Управління ефективністю надання публічних послуг

Размещено на http://www.allbest.ru/

Міністерство оборони України

Управління ефективністю надання публічних послуг

Красников Євген Володимирович кандидат наук з державного управління, заступник начальника 155 військового представництва

м. Харків



Анотація

У статті розглянуто теоретичні та практичні основи забезпечення ефективної діяльності органів публічної влади для якісного надання послуг. Визначено, що в умовах розвитку соціальних процесів важливим є формування раціональних принципів і системи управління ефективністю діяльності органів публічної влади. Обґрунтовано, що для ефективного управління разом з делегуванням повноважень керівникам публічних організацій необхідно визначати критерії, які будуть використовуватися для оцінки їх роботи. Визначено перелік питань на які необхідно звертати увагу при розробці системи управління ефективністю у будь-якій публічній організації.

Досліджено та вдосконалено спеціальну модель управління ефективністю надання публічних послуг, яка включає в себе критерії економічності, ефективності, результативності та етичності. Показано, що економічність пов'язана з витратами ресурсів і забезпеченням того, щоб ці ресурси були придбані за найнижчою можливою вартістю. Ефективність показує бажаний результат за певного рівня вкладених ресурсів. Результативність пов'язана з тим, чи досягає публічна послуга своєї мети. В якості однієї з теоретичних проблем в процесі вимірювання ефективності приведено «закон Гудхарта». Запропоновано спеціальні методи вимірювання ефективності, які враховують місцеві умову та максимально уникають найгірших наслідків оманливих показників. Досліджено найбільш розповсюджений аудит за підходом «найкраща вартість», визначено його основні принципи. Доведено, що у цілому зазначений процес полягає у виборі показників ефективності, встановленні стандартів, проведенні незалежних перевірок на відповідність цим стандартам та звітуванні про результати. Обґрунтовано, що публічні послуги можуть мати високі показники за критеріями економічності, ефективності та результативності, але при цьому не задовольняти потреби громадян. Наголошено, що етичність є важливим критерієм та стосується рівного доступу споживачів до публічних послуг.

Обґрунтовано, що організації можна розглядати як системи, що мають входи, процеси і виходи, а управління ефективністю забезпечує петлю зворотного зв'язку. Це призводить до того, що управління ефективністю полягає в контролі, корекції та вдосконаленні.

Ключові слова: ефективність публічної організації; органи публічної влади; публічні послуги; управління ефективністю; якість публічних послуг.



Abstract

Krasnykov Yevgen Volodymyrovych PhD in Public Administration, Deputy Chief of the 155th Military Representation, Ministry of Defense of Ukraine, Kharkiv

MANAGEMENT OF THE EFFICIENCY OF PUBLIC SERVICES

The article considers the theoretical and practical foundations of ensuring the effective activities of public authorities for the quality provision of services. It is determined that in the conditions of development of social processes it is important to form rational principles and system of management of efficiency of activities of public authorities. It is substantiated that for effective management, along with delegation of powers to heads of public organizations, it is necessary to determine the criteria that will be used to evaluate their work. A list of issues that need to be addressed when developing a performance management system in any public organization has been determined.

The special model of management of efficiency of public services, which includes criteria of economy, efficiency, efficiency and ethics, has been researched and improved. It is shown that efficiency is associated with the expenditure of resources and ensuring that these resources are acquired at the lowest possible cost. Efficiency shows the desired result for a certain level of invested resources. Effectiveness is related to whether a public service achieves its goal. As one of the theoretical problems in the process of measuring efficiency, the "Goodhart's law" is given. Special methods for measuring efficiency are proposed, which take into account local conditions and avoid the worst consequences of deceptive indicators as much as possible. The most common audit on the "best value" approach is investigated, its basic principles are defined. It is proved that, in general, this process consists in choosing performance indicators, setting standards, conducting independent checks for compliance with these standards and reporting on the results. It is substantiated that public services can have high indicators according to the criteria of economy, efficiency and effectiveness, but at the same time not satisfy the needs of citizens. It is emphasized that ethics is an important criterion and concerns equal access of consumers to public services.

It is substantiated that organizations can be considered as systems having inputs, processes and outputs, and efficiency control provides a feedback loop. This results in performance management being about control, correction and improvement.

Keywords: efficiency of public organization; public authorities; public services; performance management; quality of public services.



Постановка проблеми

Проблема забезпечення ефективної діяльності органів публічної влади та надання ними якісних послуг у сучасних умовах набуває особливої актуальності. Упродовж останніх десятиліть багато розвинутих країн здійснюють формування такої системи публічного управління, яка б на відповідному етапі максимально задовольняла потреби суспільства. Цей процес має динамічний характер, оскільки перебуває в прямій залежності від різних внутрішніх та зовнішніх чинників, постійно потребує вдосконалення. Доведено, що публічні послуги можуть мати високі показники ефективності, але при цьому не задовольняти потреб суспільства та конкретного споживача. Управління ефективністю надання публічних послуг в сучасних умовах формують важливе наукове і практичне завдання для публічних організацій. публічний влада послуга

Аналіз останніх досліджень і публікацій

У сучасній науці вирішенню проблем, що впливають на ефективність діяльності публічних організацій присвячено праці вітчизняних науковців, зокрема Ю.Абраменко [1], В.Дзюндзюка, А.Дєгтяря, В.Мамонової та інших. Питанням закордонного досвіду надання публічних послуг присвячені праці О.Буханевича [2], С.Жарої [5], В.Купрія [8], Є.Легези [9], А.Лиса [10], які досліджували зазначений досвід для створення ефективної і якісної системи надання публічних послуг в Україні. Праці Ю.Даньшиної [3] присвячені зарубіжному досвіду оцінювання якості надання публічних послуг. Деякі аспекти практики надання якісних публічних послуг органами влади у західних країнах розкрито в публікаціях Д.Жерліцина [6]. Критерії якості управлінських послуг публічної сфери досліджено в публікаціях В.Занфірова [7].

Питаннями управління ефективністю в органах публічної влади, управління ресурсами та розкриттю потенціалу показників ефективності присвячено праці зарубіжних вчених, зокрема: Р.Брауна [14], Л.Белла [14], Б.Бланделла [12], А.Лоутона [17], С.Маккарті [14], А.Мердока [12], Д.Мейстона [13], АМікінгса [15], А.Роуза [18], С.Роджерса [16], С.Скраггса [14] та інших.

Однак дослідження питання управління ефективністю надання публічних послуг залишається недостатнім та потребує подальшого розгляду.

Мета статті

Метою статті є обґрунтування теоретичних аспектів та розроблення практичних рекомендацій для підвищення ефективності надання публічних послуг в Україні.

Виклад основного матеріалу

Згідно з Бланделлом і Мердоком [12], управління ефективністю можна визначити як процес доведення організаційних цілей і завдань до відома всіх зацікавлених сторін, встановлення цільових показників ефективності для вимірювання досягнення цих цілей і завдань, а також забезпечення того, щоб уся ця діяльність створювала основу для постійного вдосконалення. Для того, щоб управляти ефективністю, ті, хто делегує завдання керівникам публічної служби, повинні повідомити їм, які критерії будуть використовуватися для оцінки їхньої роботи. У публічній службі такі критерії зазвичай стосуються трьох англійських «Е» (economy - економічність, efficiency - ефективність, effectiveness - результативність). Але ми вважаємо за необхідне також включити четвертий критерій «Е» - еШ^ - етичність, який, у свою чергу, включає критерії справедливості - справедливе і недискримінаційне ставлення до громадян; емпатії - здатність передбачати і брати на себе відповідальність за наслідки для інших; екологічності - турботу про вплив на навколишнє середовище.

Як свідчить практичний досвід, при розробці системи управління ефективністю у будь-якій організації слід звернути увагу на такі питання:

Навіщо вимірювати ефективність?

Кому це може бути потрібно?

Що потрібно вимірювати?

Як це можна виміряти?

Розглянемо ці напрямки окремо:

Навіщо вимірювати ефективність? При розробці систем управління ефективністю важливо, щоб мета вимірювання ефективності була чіткою і прийнятною. Мета вимірювання ефективності в приватних організаціях, як правило, менш складна, ніж мета вимірювання ефективності в публічних організаціях. У приватних організаціях акціонери хочуть знати, наскільки ефективно працюють їхні інвестиції. Ці організації можуть використовувати коефіцієнти ефективності для оцінки того, наскільки добре використовуються їхні активи. Кінцевим показником ефективності є прибутковість. У публічних організаціях потрібні додаткові показники ефективності, щоб оцінити, наскільки швидко організація досягає своїх цілей і відповідає встановленим для неї стандартам. Часто стандарти та обмеження встановлюються нормативно-правовим актом, наприклад, «оплачувати рахунки всіх постачальників протягом шести тижнів» або «в екстреному випадку до пацієнта має приїхати медична бригада протягом 20 хвилин». Якщо управління ефективністю використовується для контролю та покарання, то воно матиме обмежену цінність. Хоча управління ефективністю повинно призводити до розподілу вини там, де вона є, воно також повинно сприяти спільному навчанню та покращенню якості послуг. Мейстон [13] запропонував вісім цілей для управління ефективністю, які, на наш погляд, цілком можна використовувати в публічних організаціях:

Прояснити цілі організації.

Виявити потенційні можливості для економії коштів.

Дати можливість користувачам зробити усвідомлений вибір.

Оцінити кінцеві результати діяльності організації.

Визначити те, наскільки добре різні послуги сприяють досягненню конкретних сфер політики.

Визначити стандарти діяльності при ліцензуванні або укладанні контрактів на надання приватизованих послуг.

Допомагати у визначенні найбільш економічно ефективних рівнів надання послуг.

Спонукати до подальших досліджень та можливих коригувальних дій для покращення якості.

Кому це може бути потрібно? Різні зацікавлені сторони, які, можливо, забажають отримати інформацію, матимуть різні, часто потенційно суперечливі, інтереси та цінності. Наприклад, у школах невеликий клас може бути важливим для вчителя, який впроваджує індивідуальне навчання, орієнтоване на дитину, але не для чиновника, який вірить у традиційне навчання у великому класі. Проте будь -яка зацікавлена сторона хоче знати, наскільки добре надаються публічні послуги. Такими зацікавленими сторонами можуть бути:

Виборні представники, які шукають відповіді на питання, порушені їхніми виборцями.

Групи тиску, наприклад, групи захисту прав споживачів, прав людини або екологічні групи.

Громадяни, які хочуть мати інформацію про роботу місцевих органів влади і служб.

Зацікавлені урядові відомства, які прагнуть оцінити ті чи інші організації.

Організації з надання допомоги, які прагнуть бути впевненими в тому, що надані кошти та інша допомога використовуються ефективно.

Інспекційні органи, зацікавлені в якості публічних послуг.

Профспілки, зацікавлені в гідній оплаті праці.

Регуляторні органи, що діють як «сторожовий пес».

Аудиторські організації.

Якщо управління ефективністю має призвести до навчання та постійного покращення послуг, то внутрішні зацікавлені сторони також забажають знати про це.

Що потрібно вимірювати? Показники ефективності стосуються кількісних аспектів діяльності, наприклад, вартості надання послуг або кількості контактів з клієнтами. Ці показники часто стосуються результатів, а не наслідків. Це пов'язано з тим, що деякі вигоди, які забезпечують публічні послуги, нелегко піддаються кількісній оцінці. Однак ці вигоди можуть матись на увазі або прямо визначатись за допомогою певних показників. У таких випадках ці показники називаються «індикаторами ефективності». Причому дедалі частіше цільові показники та індикатори ефективності для організацій, що надають публічні послуги, визначаються централізовано.

Повертаючись до моделі «4Е», розглянемо кожний із зазначених критеріїв: економічність, ефективність, результативність та етичність.

Економічність. Економічність пов'язана з витратами ресурсів і забезпеченням того, щоб ці ресурси були придбані за найнижчою можливою вартістю.

Економічність стосується того, як використовуються гроші. Вона особливо важлива для публічних послуг, які фінансуються за рахунок податків. Бюджети всіх рівні, як правило, обмежені в коштах. Отже, дотримання визначених лімітів є загальним показником ефективності публічних послуг, які фінансуються за рахунок податків. Системи бюджетної звітності використовуються для порівняння фактично витрачених коштів із встановленим лімітом. Наприклад, якщо показник ефективності полягає в тому, щоб «не виходити за межі річного бюджету в розмірі 500 000 грн. на харчування в школах», а було витрачено 300 000 грн. вже за перші шість місяців, то доведеться вжити заходів для виправлення ситуації, якщо ми хочемо задовольнити зазначений показник ефективності. Це доведеться зробити, навіть якщо в школі вдвічі більше учнів, ніж очікувалося, або навіть якщо ціна на продукти зросла в два рази з моменту затвердження бюджету. Індикатори, встановлені з точки зору економічності, не враховують попит, використання або інфляцію. Хоча зрозуміло, якщо використання зростає, то витрати на одиницю продукції мають бути зменшені, якщо ціни зростають, то для компенсації необхідно зменшити обсяги.

Ефективність. Ефективність - це співвідношення, яке показує, скільки результату досягається за певного рівня вкладених ресурсів при визначеному рівні обсягу та якості. Дедалі частіше публічним службам доводиться розробляти способи вимірювання результатів своєї діяльності, наприклад, кількість оброблених запитів або кількість наданих навчальних годин. Повертаючись до нашого попереднього прикладу зі шкільним харчуванням, якщо було заплановано 10 000 обідів вартістю по 50 грн. за кожен, а було виготовлено лише 9 000, і при цьому було витрачено весь бюджет у розмірі 500 000 грн., то послуга шкільного харчування не досягла б свого показника ефективності, оскільки один обід коштував би 55,55 грн., що значно перевищує заплановані 50 грн. Іншими словами, для того, щоб виміряти ефективність, необхідно розрахувати вартість виробництва однієї одиниці продукції - одного обіду, одного запиту, однієї навчальної години, одного року навчання однієї дитини. Наприклад, вартість навчання однієї дитини протягом одного року можна визначити шляхом підрахунку загальних витрат на утримання та накладні витрати за рік, а потім поділити цю загальну суму витрат на кількість учнів, які навчаються протягом року.

Поширеним способом встановлення стандартів ефективності є розрахунок середньої вартості виробництва однієї одиниці продукції (послуги). Одиниці на рівні або нижче середнього отримують похвалу, ті, що вище, отримують стягнення і прохання покращити роботу. Але це не є, на нашу, думку правильним, оскільки у природі середніх показників закладено, що деякі з них мають бути нижчими за середні. Крім того, не можна бути впевненим у порівнянні подібного з подібним, адже що означає висока чи низька ціна за одиницю? Високі витрати на одного учня можуть свідчити про низьку ефективність, але вони також можуть вказувати на високу якість, тобто малі розміри класів або високе співвідношення персоналу до учнів.

Результативність. Результативність пов'язана з тим, чи досягає послуга своєї мети. Вона стосується того, якою мірою послуги приносять ті вигоди, які вони повинні приносити.

Продовжуючи приклад зі шкільним харчуванням, незважаючи на недосягнення цілей економічності та ефективності, послуга шкільного харчування все ж могла б досягти цілей ефективності, якби, наприклад, скоротила час навчання, втрачений через недоїдання. У цьому випадку час, втрачений через хворобу, може бути відносно легко виміряти. Зазвичай вимірювання результативності публічних послуг є більш проблематичним, ніж приватних. Користь від надання публічної послуги може бути непомітною протягом тривалого часу. Ще одна проблема з вимірюванням ефективності полягає в тому, що різні зацікавлені сторони можуть мати різні і навіть суперечливі уявлення про те, чого вони хочуть від послуги. Співвідношення ціни та якості може означати різні речі для різних людей. Ці різні точки зору вступатимуть у конфлікт, і цей конфлікт потрібно буде вирішувати. Але той факт, що вимірювання є складним, не означає, що його не слід намагатися проводити.

Втім, коли ми розглядаємо взаємодію між економічністю, ефективністю та результативністю, проблеми інтерпретації стають ще більш складними. Наприклад, лікарня може бути ефективною і досягати показників ефективності, пов'язаних зі збільшенням пропускної здатності пацієнтів. Це може призвести до потреби в більшій кількості ресурсів. Це знизить економічність послуг. У той же час, зі збільшенням кількості пацієнтів може зрости рівень повторного інфікування, і більша кількість пацієнтів може повернутися до лікарні вдруге. Це, в свою чергу, підвищує пропускну здатність і ефективність, але знижує економічність і результативність. Подібну ситуацію іноді називають «синдромом дверей, що обертаються».

Іншою проблемою є «закон Гудхарта» [14]. Гудхарт був співробітником Банку Англії, який намагався знайти показники ефективності, які б відстежували інфляцію. Він зауважив, що кожного разу, коли він змінював показник, його кореляція з інфляцією загадковим чином зникала. Закон Гудхарта говорить: «Як тільки ви робите вимірювання інструментом політики, воно перестає говорити вам те, що ви хотіли знати про те, що ви вимірювали». Це відбувається тому, що люди часто діють таким чином, щоб їхня діяльність виглядала добре у порівнянні з виміром, навіть якщо цей вимір погано співвідноситься з їхньою реальною діяльністю.

Ці та інші труднощі самі по собі не є підставою для того, щоб не намагатися вимірювати ефективність публічних послуг. Місцевим громадам не варто зациклюватися на теоретичних труднощах вимірювання ефективності. Набагато корисніше для керівників місцевих органів влади пропонувати практичні та творчі методи вимірювання ефективності, які б відповідали місцевим умовам, але при цьому уникали найгірших наслідків оманливих показників, розуміючи, що існує кілька таких основних проблем:

складність швидкого збору та інтерпретації великого обсягу даних;

визначення цілей комплексних послуг, коли декілька цілей суперечать одна одній;

відсутність кореляції між загальними цілями організації та конкретними цілями;

недосвідченість керівників у розробці та використанні показників ефективності;

відсутність зацікавленості у керівників;

відсутність релевантних та вимірюваних цілей для кінцевих результатів та підсумків;

брак ресурсів для збору даних;

опір персоналу;

нестача персоналу, навченого оцінюванню;

невиправдані витрати на вимірювання ефективності.

Для того, щоб мати якусь цінність для аналізу, показники ефективності повинні порівнюватися як подібні з подібними. Наприклад, якщо 90 відсотків вступників до школи з англійською мовою викладання не володіють англійською мовою, немає сенсу порівнювати показники цієї школи з показниками іншої школи, де 80 відсотків вступників вже володіють англійською мовою. Краще порівнювати темпи покращення, тобто там, де є певна «базова оцінка», і там, де ефективність оцінюється за величиною доданої вартості, яку організація додала до своєї оціненої базової лінії. Так, наприклад, ефективність роботи шкіл можна оцінити, порівнюючи покращення, яких вони досягли порівняно з їхньою початковою базовою оцінкою.

Такий підхід до вимірювання ефективності іноді називають підходом «доданої вартості». Аналогічно, поліцейські служби можна порівнювати на основі показників «розкриття злочинів», а не на основі абсолютного рівня злочинності. На абсолютний рівень злочинності можуть впливати такі фактори, як рівень безробіття або зміна суспільних цінностей. Це поза межами контролю поліції. На жаль, оцінка роботи поліції на основі показників розкриття злочинів може спокусити чиновників запропонувати невиправдану поблажливість в обмін на визнання довгої низки злочинів, які потім можуть бути класифіковані як «розкриті».

Тому зараз більше розповсюдження отримав підхід «найкраща вартість» («Best Value»), що є провісником більш послідовного та партисипативного підходу до управління ефективністю.

Аудит за підходом «найкраща вартість» ставить два основних запитання: «Чи можете ви змінитися і стати більш ефективними?» і «Чи відповідає ваша послуга потребам і прагненням місцевих жителів?». При цьому принципи найкращої вартості є такими:

повинна існувати постійна турбота про якість та ефективність, а також про результативність;

показники ефективності повинні дозволяти порівнювати організацію з іншими постачальниками послуг;

процес оцінювання повинен посилювати підзвітність перед місцевою громадою;

показники ефективності повинні стосуватися речей, які керівники можуть контролювати;

аудитори повинні публічно звітувати про те, чи було досягнуто найкращого співвідношення ціни та якості;

необхідно передбачити втручання вищестоящих організацій, якщо найкраща вартість не досягнута;

показники ефективності повинні відображати інтереси зацікавлених сторін;

конкуренція не є достатнім критерієм;

показники ефективності “найкраща вартість” мають:

бути значущим для обраних членів, платників податків, користувачів послуг, керівників та персоналу;

надавати інформацію про те, як користувачі послуг відчувають якість послуг;

вимірювати безпосередній вплив послуги;

надавати інформацію про те, що надається;

легко піддаватися моніторингу та розумінню.

Ось, наприклад, показники ефективності «найкраща вартість», розроблені відділом дозвілля та культурних послуг одного з місцевих органів влади Великої Британії:

Показники потреб:

Зафіксовані докази потреб громади.

Кількість людей у неблагополучних районах, які беруть участь у доступних заходах.

Докази наявності моніторингу рівних можливостей, що ведуть до дій, спрямованих на задоволення місцевих потреб.

Показники економічності:

Успішні заявки на економічний розвиток.

Приклади підтримки місцевих груп.

Вибір, опис та кількість доступних заходів на користь місцевого населення.

Показники ефективності:

Кількість громадян, які вже отримали вигоду від послуг.

Кількість нових користувачів послуг, які отримують вигоду від послуг.

Кількість громадських груп, які отримали вигоду від успішного зовнішнього фінансування.

Показники результативності:

Щорічний день відкритих дверей для громадян.

Щорічне опитування задоволеності користувачів.

Щорічний огляд систем забезпечення якості.

У цілому процес з реалізації підходу «найкраща вартість» полягає у виборі показників ефективності, встановленні стандартів, проведенні незалежних перевірок на відповідність цим стандартам та звітуванні про результати.

Етичність. Етичні міркування стосуються внутрішнього та зовнішнього світу організації. Чи ставимося ми до персоналу та клієнтів справедливо, з рівністю? Чи не спричиняємо ми стрес і низький моральний дух? Чи вміємо ми співпереживати? Як ми впливаємо на навколишнє середовище? Який вплив на екологію?

По відношенню до користувачів послуг етичність стосується рівного доступу до послуг для людей з рівними потребами. Публічні послуги можуть мати високі показники за традиційними трьома критеріями економічності, ефективності та результативності, але при цьому не задовольняти потреби громади. Прагнення до справедливості вимагає інформації про характер і розподіл потреб серед громади, яку обслуговує публічна служба. Таку інформацію можна отримати шляхом проведення бесід на рівні громади. Інформація може бути використана для розробки профілів громади. Профілі громади можуть бути використані для визначення пріоритетів. Такі рішення можуть включати також і моральні судження, при цьому цінності та переконання тих, хто виносить такі судження, повинні бути чітко визначені.

У цілому показники ефективності мають бути послідовними, порівнянними, чіткими, контрольованими, всебічними, релевантними, повними, мотивуючими, обґрунтованими, своєчасними, прийнятними, доступними та інтегрованими [15]. Щоб це було так, доцільно під час розробки системи показників дати відповідь на такі запитання стосовно ключових показників ефективності:

Послідовність: Чи узгоджуються визначення результативності у часі та місці?

Порівнянність: Чи порівнюються подібні показники з подібними? Наприклад, чи вимірює один відділ задоволеність клієнтів шляхом підрахунку скарг, в той час як інший відділ використовує опитування клієнтів?

Зрозумілість: Чи є показники простими, чітко визначеними та зрозумілими для ключових зацікавлених сторін?

Контрольованість: Чи є досягнення показників підконтрольним керівництву?

Комплексність: Чи було визначення показників вибірковим, що не відображає загальну результативність організації? Наприклад, чи були обрані деякі показники тому, що вони є досяжними, в той час як інші були проігноровані, тому що вони можуть підкреслити низьку ефективність?

Актуальність: Чи стосуються показники аспектів послуг, які є важливими для будь-кого? Якщо показник досягався протягом декількох років, чи встановлювався більш складний показник?

Повнота: Чи охоплюють показники економічність, ефективність, результативність та етичні міркування, такі як справедливість, емпатія та екологія?

Мотивація: Чи ставлять показники виклик персоналу, не

деморалізуючи його?

Обґрунтованість: Чи є показники лише кореляцією з певним аспектом послуги, а не з причиною низької ефективності?

Своєчасність: Чи можна вчасно виявити недосягнення показників, щоб вжити коригувальних заходів?

Прийнятність: Чи були проведені консультації з усіма відповідними зацікавленими сторонами щодо розробки показників?

Доступність: Чи всі зацікавлені сторони, що мають законний інтерес, мають доступ до даних про показники? Чи можуть групи споживачів отримати доступ до інформації про ефективність?

Інтеграція: Чи пов'язані показники зі стратегічними цілями організації?

Як зазначалось, управління ефективністю можна визначити як доведення цілей організації до відома всіх зацікавлених сторін, аналіз результатів діяльності порівняно з плановими показниками, пов'язаними з цими цілями, та вжиття заходів для виправлення незадовільних результатів діяльності. При цьому організації можна розглядати як системи, що мають входи, процеси і виходи, а управління ефективністю забезпечує петлю зворотного зв'язку (див. пунктир на рис. 1). Це призводить до того, що управління ефективністю полягає в контролі, корекції та вдосконаленні.

Рис. 1. Системний погляд на управління ефективністю

Джерело: Розроблено автором на основі [14 -15]

Для того, щоб краще зрозуміти, що таке управління ефективністю, ми можемо розглянути окремо компоненти системи, визначені на рис. 1. Система має входи, які контролюються виконавчим механізмом. Входи включають вимоги та ресурси, такі як гроші та матеріали. Виконавці мають контроль над входами в систему. Прикладами виконавців є відділи кадрів, фінансові менеджери, секретарі та менеджери із закупівель.

Вхідні ресурси проходять через процеси, які перетворюють їх на послуги, що надаються суспільству. Наприклад, процес, за допомогою якого надається шкільна освіта, призводить до таких результатів, як щоденний приріст знань і компетентності учнів та зростання (або зниження) репутації школи. Результати - це підгрупа результатів. Під результатами маються на увазі вигоди (або шкода) для передбачуваних бенефіціарів послуги. Результати обмежуються тим, якою мірою потенційні бенефіціари користуються результатами послуги.

На рисунку 1 зворотній зв'язок вимірює результати (і наслідки) послуги і порівнює їх зі стандартами ефективності. Показники ефективності надають

конкретні способи продемонструвати, що ці стандарти виконуються. Якщо після перевірки встановлено, що ці стандарти не виконуються, то організації зобов'язані вжити коригувальних заходів, щоб їхні послуги відповідали стандартам.

Виходячи з цього, на рисунку 2 ми пропонуємо модель системи управління ефективністю для організації, що надає публічні послуги, яка враховує інтереси різних стейкхолдерів.

Рис. 2. Модель системи управління ефективністю для організації, що надає публічні послуги

Джерело: Розроблено автором на основі [14-15]

Управління ефективністю не працює належним чином, якщо воно спирається на механістичне планування та контроль. Важливо, щоб використання показників ефективності не применшувало значення здорового глузду відданих своїй справі публічних службовців. Існують докази того, що управління ефективністю є більш ефективним в рамках культури постійного вдосконалення. Роуз [18] повідомив, що культура відданості призводить до більшого прийняття (на противагу дотриманню) показників результативності. Незагрозливе середовище, засноване на участі, розширює можливості менеджерів і мотивує їх дотримуватися принципів і практики управління результативністю. Хоча результативність може вимірюватися і зазвичай вимірюється на рівні організації, покращення результативності, як правило, вимагає від керівників дій на рівні конкретних осіб. Найчастіше керівники повинні вживати заходів щодо власного персоналу, особливо щодо тих, чия ефективність є низькою.

Стимулювання ефективності є поширеним явищем у приватному секторі і варіюється від премій за продуктивність для робітників до оплати праці менеджерів за результатами роботи. Останнім часом аспекти оплати праці, пов'язані з результатами роботи, також запроваджуються в публічному секторі. При цьому оплата праці за результатами діяльності розглядається як засіб мотивації керівників і підвищення ефективності роботи, а також як засіб підвищення відповідальності державних службовців за виконані обов'язки. Роуз і Лоутон [17] визначили кілька переваг і недоліків оплати праці за результатами діяльності на публічній службі (табл. 1).

Оплата за результатами діяльності, як правило, винагороджує людей, які і без неї працювали б добре. У той же час, до лав незадовільних працівників додаються демотивовані та незадоволені раніше «середні» працівники, які сприймають «відсутність ВРД» (ВРД - винагороди за результатами діяльності) як негативну оцінку їхньої роботи.

Для того, щоб ВРД була мотивуючою, співробітники повинні відчувати, що їхня робота, або її оцінка, перебуває під їхнім контролем. У традиційних структурах публічної служби працівники рідко мають достатню особисту свободу дій. Якщо заробітна плата і мотивує, то лише тимчасово. У випадку з ВРД, як показує практика, лише приблизно третина працівників може користуватися цим тимчасовим ефектом. Для інших двох третин ефект є демотивуючим. Тому, наприклад, у Великобританії у деяких менш традиційних організаціях публічного сектору працівникам дозволено обирати власний пакет винагород. Якщо принаймні 80 відсотків зарплати виплачується готівкою, працівники можуть обрати додаткові відпустки, пенсії, медичну страховку, догляд за дітьми, автодопомогу або ваучери на роздрібну торгівлю. Ці варіанти передбачають податкові та інші пільги для організації та працівника.

Таблиця 1 Винагорода за результатами діяльності на публічній службі

№	Переваги	Недоліки
1.	Допомагає з підбором та утриманням персоналу	Вимагає управлінського часу та спеціальних навичок
2.	Може бути адаптована до місцевих умов	Важко встановити зв'язок з ефективністю
3.	Може створити культуру високої продуктивності	Вимагає точних показників ефективності
4.	Делегує відповідальність керівникам	Демотивує пересічного працівника
5.	Зменшує кількість колективних переговорів	Потенційно викликає розбіжності та дорого коштує
6.	Заохочує гнучкість	Спотворює процес оцінювання

Джерело: Розроблено автором на основі [17 -18]

Ще одним інструментом мотивації особистішої ефективності є щорічне оцінювання. Незважаючи на незначну кількість доказів того, що щорічне оцінювання покращує ефективність роботи, щорічне оцінювання набуло значного поширення у публічних службах у 1990 -х роках. Процедури зазвичай є відкритими. І співробітники, і керівники зберігають копії звітів про оцінювання. Ефективність роботи оцінюється за допомогою конкретних критеріїв, які вказують на досягнутий рівень виконання роботи. Зазвичай робота оцінюється за одним з наступних критеріїв:

Видатний, ефективний (дуже прийнятний).

Середній (цілком прийнятний).

Незадовільний або неповний (абсолютно неприйнятний).

Залежно від результатів оцінювання, передбачається ініціювати певну форму винагороди або певну форму покращення роботи. Щодо працівників, які не відповідають стандартам, передбачається, що оцінювання буде використовуватися для визначення потреб у навчанні та розвитку, спрямованих на покращення результатів роботи. Оцінювання також може бути використане як частина процесу, що веде до звільнення або відмови у продовженні контракту.

Доцільно пов'язати оцінювання з навчальними бесідами. Це залучає до процесу ретроспективне, прогнозне, образне, творче, емпатійне та критичне мислення. Оцінювання слід розглядати як процес, в якому навчаються як оцінюваний, так і оцінювач. Керівники, наприклад, можуть отримати уявлення про свій стиль управління і про те, що мотивує їхній персонал. Керівник може дізнатися, що допомагає, а що заважає персоналу виконувати свої обов'язки. Деякі дослідники вважають, що цей процес навчання повинен пронизувати всю організацію і що відповідна схема оцінювання повинна охоплювати всіх працівників. При цьому буде корисно, якщо працівники будуть попереджені про цей процес і отримають питання для роздумів перед оціночною співбесідою:

Які три речі порадували вас найбільше?

Які три речі вас порадували найменше?

Що ваш керівник міг би зробити, щоб допомогти вам?

Що ваш керівник міг би зробити менше?

Що ви хотіли б зробити по-іншому?

Де ви бачите себе через п'ять років?

В кращому випадку, письмові нотатки з відповідями на ці запитання мають бути повернуті керівнику до початку оціночної співбесіди, щоб він міг їх обміркувати. Для керівників для оцінювання у вигляді оціночної співбесіди можна надати такі наступні рекомендації:

Запросіть оцінюваного особисто, якщо це можливо.

Поясніть процес і мету.

Сядьте поруч з оцінюваним, якщо це можливо.

Перегляньте попередній звіт.

Дозвольте оцінюваному провести самооцінку.

Попросіть оцінюваного навести приклади.

Починайте і закінчуйте з похвали.

Обговоріть розбіжності.

Обговоріть потреби в навчанні.

Узгодьте план дій на майбутнє.

Підсумуйте бесіду.

Завершіть бесіду позитивно.

Якщо ефективність працівника є низькою, це переносить керівника у важливу сферу управління низькою ефективністю.

Однак, якщо за результатами оцінки або в інший спосіб виникла підозра щодо незадовільної роботи, слід не робити висновки відразу, а звернутись до підтверджуючих доказів. Можливими джерелами є:

скарги від колег;

порівняння з еталонними показниками;

скарги від клієнтів;

порівняльна статистика;

лікарняні листи;

незавершена робота;

оціночні нотатки;

робочі листи;

табелі обліку робочого часу тощо.

Перш ніж зіткнутися з очевидними доказами незадовільної роботи, керівники повинні порівняти фактичні результати роботи з очікуваними показниками. Можливими джерелами очікуваної ефективності є:

індивідуальні брифінги, командні брифінги;

письмові інструкції, письмові попередження;

посадові інструкції, трудові договори;

навчальні курси, вихідні дні, замовлення;

професійні стандарти, стандарти якості, статути, заяви про цінності;

письмові процедури, посібники, довідники для працівників, збірники правил, офіційні повідомлення тощо.

Причин поганої роботи може бути багато. Погана робота може не бути виною особи, чию роботу оцінюють, тому керівники повинні намагатися визначити дійсні причини поганої роботи. Для цього слід розглянути деякі питання:

Погане розуміння: Чи бракує людині інтелекту, освіти, технічних знань, належного інформування з боку менеджера або клієнтів чи необхідних навичок мислення?

Слабка мотивація: Чи відомі незадоволені потреби? Чи пропонує робота способи їх задоволення?

Відсутність впевненості в собі: Чи недооцінює людина свої здібності, чи переоцінює їх, чи боїться невдач або репресій, чи має низьку толерантність до ризику, чи схильна до стресу або перфекціонізму?

Зіткнення цінностей: Чи існують моральні, культурні або професійні обмеження або відсутність віри в чесність або цінність роботи? Чи може людина обмірковувати етичні питання?

Віктимність: Чи є особа жертвою ревнощів, заздрощів, пошуку «цапа-відбувайла», знущань, переслідувань, дискримінації чи упереджень?

Зловживання владою: чи є особа жертвою інституційної

дискримінації?

Домашні труднощі: Чи має особа обов'язки по догляду за дітьми, літніми батьками, хворим або недієздатним партнером чи утриманцем або складну домашню ситуацію?

Проблеми зі здоров'ям: Чи має особа проблеми з фізичним або психічним здоров'ям?

Транспортні труднощі: Чи переїжджала особа, чи змінився її транспорт?

Фізичні умови: Чи впливають на продуктивність освітлення, запахи, шум, колір, тепло, вентиляція, ксерокси, комп'ютери, одяг, їжа чи напої?

Недостатня підготовка: Чи отримала особа належну підготовку?

Погане обладнання: Чи є обладнання неякісним через брак інвестицій, погане бюджетування або неякісне технічне обслуговування?

Низька заробітна плата: Чи впливає на особу оплата праці, пов'язана з ефективністю?

Погане планування: Чи погано людина управляє своєю роботою та часом?

Погана комунікація: Чи відчуває людина себе неважливою, безсилою, неефективною, відчуженою, не «в курсі» та непотрібною?

Виходячи з цього, пропонуємо комунікативний підхід до покращення роботи поганих виконавців за допомогою чотирьохетапного процесу розслідування поганої роботи:

Етап 1: Узгодження фактів.

Запитайте інформацію про поточну діяльність у порівнянні з минулорічними цілями. Ставте уточнюючі запитання. Узгодьте факти. Зверніть увагу на незгоду або розбіжності, які будуть розглянуті пізніше.

Етап 2: Інтерпретація фактів.

Запитайте людей про їхні почуття, думки та пояснення ситуацій, які розкриваються в узгоджених фактах. Метою має бути вивчення та покращення розуміння ситуації.

Етап 3: Вирішення проблем.

Попросіть учасників проаналізувати і запропонувати рішення будь -яких проблем, які тепер вони краще зрозумілі. Зосередьте їх на рішеннях, а не на симптомах.

Етап 4: Узгодження планів дій.

Менеджер допомагає людині запропонувати дії. Обидві сторони повинні підписати письмовий графік, де буде вказано, хто і коли що робитиме, а також домовитися про те, як найкраще контролювати виконання.

Нарешті, менеджери повинні визначити можливі дії, які можна вжити для виправлення поганої роботи. Деякі з варіантів, доступних для керівників, можна описати таким чином:

Покращення власного менеджменту: керівники сприяють низьким показникам через поганий менеджмент.

Розробка плану покращення: слід дотримуватись комунікативного підходу та узгодите план дій для покращення результатів роботи.

Створення тиску з боку колег: якщо система оцінювання

ефективності є відкритою, колеги можуть чинити тиск на тих, хто не виконує свої обов'язки належним чином.

Навчання: слід визначити потреби у навчанні працівників.

Звернення за допомогою: часто доцільно звернутись по допомогу до фахівців, наприклад, консультантів, тренерів або радників.

Переведення: переведення особи в новий відділ, на нову роботу або перепрофільовану роботу.

Покарання працівника: Коли нічого не допомагає, слід застосувати відповідні дисциплінарні процедури.

Слід визнати, що існує багато труднощів в оцінюванні ефективності роботи. Їх можна узагальнити наступним чином:

Некомпетентні оцінювачі. Керівники є найпоширенішими оцінювачами ефективності роботи людини, але їм часто бракує спеціальних знань чи навичок, необхідних для проведення такої оцінки. Часто вони не володіють достатніми знаннями про роботу працівника, щоб успішно оцінити його версію подій.

Прогалини в схемі оцінювання. Схеми оцінювання зазвичай не охоплюють нових працівників, осіб на випробувальному терміні, осіб, які проходять стажування, осіб, які мають вийти на пенсію, відряджених або

тимчасово зайнятих працівників, консультантів, осіб, які працюють неповний робочий день, осіб на короткострокових контрактах та членів міжвідомчих команд - іншими словами, значну частину персоналу організації, що надає публічні послуги.

Статистична нісенітниця. Щоб не здіймати галас, не підривати систему, не знижувати показники, керівники зазвичай оцінюють роботу всіх співробітників, окрім кількох, як «вищу за середню».

«Якщо ви не можете це порахувати, то це не оцінюється». «М'які навички» працівників часто ігноруються при оцінці, оскільки вони є суб'єктивними і їх важко виміряти. Проте вони можуть бути найважливішою частиною роботи.

Ефект ореолу. Керівники мають улюбленців, або навпаки когось не люблять, що спотворює їхню оцінку стосовно цих осіб.

Відсутність аудиту. Часто в оцінюванні ефективності домінує постановка цілей та майбутні обіцянки. Відносно мало уваги приділяється тому, що було обіцяно минулого разу, та урокам, які можна винести з минулого.

Формальність. Формальність породжує страх осуду та оборонну позицію працівників. Як наслідок, плани покращення ґрунтуються на неповній або викривленій інформації.

На думку Роджерса [16], управління ефективністю створює можливості для керівників вказувати підлеглим на недоліки в їхній роботі і попереджати їх, що якщо вони не виправляться, до них будуть застосовані штрафні санкції. Роджерс зазначав, що таке «розповідання» часто призводило до негайних і вражаючих результатів, які, однак, були нетривалими. Роджерс виявив, що острах не породжує відданості справі, він призводить до того, що час і енергія витрачаються на «ігри», уникнення неприємностей і суперечки. Тому навіть добре розроблена схема оцінювання не спрацює, якщо між оцінювачем (керівником) і оцінюваним (підлеглим) немає довіри і поваги, яку слід створювати як головну передумову ефективної роботи працівників.

Висновки

Управління ефективністю можна визначити як процес доведення організаційних цілей і завдань до відома всіх зацікавлених сторін, встановлення цільових показників ефективності для вимірювання досягнення цих цілей і завдань, а також забезпечення того, щоб уся ця діяльність створювала основу для постійного вдосконалення. Для того, щоб управляти ефективністю, ті, хто делегує завдання керівникам публічної служби, повинні повідомити їм, які критерії будуть використовуватися для оцінки їхньої роботи. У публічній службі такі критерії зазвичай стосуються трьох «Е» (economy - економічність, efficiency - ефективність, effectiveness - результативність). Але ми вважаємо за необхідне також включити четвертий критерій «Е» - етичність, який, у свою чергу, включав критерії справедливості - справедливе і недискримінаційне ставлення до людей, емпатії - здатність передбачати і брати на себе відповідальність за наслідки для інших, та екологічності - турботу про вплив на навколишнє середовище.



Література

1. Абраменко, Ю.Ю. (2011). Публічні послуги та їх роль у забезпеченні якості управління.

2. Буханевич, О.М. (2014). Закордонний досвід надання адміністративних послуг. Митна справа, 6, 222-229.

3. Даньшина, Ю.В. (2011). Зарубіжний досвід оцінювання якості надання адміністративних послуг. Теорія та практика державного управління, 4. 467-475.

4. Системи управління якістю. Основні положення та словник термінів. (2016). Видання офіційне. Київ : ДП УкрНДНЦ. 49.

5. Жарая, С.Б. (2010). Досвід надання адміністративних послуг у зарубіжних системах державного управління.

6. Жерліцин, Д.К. (2010). Деякі аспекти практики надання якісних публічних послуг органами влади у США, Великій Британії, Канаді, Польщі, Японії, Швеції, Франц.

7. Занфіров, В.А. (2009). Критерії якості управлінських послуг публічної сфери. Держава та регіони. Серія: державне управління. 4, 35-40.

8. Купрій, В. (2013). Надання адміністративних послуг: кращі практики. Упоряд. : - Київ - Херсон: МО «Нова генерація». 33.

9. Легеза, Є.О. (2016). Зарубіжний досвід надання публічних послуг та шляхи імплементації у законодавство України.

10. Лис, А.Б. (2015). Світовий досвід надання послуг населенню державними і самоврядними органами влади. Аспекти публічного управління, 9. 43-50.

11. Про адміністративні послуги: Закон України від 06.09.2012 р. № 5203 -VI. (2013). Відомості Верховної Ради України. 32, 409.

12. Blundell, B. & Murdock, A. (1998). Managing in the Public Sector. Institute of Management.

13. Mayston, D. (1985). Non-Profit Performance Indicators in the Public Sector. Financial Accountability and Management, 1 (1. Summer). 51-74.

14. McCarthy, S., Bell, L., Brown, R. & Scraggs, S. (1994). In Search of the Elusive Outcome Measure. International conference on Strategic Issues in UK Health Care Management.

15. Meekings, A. (1995). Unlocking the Potential of Performance Indicators. A Practical Implementation Guide. Public Money and Management, Oct.-Dec.5-12.

16. Rogers, S. (1990). In Clarke, M. & Stewart, J. (eds) Performance Management in Local Government. Longmans in Association with LGTB. 42.

17. Rose, A. & Lawton, A. (1999). Public Services Management. FT/Prentice Hall. 90.

18. Rouse, A. (1993). Resource and Performance Management in Public Service Organisations. InIsaac-Henry, K. etal., op. cit. 68.

References

1. Abramenko, Yu.Iu. (2011). Publichni posluhy ta yikh rol u zabezpechenni yakosti upravlinnia [Public services and their role in ensuring the quality of management].

2. Bukhanevych, O.M. (2014). Zakordonnyi dosvid nadannia administratyvnykh posluh [Foreign experience in providing administrative services]. Mytnasprava, 6, 222-229 [in Ukrainian].

3. Danshyna, Yu.V. (2011). Zarubizhnyi dosvid otsiniuvannia yakosti nadannia administratyvnykh posluh [Foreign experience in assessing the quality of administrative services]. Teoriia tapraktyka derzhavnoho upravlinnia, 4. 467-475 [in Ukrainian].

4. Systemy upravlinnia yakistiu. Osnovni polozhennia ta slovnyk terminiv [Quality management systems. Basic provisions and dictionary of terms]. (2016). Vydannia ofitsiine. Kyiv : DP UkrNDNTs. 49 [in Ukrainian].

5. Zharaia, S.B. (2010). Dosvid nadannia administratyvnykh posluh u zarubizhnykh systemakh derzhavnoho upravlinnia [Experience in providing administrative services in foreign systems of public administration.].

6. Zherlitsyn, D.K. (2010). Deiaki aspekty praktyky nadannia yakisnykh publichnykh posluh orhanamy vlady u SShA, Velykii Brytanii, Kanadi, Polshchi, Yaponii, Shvetsii, Frants [Some aspects of the practice of providing quality public services by the authorities in the USA, Great Britain, Canada, Poland, Japan, Sweden, Franz.].

7. Zanfirov, V.A. (2009) Kryterii yakosti upravlinskykh posluh publichnoi sfery [Criteria for the quality of management services in the public sphere]. Derzhava ta rehiony. Seriia: derzhavne upravlinnia. 4, 35-40 [in Ukrainian].

8. Kuprii, V. (2013). Nadannia administratyvnykh posluh: krashchi praktyky [Provision of administrative services: best practices]. Uporiad. : - Kyiv - Kherson: MO «Nova heneratsiia». 33 [in Ukrainian].

9. Leheza, Ye.O. (2016). Zarubizhnyi dosvid nadannia publichnykh posluh ta shliakhy implementatsii u zakonodavstvo Ukrainy [Foreign experience of providing public services and ways of implementation in the legislation of Ukraine].

10. Lys, A.B. (2015). Svitovyi dosvid nadannia posluh naselenniu derzhavnymy i samovriadnymy orhanamy vlady [World experience in providing services to the population by state and self-governing authorities]. Aspekty publichnoho upravlinnia, 9. 43-50 [in Ukrainian].

11. Pro administratyvni posluhy: Zakon Ukrainy vid 06.09.2012 r. № 5203-VI [On Administrative Services: Law of Ukraine dated 06.09.2012 № 5203-VI]. (2013). Vidomosti Verkhovnoi Rady Ukrainy. 32, 409.

12. Blundell, B. & Murdock, A. (1998). Managing in the Public Sector. Institute of Management [in Ukrainian].

13. Mayston, D. (1985). Non-Profit Performance Indicators in the Public Sector. Financial Accountability and Management, 1 (1. Summer). 51-74.

14. McCarthy, S., Bell, L., Brown, R. & Scraggs, S. (1994). In Search of the Elusive Outcome Measure. International conference on Strategic Issues in UK Health Care Management.

15. Meekings, A. (1995). Unlocking the Potential of Performance Indicators. A Practical Implementation Guide. Public Money and Management, Oct.-Dec. 5-12.

16. Rogers, S. (1990). In Clarke, M. & Stewart, J. (eds) Performance Management in Local Government. Longmans in Association with LGTB. 42.

17. Rose, A. & Lawton, A. (1999). Public Services Management. FT/Prentice Hall. 90.

18. Rouse, A. (1993). Resource and Performance Management in Public Service Organisations. In Isaac-Henry, K. et al., op. cit. 68.

Размещено на Allbest.ru

...