Загальнодержавна програма адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу 2004 року - важливий комплекс взаємопов'язаних завдань України на шляху приведення вітчизняного законодавства у відповідність з acquis communautaire

Размещено на http://www.allbest.ru/

ЗАГАЛЬНОДЕРЖАВНА ПРОГРАМА АДАПТАЦІЇ ЗАКОНОДАВСТВА УКРАЇНИ ДО ЗАКОНОДАВСТВА ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ 2004 РОКУ-ВАЖЛИВИЙ КОМПЛЕКС ВЗАЄМОПОВ'ЯЗАНИХ ЗАВДАНЬ УКРАЇНИ НА ШЛЯХУ ПРИВЕДЕННЯ ВІТЧИЗНЯНОГО ЗАКОНОДАВСТВА У ВІДПОВІДНІСТЬ З ACQUIS COMMUNAUTAIRE

Рудик Петро Андрійович

доктор історичних наук, професор

Анотація

загальнодержавний програма законодавство адаптація

Стаття містить результати дослідження суті положень Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу(далі Програма) в період після набуття Україною незалежності до укладення Угоди про асоціацію між Україною і Європейським Союзом з метою набуття Україною асоційованого членства в Євросоюзі. Для цього нове законодавство України мало і має обов'язково відповідати правовій системі ЄС acquis communautaire. Уже в Угоді про партнерство і співробітництво між Україною і Європейськими Співтовариствами та їх державами-членами (далі Угода або УПС) від 14 червня 1994 року Україна зобов'язалася вживати заходів, щоб «її законодавство поступово було приведене у відповідність до законодавства Співтовариства». Поступове наближення законодавства України до законодавства ЄС у визначених пріоритетних сферах було підтримане і в Спільній стратегії Європейського Союзу щодо України 1999 року. Після набуття Угодою чинності в 1998 року Україна розпочала створення інституційного механізму адаптації' та формування нормативно-правової бази відповідно до асциіз ЄС. Встановлено, що уже на той час для формування в Україні Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Євросоюзу були створені основні політико-правові та організаційні засади. Метою даної статті є спроба проаналізувати положення Програми під кутом зору як орієнтира на шляху поступового наближення України до її майбутнього вступу України в Євросоюз. Програма визначила механізм досягнення Україною відповідності третьому Копенгагенському та Мадридському критеріям набуття членства в Євросоюзі. Передбачено мету адаптації законодавства -досягнення відповідності правової' системи України acquis communautaire з урахуванням критеріїв ЄС, визначено основні терміни, котрі застосовуються в правовій системі ЄС, джерела аcquis communautaire - первинне і вторинне законодавство. Конкретніше у порівнянні з Концепцією визначено державну політику України стосовно адаптації законодавства України до законодавства ЄС, значно ширше розкрито процес та міркування створення в Україні основних політико-правових та організаційних засад адаптації законодавства, у порівнянні з проектом Програми новим конкретним змістом наповнені її положення, присвячені щорічним планам її виконання. У статті детально розкривається інституціональний механізму адаптації законодавства України, проаналізовано положення щодо розуміння поняття про етапи адаптації законодавства України, послідовності здійснення адаптації законодавства України у пріоритетних сферах, особливості розгляду законопроектів та проектів інших нормативно-правових актів, що належать за предметом правового регулювання до сфер, правовідносини в котрих регулюються правом Європейського Союзу, розкрито засади фінансового, кадрового та інформаційного забезпечення виконання Програми тощо.

Ключові слова: Україна, Європейський Союз, законодавство, адаптація, загальнодержавна, програма

Постановка проблеми

Щоб набути членства Україні в Європейському Союзі ( далі ЄС, Євросоюз), для цього поряд з іншими заходами необхідно адаптувати законодавство України до законодавства ЄС, тобто поетапно наявне законодавство, якщо можливо, оновити, а відсутнє підготувати, приймати та впроваджувати ( закони та інші нормативно-правові акти України), розроблене з урахуванням законодавства ЄС. Нове законодавство України мало і має становити пріоритетну складову процесу інтеграції України до Євросоюзу і обов'язково відповідати правовій системі ЄС аcquis communautaire.

Робота державних органів України щодо виконання таких вимог проводилася з самого початку оголошення свого прагнення приєднатися до Євросоюзу. Офіційно положення про адаптацію законодавства України до законодавства Європейського Союзу вперше було зафіксовано в Угоді про партнерство і співробітництво між Україною і Європейськими Співтовариствами та їх державами-членами (УПС) від 14 червня 1994 року. У ній уже зазначалося про співробітництво в галузі законодавства: «Сторони визнають, що важливою умовою для зміцнення економічних зв'язків між Україною та Співтовариством є зближення існуючого і майбутнього законодавства України з законодавством Співтовариства. Україна вживе заходів для забезпечення того, щоб її законодавство поступово було приведене у відповідність до законодавства Співтовариства»(п.1 ст. 51 угоди) [1]. А надаючи особливого значення тісній співпраці з Україною в рамках Ради Європи та ОБСЄ, Євросоюз у Спільній стратегії Європейського Союзу щодо України закликав Україну виконати свої зобов'язання та привести своє законодавство у відповідність з нормами та стандартами Ради Європи, зокрема зобов'язання, котрі були взяті нею під час вступу до Ради Європи в 1995 році (п.12 q.II Єпільної стратегії) [2]. Після набуття УПС чинності ( 1998 р.) органи державної влади України розпочали створення інституційного механізму адаптації законодавства та формування нормативно-правової бази з метою послідовної та ефективної реалізації цього важливого вектора правової реформи, на чому наголошено і в Законі України «Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу»(далі Програма) від 18 березня 2004 року № 1629-IV, затвердженій Верховною Радою України [3].

Аналіз останніх досліджень і публікацій свідчить, що деякі теоретичні і практичні аспекти проблеми адаптації законодавства України до законодавства Євросоюзу в перші десятиріччя XXI століття частково уже знайшли своє дослідження в працях відомих і молодих науковців, окремих практичних працівників України. У провідних наукових установах і закладах вищої освіти опубліковані статі, матеріали науково-практичних конференцій, круглих столів тощо. [4]. Щодо запропонованої проблеми, то вона не стала предметом окремого дослідження.

Метою статті є спроба проаналізувати положення Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу під кутом зору як орієнтира, дороговказа на шляху спочатку наближення законодавства України до норм і стандартів ЄС, а в майбутньому вступу її до Євросоюзу.

Виклад основного матеріалу дослідження

Часовий проміжок від проголошення незалежності України (1991 р.) до прийняття Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу( 2004 р.) став тривалим. За цей період з боку органів державної влади України при допомозі органів Євросоюзу була осмислено проведена певна робота по створенню в Україні адаптаційного механізму, що можна вважати стало основою підготовки і затвердження уже в рік набуття чинності УПС (1998 р.) Указом Президента України від 11 червня 1998 року № 615/98 Стратегії інтеграції України до Європейського Союзу( далі Стратегія), котрою визначалися основні пріоритети діяльності органів виконавчої влади на період до 2007 року, протягом котрого мали бути створені необхідні передумови для набуття Україною повноправного членства в Європейському Союзі. Серед основних напрямів інтеграційного процесу в Стратегії першочергове місце відводилося адаптації законодавства України до законодавства Євросоюзу. Викладено тодішнє розуміння суті положення «адаптація законодавства України до законодавства ЄС». Передбачалося зближення законодавства України «із сучасною європейською системою права», що мало забезпечити розвиток політичної, підприємницької, соціальної, культурної активності громадян України, економічний розвиток держави у рамках ЄС і сприяти поступовому зростанню добробуту громадян, приведенню його до рівня, котрий склався у державах - членах Євросоюзу. Адаптація законодавства України передбачала реформування правової системи України та поступове приведення її у відповідність із європейськими стандартами. Адаптація мала охопити законодавство: приватне, митне, трудове, фінансове, податкове, про інтелектуальну власність, охорону праці, охорону життя та здоров'я, навколишнє природне середовище, захист прав споживачів, технічні правила і стандарти, транспорт, а також інші галузі, визначені УПС. Вважалася важливим фактором реформування правової системи України її участь у конвенціях Ради Європи, котрі встановлюють спільні для цієї організації та ЄС стандарти. Визначалися етапи правової адаптації. Ними передбачалися: імплементація Угоди про партнерство та співробітництво, укладання галузевих угод, приведення чинного законодавства України у відповідність із стандартами ЄС, створення механізму приведення проектів актів законодавства України у відповідність із нормами ЄС [5].

Положення про адаптацію законодавства України до законодавства ЄС, їх вдосконалення набували подальшого розвитку. Указом Президента України «Про заходи щодо вдосконалення нормотворчої діяльності органів виконавчої влади» ( 09.02.1999 р,) Уряду України визначалося підготувати проект Концепції адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу (ст.4) На виконання даного Указу Президента України Кабінет Міністрів України розробив і своєю Постановою від 16 серпня 1999 р. № 1496 затвердив Концепцію адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу. Він забов'язав центральні органам виконавчої влади положення Концепції покласти в основу щорічних планів роботи з адаптації законодавства України до законодавства Євросоюзу і забезпечити їх врахування під час здійснення заходів, спрямованих на реалізацію Стратегії інтеграції України до Європейського Союзу, затвердженої Указом Президента України від 11 червня 1998 р. № 615 [7].

Концепція була схвалена Верховною Радою Законом України (21.11.2002 р.). Положення Концепції визначали передумови розроблення Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Євросоюзу, її головні завдання, принципи формування, виконання, фінансування та структуру(розділ I концепції). Стверджувалося, що важливим чинником проведення правової реформи та інтеграції України до Євросоюзу буде формування Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства ЄС та створення ефективного механізму її реалізації, що для формування в Україні такої програми створено основні політико-правові та організаційні засади [8].

Проте прийняття Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу (далі Програма) відбувалося складно. Проект Закону про Програму адаптації містив низьку зауважень і пропозицій парламентаріїв і після його розгляду у першому читанні у Верховній Раді України був поданий на розгляд у другому читанні. Доопрацьований законопроект «Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу» у другому читанні і в цілому був схвалений парламентом 27 листопада 2003 року, на котрий Президентом України було накладено вето. Чимало пропозицій Президента були слушними, зокрема, стосовно необхідності приведення законопроекта до норм Конституції, процедури здійснення євроекспертизи, відсутності в парламентських комітетів повноважень на вирішення кадрових питань та інші. Врахувавши зауваження до Програми Президента, Верховна Рада Законом України остаточно її затвердила 1 8 березня 2004 року [9].

Загальнодержавна програма - це надзвичайно важливий документ на шляху адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу. Програма визначає механізм досягнення Україною відповідності третьому Копенгагенському та Мадридському критеріям набуття членства в

Європейському Союзі, котрий включає адаптацію законодавства, утворення відповідних інституцій та інші додаткові заходи, необхідні для ефективного правотворення та правозастосування(перший абзац розділу I програми). Вона також визначає мету, основні терміни, інституціональний механізм адаптації законодавства України, засади фінансового, кадрового та інформаційного забезпечення її виконання(перший абзац розділу VII програми). Зазначимо, що невід'ємною частиною Програми є Перелік актів законодавства України та acquis ЄС в пріоритетних сферах адаптації, що додається: розділ 1, розділи 2-7, розділи 8-12, розділи 13-14.

Метою адаптації законодавства України до законодавства ЄС було тоді, а нині є досягнення відповідності правової системи України acquis communautaire з урахуванням критеріїв, що висуваються Євросоюзом до держав, котрі прагнуть вступити до нього. У Програмі наголо шувалося, що адаптація законодавства України до законодавства ЄС є пріоритетною складовою процесу інтеграції України до Євросоюзу, що в свою чергу є пріоритетним напрямом зовнішньої політики України(розділ I програми).

Проте щоб адаптувати законодавство України до законодавства ЄС потрібно осмислити його критерії. У цьому контексті заслуговує схвалення включення до II розділу Програми положень, що визначають терміни, котрі застосовуються в правовій системі Євросоюзу, оскільки при підготовці законів та інших нормативно-правових актів України слід обов'язково дотримуватися, щоб вони відповідали правовій системі Євросоюзу. Правова система Європейського Союзу - це acquis communautaire, котра включає акти законодавства Європейського Союзу (але не обмежується ними), прийняті в рамках Європейського співтовариства, Спільної зовнішньої політики та політики безпеки і Співпраці у сфері юстиції та внутрішніх справ. Під адаптацією законодавства розуміється процес приведення законів України та її інших нормативно-правових актів у відповідність з acquis communautaire. До джерел аcquis communautaire відноситься первинне і вторинне законодавство.

Первинне законодавство ЄС включає такі основні документи: Договір про заснування Європейського економічного співтовариства 1957 року (з 1993 року-Договір про заснування Європейського співтовариства), Договір про заснування Європейського співтовариства з атомної енергії 1957 року (даліустановчі договори) з наступними змінами, внесеними Маастрихтським договором (Договір про утворення Європейського Союзу 1992 року), Амстердамським договором 1997 року та Ніццьким договором 2001 року, а також актами про приєднання країн до ЄС; Договір про Європейський Союз 1992 року, із змінами, внесеними Амстердамським договором 1997 року та Ніццьким договором 2001 року, а також договорами про приєднання; Договір про злиття 1965 року; акти про приєднання нових держав-членів. А до вторинного законодавства ЄС відносяться: директива; регламент; рішення; рекомендація або висновок; джерело права у формі міжнародної угоди; загальний принцип права Європейського співтовариства; рішення Європейського суду; спільна стратегія у сфері спільної зовнішньої політики та політики безпеки, як це визначено статтею 13 Договору про Європейський Союз; спільні дії в рамках спільної зовнішньої політики та політики безпеки; спільна позиція у сфері спільної зовнішньої політики та політики безпеки; рамкове рішення щодо гармонізації законодавства в контексті положень Договору про Європейський Союз про співробітництво правоохоронних та судових органів у кримінальних справах (стаття 34 Договору про Європейський Союз); спільна позиція в контексті положень Договору про Європейський Союз про співробітництво правоохоронних та судових органів у кримінальних справах (стаття 34 Договору про Європейський Союз); рішення в контексті положень Договору про Європейський Союз про співробітництво правоохоронних та судових органів у кримінальних справах (стаття 34 Договору про Європейський Союз); загальне положення або принцип у сфері спільної зовнішньої політики та політики безпеки. Також зазначені офіційні видання Європейського Союзу: Офіційний вісник Європейських співтовариств (Official Journal of European Communities); Вісник Європейського Суду (European Court Reports) (розділ II програми).

Програма дещо конкретніше у порівнянні з Концепцією визначила надзвичайно важливу сферу діяльності державних органів, націлену на вирішення через право проблем суспільного розвитку, - державну політику України стосовно адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу (розділ III програми). Така політика мала формуватися і формується нині як складова частина правової реформи в Україні та мала спрямовуватися і спрямовується нині на забезпечення єдиних підходів до нормопроектного, обов'язкового врахування вимог законодавства Євросоюзу під час нормопроектування, підготовки кваліфікованих спеціалістів, створення належних умов для інституціонального, науково-освітнього, нормопроектного, технічного, фінансового забезпечення процесу адаптації законодавства України. У цьому контексті зазначимо, що в Програмі значно ширше розкрито процес створення в Україні основних політико-правових та організаційних засад адаптації законодавства, котрі закріплені як в спільних документах Євросоюзу й України, так і в документах державних органів України. Так, Угодою про партнерство і співробітництво між Україною і Європейськими співтовариствами та їх державами-членами визначено пріоритетні сфери адаптації законодавства^ 4.06.1994 р.), а Спільною стратегією ЄС щодо України, схваленою Європейською Радою, Євросоюз підтримав процес економічних перетворень в Україні та поступового наближення законодавства України до законодавства ЄС у визначених пріоритетних сферах (11.12. 1999 р.).

Про прагнення України наблизити своє законодавство до законодавства Євросоюзу свідчить низка документів різних сфер і напрямів органів державної влади України та активність в цьому процесі Президента України. Так, положеннями «Стратегії інтеграції України до Європейського Союзу», схваленою Указом Президента України від 11 червня 1998 року № 615, визначені основні положення зовнішньополітичної стратегії щодо інтеграції України в європейський правовий простір, мету та етапи адаптації законодавства, а положеннями «Програми інтеграції України до Європейського Союзу», затвердженою Указом Президента України від 14 вересня 2000 року № 1072, визначені шляхи і темпи реалізації окремих пріоритетів, котрі обумовлені ходом проведення економічних реформ, що потребувало нового законодавства, котре відповідало б критеріям, що випливали із цілей валютного, економічного та політичного союзу держав - членів ЄС та були сформульовані Європейською Радою на Копенгагенському саміті ( червень 1993 р.). Для координації діяльності органів державної влади з питань адаптації законодавства Указом Президента України від 30 серпня 2000 року № 1033 було створено при главі держави Національну раду з питань адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу. А з метою реалізації стратегічних цілей державної політики щодо забезпечення входження України в європейський політичний, економічний, безпековий і правовий простір, створення передумов для набуття Україною членства в Європейському Союзі, підвищення ефективності координації і контролю за діяльністю органів влади у сфері європейської інтеграції Указом Президента України від 30 серпня 2002 року № 791 було створено Державну раду не лише з питань європейської а й євроатлантичної інтеграції України, котра також мала вирішувала питання, пов'язані з адаптацією законодавства України до законодавства Євросоюзу.

Відповідно до своїх повноважень брав участь у здійсненні адаптаційних заходів і Кабінет Міністрів України. Виконуючи Указ Президента України від 9 лютого 1999 року № 145 «Про заходи щодо вдосконалення нормотворчої діяльності органів виконавчої влади», Уряд України запровадив єдину систему планування, координації та контролю нормотворчої діяльності та роботи органів виконавчої влади з адаптації законодавства. Він підготував і затвердив Концепцію адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, про що зазначалося раніше. Поряд з цим Кабінет Міністрів України щорічно розробляв і затверджував план роботи з адаптації законодавства. Він також щорічно передбачав в проекті Державного бюджету України на конкретний рік видатки для фінансування заходів виконання плану з адаптації законодавства.

У Програмі окрім вказаних вище документів, частково зазначених в Концепції загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства ЄС, викладені також положення про готовність Євросоюзу продовжувати підтримувати Україну і в процесі адаптації законодавства, що було і є одним із ключових елементів співробітництва між Україною та ЄС. У той час на Копенгагенському саміті Україна - ЄС 4 липня 2002 року Євросоюз підтвердив свою готовність продовжувати співробітництво і підтримку України в адаптації законодавства та привітав її прагнення розробити план-графік адаптації законодавства у пріоритетних сферах. А на Ялтинському саміті Україна - ЄС 7 жовтня 2003 року було досягнуто спільне розуміння, що одним із найбільш ефективних шляхів використання можливостей тодішнього розширення ЄС для України була( а нині є) інтенсифікація нею роботи у напрямі адаптації національного законодавства, норм і стандартів до відповідних норм ЄС. Євросоюз також підтвердив свою готовність продовжувати співробітництво і підтримку України в адаптації законодавства(розділ III програми).

Отже, можна стверджувати, що в Україні уже в першому десятиріччі XXI століття в результаті попередньо здійснюваних адаптаційних заходів в 90-х роках XX століття були створені основні політико-правові та організаційні засади для подальшої адаптації законодавства України до законодавства Євросоюзу.

У розділі IV Програми про етапи адаптації законодавства викладаються положення про розуміння поняття «адаптація законодавства України», визначення її етапів, а також з урахуванням етапів адаптації законодавства і визначення етапів виконання Програми. Так, адаптація законодавства України розуміється як планомірний процес, що включає декілька послідовних етапів, на кожному з котрих повинен досягатися певний ступінь відповідності законодавства України до acquis Європейського Союзу. Після визначення етапів адаптації законодавства визначаються етапи виконання Програ ми. Згідно Закону України № 852-VI від 14.01.2009 першим етапом Програми було визначено період до завершення дії УПС[10]. Щодо наступних етапів виконання Програми, то вони, як зазначається у ній, визначаються залежно від результатів, досягнутих на попередніх етапах, економічної, політичної та соціальної ситуації, котра складеться в Україні, з врахуванням розвитку взаємовідносин України і Євросоюзу (розділ IV програми) [11]. З цього випливає, що перший етап адаптації законодавства України до законодавства ЄС завершився виконанням положень Угоди про партнерство та співробітництво з Європейськими співтовариствами та їх державами-членами в 2014 році. Нова Угода про асоціацію між Україною та Євросоюзом, ратифікована Верховною Радою України та Європейський парламент синхронно, в режимі телемосту, 16 вересня 2014 року та що набула чинності 1 вересня 2017 року, замінила Угоду про партнерство та співробітництво між Європейськими співтовариствами і Україною та дала змогу перейти від партнерства і співробітництва до політичної асоціації та економічної інтеграції. Наступив новий, другий етап адаптації законодавства України до законодавства Євросоюзу.

Положення Програми розкривають зміст першого етапу її виконання, його мету та завдання. Пріоритетними сферами, в котрих мала здійснюватися адаптація законодавства України, були сфери, визначені статтею 51 Угод и про партнерство та співробітництво (УПС). Окрім зазначеного на першому етапі виконання Програми необхідно було здійснити низку заходів підготовчого характеру: розробити глосарій термінів acquis communautaire для адекватності їхнього розуміння та уніфікованого застосування у процесі адаптації, розробити і запровадити єдині вимоги до перекладів актів acquis communautaire на українську мову, створити централізовану систему перекладів; перекласти на українську мову акти acquis communautaire у пріоритетних сферах та провести порівняльно-правове дослідження відповідності законодавства України acquis ЄС; вивчивши відповідний досвід країн Центральної та Східної Європи, створити ефективний загальнодержавний механізм адаптації законодавства, в тому числі щодо перевірки проектів законів України та інших нормативно - правових актів на предмет їх відповідності acquis Євросоюзу; створити систему навчання та підвищення кваліфікації державних службовців з питань європейського права, загальнодержавну інформаційну мережу з цього права для вільного доступу до неї учасників адаптації законодавства; опрацювати та затвердити спільний з ЄС механізм підготовки планів-графіків адаптації та моніторингу їх виконання (розділ V програми).

Важливим елементом Програми є її положення, що визначають послідовність здійснення адаптації законодавства України у пріоритетних сферах. Встановлено, що ця адаптація мала здійснюватися у такій послідовності: спочатку визначити акти acquis communautaire, котрі регулюють правовідносини у відповідній сфері; перекласти визначені акти на українську мову; здійснити комплексний порівняльний аналіз регулювання правовідносин у відповідній сфері в Україні та в Євросоюзі; розробити рекомендації стосовно приведення законодавства України у відповідність з acquis communautaire; провести економічний, соціальний та політичний аналіз наслідків реалізації рекомендацій; визначити перелік законопроектних робіт; підготувати проекти законів України й інших нормативно-правових актів та їх прийняття; здійснювати моніторинг імплементації актів законодавства України. При цьому в Програмі наголошувалося, що для недопущення прийняття актів, котрі суперечать acquis ЄС, необхідно перевіряти проект законів України та інших нормативно-правових актів на їх відповідність acquis communautaire ( розділ VI програми).

Положення розділу VII Програми, присвячені щорічним планам її виконання, у порівнянні з його проектом наповнені новим конкретним змістом. Чітко встановлено: щорічний план заходів виконання Програми має готуватися Координаційною радою з адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, погоджуватися з Комітетом Верховної Ради України з питань Європейської інтеграції та затверджуватися Кабінетом Міністрів України. План має визначати конкретні заходи з адаптації законодавства (в тому числі інституціональні перетворення), прогнозовані строки їх виконання, обсяги видатків, в тому числі на підготовку нормативно-правових актів, навчання, інституціональні зміни, проведення порівняльно-правових досліджень, переклад актів acquis communautaire на українську мову, підготовку глосарію термінів acquis communautaire тощо (розділ VII програми).

У Програмі в загальних рисах викладається інституціональний механізму адаптації законодавства, зокрема, роль в адаптації законодавства України Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України й окремих центральних органів виконавчої влади(розділ VIII програми). Парламент України мав і має нині забезпечувати виконання Програми з питань, котрі належать до його компетенції; розглядати законопроекти, розроблені на виконання Програми; визначати цілі та завдання другого та наступних етапів виконання Програми, встановлювати їх часові межі; при потребі вносити зміни до Програми; щорічно заслуховувати доповідь про стан виконання Програми; забезпечувати експертизу законопроектів, внесених до парламенту України всіма суб'єктами права законодавчої ініціативи на їх відповідність acquis communautaire на всіх етапах розгляду законопроектів. А Кабінет Міністрів України мав і має нині забезпечувати виконання Програми, окрім питань, віднесених до компетенції парламенту України; затверджувати щорічний план заходів з виконання Програми, попередньо погодивши його з Комітетом Верховної Ради України з питань Європейської інтеграції; щорічно передбачати в проектах Державного бюджету України витрати на фінансування заходів з виконання Програми тощо.

Положеннями Програми передбачався орган, що мав координувати роботу з виконання Програми. Ним проголошувався уповноважений центральний орган виконавчої влади у сфері адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу. Він в установленому законодавством порядку щороку мав подавати Міністерству фінансів України пропозиції щодо фінансування заходів з виконання Програми для врахування їх у проекті Державного бюджету України; разом з Комітетом Верховної Ради України з питань Європейської інтеграції здійснювати моніторинг виконання Програми; забезпечувати реалізацію політики у сфері адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу. На нього покладалися також науково-експертне, аналітичне, інформаційне та методологічне забезпечення виконання Програми, переклад актів acquis communautaire на українську мову, підготовка глосарію термінів acquis communautaire тощо(розділ VIII програми).

У зв'язку з тим, що у Законі України «Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу» від 18 березня 2004 року, на нашу думку, не конкретно визначалося, який саме центральний орган виконавчої влади мав координувати роботу у сфері адаптації законодавства України до законодавства Євросоюзу та з метою організації виконання зазначеного закону Указом Президента України «Питання організації виконання Закону України «Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу» від 21 серпня 2004 року № 965/2004 виконання функцій уповноваженого центрального органу виконавчої влади у сфері адаптації законодавства України до законодавства Євросоюзу покладалося на Міністерство юстиції України[12]. Хоча, як виявилося, Мін'юст виконувати зазначені завдання без відповідного посилення інституціональної спроможності не мав можливості, що потребувало створення спеціального урядового органу державного управління. Таким став Державний департамент з питань адаптації законодавства як урядовий орган державного управління( далі департамент), утворений у складі Міністерства юстиції України на базі Центру європейського та порівняльного права, котрий був ліквідований (24.12.2004 р.). Департамент набрав чинності з 1 січня 2005 року. Кабінет Міністрів України затвердив Положення про Державний департамент, згідно котрого у своїй діяльності він мав керуватися Конституцією та законами України, актами Президента України і Кабінету Міністрів України, цим Положенням та наказами Мін'юсту [13].

У межах його повноважень в координації роботи основними завданнями Департаменту були: організація роботи з реалізації державної політики у сфері адаптації законодавства України до законодавства ЄС; участь у виконанні Програми адаптації законодавства України до законодавства ЄС; організація науково-експертного, аналітичного, інформаційного та методологічного забезпечення виконання Програми; проведення експертизи стосовно відповідності проектів законів України та інших нормативно-правових актів acquis ЄС; узагальнення інформації про стан адаптації законодавства із змінами; організація моніторингу імплементації актів законодавства України, проекти котрих розроблені відповідно до acquis communautaire; а у зв'язку із змінами та доповнення відповідно до постанови Кабміну від 15.09.2006 року №1314 також стали підготовка пропозицій щодо укладення відповідних міжнародних договорів; координація співробітництва між Україною та ЄС стосовно адаптації законодавства у сфері юстиції, свободи та безпеки, а також з питань забезпечення стабільності та ефективності функціонування інститутів, котрі гарантують демократію, верховенство права, додержання прав людини; координація та моніторинг роботи центральних органів виконавчої влади з виконання зобов'язань, взятих на себе Україною перед ЄС, Радою Європи, іншими міжнародними організаціями щодо забезпечення стабільності та ефективності функціонування інститутів, котрі також гарантують демократію, верховенство права, додержання прав людини[14].

Отже, відповідно до завдань, покладених на Департамент постановою Кабміну України від 24 грудня 2004 року № 1742 та змінами і доповнення відповідно до постанови Кабміну від 15.09.2006 року №1314 в межах своїх повноважень чи компетенцій, він мав вирішувати широке коло питань. Департамент мав: 1.організовувати роботу: з підготовки та реалізації щорічних планів заходів з виконання Програми; із здійснення перекладу на українську мову актів acquis communautaire та актів законодавства держав - членів ЄС, що регулюють відносини у пріоритетних сферах адаптації законодавства України до законодавства Євросоюзу; з проведення порівняльного аналізу регулювання правовідносин у відповідних сферах в Україні та Євросоюзі; з підготовки інформаційно-аналітичних матеріалів щодо стану адаптації законодавства України до acquis communautaire; із здійснення перекладу на англійську мову інформаційно-аналітичних матеріалів, актів законодавства України, пов'язаних з виконанням Програми та їх проектів; 2. готувати рекомендації стосовно приведення законодавства України у відповідність з acquis communautaire та пропозиції щодо вдосконалення законодавства; 3. розробляти за дорученням Президента України, Кабінету Міністрів України та власною ініціативою проекти законів, інших нормативно-правових актів, котрі спрямовані на адаптацію законодавства України до acquis communautaire або брати участь разом з іншими органами виконавчої влади у їх підготовці; 4. брати участь у підготовці проектів концепцій розвитку законодавства України та проектів міжнародних договорів України; 5. забезпечувати підготовку методичних рекомендацій з організації роботи з приведення центральними органами виконавчої влади законодавства України у відповідність з acquis communautaire; 6. організовувати роботу, пов'язану із створенням та функціонуванням загальнодержавної інформаційної мережі з питань європейського права; 7. виконувати функції державного замовника з розроблення, виробництва, постачання програмних засобів для загальнодержавної інформаційної мережі з питань європейського права; 8. організовувати роботу з підготовки проекту щорічної доповіді про стан виконання Програми; 9. вживати заходів для розвитку співробітництва з ЄС у сфері адаптації законодавства України до acquis communautaire, у сфері юстиції, свободи та безпеки, а також з питань забезпечення стабільності та ефективності функціонування інститутів, котрі гарантують демократію, верховенство права, додержання прав людини; 10. вивчати та узагальнювати досвід прийняття аcquis communautaire державами - членами ЄС та державами - кандидатами на вступ до Євросоюзу; 11. проводити правову експертизу проектів нормативно-правових актів (готувати висновки) стосовно відповідності Конституції, законам та іншим нормативно-правовим актам України, а також міжнародним договорам України, згода на обов'язковість котрих надана парламентом України, вимогам нормопроектувальної техніки проектів законів, інших актів законодавства, що подаються на розгляд Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, а також нормативноправових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим; 12.здійснювати експертизу (готувати висновки) щодо відповідності проектів законів України та інших нормативно-правових актів, котрі за предметом регулювання належать до сфер, відносини в яких регулюються правом ЄС, acquis communautaire; 13. сприяти забезпеченню виконання зобов'язань, взятих за міжнародними договорами України з правових питань, проводити моніторинг стану виконання зазначених зобов'язань; 14.проводити моніторинг та готувати звіти про стан виконання щорічних планів заходів з виконання Програми, положень угод і домовленостей між Україною та ЄС, що стосуються сфери адаптації законодавства України до acquis communautaire, сфери юстиції, свободи та безпеки, а також з питань забезпечення стабільності та ефективності функціонування інститутів, котрі гарантують демократію, верховенство права, додержання прав людини; 15. організовувати в установленому порядку видання бюлетенів та збірників нормативних актів, готувати інформаційноаналітичні матеріали, забезпечувати залучення юридичних радників; 16. брати участь у діяльності двосторонніх і багатосторонніх комісій, інших міжнародних органів та інституцій при вирішенні питань, пов'язаних із застосуванням міжнародного права й адаптацією законодавства України до законодавства Євросоюзу; 17. забезпечувати взаємодію з відповідними міжнародними організаціями або їх представництвами в Україні; опрацьовувати матеріали, пов'язані з участю України у відповідних міжнародних організаціях тощо.

Поряд з цим Департамент згідно з постановою Кабміну України мав право залучати спеціалістів центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій для розгляду питань; одержувати від центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій необхідну інформацію для виконання покладених на нього завдань; скликати наради з питань, що належали до його компетенції; організовувати і проводити семінари, конференції, симпозіуми, інші заходи; утворювати експертні та консультаційні ради, робочі групи; видавати накази організаційно-розпорядчого характеру тощо.

Директор Департаменту призначався на посаду та звільнявся з посади Кабінетом Міністрів України за поданням Міністра юстиції, був членом колегії Мін'юсту, мав першого заступника та двох заступників, котрі призначалися на осаду та звільнялися з посади Кабінетом Міністрів України за поданням Міністра юстиції та за погодженням з директором Департаменту. Директор Департаменту здійснював керівництво діяльністю Департаменту, ніс персональну відповідальність перед Кабінетом Міністрів України та Міністром юстиції за виконання покладених на Департамент завдань; призначав на посаду та звільняв з посади керівників структурних підрозділів та інших працівників Департаменту, радників Департаменту на громадських засадах; визначав ступінь відповідальності заступників директора, керівників структурних підрозділів та інших працівників Департаменту; вирішував питання про заохочення та притягнення до дисциплінарної відповідальності керівників структурних підрозділів Департаменту та інших працівників; підписував видані в межах компетенції Департаменту накази, організовував перевірку їх виконання; затверджував положення про структурні підрозділи Департаменту; здійснював інші повноваження, передбачені законодавством та Положенням. Директор за погодженням з Міністром юстиції та Мінфіном затверджував штатний розпис і кошторис Департаменту, а за погодженням з Міністром юстиції - структуру Департаменту тощо[15].

Загальнодержавна програма адаптації фіксувала також загальні положення про Координаційну раду з адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу(далі Координаційна рада). її головою за посадою мав бути Прем'єр-міністр України. Положення про Координаційну раду та її склад мали затверджуватися Кабінетом Міністрів України. Координаційна рада щорічно мала готувати доповідь про стан виконання Програми, котра не пізніше 1 березня мала оприлюднюватися на пленарному засіданні парламенту України(розділ VIII програми).

Реалізуючи положення Закону України про Загальнодержавну програму адаптації, Кабінет Міністрів України постановою від 15 жовтня 2004 року утворив Координаційну раду та затвердив її склад, котрий включав в основному керівників міністерств в кількості понад 20 осіб. Головою Координаційної ради призначався Прем'єр-міністр України, котрому надавалося право вносити у разі потреби зміни до її складу. Були затверджені Положення про Координаційну раду та Порядок підготовки і реалізації щорічного плану заходів з виконання Програми. Координаційна рада створювалася для забезпечення взаємодії органів державної влади та недержавних інституцій під час виконання Програми. У своїй діяльності вона мала керуватися Конституцією та законами України, актами Президента України та Кабінету Міністрів України, Угодою про партнерство і співробітництво, іншими міжнародними договорами України, рекомендаціями Ради з питань співробітництва між Україною та Євросоюзом, а також затвердженим Положенням. У сфері адаптації законодавства України до законодавства Євросоюзу вона мала розробляти пропозиції щодо розвитку співробітництва з ЄС, формувати єдині підходи до провадження діяльності з адаптації, визначати перелік органів виконавчої влади, відповідальних за організацію роботи з адаптації, готовити щорічний план заходів з виконання Програми адаптації та аналізувати його реалізацію, щорічно подавати парламенту України доповідь про стан виконання Програми. Постановою Кабміну України Координаційна рада наділялася правом залучати в установленому порядку до здійснення заходів з адаптації працівників міністерств, інших органів виконавчої влади, установ та організацій; заслуховувати інформацію керівників міністерств, інших органів виконавчої влади про стан виконання своїх рішень; отримувати в установленому порядку від міністерств, інших органів виконавчої влади інформацію, документи та матеріали, необхідні для виконання покладених на неї завдань; утворювати консультаційні та експертні комісії, робочі групи і залучати в установленому порядку до роботи в них працівників центральних та місцевих органів виконавчої влади, установ, організацій, вчених, фахівців та іноземних експертів. Положення Постанови Кабміну України визначали процедуру роботи Координаційної ради: її очолював Прем'єр-міністр України, котрий міг мати двох заступників, одному із них при потребі міг делегувати свої повноваження, скликати її засідання не рідше одного разу на півріччя, котре вважалося правомочним при присутності на ньому не менш половина її членів. Рішення могли прийматися на засіданнях Координаційної ради простою більшістю її членів, котрі були обов'язковими для розгляду центральними та місцевими органами виконавчої влади. Моніторинг виконання таких рішень покладався на секретаря Координаційної ради тощо [1 6].

Програмою визначені особливості розгляду законопроектів та проектів інших нормативно-правових актів, що належать за предметом правового регулювання до сфер, правовідносини в котрих регулюються правом Європейського Союзу (розділ IX програми). Процедура цього розгляду така. Кожен законопроект, внесений до парламенту України, протягом тижня (семи днів) має надсилатися до Комітету Верховної Ради України з питань Європейської інтеграції для визначення належності законопроекту за предметом правового регулювання до сфер, правовідносини в котрих регулюються правом Євросоюзу. Такі законопроекти за висновком зазначеного Комітету Верховної Ради України, окрім розроблених на виконання Програми, впродовж трьох днів мають бути передані до уповноваженого центрального органу виконавчої влади для підготовки експертного висновку стосовно відповідності цих законопроектів acquis communautaire, котрий протягом двадцяти днів має підготувати експертний висновок щодо відповідності законопроектів acquis communautaire і передати його до зазначеного вище Комітету Верховної Ради України для підготовки пропозицій стосовно доцільності прийняття законопроекту парламентом України і термінів набрання ним чинності. При цьому Програма наголошувала, що такі проекти законів України та інших нормативно-правових актів в обов'язковому порядку мають проходити експертизу на відповідність acquis communautaire, причому експертизу проектів законів України має здійснювати уповноважений центральний орган виконавчої влади, а експертизу проектів нормативно - правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади мають здійснювати відповідні підрозділи органів, котрі видають акт. Водночас Програма зауважувала, що нормативно-правові акти, котрі суперечать acquis communautaire, можуть прийматися лише за наявності достатнього обґрунтування необхідності прийняття такого акта і на чітко визначений у самому акті строк тощо(п.1,2,3 розділу IX програми).

У Програмі наголошувалося на необхідності фінансового, кадрового та інформаційного забезпечення її виконання. Заходи, спрямовані на виконання Програми, на кожному етапі мали фінансуватися за рахунок коштів Державного бюджету України, коштів міжнародної технічної допомоги та інших джерел, не заборонених законодавством України. На Кабінет Міністрів України покладалося завдання на виконання Програми забезпечувати пріоритетне спрямування ресурсів програм міжнародної технічної допомоги, а у законі про Державний бюджет України на відповідний рік мали передбачатися конкретні обсяги видатків на здійснення заходів з виконання Програми ( розділ X програми).

Для належного кадрового забезпечення виконання Програми Кабінет Міністрів України мав вживати заходів з виконання Державної програми підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації фахівців у сфері європейської та євроатлантичної інтеграції України на 2004-2007 роки (розділ XI програми), метою котрої було забезпечення потреб органів державної влади та органів місцевого самоврядування у фахівцях з високим рівнем професіоналізму, здатних компетентно і відповідально на державному, регіональному та місцевому рівнях виконувати завдання стосовно реалізації стратегії інтеграції України до Евросоюзу та НАТО, затвердженої Указом Президента України від 13 грудня 2003 року № 1433) [17].

Інформаційне забезпечення виконання Програми покладалося на уповноважений центральний орган виконавчої влади у сфері адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу. Зазначалась необхідність створення та функціонування загальнодержавної інформаційної мережі з питань європейського права, забезпечення вільного доступу до неї учасників процесу адаптації. її елементами мало бути створення інтернет-порталу, електронної системи документації ЄС, перекладеної на українську мову, в тому числі актів acquis communautaire, спеціалізованої бібліотеки європейського права та її філіалів у регіонах України; забезпечення доступу учасників процесу адаптації до баз даних законодавства Евросоюзу та забезпечення передплати на його офіційні видання (розділ XII програми ) [18].

Висновки

Отже, аналіз схваленої Законом України Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу засвідчив, що вона представляє собою важливий комплекс взаємопов'язаних завдань України на шляху приведення вітчизняного законодавства у відповідність з acquis communautaire на першому етапі адаптації законодавства України до законодавства Євросоюзу. Органи державної влади України, дотримуючись Копенгагенських і Мадридських критеріїв Евросоюзу, намагалися згідно своїх повноважень на тодішньому етапі відносин України з Європейським Союзом визначити реальні кроки щодо адаптації законодавства України до законодавства Євросоюзу як пріоритетної складової частини євроінтеграційного процесу, реформування правової системи України відповідно до правової системі ЄС, до acquis Європейського Союзу. Набувши чинності, Програма стала системоутворюючим законодавчим актом, котрий визначав тоді і визначає сьогодні із змінами, внесеними згідно із законами, основні параметри поступового входження вітчизняної правової системи в європейський правопорядок, аcquis communautaire. Програма стала свого роду дороговказом на тривалому шляху руху України до вступу у Евросоюз. Окремого дослідження заслуговує подальша імплементація її вимог. Виконання положень Загальнодержавної програми, визначених для того часу, сприяло досягненню критеріїв для укладення Угоди про асоціацію між Україною і Евросоюзом в 2014 році та подальшої реалізації її положень щодо майбутнього входження України до Європейського Союзу.

Список використаних джерел

1. Угода про партнерство і співробітництво між Україною і Європейськими Співтовариствами та їх державами-членами(Закон України). № 237/94-ВР. (1994). Вилучено з: https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/998_012#Text

2. Спільна стратегія Європейського Союзу щодо України, схвалена Європейською Радою 11 грудня 1999 року. Вилучено з: https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/994_492#Text

3. Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу( Закон України). № 1629-IV. (2004). Вилучено з: https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/1629-15#Text

4. Басенко, Р.О., Шаравара, Р.І. & Аванесян, Г.М. (2022) Теоретико-правові засади гармонізації законодавства України та Європейського Союзу. Юридичний науковий електронний журнал,(3), 121-124. Вилучено з: http://lsej.org.ua/3_2022/55.pdf,*Колодяжний, М.Г. (2018) Адаптація законодавства України у сфері профілактики злочинності до законодавства ЄС: матеріали міжнародної науково-практичної конференції(с.44 - 46) 8 червня 2018. Київ. Україна: Гельветика. Вилучено з: https://www.law.knU.Ua/images/news/2018/06/18/08-06-2018.pdf та ін.

5. Про затвердження Стратегії інтеграції України до Європейського Союзу (Указ Президента України). № 615/98. (1998). Вилучено з: https://zakon.rada.gov.ua /laws/show/615/98#Text

6. Про заходи щодо вдосконалення нормотворчої діяльності органів виконавчої влади (Указ Президента України).№145/99.(1999). Вилучено з: https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/145/99#Text

7. Про Концепцію адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу (Постанова Кабінету Міністрів України) № 1496. (1999 ). Вилучено з: https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/1496-99-%D0%BF#Text

8. Про Концепцію Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу( Закон України). № 228-IV.(2002). Вилучено з: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/228-15#Text

9. Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу ( Закон України). № 1629-IV.(2004). Вилучено з: https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/1629-15#Text