Публічна політика: взаємозв’язок політики та управління

Размещено на http://www.allbest.ru/

Публічна політика: взаємозв'язок політики та управління

Вступ

Середина ХХ століття ознаменувалась різким зростанням «особистості» перед «державою», відбувся розвиток і ускладнення горизонтальних соціальних зв'язків, сплетіння різноманітних громадянських інститутів і рухів в цілісну систему. Саме в цей час, у західній, а згодом і у вітчизняній управлінській науці відбувається перехід від парадигми державного управління до парадигми публічного адміністрування, яка фактично позбавляє державу монополії на прийняття і реалізацію публічних рішень. Держава тепер мусить вступати у взаємодію з іншими суб'єктами політики задля ефективного розв'язання назрілих суспільних проблем, орієнтуючись при цьому на принципи функціональності, конкурентності та соціальної відповідальності.

Відповідно взаємодія держави та громадянського суспільства у виробленні політики держави, взаємна відповідальність за прийняті рішення та водночас відповідальність один перед одним стають трендами розвитку сучасних суспільств. Результатом таких взаємодій є не державна, навіть не суспільна політика, а саме публічна політика. Позаяк, вироблення загальноколективних цілей формується на перехресті дій владних інститутів та груп інтересів, які в сукупності складають процес публічної політики. Через інституціональні механізми публічної політики забезпечується не стільки узгодження різнопланових інтересів, скільки їх пристосування, співіснування, чим і забезпечується взаємовигідне партнерство. Таким чином докорінно змінюється зміст загальноколективних цілей, які постають уже не результатом артикуляції та агрегації загального суспільного інтересу, а є наслідком інтеракцій держави та недержавних акторів [11, c. 9]

Виклад основного матеріалу

Публічна політика є одним із ключових понять сучасної політичної науки. На сьогоднішній день існує безліч різних інтерпретацій визначення «публічна політика» (public policy), однак єдиної думки щодо цієї категорії досі не вироблено. Дискусії ведуться як стосовно термінів public і policy, так і стосовно словосполучення public policy (громадська, державна, суспільно/державна політика).

У першу чергу труднощі пов'язані з тим, що політична наука не є точною дисципліною, тому її категорії і поняття апріорі не можуть бути точними. Множинність пояснень категорії публічна політика має схожі характеристики в політичних дослідженнях, але при цьому абсолютно ідентичних визначень не існує.

Ще одна проблема в поясненні поняття публічна політика зумовлена тим, що розглянутий термін має іноземне походження, тому в перекладних версіях може існувати безліч його значень. Для повного розуміння сутності терміна «публічна політика» необхідно розібратися, яке смислове значення представляють окремі терміни «політика» і «публічне» [13, c.8]

Ряд зарубіжних та вітчизняних вчених відзначають, що в англійській мові для позначення поняття «політика» використовують кілька термінів: «policy», «politics», «polity».

Термін «politics» означає політику як політичну боротьбу за здобуття влади (передвиборча боротьба, компромати, політичні програми, ідеології тощо). Іншими словами цей термін означає боротьбу за прихильників, за місце де будуть ухвалюватись рішення, боротьба за місце при владі.

«Policy» - політика як інструмент здійснення влади: державна політика (транспортна, освітня, соціальна, охорони здоров'я, енергетична тощо). Мова йде про формування правил поведінки окремих груп населення в окремих галузях життя. В основу покладено залагодження конфліктів та підтримці громадського порядку.

І, нарешті, «polity» - політика як сфера діяльності певної частини суспільства: економічна сфера, політична сфера, культурна і так далі. Це сукупність державних і політичних інститутів, вироблення, ухвалення, прийняття політичних рішень, державний устрій, образ або форма правління [7]

Переклад слова «public» означає суспільний, державний, народ, публіка, громадськість. Така множинність значень ще більшою мірою ускладнює уявлення про цю категорію. Усі словосполучення, що містять слово public, які можна зустріти в словнику, включають в пояснювальній частині таку складову, як суспільство (публіка).

Термінологічна складність полягає у тому, що публічну політику можна розглядати не тільки як цілісну категорію, визначаючи її характерні риси, саме слово public може бути ознакою іншого політичного актора (влади, держави, лідера, інституту тощо). Оскільки сам термін має безліч значень, відповідно, і похідні від нього категорії так само інтерпретуються по-різному. Серед взаємопов'язаних категорій можна назвати такі: «публічна політика», «публічна сфера», «публічне поле», «публічна влада», «публічне управління», «публічні інститути», «публічні лідери», «суспільні цінності» тощо [13, c.13]

Що стосується України, то в англо-українському глосарії термінів і понять із аналізу державної політики та економіки, укладеному O. Кілієвичем, «перекладається як державна політика [5, с.510] Хоча більшість вітчизняних науковців, наполягають на необхідності вживати термін «рublіс роlісу» саме як «публічна політика». Такий підхід можна аргументувати тим, що головною характеристикою державної політики сучасної демократичної держави має бути публічність, тобто відкритість для суспільства, його критики і пропозицій, а громадські консультації й громадська експертиза мають бути невід'ємними компонентами процесу вироблення публічної політики у будь-якій сфері.

Наступна важлива причина труднощів визначається переходом понять з однієї дисципліни в інші. Запозичені поняття потребують адаптації до контексту нової дисципліни, оскільки представляють не тільки термін, але також певний постулат або ідею. У цьому випадку на формування категорії «публічна політика» вплинули різні науки: соціологія, філософія, управлінські науки, системологія, кібернетика, економіка та ін.

Наступною обставиною є те, що для глибокого розуміння суті вищезгаданої категорії необхідно враховувати тимчасові характеристики політичного середовища та зміни в науці. Перехід від традиційного суспільства до сучасного ознаменувався в суспільних науках переглядом усталених понять, появою нових парадигмальних підходів, зміною уявлень про буття. Пов'язано це із посиленням інформатизації суспільства, інтенсифікацією комунікації, соціальною диференціацією, ускладненням політичної системи та зміною ідентичного сприйняття.

Не можна також не враховувати етноцентричність позиції вчених, які займаються цією проблемою. Через призму своєї культури, ментальності, ціннісних орієнтацій і політичного середовища автори формулюють власні погляди на публічність і публічну політику. Так, західні вчені більшою мірою пов'язують цю категорію з ліберально-демократичним концептом і громадянським суспільством. Їх трактування публічності певним чином стандартизувало все наукове співтовариство на розуміння публічної політики як процесу співуправління, де суспільство усвідомлює свої інтереси та активно їх обговорює, бере участь у процесі управління державою.

На формування термінів впливає також і те, як власне, сам учений представляє в своєму дослідженні публічну політику [13, c.9-10] У найбільш загальному вигляді пу6лічну політику розуміють як основні принципи, норми і діяльність щодо здійснення публічної влади.

Канадський дослідник Л. Пал визначає публічну політику як «напрям дії або утримання від неї, обраний державними органами для розв'язання певної проблеми або сукупності взаємопов'язаних проблем» [8, с.22]. Схожої ідеї дотримується й інший науковець Т. Дай, визначаючи публічну політику як «все те, що влада вибирає, - робити це чи не робити» [3, c.468]

Британський дослідник Дж. Андерсон розглядає публічну політику як політику, що здійснюється урядовими чиновниками та органами влади і зачіпає істотну кількість людей [1, c.15]

Британський дослідник В. Парсонс у своїй фундаментальній праці «Публічна політика: вступ до теорії й практики аналізу політики» зазначає, що публічна політика зосереджується на тому, що Дьюї колись визначив як «суспільство і його проблеми». Вона пов'язана із тим, як питання і проблеми визначаються й формулюються і яке місце вони займають у порядку денному політичної діяльності й політичного управління. Але це також і дослідження того, як, чому і наскільки ефективно державна влада здійснює заходи чи утримується від них. Він розмежовує два типи підходів до аналізу політики: 1) аналіз процесу здійснення публічної політики передбачає з'ясування того, як визначаються проблеми, як вони контекстуалізуються, як формулюється політика, приймаються рішення, оцінюється й впроваджується публічна політика; 2) аналіз у межах процесу здійснення політики і для нього, передбачає використання методик і знань для прийняття рішень і в самих рішеннях, дослідження і обстоювання визначення проблеми, прийняття рішень, оцінювання і впровадження [9, c.16-18]

Російський вчений Г. Атаманчук - визнає публічну політику за сукупність цілей та завдань, які практично реалізуються державою, і засобів, що використовуються при цьому. Зміст публічної політики - це оптимальний синтез об'єктивних тенденцій суспільного розвитку і суб'єктивних суджень людей про свої інтереси у ньому. У кожній державі політика формується під впливом багатьох обставин, є збігом певних чинників, буває досить кон'юнктурною та персоніфікованою [2]

Політична енциклопедія, термін «публічна політика» визначає як: горизонтальну (на відміну від політики владної - вертикальної) складову політичного процесу, що безпосередньо впливає на формулювання й ухвалення політичних рішень, забезпечує зв'язок між владними структурами та суспільством - економічними акторами, громадськими організаціями та рухами, експертами, цільовими суспільними группами [10, c. 571]

Українські вчені сприймають публічну політику за відносно стабільну, організовану та цілеспрямовану діяльність уряду стосовно певної проблеми, якою він опікується безпосередньо чи опосередковано і цим впливає на життя суспільства.

Науковці Національної академії державного управління при Президентові України переконані, що поняття публічної політики стосується «гри влади» у рамках інституційної частини між різними публічними особами, котрі у співпраці або у конфлікті з державними і напівдержавними дійовими особами намагаються конкретно розв'язати колективну проблему. Також дослідники наводять думку європєйських фахівців, які визначають «публічну політику», як зв'язок послідовних рішень (чи діяльності), прийнятих різними публічними, а інколи приватними дійовими особами, чиї ресурси та інституційна належність різні [12, c.36]

О. Чальцева у своїй праці «Публічна політика: теоретичний вимір та сучасність» здійснивши ретроспективний аналіз підходів, представила авторське бачення цього феномену. «Під публічною політикою ми розуміємо доцільну взаємодію публічних акторів (інституціоналізованих та неінституціоналізованих, формальних і неформальних), які за допомогою власних ресурсів, функціональних механізмів, культурно-ціннісних і правових норм, мають можливість виявляти, реалізовувати, аналізувати та контролювати загальнозначущі соціально-політичні проблеми» [13, c.20]

Як ми бачимо, публічна політика має безліч визначень й може бути представлена: як система; політична мережа; курс розвитку держави; комунікація між владою і громадянським суспільством; стратегія розвитку; процес прийняття рішень; соціальна програма, тощо.

Синтезуючи наведені вище уявлення, спробуємо дати комплексне визначення даного поняття. Публічна політика - це дія (або бездіяльність) органів влади та громадянського суспільства, що спрямована на вирішення нагальних суспільних проблем.

Український дослідник О. Дем'янчук підіймає питання співвідношення «публічної» та «державної» політики. В умовах демократії, коли рівень розвитку громадянського суспільства достатньо високий, державна влада поступається частиною своїх повноважень на користь органам самоуправління, і в цьому разі справді має сенс говорити про «публічну владу» як поєднання державної влади і громадського самоврядування. В такому контексті публічна політика є ширшим поняттям, оскільки вона охоплює не лише державну політику, а й політику, яку здійснюють (чи можуть здійснювати) недержавні організації, об'єднання державних і громадських органів або навіть приватні структури й агенції.

На відміну від тоталітарного режиму, в демократичному суспільстві неурядовий сектор суспільного життя відіграє значну роль в ініціюванні, розробці та впровадженні політики в інтересах окремих груп населення, регіонів чи всієї нації в цілому, тобто, «публічності». Тому вживання терміна «публічна політика» замість терміна «державна політика» є більш узагальнюючим [7].

О. Дем'янчук у своїх працях виділяє 4 особливості публічної політики.

1. Публічність політики: Реалізація політики -- процес багатовимірний, спрямований як по вертикалі (згори вниз і знизу вгору), так і по горизонталі (між різними дійовими особами, секторами суспільства й економіки).

2. Прозорість політики: Обмеження участі інших дійових осіб у публічній політиці спілкуванням з органами прийняття рішень призводить до фільтрації інформації по всіх лініях зв'язку: зумисна фільтрація можлива у випадках прагнення органів прийняття рішень подати свою діяльність у вигідному для себе світлі; ненавмисна може бути пов'язана з відсутністю в інших дійових осіб чіткого бачення всієї політики і небажанням витрачати час та ресурси на збір повної інформації.

3. Безперервність політики: Будь-яка публічна політика має початок, але не має кінця. Інакше кажучи, публічна політика, спрямована на розв'язання певних проблем, є ланкою загального стратегічного плану розвитку нації в цілому чи окремих її складових, а тому внаслідок реалізації окремої публічної політики обов'язково формулюється наступна публічна політика, що природно випливає з неї як продовження чи коригування досягнутих результатів.

4. Залучення та використання ресурсів для реалізації публічної політики: Горизонтальна складова публічної політики автоматично передбачає залучення ресурсів усіх дійових осіб, зацікавлених у результатах політики (інакше вони не стали б дійовими особами -- ще один аспект публічної політики). Брак горизонтальної складової вимагає від органів прийняття рішень щодо самостійних пошуків і розміщення всіх необхідних ресурсів і змушує їх обмежуватись лише доступними для державних органів управління ресурсами або зважуватись на різну конфіскацію цих ресурсів, втрачаючи при цьому партнерів реалізації політики в особі власників конфіскованих ресурсів [4, c.31-36]

Якщо говорити при oсoбливoстi публічної політики, тo варто, насамперед, згадати австралійського вченого Г. Колбеча, який виокремив три її складові: 1) когерентність (передбачає, що всі окремі дії узгоджуються між собою, утворюють частину організованого цілого, єдину систему, і політика має справу з тим, яким є (чим має бути) управління цією системою); 2) ієрархія (передбачає, що процес здійснення політики точиться довкола людей із вищих ешелонів влади, котрі віддають накази); 3) інструментальність (передбачає, що вона уявляється як процес досягнення конкретних цілей).

Окрім цього, Г. Колбеч виокремлює три атрибути політики: 1) повноваження - публічна політика передбачає її затвердження певним повноважним органом (повноважний орган легітимізує політику); 2) експертне знання - політика як процес посилення організації для врегулювання певної конкретної проблеми потребує і знань у належній сфері, і в тому, як її можна вирішити; 3) порядок - політика означає наявність системи й узгодженості [6, с. 16-20].

Опираючись на працю Г. Колбеча, О. Дем'янчук наголошує, що брак чи недосконалість будь-якого з цих атрибутів суттєво утруднить або навіть зробить неможливою розробку й реалізацію політики. Недостатність повноважень адміністративної структури знизить виконавчу силу прийнятих рішень, а їх надмірність обмежить варіативність дій і послабить зворотний зв'язок, що може зашкодити коректній оцінці реалізації політики. Недостатня компетенція у відповідній галузі чи галузях може завдати шкоди не лише розв'язанню проблем, на які спрямована політика, а й іншим галузям суспільного життя, що мають безпосередній стосунок до політики, яка реалізується, але не враховані в ній належним чином. Невпорядкованість вноситиме певний хаос у програму виконання політики, шкодитиме ефективному залученню й використанню ресурсів, що вимагатиме додаткових зусиль по управлінню реалізацією політики [7].

публічний політика повноваження ієрархія

Висновки

Таким чином, публічна політика - це загальний план дій державних органів влади та громадянського суспільства для вирішення суспільних проблем, що впливають на життя громадян. Публічна політика має спиратися на дієві принципи, зокрема, бути відкритою, прозорою, конкурентною, орієнтованою на результати та надання якісних послуг населенню. Вона характеризується складним переплетінням політичних та управлінських процесів, в результаті яких відбувається активізація не тільки держави, але й громадянського суспільства у виробленні, прийнятті та реалізації політичних рішень. Головним критерієм ефективності публічної політики є підвищення якості життя переважної більшості громадян країни. Її зміст охоплює визначення проблеми (питання, що потребує дослідження та вирішення), цілей (з'ясування того, що ця політика намагається досягти) й інструментів вирішення проблеми (специфічних способів, за допомогою яких політика, як реакція на проблему втілюється в життя).

Список використаних джерел

1. Андерсон Дж. Публична политика: Введение Публичная политика: от теории к практике/ науч. ред. Н.Ю. Данилова, О.Ю. Гурова, Н.Г. Жидкова. Пб. Алетейя. 2008. С.15

2. Aтaмaнчук Г.В. Теория гoсудaрствeннoгo управлення: учебник. Москва: Изд-во «Омега-Л», 2010. 525 с.

3. Дай Томас Р. «Основи державної політики»/ пер. з англ. Г.Є. Краснокутського. наук. ред. З.В. Балабаєва. Одеса АО Бахва. 2005. 468 с.

4. Дем'янчук О.П. «Державна політика» та «публічна політика»: варіант перехідного періоду. Наукові записки. Національний університет «Києво-Могилянська академія». К. 2000. Т. 18 Політичні науки. С. 31-36

5. Кілієвич О. Англо-український Глосарій термінів і понять з аналізу державної політики та економіки. Київ: Вид-во Соломії Павличко «Основи», 2003. 510 с

6. Колбеч Г.К. Політика / пер. з англ. О. Дем'янчука. Київ: Видавничий дім «Києво-Могилянська Академія». 2005. 169 с.

7. Курс «Основи державної політики». Платформа масових відкритих онлайн-курсів.

8. Пал Л.А. Аналіз державної політики / пер. з англ. I. Дзюби. Київ. Основи. 1999. С.22.

9. Парсонс В. Публічна політика: вступ до теорії й практики аналізу політики / пер. з англ. О. Дем'янчука. Київ. Видавничий Дім «Києво-Могилянська академія». 2006. С. 16-18

10. Політична енциклопедія / Ю. Левинец, Ю. Шаповал. К. Парламентське видавництво. 2012. С. 571

11. Телешун С.О. Ситник С.В. Рейтерович І.В. Публічна політика: навч. посіб. Київ: НАДУ, 2016. - С. 9

12. Телешун С.O., Титаренко O.Р., Ситник С.В., Вировий С.I. Публічна політика та управління: наук. розробка Київ НАДУ. 2010. 36 с.

13. Чальцева О.М. Публічна політика: теоретичний вимір і сучасна практика. Вінниця. ФОП Барановська Т.П. 2017. 336с.

Размещено на Allbest.ru