Становлення держави як потужного інструменту захисту від соціальних ризиків: міжнародний досвід

The article is devoted to the analysis of the experience of the formation of the state as a powerful tool against social risks on the example of the countries of Western Europe (Germany and Great Britain); the concept of a social state is given as such, which creates all possible conditions for the realization of economic, social and cultural human rights, for independent provision of the necessary level of material well-being by an initiative and socially responsible person for himself and his family members; the activities of the International Labor Organization and the International Social Security Association are reviewed; the social experience of the formation of such states as Germany and Great Britain is analyzed; it has been proven that a number of political, social and economic factors became the impetus for more comprehensive social protection in the countries of Western Europe.

Key words: state, social protection, social security, reforms, rights of citizens, legislative acts, regulation.

Постановка проблеми. У ст. 1 Конституції України підкреслено, що Україна є не тільки демократичною і правовою, а й соціальною державою. Розбудова високорозвиненої соціальної держави в Україні стала вкрай необхідним і визначила актуальну потребу в формуванні концептуальної моделі і механізмів функціонування такої держави. Активна та ефективна соціальна політика повинна стати міцним підґрунтям всебічного інноваційного, соціального розвитку країни, інтегрування в Європейський Союз, підставою для розбудови соціальної держави з конкурентоспроможною соціально орієнтованою ринковою економікою, здатною забезпечити людський розвиток, гідний рівень і якість життя громадян [3]. держава право соціальний

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Дослідженню соціальної держави присвячено чимало наукових праць. Так, монографія О. Панкевич присвячена дослідженню сутності, завдань, ознак та різновидів соціальної держави, основних її моделей [2]; К. Кулі-Іванченко присвятив статтю аналізу теоретичних і конституційно - правових основ соціальної держави, їх вдосконалення, а також пошуку оптимальних шляхів для вирішення спірних питань щодо розбудови в Україні соціальної держави; обґрунтування поняття та ознак соціальної безпеки у сфері соціального забезпечення наведено у статті Л. Шумної [4]; походженню та розвитку соціального забезпечення в Німеччині та Британії присвячена робота Г. Ріттер [13]; Д. Цьолльнер [22], А. Огус [11] розкривають еволюцію соціального страхування(1881-1981 роки) в Німеччині, Франції, Великій Британії, Австрії та Швейцарії; Сінгх П. розглянув системи соціального забезпечення в країнах, що розвиваються, - Азії, Африці та Південній Америці [15]; В. Лангендонк Дж. у своїй науковій праці висвітлив соціальне забезпечення у промислово розвинених країнах [20].

Мета статті полягає в аналізі досвіду становлення держави як потужного інструменту від соціальних ризиків на прикладі країн Західної Європи.

Виклад основного матеріалу. Соціальна держава є державою, яка, маючи за економічну основу соціально орієнтоване ринкове господарство, створює всі можливі умови для реалізації економічних, соціальних і культурних прав людини, для самостійного забезпечення ініціативною та соціально відповідальною особою необхідного рівня матеріального добробуту собі та членам своєї сім'ї; гарантує кожному прожитковий мінімум задля гідного людини існування й сприяє зміцненню соціальної злагоди в суспільстві [2].

Права громадян у сфері соціального забезпечення закріплені у відповідних законодавчих актах, які передбачають конкретні види матеріального забезпечення, соціальної підтримки та соціальних послуг у разі настання того чи іншого соціального ризику [1, с. 166]. Німецький професор М. Шпікер вважає: що держава повинна бути не тільки правовою, але й соціальною, що вона повинна піклуватися не тільки про право та безпеку, але й про гідні людини умови життя і праці, що вона повинна захищати громадян від ризиків втрати доходів унаслідок хвороби, інвалідності, віку і безробіття, що вона повинна гарантувати соціальну безпеку, соціальну справедливість і суспільну інтеграцію, - це все справді християнська спадщина [2, с. 6].

У преамбулі до статуту Міжнародної організації праці (МОП), яку було створено після Першої світової війни на підставі Версальського договору, йшлося про необхідність захисту працівників від захворювань і травм, пов'язаних з виконанням ними своїх трудових обов'язків. Таким чином, право на соціальне забезпечення було вперше визнано на міжнародному рівні [15, с.1]. МОП спочатку створювалася з таких причин:

- гуманітарні. Нестерпні умови, в яких функціонували працівники, стали менш прийнятними. Про це свідчить наступне. У преамбулі до Статуту МОП, де зазначено, що "умови праці, що існують, пов'язані з несправедливістю, труднощами і позбавленнями для великої кількості людей";

- політичні. Існував ризик повстання робітників за умови не поліпшення їхнього становища. У Преамбулі зазначається, що несправедливість породжує "заворушення настільки великі, що ставлять під загрозу мир і злагоду в усьому світі";

- економічні. Через її неминучий вплив на собівартість продукції будь-яка галузь і будь-яка країна, що проводить соціальну реформу, опинялася б у невигідному становищі порівняно зі своїми конкурентами;

- наприкінці Першої світової війни працівники зробили значний внесок як на полі бою, так і в промисловості. Ця ідея з'являється на самому початку Конституції: "Загальний і міцний мир може бути встановлений лише тоді, коли він ґрунтується на соціальній справедливості" [23].

Статут МОП був розроблений у період з січня по квітень 1919 року Комісією з питань праці, створеною на Мирній конференції. В результаті було створено тристоронню організацію, єдину у своєму роді, яка об'єднує представників урядів, роботодавців та працівників у своїх виконавчих органах [23]. Перша щорічна Міжнародна конференція праці відулася 29 жовтня 1919 року у Вашингтоні, на якій було прийнято перші шість міжнародних конвенцій про працю, що стосувалися тривалості робочого дня у промисловості, безробіття, захисту материнства, нічної праці жінок та молоді у промисловості. МОП керуватиметься Виконавчою радою. Виконавча рада МОП обирається Конференцією, і половину її членів становитимуть представники урядів, одну четверту - представники працівників і чверть представників роботодавців [23].

У рамках нашого дослідження зупинимося на діяльності Міжнародної асоціації соціального забезпечення (МАСО), яка була заснована у Брюсселі 4 жовтня 1927 року і цілями якої були захист, сприяння та розвиток соціального забезпечення в усьому світі. У той час як МОП складається з держав- членів, МАСО є об'єднанням урядових департаментів та центральних установ, або національних федерацій установ, які здійснюють управління соціальним забезпеченням, або однієї з його галузей. Вона має консультативний статус при Економічній і Соціальній Раді Організації Об'єднаних Націй, а її структури включають Генеральну Асамблею, Раду, Бюро та Генеральний секретаріат [15, с. 388].

Проаналізуємо соціальний досвід становлення таких держав, як Німеччина та Великобританія. Перед Першою світовою війною Німеччина завершила перехід від аграрного до індустріального суспільства [22, с. 34], а початок ХХ ст. увійшов в історію Німеччини під гаслом розширення системи соціального страхування, як пояснює Д. Цьолльнер, "недоліки та недосконалості системи, що розвивалася, вимагали виправлення" [22, с.32]. За словами Г. Ріттер, "у цей період збільшені розміри виплат було поширено на нові соціальні групи" [13, с.85]. Створення після Першої світової війни Веймарської республіки співпало зі світовою економічною кризою, і право на отримання пільг стало більш жорстким, а грошові виплати були скорочені, проте фундаментальна структура залишилася незмінною [22, с.43]. Зародження німецької системи соціального страхування відбулося у 1880 році, і держава стала цілеспрямовано створювати нові соціальні інститути, які тримала під контролем, і не залишала місця для приватних або неформальних схем соціального забезпечення, хоча вони і були включені в систему соціального страхування.

Після Першої світової війни, коли різко збільшилась кількість безробітних, зростає роль громадських організацій. Так, у листопаді 1918 року було видано указ про надання допомоги безробітним. Згідно з цим декретом, відповідальність за допомогу безробітним покладалася на громади. Держава вносила 50 відсотків, а різні німецькі землі - 33 відсотки витрат. Починаючи з 1923 року, роботодавці та працівники повинні були сплачувати внески на допомогу на випадок безробіття. Лише у 1927 році набув чинності закон про біржі праці та страхування на випадок безробіття, а також було створено Національну установу з питань зайнятості [13, с.50].

Націонал-соціалістична партія Німеччини не мала особливої соціальної політики, головним чином тому, що її керівництво не мало ані традицій, укорінених у робітничому світі, ані досвіду роботи у ньому [22, с. 657]. Політичне керівництво націонал- соціалістичного руху виступало проти самоврядування і у травні 1933 року був прийнятий закон, який дозволяв створювати почесні посади в системі соціального страхування. У 1934 році самоврядування було офіційно скасовано Законом про відбудову. Крім того, соціальна політика значною мірою базувалася на звичній лінії, а в деяких аспектах навіть набула подальшого розвитку, наприклад, додаткові групи самозайнятих осіб були включені в систему страхування на випадок хвороби. [22, с. 657]. Після Другої світової війни створення Федеративної Республіки Німеччини (ФРН) вимагало створення своєї системи соціального забезпечення. Старий приклад щодо створення соціальної держави - Веймарської республіки - був повторно застосований для ФРН. Законодавство ФРН цього періоду не мало нововведень і мало відновлювальний характер, що стосувалося і права соціального забезпечення, зокрема. Поняття "соціальне забезпечення" увійшло до німецької мови лише в лише на початку 1950-х років, а початкові соціальні інститути (відновлені після війни) були впорядковані та розширені, починаючи з 1950-х років. Після Другої світової війни спостерігалася сильна тенденція проти централізації, відбулося повернення до первісної системи самоврядування та дотримання старих традицій. Після заснування Федеративної Республіки Німеччини, самоврядування було відновлено в 1952. Епоха між 1970 та 1997 роками відома як епоха реформ, було здійснено кілька змін у системі соціального забезпечення в цілому. Сьогодні німецька система соціального забезпечення ґрунтується на п'яти основних видах соціального страхування, а саме: державне страхування на випадок безробіття, державне пенсійне страхування, державне медичне страхування, державне страхування від нещасних випадків та обов'язкове страхування по догляду за хворими [6].

Все більше і більше розвинених систем соціального забезпечення вбудовують у свої системи більшу гнучкість, щоб зменшити тиск на державу і платників податків, які виступають спонсорами системи. У цьому процесі вони охоплюють дві найбільш значущі риси неформального соціального забезпечення, а саме: владу для людей і гнучкість. У Німеччині прикладом цього є страхування на випадок довготривалого догляду, що являє собою неформальне надання послуг, адже у 1995 році близько 21 відсоток населення складали німці у віці 60 років і старше. [8, с.375], а у 2030 році очікується, що цей показник збільшиться до 36 відсотків. З метою вирішення цієї проблеми Німеччина запровадила систему обов'язкового страхування на випадок довготривалого догляду (LTC) у 1995 році, яка стала повністю функціональною в липні 1996 року. Ця програма перекладає фінансовий тягар щодо довгострокового догляду на землі та муніципалітети. Протягом 20 років до 1994 року гострі стани покривалися загальним медичним страхуванням, в той час як довгостроковий догляд покривався лише у випадку найбільш нужденних за допомогою земельної програми, що ґрунтувалася на перевірці матеріального становища [5, с.9]. Страхування довгострокового догляду за людьми похилого віку можна розглядати як "аутсорсинг" сервісної ланки соціального забезпечення. Таким чином, воно являє собою неформальне надання послуг. Фінансування та адміністрування цієї функції все ще залишаються в рамках формальної системи соціального забезпечення. Кожен житель Німеччини повинен бути застрахований від ризиків довготривалого догляду в тій самій установі, яка здійснює медичне страхування. Це страхування є частиною медичного страхування, яке базується на принципі "догляд слідує за хворобою", що означає, страхування на випадок довготривалого догляду має здійснюватися тією ж установою, яка здійснює медичне страхування [12, с. 275-293]. Страхування на випадок потреби у догляді в Німеччині фінансується з фондів догляду, які діють в рамках системи медичного страхування. Ці виплати можуть здійснюватися безпосередньо особі, яка потребує догляду, або піклувальнику (в цьому випадку сума є меншою). [7, с. 17]. Це забезпечує зв'язок між відповідальністю сім'ї за догляд та соціальною державою. Страхування на випадок необхідності догляду забезпечує всебічний захист осіб, які потребують догляду, та забезпечує право на отримання доходу та пенсії для багатьох осіб, які здійснюють догляд в сім'ї. Воно заохочує догляд вдома і дає поштовх для розвитку мобільних послуг з догляду. Це також означає, що люди похилого віку можуть довше залишатися у власних будинках, в той час як десятки тисяч робочих місць були створені у сфері догляду.

Німецька соціальна держава дотримується принципу, що соціальний захист найбільш ефективно забезпечується через економічний розвиток. Німецька економіка та система соціального забезпечення розвивалися через корпоративістську структуру, засновану на існуванні асоціацій взаємодопомоги, які залишалися основою для подальшого соціального захисту. Соціальне страхування, яке покриває витрати на охорону здоров'я, деяку соціальну допомогу та значну частину підтримки доходу, управляється системою незалежних фондів.

Що стосується Великобританії, то після Першої світової війни вона зберігає спадкоємність існуючих соціальних інститутів: "Схвалені товариства" мають можливість надавати неформальний (приватний) захист щодо ризиків, пов'язаних зі страхуванням на випадок хвороби, інвалідності та безробіття. За словами А. Огус, "законодавство про страхування на випадок безробіття було змінено з метою забезпечення захисту. У цей період законодавство про безробіття було значно розширено, наприклад, у 1921 році було запроваджено "необов'язкову допомогу", відповідно до якої допомога виплачувалася заздалегідь, за умови, що такі внески дійсно будуть зроблені [11, с. 188-189]. Інші форми соціального захисту, наприклад, національне медичне страхування, зазнали незначних змін протягом міжвоєнних років. У міжвоєнний період відбулася важлива зміна: в систему соціального забезпечення Великобританії було включено пенсії за віком до системи національного страхування.

Друга світова війна стала для західних індустріальних країн переломним моментом: соціальне забезпечення стало вважатися основним правом людини і, отже, першочерговим обов'язком держави. Це знайшло своє відображення в усіх національних конституціях, розроблених після Другої світової війни, які послідовно визнавали право на соціальне забезпечення як одне з основних прав людини. Це призвело до того, що соціальний захист став прямим обов'язком держави [16; 17; 18].

Але після Другої світової війни залишає своє право на існування єдина державна адміністрація. Ті ж самі процеси відбуваються і в інших європейських країнах, де певні неформальні інститути соціального забезпечення співіснували в рамках формальної системи соціального захисту [13, с.150]. У Великій Британії післявоєнних спостерігалась бідність населення, проте зростало почуття солідарності та національної приналежності, що стало передумовами для розвитку соціальної держави. Беверідж кардинально реформував систему соціального забезпечення і вперше раціоналізував методи соціального страхування. А. Огус відмічає, що Беверідж встановив три зобов'язання, на яких базувалися його реформи, а саме: повна зайнятість, сімейний капітал та Національна служба охорони здоров'я [11, с. 191-192]. Звіт Беверіджа, опублікований у 1942 році, поклав початок реформі англійської системи соціального забезпечення. Модель Беверіджа ґрунтувалася на солідарності всього населення, а не лише робітників. Не лише робітники мали право на прожитковий мінімум, а й усе населення [11, с. 191-192]. Система за рахунок податків, незалежно від виду зайнятості, забезпечувала однакову одноразову допомогу для кожного громадянина у разі настання певних ризиків, таких як безробіття, хвороба, пенсія тощо.

Реформа Беверіджа включала дві форми, а саме: мінімальне покриття системою соціального страхування та покриття будь-якого надлишку за рахунок приватних угод. Таким чином, соціальна допомога мала на меті забезпечити мережу захисту для тих, для кого страховий підхід був недоступним або недостатнім [11, с. 194]. Адміністративне управління перебувало в руках "Схвалених товариств" (дружніх товариств, профспілок, страхових і колекторських товариств), за умови, що вони відповідали двом умовам: по-перше, вони не могли функціонувати з метою отримання прибутку, і, по-друге, вони мали бути підконтрольні своїм членам. Ці "Схвалені товариства" могли формулювати власні правила та положення, що регулювали виплату допомоги, хоча вони підпорядковувалися деяким переважаючим законодавчим принципам. Страхування на випадок безробіття було більш централізованим. Один з основоположних принципів Беверіджа стосувався об'єднання адміністративної відповідальності та страхування на випадок безробіття, а медичне та пенсійне страхування були об'єднані в єдину національну систему страхування [11, с. 229].

Соціальне страхування розглядалося лише як одна з частин комплексної політики соціального прогресу [10]. Основним принципом системи, однак, був принцип внесків. [19]. Було створено національний страховий фонд, до якого кожен (а не лише наймані працівники) мали сплачувати внески за фіксованою ставкою. Виплачувалися фіксовані виплати, і всі громадяни були охоплені ними. Громадяни були поділені на категорії, які визначали їхні права щодо певних ризиків. Було залишено можливість для добровільної участі у забезпеченні мінімальних державних виплат. Існувала національна служба охорони здоров'я, а особам, які не були охоплені соціальним страхуванням, надавалася соціальна допомога, що залежала від їхнього матеріального становища. Беверіджська модель соціального страхування виявилася невдалою у боротьбі з бідністю, і до системи були внесені зміни, наприклад, внески стали залежати від заробітку [11, с. 201].

Система Беверіджа не забезпечила остаточного вирішення проблеми, недоліки системи були виявлені після її впровадження. Основні недоліки пов'язані з тим, що багато сімей залишилися за межею бідності. При цьому не бралися до уваги такі фактори, як інвалідність, розлучення та тривале безробіття, тобто ситуації, коли люди були не в змозі робити внески. Виплати були неадекватними і утримувалися на необгрунтовано низькому рівні. Вони забезпечували лише прожитковий мінімум - достатній для покриття витрат на фізичне існування, але недостатній для забезпечення базового рівня життя, не кажучи вже про заміщення доходу, втраченого через звільнення або хворобу. Це призвело до деяких суттєвих змін в оригінальній моделі Беверіджа, наприклад, була скасована система фіксованих виплат і внесків. [9].

Британська соціальна держава базується на трьох основних елементах, а саме: гарантії мінімальних стандартів, включаючи мінімальний дохід, соціальний захист у випадку незахищеності, а також надання послуг на найкращому можливому рівні.

Концепція соціальної держави може означати різні речі в різних країнах. В основному існують три моделі, а саме: ідеальна модель, в рамках якої держава бере на себе відповідальність за забезпечення всебічного та універсального добробуту своїх громадян; модель держави загального добробуту, за якої добробут забезпечується державою та модель соціального захисту, за якої соціальний захист забезпечується не державою взагалі, а через поєднання незалежних, добровільних та державних послуг [14].

Отже, поштовхом до більш комплексного соціального захисту в країнах Західної Європи стали низка політичних, соціальних та економічних чинників, що склалися на той час у Західній Європі. Певні фактори, такі як більші економічні ресурси, індустріалізація та політичний тиск відіграли вирішальну роль у створенні нової системи формального соціального забезпечення, в рамках якої індивідуальна відповідальність за захист від незахищеності була передана державі.

Висновки

Після Другої світової війни були зроблені кроки у сфері соціального забезпечення Німеччини та Великобританії. У контексті соціальної держави, регулювання, адміністрування, фінансування та виконання є обов'язками держави. Модель соціального забезпечення, що застосовується в державі загального добробуту, орієнтована на працівників, при цьому соціальні виплати пов'язані зі статусом зайнятості, а соціальна допомога забезпечує мережу захисту для тих, хто знаходиться поза межами формальної системи соціального забезпечення.

Список літератури