суб'єктів публічного управління і адміністрування як системи. Зроблено акцент на необхідності як самого суб'єкта публічного управління і адміністрування, так і його діяльності, бути відповідними змінам зовнішніх умов функціонування та внутрішніх факторів. Досліджено наукові підходи до розв'язання проблем владної діяльності та виокремлено системний підхід як основний методологічний інструмент комплексного вирішення завдань рівноважної реакції на зовнішні виклики та внутрішні зміни, що формує цілісну відповідь на питання оперативного, тактичного і стратегічного розвитку як керуючої системи - суб'єкта публічного управління та адміністрування, і його діяльності, так і керованої соціальної системи - суспільства в цілому або окремої територіальної громади. Проаналізовано зміст визначеної типової проблематики та її вплив на якість результатів владної діяльності та суспільно-політичні відносини. Сформовано мету, цільові орієнтири, суб'єктно-об'єктний склад, особливості та основні змістовні етапи комплексного проєкту оновлення та модернізації владної діяльності суб'єкта публічного управління і адміністрування. В якості основних етапів виокремлено модернізацію та осучаснення суб'єкта публічного адміністрування, як системи, активізацію громадянської активності мешканців населеного пункту та залучення їх до спільних з владою проєктів управління громадою, переналаштування та осучаснення роботи політичної системи територіальної громади. Запропоновано алгоритм та послідовність вирішення типової проблематики діяльності суб'єкта публічного управління та адміністрування за рахунок проведення організаційно-функціональних змін щодо самого суб'єкта публічного управління та адміністрування так його діяльності.

Ключові слова: системний підхід; системний аналіз; типові проблеми владної діяльності; публічне управління та адміністрування; суб'єкт публічного управління та адміністрування; проєктний підхід оновлення та модернізації владної діяльності.

O.V. Polovtsev, N.Yu. Podolchak

Practice of public management and administration: a systemic approach as a methodology for solving typical problems

Abstract

The article is devoted to the research of the content of the activity of the subject ofpublic management and administration, the identification of typical problems of its activity, the application of a systematic approach to the development of a theoretical and methodological basis for the practical solution of both the problems of the subject ofpublic management and administration, as well as the social system and its activity , taking into account external challenges and internal changes. The work highlights the peculiarities of the functioning of subjects of public management and administration as a system. Emphasis is placed on the need for both the subject of public management and administration, as well as its activities, to be appropriate to changes in external operating conditions and internal factors. Scientific approaches to solving the problems of power activity were studied and the system approach was singled out as the main methodological tool for complex solution of the tasks of balanced response to external challenges and internal changes, which forms a holistic answer to the issues of operational, tactical and strategic development as a management system - a subject of public management and administration, and its activities, as well as the managed social system - society as a whole or a separate territorial community. The content of certain typical problems and its influence on the quality of the results of government activity and socio-political relations are analyzed. The goal, target orientations, subject-object composition, features and main meaningful stages of the complex project of renewal and modernization of the power activity of the subject ofpublic management and administration have been formed. Modernization and modernization of the subject ofpublic administration as a system, activation of civic activity of residents of the settlement and their involvement in joint community management projects with the authorities, reconfiguration and modernization of the work of the political system of the territorial community are identified as the main stages. An algorithm and sequence for solving typical problems of the subject of public management and administration by making organizational and functional changes to the subject of public management and administration and its activities are proposed.

Key words: systematic approach; system analysis; typical problems of government activity; public management and administration; subject ofpublic management and administration; project approach of renewal and modernization ofgovernment activities.

Постановка проблеми

Функціонування систем публічного управління та адміністрування є достатньо складним процесом, що зумовлено наявністю великого числа різноманітних факторів. В умовах стрімкого суспільного розвитку, складних соціально-економічних процесів і політично-адміністративних реформ проблеми підвищення ефективності та результативності в органах публічного управління та адміністрування всіх рівнів набули особливої актуальності. Відомо, що за допомогою багатьох гуманітарних дисциплін (філософія, соціологія, історія, політологія, економіка, економічна географія та ін.) одержані численні знання щодо закономірностей поведінки систем публічного управління та адміністрування. Проте ці знання настільки складні та масштабні, що жоден з існуючих наукових напрямків не може проаналізувати їх в сукупності.

Сучасною загальноприйнятою методологією, що використовується при дослідженні складних систем різної природи є системний підхід, а прикладною - системний аналіз. Теорія системного аналізу має широку сферу практичних застосувань, у тому числі неструктуровані, неформалізовані предметні області, зокрема галузь публічного управління та адміністрування. Системний аналіз є відкритою дисципліною та постає базисом для розвитку та практичного застосування нових методів та підходів до розв'язання нетривіальних задач, формалізований опис та розв'язання яких за традиційних підходів вважається занадто складним чи навіть неможливим. Для адекватного розуміння і моделювання законів розвитку складних систем та управління ними вдаються до міждисциплінарних досліджень, які ґрунтуються на системному підході та використовують всі сучасні наукові методи, властиві як гуманітарним, так і точним наукам [1].

Відмінною рисою сучасного світу є швидкі зміни. Вони стосуються усіх складових соціальної системи, включно з системою публічного управління. Для системи публічного управління та адміністрування фактор відповідності змінам є безумовно важливим, з огляду на те, що від якості і ефективності як самої системи публічного управління та адміністрування, так і її діяльності, залежить якість і стан усієї керованої соціальної системи.

Враховуючи наведені вище обставини, можна констатувати - система публічного управління та адміністрування, як керуюча соціальна система відкритого типу, повинна вміти продукувати та просувати ефективні соціальні пропозиції: стратегії, програми та проєкти розвитку, переміщувати соціальні ресурси та зусилля у необхідних для суспільства, як керованої системи, напрямках. Це змушує своєчасно та змістовно змінювати техніки та технології здійснення влади та адаптувати систему управління під зовнішні зміни та внутрішні потреби, адже сучасна проблематика характеризується комплексністю та високим рівнем складності. Постає питання щодо необхідності існування в системі публічного управління та адміністрування відповідних інструментів комплексного вирішення проблем органів публічної влади. Методологія системного підходу дозволяє запропонувати необхідні комплексні інструменти вирішення сучасної проблематики діяльності суб'єктів публічного управління та адміністрування. Використання системного підходу для розв'язання проблем діяльності суб'єктів публічного управління та адміністрування є запорукою комплексності і повноти вирішення задач, що походять з функціонального змісту діяльності публічної влади [4].

Складність застосування в діяльності суб'єктів публічного управління та адміністрування комплексних інструментів на основі системного підходу, їх відсутність у складі процесів, що здійснюють органи публічної влади, низькі підготовленість та функціональна здатність співробітників публічної влади до їх використання зумовлюють розробку придатних для практичного використання методологічних підходів щодо розв'язання типових проблем публічної влади та роблять її важливим завданням для наукового пошуку.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Концептуальні засади функціонування механізмів державного управління активно опрацьовані провідними дослідниками: В. Авер'яновим, О. Амосовим, Г. Астаповою, Г. Атаманчуком, В. Бакуменком, І. Булєєвою, П. Єгоровим, О. Єрьоменко-Григоренком, В. Князєвим, О. Ковалюком, В. Коломийчуком, О. Коротичем, М. Кругловим, А. Кульманом, М. Лесечком, Ю. Лисенком, В. Малиновським, О. Машковим, Н. Мойсеєвим, Н. Нижником, О. Оболенським, Г Одінцовою, Р Рудніцькою, З. Рум'янцевим, Ю. Тихомировим, Л. Юзьковим.

Однак, якщо загальні засади механізмів публічного управління та адміністрування розроблені на достатньому рівні, то питання використання системного підходу як методологічного інструменту і на його основі розв'язання організаційно-функціональних проблем діяльності публічної влади потребують як дослідження, так і розробки наукового обґрунтування його практичного впровадження у владну діяльність.

Необхідно зазначити, що при дослідженні систем публічного управління та адміністрування вчені стикаються з низкою проблем, спричинених особливостями галузі публічного управління та адміністрування, які можуть бути сформульовані у таких факторах:

більшість управлінських рішень мають багатокроковий характер та служать більшою мірою інтересам організації і забезпеченню функціонування стаціонарних системо-утворюючих процесів, ніж досягненню конкретних цілей та задач;

реальні управлінські процеси відбуваються в умовах загальної непогодженості цілей та інтересів учасників системи, тому значна частина рішень спрямована на врегулювання та розв'язання внутрішніх системних конфліктів;

експертні знання, які використовуються у процесі оцінки стану системи та результативності тих чи інших впливів, мають суб'єктивний характер; точки зору різних експертів визначаються професійними та іншими інтересами, що призводить до об'єктивної суперечливості інтегрованої моделі експертних знань;

процеси, що відбуваються в об'єктах публічного управління та адміністрування та оточуючому середовищі, характеризуються високим складом випадкових подій та компонент, низьким рівнем явних причинно-наслідкових зв'язків, що ускладнює їх формалізацію та прогнозування;

об'єм початкових даних та інформаційних джерел є достатньо великим та має недостовірний, незакономірний і нестаціонарний характер, що ускладнює використання статистичних методів.

Дослідження світового та українського досвіду діяльності публічної влади виявляє, що системний підхід є дієвим інструментом розв'язання багатьох вищезазначених проблем в реалізації задач публічного управління та адміністрування. Його використання надає змогу провести детальний аналіз складових системи та запропонувати науковий інструментарій з урахуванням усіх особливостей елементних складових об'єкта дослідження. Тому питання системного оновлення або модернізації, власне, як самих органів публічної влади в цілому, так і їх діяльності, на основі системного підходу є предметом актуального наукового пошуку і досліджень.

Метою роботи є системний аналіз типової проблематики функціонування суб'єктів публічного управління та адміністрування та розробка і обґрунтування підходів до їх практичного розв'язання з врахуванням наявних зовнішніх викликів та внутрішніх змін.

Викладення основного матеріалу

На думку професора О. Рогача ключовою ознакою суб'єкта публічного адміністрування є діяльнісний принцип - здійснення публічного адміністрування. Його основу становлять органи, для яких адміністрування є основним видом діяльності, - органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування. Незважаючи на широку розрізненість суб'єктів публічного адміністрування, усім їм притаманні спільні ознаки, які дозволяють їх диференціювати як такі. Ці ознаки зумовлені спільним функціональним видом діяльності - здійсненням публічного адміністрування. Отже суб'єкт публічного адміністрування - це суб'єкт владних повноважень, який здійснює публічне адміністрування: надає адміністративні послуги чи виконавчо-розпорядчу адміністративну діяльність.

Термін «публічне управління» вперше використовує англійський державний службовець Десмонд Кілінг у 1972 р. «Публічне управління - це пошук у найкращий спосіб використання ресурсів задля досягнення пріоритетних цілей державної політики» [3].

Публічне управління та адміністрування, згідно теорії систем - це унікальна відкрита соціальна система, зі своєю, притаманною тільки їй, структурою та функціями, що здійснює власну діяльність у безпосередньому контакті з іншими системами і є залежною як від зміни внутрішніх факторів, так і від змін зовнішнього середовища. Зміни зовнішнього середовища створюють впливи на систему публічного управління та адміністрування, що викликає необхідність, адекватних цим впливам, рівноважних реакцій у вигляді зміни як характеру її діяльності, так і самої системи, з точки зору її організаційно-функціонального змісту. Якщо система не в змозі відповідно прореагувати на зовнішні зміни умов її функціонування та внутрішні виклики, вона з часом втрачає, закладений у неї як у систему, функціональний зміст і спроможність досягати поставлених цілей. Практика публічного управління та адміністрування впевнено свідчить, що в певний час і за певних умов виникає необхідність оновлення або кардинальних змін як в цілому в системі публічного управління та адміністрування, так і в її складових - суб'єктах публічного управління та адміністрування, що здійснюють практичну владну діяльність. Якщо зазначені процеси своєчасно і повноцінно не відбуваються, це призводить до серйозних помилок у функціональній діяльності владних структур. Тобто, від сучасності та ефективності владних технологій, які використовуються в функціональній діяльності суб'єктів публічного управління та адміністрування, як системи, залежить кількісний та якісний результат - стійкість і якість суспільного стану та ефективність використання суспільного ресурсу. Сьогоднішні глобальні системні виклики, що стоять перед суб'єктами публічного управління та адміністрування, можна сформулювати наступним чином:

переналаштування та осучаснення організаційно-функціональної спроможності управлінських структур;

освоєння і використання в практичній діяльності нових технологій влади;

вміння ефективно та результативно керувати соціальними і матеріальними ресурсами, переміщати соціальний капітал та зусилля громадян у необхідних для країни, регіону та громади напрямках.

Можна констатувати беззаперечний факт, що для того, щоб суб'єкт публічного управління та адміністрування, як система, міг підтримувати своє функціонування зсередини, зростати і оновлюватися, апарати управління повинні бути необхідною мірою різноманітними і мати здатність своєчасно змінюватися [2].

Дослідження практичної складової діяльності суб'єктів публічного управління та адміністрування показує, що в залежності від зміни зовнішніх умов функціонування, складові системи органу публічної влади можуть ставати невідповідними новим умовам, з точки зору їх функціонального та організаційного змісту, а техніки і технології здійснення влади або стають технічно застарілими, або морально невідповідними тим цілям і завданням, які стоять перед органом публічної влади. Відповідно цього постає питання щодо наявності, можливості та здатності використання в практичній діяльності суб'єктів публічного управління та адміністрування методологічних і методичних інструментів розв'язання проблем покращення владної діяльності.

Системний підхід, як методологія вирішення завдань рівноважної реакції на зовнішні виклики та внутрішні зміни, що стоять перед суб'єктами публічного управління та адміністрування, за думкою авторів, має дати цілісну відповідь на питання як оперативного, тактичного, так і стратегічного розвитку як керуючої системи - суб'єкта публічного управління та адміністрування і його діяльності, так і керованої соціальної системи - суспільства в цілому або окремої територіальної громади. Налаштування елементів і підсистем, оновлення та модернізацію зв'язків, функцій та інших складових суб'єкта публічного управління та адміністрування можна представити у вигляді комплексного проєкту оновлення та модернізації владної діяльності. Покрокове, послідовне проєктування розв'язання проблем та досягнення цілей публічного управління та адміністрування дозволить детально опрацювати кожну складову і сформувати алгоритм дій як у владно-управлінській, так і в громадсько-політичній площинах. Прикладний аспект практичного застосування системного підходу, створення і реалізації комплексного проєкту модернізації та оновлення, як власне самого суб'єкта публічного управління та адміністрування, так і його функціональної діяльності, може бути здійснено на платформі окремої територіальної громади, як об'єкта зазначеного проєкту і органу публічної влади, що є суб'єктом управління ним.

У більшості практичних випадків ініціатива, щодо подібних пропонованому комплексному проєкту, походить з суспільного запиту на нові якість та зміст владних послуг, що знаходить підтвердження в результатах соціологічних досліджень якості владно-управлінської діяльності на певній території. Мету комплексного проєкту авторами запропоновано сфокусувати на приведенні системи роботи управлінських структур суб'єкта публічного управління та адміністрування відповідної до вимог та стандартів публічного управління та адміністрування країни, викликам часу, запитам національного суспільства та окремої територіальної громади. Сутність такого комплексного проєкту має відбивати зміст процесів переналаштування та осучаснення роботи систем певного суб'єкта публічного управління та адміністрування. В будь-якому проєкті мають бути чітко зафіксовані суб'єкти і об'єкти проєкту. До суб'єктів пропонованого проєкту доцільним є включення органів публічної влади національного та регіонального рівня, що є стейкхолдерами подібних змін, органу публічної влади обраного місцевого рівня (виконавчий комітет місцевої ради) - суб'єкт публічного управління та адміністрування певною територіальною громадою, представницької влади територіальної громади та, за необхідності, зовнішніх експертів. До складу об'єктів проєкту мають бути включені:

підсистеми суб'єкта публічного управління та адміністрування обраного рівня - структурні підрозділи органу публічної влади (департаменти, управління, інші підрозділи виконавчого комітету місцевої ради);

процеси, процедури, техніки і технології здійсненні владної діяльності суб'єктом публічного управління та адміністрування;

мешканці територіальної громади, включно з різними формами їх самоорганізації.

В якості напрямів проєкту можливі наступні:

організаційний;

функціональний;

суспільно-політичний.

Публічно-управлінські проєкти мають свої відмінності від інших. До особливостей подібного проєкту можна віднести наступні:

усі процеси, пов'язані з переналаштуванням та осучасненням суб'єкта публічного адміністрування та його діяльності, мають йти паралельно з його поточною діяльністю, жодною мірою не впливаючи на зниження якості наявних управлінських послуг протягом усього періоду функціонування проєкту;

з точки зору прийнятої в демократичному суспільстві системи публічного управління «Good Governance», проєкт має реалізовуватись у винятково конструктивній та доброзичливій атмосфері;

спрямованість симпатій учасників проєкту має бути орієнтована на загальні ідеї, цінності, процеси розвитку (можливості, майбутнє, заощадження);

формування стійких зв'язків між учасниками проєкту має відбуватися на двох рівнях: понятійно-раціональному та емоційному.

Якщо говорити про смислові етапи, які має пройти в реалізації проєкт подібного характеру, то до них слід було б включити наступні:

причетність - це однакові ідеї чи цінності з іншими людьми, готовність щось зробити задля загального блага, а не лише свого. Завдання етапу - залучити максимально можливу кількість мешканців населеного пункту до процесів, ініційованих владою. Це процеси, що відповідають потребам громадян та природно залучають їх до спільних дій з владою;

залученість - стан емоційної чи інтелектуальної симпатії та відданості спільній справі, яка мотивує до активної участі у ній. Завдання етапу - сформувати соціальне середовище проєктів, дій, ініціатив, що реалізуються на першому етапі, залучити мешканців (включно з працівниками органу публічної влади) до спільних проєктів, сформувати спільні цінності;

співучасть - спільна діяльність. Завдання етапу - залучити учасників до постійних активних процесів, які передбачають їх особисту участь. Це етап зародження загальної відповідальності за спільну справу та її результати.

У реалізації кожного проєкту, згідно методології проєктного підходу, має бути виокремлена особлива складова, так звана, «точка входу» у проєкт: суспільно-політична ситуація, яка б надавала можливість проєкту ефективно і результативно бути сприйнятою як його учасниками і стейкхолдерами, так і зовнішнім оточенням. В якості інструменту такого формату може бути використана публічна відкрита оцінка результатів наявної системи управління життєзабезпеченням та життєдіяльністю громади та нове стратегічне бачення перспектив громади. Зміст проєкту має бути відповіддю на основні системні проблеми, що характеризують сучасний стан як управлінської діяльності суб'єкта публічного управління та адміністрування, так і громадсько-політичні відносини, що складаються на даному етапі між керуючою системою, органом публічної влади, і керованою - територіальною громадою. Тому, на особистий методичний погляд авторів, доцільно підходи щодо формування змісту етапів проєкту здійснювати у формі: проблема - методика, як інструмент її вирішення. Щодо самих етапів проєкту, то доцільно було б розглянути наступні:

Модернізація та осучаснення організаційно-функціонального змісту суб'єкта публічного адміністрування та його владної діяльності.

Активізація громадянської активності мешканців населеного пункту та залучення їх до спільних з владою проєктів управління громадою.

Переналаштування та осучаснення роботи політичної системи обраної громади.

Методологічно, перший етап має стати основою для реалізації двох подальших, тому що тільки після проведення зазначених в структурі першого етапу заходів створюється можливість для здійснення наступних. Тобто, варто методологічно зберігати послідовність реалізації проєктних завдань. Вирішення задач першого етапу, за думкою авторів, має здійснюватися в наступній послідовності та за наведеним змістом (табл. 1)

В якості цільового результату вирішення проблем першого етапу має бути сформована можливість говорити про професіоналізм владних структур. Діяльність влади жителями територіальної громади має оцінюватися як змістовна, системна, логічна та зрозуміла.

Методика вирішення проблем другого етапу має наведені нижче зміст та алгоритм (табл. 2).

Учасниками подібних проєктів мають стати усі суб'єкти впливу на розвиток населеного пункту (суб'єкт публічного управління та адміністрування, представницька влада територіальної громади, жителі). В результаті реалізації проєктів формується платформа спільної відповідальності суб'єктів території за організацію життєдіяльності та створюються додаткові площадки взаємодії.

Вирішення завдань третього етапу проєкту будується на результатах перших двох етапів і має на меті формування і реалізацію проактивних ініціатив влади для всіх соціальних груп громади та можливостей участі в них політичних «гравців» територіальної громади (табл. 3).

Таблиця 1. Послідовність вирішення задач етапу 1 - Модернізація та осучаснення організаційно-функціонального змісту суб'єкта публічного адміністрування та його владної діяльності

Джерело: складено авторами на основі [1, 4]

Таблиця 2. Послідовність вирішення задач етапу 2 - «Активізація громадянської активності мешканців населеного пункту та залучення їх до спільних з владою проектів управління громадою»

Джерело: Складено авторами

Таблиця 3. Послідовність вирішення задач етапу 3 - 3. Переналаштування та осучаснення роботи політичної системи обраної громади

Джерело: складено авторами

Висновки

У результаті реалізації запропонованого системного підходу до розв'язання типових, на думку авторів, проблем владної та суспільно-політичної діяльності суб'єкта публічного управління та адміністрування можна говорити про наступні прогнозовані результати:

Практичне регулювання соціально-економічних та політичних процесів у населеному пункті відповідає вимогам національних та світових стандартів організації діяльності суб'єктів публічного управління та адміністрування.

Організаційна структура суб'єкта публічного управління та адміністрування забезпечує своєчасне та повне виконання завдань.

Якість управлінських процесів і процедур у структурних підрозділах, і суб'єкті публічного управління та адміністрування в цілому, забезпечує виконання завдань повною мірою у визначені терміни.

Співробітники структурних підрозділів суб'єкта публічного управління та адміністрування відповідають функціональним вимогам обійманих посад та забезпечують виконання завдань із заданою якістю та у встановлені терміни.

Прийняття управлінських рішень щодо управління населеним пунктом будується на основі виконання національних та світових стандартів якості процесів, процедур та змісту владних послуг суб'єкта публічного управління та адміністрування на відкритій та об'єктивній основі.

Реалізація очікувань мешканців у владній та суспільно-політичній сферах будується на основі наявності узгодженого, чіткого, публічного плану роботи суб'єкта публічного управління та адміністрування.

Робота політичної системи населеного пункту збалансована щодо інтересів і відповідальності її учасників, відкрита, професійна.