Впровадження концепції екосистемних послуг в екологічне законодавство України: сучасний стан та перспективи

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого

Впровадження концепції екосистемних послуг в екологічне законодавство України: сучасний стан та перспективи

Євгеній Павлович Суєтнов

Харків, Україна

Анотація

Актуальність теми дослідження зумовлено важливістю концепції екосистемних послуг для добробуту всього людства та тими проблемами, які нині виникають у процесі її впровадження в Україні. Метою статті є аналіз концепції екосистемних послуг у контексті сучасного стану та перспектив її подальшого впровадження в національне екологічне законодавство. У дослідженні застосовано комплекс методів наукового пізнання, а саме: діалектичний, формально-юридичний, методи аналізу та синтезу, зокрема логічного аналізу, прогностичний та ін. Окреслено історію становлення та розвитку концепції екосистемних послуг, її сутність і значення. Встановлено, що необхідність впровадження вказаної концепції вже передбачена низкою стратегічних документів програмного характеру на чолі з «Основними засадами (стратегією) державної екологічної політики України на період до 2030 року», проте ця концепція досі не відображена на рівні ключових еколого-правових актів, зокрема Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» та поресурсових кодексів і законів, у яких не тільки відсутня будь-яка згадка про еко- системні послуги, а й взагалі майже не вживається термін «екосистема». Обґрунтовано, що одним зі шляхів упровадження концепції екосистемних послуг в Україні є розроблення належної нормативно-правової бази, а саме: Закону України «Про екосистемні послуги» та інших пов'язаних із ним підзаконних актів, що й має бути зроблено найближчим часом. Наведено висновок, що крім прийняття нового законодавства в указаній сфері, вкрай важливо проаналізувати чинне екологічне законодавство крізь призму екосистемного підходу та внести до нього відповідні зміни і доповнення, адже лише за таких умов можна уникнути законодавчих прогалин і колізій та виробити узгоджену модель упровадження концепції екосистемних послуг, яка в сучасних реаліях збройної агресії російської федерації допоможе оцінити та врахувати всі збитки, завдані довкіллю України.

Ключові слова: екологічне право та законодавство; екологічна політика; екосистема; екосистемний підхід; екосистемні послуги.

Abstract

Implementation of the Ecosystem Services Concept in the Environmental Legislation of Ukraine: Current State and Prospects

Yevhenii P. Suietnov*

Yaroslav Mudryi National Law University,

Kharkiv, Ukraine

The relevance of the research topic is due to the importance of the concept of ecosystem services for the well-being of all mankind and the problems currently arising in the process of its implementation in Ukraine. The purpose of the article is to analyze the concept of ecosystem services in the context of the current state and prospects for its further implementation in national environmental legislation. The study applies a range of methods of scientific cognition, namely, dialectical, formal and legal, methods of analysis and synthesis, in particular, logical analysis, prognostic, etc. The author outlines the history of formation and development of the concept of ecosystem services, its essence and significance. It is established that the need to introduce this concept is already envisaged by a number of strategic programmatic documents, headed by the "Basic Principles (Strategy) of the State Environmental Policy of Ukraine for the Period up to 2030", but this concept is still not reflected at the level of key environmental legal acts, in particular, the Law of Ukraine "On Environmental Protection" and resource codes and laws, which not only lack any mention of ecosystem services, but also hardly use the term "ecosystem" at all. Based on the study, it is substantiated that one of the ways to implement the concept of ecosystem services in Ukraine is to develop an appropriate legal framework, namely: The Law of Ukraine "On Ecosystem Services" and other related bylaws, which should be done in the near future. It is also concluded that in addition to adopting new legislation in this area, it is extremely important to analyze the current environmental legislation through the prism of the ecosystem approach and make appropriate changes and additions to it, because only under such conditions can legislative gaps and conflicts be avoided and a coherent model for implementing the concept of ecosystem services be developed, which in the current realities of the armed aggression of the russian federation will help to assess and take into account all the damage caused to the environment of Ukraine.

Keywords: environmental law and legislation; environmental policy; ecosystem; ecosystem approach; ecosystem services.

Вступ

Наприкінці XX ст. з огляду на зростання потреб людства в обмежених природних ресурсах Землі й значне навантаження на екологічну рівновагу, що знаходить вияв у втраті біорізноманіття та змінах клімату, в міжнародній екологічній дискусії розвинулася концепція «екосистемних послуг» [1, с. 9].

Екосистемні послуги - це всі корисні ресурси та вигоди, які людина може отримати від природи. Від цих послуг залежить задоволення фундаментальних потреб людини в середовищі існування і продуктах харчування, а отже, від них прямо залежить рівень нашого життя. Знання про екосистемні послуги потрібні для того, щоб люди розуміли важливість збереження біологічного різноманіття та підтримання природних процесів у довкіллі, тоді як дослідження екосистемних послуг є необхідним для ухвалення рішень, що можуть вплинути на природні екосистеми, адже від збереження екосистем, їхніх компонентів та біорізноманіття загалом залежать підтримання економічних можливостей і забезпечення середовища існування людей [2, с. 3]. екосистемний послуга збиток довкілля

Послуги екосистем є безкоштовними, але частину цих послуг можна моне- тизувати, тобто оцінити у грошовому еквіваленті. За підрахунками спеціалістів, вартість екосистемних послуг у світі оцінюється від 125 до 140 трлн дол. на рік, що більш ніж у 1,5 разу перевищує розмір світового ВВП [3]. Загальна ж вартість екосистемних послуг в Україні щорічно оцінюється в 77,8 млрд грн [4].

На сьогодні концепція екосистемних послуг визнається одним із найбільш перспективних і затребуваних напрямів світової науки: вона вже широко використовується в США та країнах Європейського Союзу як на доктринальному, так і на законодавчому рівнях. На відміну від зарубіжного досвіду, проблематика екосистемних послуг в Україні є відносно новою та майже не відображеною в національному екологічному законодавстві, що, безумовно, є суттєвим недоліком, який потребує усунення.

Метою цієї статті є аналіз концепції екосистемних послуг у контексті сучасного стану та перспектив її подальшого впровадження в екологічне законодавство України. Досягнення мети дослідження передбачає вирішення таких завдань: окреслити загальні засади концепції екосистемних послуг, у тому числі стисло охарактеризувати історію її формування, поняття та сутність, розглянути ключові еколого-правові акти України крізь призму цієї концепції, зробити висновок щодо стану її впровадження, проаналізувати подальші шляхи впровадження концепції екосистемних послуг у національне екологічне законодавство та надати стосовно цього власні зауваження й пропозиції.

Огляд літератури

Концепція екосистемних послуг всебічно, ґрунтовно та послідовно досліджується багатьма зарубіжними вченими, серед яких: Г. С. Дейлі [5; 6; 7], Р. С. де Грут [8; 9; 10], Р. Костанза [11; 12], Б. Фішер [13], С. Якобс [14], Д. Бойд [15], Д. Дж. Ебсон [16], І. Бувма [17], T. Г. О'Хіггінс [18] та ін.

У вітчизняній науковій літературі зазначена проблематика розробляється передусім фахівцями у сфері економічної (О. О. Веклич [19], Н. О. Гавадзин [20], М. В. Ільїна [21], Є. В. Мішенін [22], Ю. Б. Шпильова [23], Ю. В. Штик [24] та ін.) та екологічної науки (С. В. Анісімова [25], О. Г. Васенко [26], Я. П. Дідух [27] та ін.), проте майже немає публікацій, де окреслене питання висвітлюється представниками юридичної, зокрема еколого-правової наукової думки. Раніше ми стисло торкались окремих аспектів заявленої теми [28; 29], однак, очевидно, що вона потребує додаткової уваги.

Матеріали та методи

Об'єктом аналізу є міжнародно-правові документи та нормативно-правові акти України, праці науковців та публікації медіа.

Для досягнення поставленої мети застосовано комплекс методів, а саме: діалектичний (для висвітлення процесу становлення та розвитку концепції екосистемних послуг), формально-юридичний (для встановлення змісту відповідних правових норм та формулювання авторського підходу і висновків), методи аналізу та синтезу, зокрема логічного аналізу (для аналізу чинного екологічного законодавства в контексті впровадження концепції екосистем- них послуг), прогностичний (для напрацювання висновків та формулювання перспектив впровадження вказаної концепції) та ін.

Результати та обговорення

Загальні засади концепції екосистемних послуг

Перш ніж досліджувати проблему впровадження концепції екосистемних послуг в Україні, вважаємо за доцільне хоча б декілька слів сказати про її сутність.

У науковій літературі висловлюються різні погляди на історичні засади формування концепції екосистемних послуг. Деякі вчені, розглядаючи цю концепцію в найбільш широкому розумінні, момент її виникнення пов'язують з усвідомленням людиною того факту, що екосистеми здатні надавати певні корисні послуги. На думку американських біологів Г. А. Муні та П. Р Ерліха, уявлення про те, що природні екосистеми допомагають підтримувати суспільство, сягають коріннями тих часів, коли наші предки змогли це усвідомити: Платон, приміром, розумів, що вирубка лісів в Аттиці спричинила ерозію та пересихання джерел [див.: 5, с. 11].

Інші ж науковці, навпаки, підкреслюють новизну концепції екосистем- них послуг та зосереджують увагу на її сучасній історії. Наприклад, Е. Гомес-Баггетун та інші науковці вважають, що витоки сучасної історії екосистемних послуг можна простежити з кінця 1970-х рр. Вона починається з утилітарного визначення корисних функцій екосистем як послуг, з метою підвищення інтересу громадськості до збереження біорізноманіття, і продовжується у 1990-х рр., коли екосистемні послуги починають активно обговорюватися в літературі та зростає зацікавленість у методах оцінки їхньої економічної вартості [30].

Суттєвий внесок у розроблення цієї концепції зробив німецько-британський економіст Е. Ф. Шумахер, який у книзі «Прекрасне в малому: вивчення економіки з огляду на інтереси людей» (1973) з метою демонстрації важливості збереження природних ресурсів крізь призму економічної доцільності вжив термін «природний капітал». Він стверджував, що однією з причин ігнорування людством швидкого темпу втрати природних ресурсів є те, що ми відірвані від реальності та схильні вважати безцінним «все, що ми не створили самі». Так, ми справді створили частину капіталу, проте набагато більшим є капітал, наданий природою, а не людиною, і ця більша частина зараз витрачається з тривожною швидкістю. Якби ми розглядали природні ресурси й насамперед викопне паливо як капітал, а не як дохід, ми мали би дбати про збереження та зробити все можливе для мінімізації їх поточного рівня використання. Але ми робимо все навпаки: анітрохи не переймаємося збереженням природи, максимізуємо поточні темпи її використання і зовсім не зацікавлені у вивченні можливостей альтернативних методів виробництва та способів життя, щоб зійти з курсу зіткнення, яким ми рухаємося з дедалі більшою швидкістю [31, с. 11, 12].

Щодо, власне, терміна «екосистемні послуги», то він, на думку фахівців, уперше з'явився у книзі П. Р. Ерліха й А. Г. Ерліх «Вимирання: причини та наслідки зникнення видів» (1981), де, розмірковуючи над питанням про те, навіщо рятувати зникаючі види, автори наводять чотири аргументи на користь їх збереження: співчуття, естетика, економіка, тобто пряма користь, і непрямі вигоди. Науковці підкреслюють, що перші три аргументи легко зрозуміти навіть тим, хто не вважає їх переконливими. Четвертий аргумент - найважливіший з усіх, хоча його рідко чують і ще рідше розуміють, адже він пов'язаний із непрямими вигодами для людства та полягає в тому, що інші види є живими компонентами життєво важливих екосистем, які надають людству незамінні безкоштовні послуги, суттєве порушення яких «неминуче призведе до краху цивілізації». Свідомо чи несвідомо змушуючи види вимирати, Homo sapiens атакує сам себе, що ставить під загрозу суспільство і, можливо, навіть загрожує винищенням нашому власному виду [32, с. 6]. І хоча зазначені вчені, як бачимо, розуміли екосистемні послуги вужче, ніж вони розглядаються зараз, і вжили цей термін лише стосовно зникаючих видів, уже тоді вони дуже чітко встановили залежність добробуту людини від природних екосистем і послуг, які вони надають.

Пізніше концепція екосистемних послуг отримала широке визнання і підтримку завдяки низці наукових публікацій, серед яких можна виокремити статті «Екологічні функції як об'єднуюча концепція для екології та економіки» (Р. С. де Грут, 1987), у якій доводиться, що екологічні функції (тобто природні товари та послуги) є щонайменше такими ж важливими для добробуту людини, як і товари та послуги, створені людиною, і тому мають бути включені в економічні процедури бухгалтерського обліку [8, с. 105], «Вартість світових екосистемних послуг і природного капіталу» (Р. Костанза та ін., 1997), де обґрунтовується, що послуги екосистем і запаси природного капіталу, що їх забезпечують, мають вирішальне значення для функціонування системи життєзабезпечення Землі, прямо й опосередковано сприяють добробуту людини, і тому становлять частину загальної економічної цінності нашої планети [11, с. 253], книгу «Послуги природи: залежність суспільства від природних екосистем» (за ред. Г. С. Дейлі, 1997), у якій досліджується, як природні екосистеми Землі приносять користь людству, та робиться попередня оцінка їхньої цінності [5, с. 2], та чимало інших.

Загалом, у наукових джерелах наводяться хоча й різні, але дуже схожі визначення екосистемних послуг. Так, на думку того ж Г. С. Дейлі, еко- системні послуги являють собою умови та процеси, завдяки яким природні екосистеми та види, що їх становлять, підтримують та забезпечують життєдіяльність людини [5, с. 3], Р. Костанза розглядає їх як вигоди, які людське населення прямо чи опосередковано отримує від екосистемних функцій [11, с. 253], тоді як Д. Бойд і С. Банжаф визначають екосистемні послуги як компоненти природи, якими безпосередньо користуються, які споживають або використовують для забезпечення людського добробуту [15, с. 619].

Певний поштовх для актуалізації проблематики екосистемних послуг на міжнародному рівні мало прийняття у 1992 р. Конвенції про охорону біологічного різноманіття [33], яка закріпила легальну дефініцію поняття «екосистема» (динамічний комплекс угруповань рослин, тварин і мікроорганізмів, а також їх неживого навколишнього середовища, що взаємодіють як єдине функціональне ціле) (ст. 2), та зобов'язала вчиняти відповідні дії зі збереження та відновлення екосистем (ст. 8). Саме в рамках цієї Конвенції було розроблено цілісну стратегію, що має назву «екосистемний підхід» і яка полягає в комплексному управлінні земельними, водними та живими ресурсами, що забезпечує їх збереження та стале використання на справедливих засадах, тоді як одним із принципів цього підходу було визнано збереження структури та функцій екосистем з метою підтримання екосистемних послуг (принцип 5) (розділ «В» додатку до рішення V/6 П'ятої наради Конференції Сторін Конвенції, 2000) [34].

Неабияке значення для становлення концепції екосистемних послуг мала міжнародна програма «Оцінка екосистем на порозі тисячоліття» (Millennium Ecosystem Assessment, MEA), яка здійснювалась у 2001-2005 рр. із метою оцінки наслідків змін в екосистемах для добробуту людей та вироблення наукової основи дій, необхідних для збереження екосистем і їх сталого використання. У роботу цієї Програми було залучено експертів з усього світу, а результати їхніх досліджень викладено в 5-ти спеціалізованих томах і 6-ти зведених доповідях.

Так, у доповіді «Екосистеми та добробут людини: синтез» (2005) головна увага зосереджується на зв'язках між екосистемами та добробутом людини, й передусім на екосистемних послугах, та особливо підкреслюється, що люди повністю залежать від екосистем Землі та послуг, які вони забезпечують. Указується, що за останні 50 років людина змінила екосистеми швидше та масштабніше, ніж у будь-який інший порівняний період часу в історії людства, переважно для того, щоб задовольнити зростаючі потреби в їжі, прісній воді, деревині та паливі, що призвело до значної та майже незворот- ної втрати різноманіття життя на Землі. Антропогенні зміни в екосистемах сприяли зростанню добробуту людей та економічному розвитку, однак ці здобутки були досягнуті за рахунок зростаючих витрат у вигляді деградації багатьох екосистемних послуг, збільшення ризиків нелінійних змін та поглиблення бідності для деяких груп населення. Ці проблеми, якщо їх не вирішити, суттєво зменшать вигоди, які майбутні покоління отримуватимуть від екосистем. Завдання призупинення деградації екосистем при одночасному задоволенні зростаючого попиту на їхні послуги може бути вирішене, але це потребує значних змін у політиці, інститутах та практиці природокористування [35, с. 1].

У Доповіді наводиться лаконічне визначення екосистемних послуг як вигод, які надаються екосистемами, та закріплюється їх поділ на чотири групи:

забезпечувальні, або постачальні, послуги - це продукти, одержувані від екосистем, зокрема: продовольство (харчові продукти з рослин, тварин або мікроорганізмів), волокна (деревина, джут, бавовна, прядиво, шовк і вовна), паливо (дерево, гній та інші біологічні матеріали, які є джерелами енергії), генетичні ресурси (які включають гени та генетичну інформацію, що використовується для виведення рослин і тварин, і біотехнології), біохімікати, натуральні ліки та лікарські речовини, декоративні ресурси (тваринні та рослинні продукти - шкіра, мушлі та квіти), прісна вода;

регулюючі послуги - це вигоди, одержувані від регулювання екосистем- них процесів, а саме: регулювання якості повітря, клімату, води, ерозії ґрунту та гірських порід, очищення води і стічних вод, регулювання захворювань, шкідників, запилення та природних небезпек;

культурні послуги - це нематеріальні вигоди, які люди отримують від екосистем за допомогою духовного збагачення, розвитку пізнавальної діяльності, рефлексії, рекреації та естетичного досвіду, до яких належать: культурне різноманіття, духовні та релігійні цінності, системи традиційних і формальних знань, освітні цінності, натхнення, естетичні цінності, соціальні відносини, почуття місця, цінності культурної спадщини, рекреація або екотуризм;

підтримуючі послуги - це послуги, необхідні для виробництва всіх інших екосистемних послуг. Вони відрізняються від забезпечувальних, регулюючих і культурних послуг тим, що їхній вплив на людей найчастіше є непрямим або здійснюється протягом дуже тривалого часу, тоді як зміни в інших категоріях послуг мають відносно безпосередній і короткочасний вплив на людей. Ці послуги включають: ґрунтоутворення, фотосинтез, первинну продукцію, кругообіг поживних речовин і води [35, с. 39, 40].

Класифікація екосистемних послуг, запропонована в рамках «Оцінки екосистем на порозі тисячоліття», визнана в усьому світі та використовується в субглобальних оцінках. Водночас існують інші міжнародні визначення та класифікації екосистемних послуг, які також мають практичне застосування.

Наприклад, у рамках міжнародної ініціативи «Економіка екосистем та біо- різноманіття» (The Economics of Ecosystems and Biodiversity, TEEB, 2010), що покликана привернути увагу до глобальних економічних переваг біо- різноманіття, була розроблена нова класифікація екосистемних послуг, яка використовується в національних дослідженнях цієї ініціативи по всій Європі. Згідно з нею екосистемні послуги, які розглядаються як прямий і непрямий внесок у людський добробут, так само поділяються на чотири групи (забезпечення, регулювання, оселищні та культурно-побутові), що охоплюють 22 послуги [36, с. 26]. А відповідно до Загальної міжнародної класифікації екосистемних послуг (The Common International Classification of Ecosystem Services, CICES, 2013) Європейського агентства з навколишнього середовища (EEA), яка базується на двох попередніх і пристосована для бухгалтерського обліку, екосистемні послуги тлумачаться як внесок, який екосистеми роблять у добробут людини, та поділяються на три групи (забезпечення, регулювання й обслуговування та культурні) з подальшою багаторівневою структурою [37].

На рівні Європейського Союзу концепція екосистемних послуг отримала широке визнання та впровадження у документах зі збереження біологічного різноманіття. Так, у прийнятій у 2020 р. «Стратегії біорізноманіття ЄС до 2030 року: Повернення природи в наше життя» [38], яка спрямована на відновлення деградованих екосистем, наголошується, що економічні аргументи на користь біорізноманіття є переконливими, адже понад половина світового ВВП залежить від природи та послуг, які вона надає. Промисловість і компанії покладаються на гени, види й екосистемні послуги як на найважливіші ресурси для виробництва, а тому втрата біорізноманіття та руйнування екосистем є однією з найбільших загроз, з якими зіткнеться людство наступного десятиліття.

Сучасний стан впровадження концепції екосистемних послуг в екологічному законодавстві України

Повертаючись до українських реалій, зауважимо, що концепція екосистемних послуг нині активно розробляється у численних працях учених-економістів та екологів, які досліджують теоретико-методологічні основи економіки екосистемних послуг, проблеми оцінки їх вартісної цінності, формування та розвитку ринку екосистемних послуг в Україні тощо. Та незважаючи на це, у національній еколого-правовій доктрині та екологічному законодавстві зазначена концепція майже не знайшла свого відображення.

Зокрема, у головному екологічному Законі України «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25.06.1991 р. [39], який визначає правові, економічні та соціальні основи організації охорони навколишнього природного середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь (Преамбула), не лише відсутнє будь-яке посилання на «екосистемний підхід» або «екосистемні послуги», а й взагалі жодного разу не згадується слово «екосистема», хоча б серед об'єктів правової охорони, якими згідно з його ч. 1 ст. 5 є навколишнє природне середовище як сукупність природних умов та процесів, природні ресурси, як залучені в господарський обіг, так і неви- користовувані в економіці в цей період (земля, надра, води, атмосферне повітря, ліс та інша рослинність, тваринний світ), ландшафти та інші природні комплекси.

Схожу ситуацію спостерігаємо й щодо інших нормативно-правових актів екологічного спрямування, передусім поресурсових, у деяких з яких хоч і вживається термін «екосистема», але безпосередньо про екосистемні послуги згадки немає. Так, у Лісовому кодексі України термін «екосистема» зустрічається при визначенні «лісу», «природних лісів», «пралісів» і «квазі- пралісів» (ст. 1), а також щодо обсягів і способів відновлення лісів і лісорозведення (ст. 82) та заходів зі збереження біорізноманіття в лісах (ст. 85) [40]. У Водному кодексі України термін «екосистема» наведено лише у ст. 108, яка встановлює невідкладні заходи щодо запобігання стихійному лихові, спричиненому шкідливою дією вод, аваріям на водних об'єктах та ліквідації їх наслідків [41], тоді як для Земельного кодексу України [42], Кодексу України про надра [43], законів України «Про рослинний світ» [44], «Про тваринний світ» [45] тощо термін «екосистема» залишається невідомим.

Цілком очевидно, що вести мову про впровадження в екологічне законодавство концепції екосистемних послуг, центральною категорією якої є екосистема, у той час як у ключових нормативно-правових актах цей термін практично не вживається, видається непослідовним і неправильним. Тому насамперед є потреба у ґрунтовному аналізі вказаних актів крізь призму екосистемного підходу, на що, до речі, вже зверталась увага на найвищому рівні. Так, відповідно до Рекомендацій парламентських слухань на тему: «Пріоритети екологічної політики Верховної Ради України на наступні п'ять років», затверджених постановою № 457-IX від 14.01.2020 р., тодішньому Міністерству енергетики та захисту довкілля України було рекомендовано спільно з відповідними центральними органами виконавчої влади розглянути питання щодо впорядкування екологічного законодавства України шляхом його систематизації по кожному з природних ресурсів із забезпеченням екосистемного підходу (п. 1 ч. 2) [46]. Це, безумовно, була слушна рекомендація, яка, на жаль, так і не набула подальшого практичного втілення та залишилася виключно на папері.

Дещо кращим є стан справ зі стратегічними документами екологічного характеру, в яких не лише послідовно вживається термін «екосистема», а й підкреслюється важливість впровадження екосистемного підходу та концепції екосистемних послуг. До слова, певні зрушення щодо цього відбулися з прийняттям «Основних засад (стратегії) державної екологічної політики України на період до 2020 року», затверджених Законом України від 21.12.2010 р. [47], де, серед іншого, з метою стабілізації і поліпшення стану навколишнього природного середовища проголошувались такі завдання: проведення до 2015 р. інформаційно-просвітницької кампанії щодо цінності екосистемних послуг на прикладі екосистем України та формування до 2015 р. і подальше застосування вартісної оцінки екосистемних послуг, а також впровадження до 2020 р. екосистемного підходу в управлінську діяльність та адаптація законодавства України у сфері збереження довкілля відповідно до вимог директив Європейського Союзу (Ціль 5. Припинення втрат біологічного та ландшафтного різноманіття і формування екологічної мережі). Відповідальні суб'єкти, строки виконання та джерела фінансування таких заходів, як проведення вартісної оцінки екосистемних послуг, що надаються в рамках використання лісових ресурсів, а також розроблення методик оцінки та класифікації типів екосистемних послуг були передбачені в Національному плані дій з охорони навколишнього природного середовища на 2011-2015 рр. [48] (заходи № 92 і 209 відповідно). Однак цих заходів так і не було вжито, більше того, у Звіті про стан виконання Плану на перший з наведених заходів просто не звернули увагу, тоді як інформація щодо другого заходу взагалі відсутня (після заходу № 206 одразу йде захід № 210). Що ж до Плану дій на 2016-2020 роки, то його було підготовлено, обговорено, проте зрештою не прийнято.

Наступним етапом актуалізації питань розроблення концепції екосистемних послуг було прийняття 28.02.2019 р. Закону України «Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2030 року» [49], який замінив попередні «Основні засади» 2010 р. І хоча в цьому документі екосистемна парадигма втілена більш ґрунтовно, адже впровадження екосистемного підходу визнано умовою досягнення мети державної екологічної політики (згідно з розд. II метою такої політики є досягнення доброго стану довкілля шляхом запровадження екосистемного підходу до всіх напрямів соціально-економічного розвитку України з метою забезпечення конституційного права кожного громадянина України на чисте та безпечне довкілля, впровадження збалансованого природокористування і збереження та відновлення природних екосистем), однак у ньому вже не встановлено жодних конкретних строків і завдань щодо розроблення та впровадження концепції екосистемних послуг. Усе обмежується лише загальними фразами про те, що розвиток екосистемних послуг дасть змогу створити можливості для сталого розвитку суспільства й екосистеми, а біорізноманіття України, яке надає екосистемні послуги, до 2030 р. має бути збереженим, оціненим та відповідним чином відновленим (розд. VI Очікувані результати). У Національному плані дій з охорони навколишнього природного середовища на період до 2025 р. [50] стосовно цього передбачено впровадження сучасних методів системного інформування всіх верств населення, особливо - територіальних громад, про цінність територій і об'єктів природно-заповідного фонду й екосистемні послуги, які вони надають (захід № 64), та забезпечення процесу інтеграції питань щодо збереження біорізноманіття, цінності біорізноманіття й екосистемних послуг у національні та місцеві стратегії розвитку, процеси планування і системи національного обліку та звітності (захід № 143). У Звітах про стан виконання Плану за 2021-2022 та 2023 рр. наводиться загальна інформація та вказується, що ці заходи нині виконуються.

Про важливість розроблення концепції екосистемних послуг ідеться також в інших актах стратегічного планування, серед яких: Державна стратегія регіонального розвитку на 2021-2027 роки, затверджена 05.08.2020 р. [51], де окреслюється проблема недоотримання громадянами екосистемних послуг (чисті вода, повітря, якісний відпочинок) та наголошується на необхідності сприяння підвищенню рівня поінформованості населення про екосистемні послуги; Стратегія екологічної безпеки та адаптації до зміни клімату на період до 2030 року, схвалена 20.10.2021 р. [52], згідно з положеннями якої стан екосистемних послуг становить один із найгірших показників в оцінці України відповідно до Індексу екологічної ефективності (Environmental Performance Index), що, звісно, потребує виправлення та покращення; а також Державна стратегія управління лісами України до 2035 року від 29.12.2021 р. [53], у якій, зокрема, підкреслюється потреба в монетизації екосистемних послуг лісового господарства та збільшення їх частки шляхом розроблення та затвердження науково-методичних засад з оцінки екосистем- них послуг, які надають ліси.

Доцільно також зазначити, що в Україні вже розпочато процес розробки науково-методичних засад оцінки екосистемних послуг. Так, науковцями Національного лісотехнічного університету України у 2019 р. було виконано науково-дослідну роботу й оприлюднено звіт з аналізу методологічної бази та міжнародного досвіду оцінювання послуг екосистем у контексті виконання міжнародних природоохоронних договорів. У звіті надано відповідні рекомендації в цій сфері, зокрема щодо необхідності негайного формування належного правового поля для функціонування національної системи моніторингу й оцінювання екосистемних послуг та біорізноманіття, а також урахування їхньої цінності під час прийняття господарських рішень, особливо тих, що впливають на біорізноманіття, оскільки відсутність такого регулювання створює загрозу екологічній безпеці та добробуту людей і є перешкодою для сталого розвитку [54].

Крім цього, питання оцінки екосистемних послуг активно обговорювалися й на різних науково-практичних заходах. Приміром, 23.11.2021 р. зусиллями Лісової опікунської ради було проведено круглий стіл «Монетизація послуг екосистем в Україні: утопія чи недооцінені можливості досягнення цілей сталого розвитку», де провідні науковці та експерти, представники органів державної влади, місцевого самоврядування та бізнесу обговорили питання монетизації послуг екосистем, їх імплементації в систему інструментів державної екологічної і лісової політики та перспектив розвитку приватного ринку екосистемних послуг у контексті досягнення цілей сталого розвитку [55]. На думку присутнього на заході директора Департаменту природно-заповідного фонду та земельних ресурсів Е. Арустамяна, монетизація потрібна передусім при прийнятті управлінських рішень для природних екосистем.

Оцінка екосистемних послуг забезпечує широке розуміння вигод, які ми отримуємо, та витрат, що пов'язані з їх використанням. Це також потрібно, щоб оцінити масштаби втрат, яких ми зазнаємо, знищуючи екосистеми. Вкладання коштів у збереження і відновлення екосистем не лише економічно вигідне, а й життєво необхідне [56].

Не менш масштабним заходом у цій сфері був організований Міністерством захисту довкілля та природних ресурсів України 11.02.2022 р. круглий стіл «Шляхи розвитку державної політики щодо збереження та оцінки екосистемних послуг в Україні», у рамках якого було презентовано проєкт концепції державної політики у цій сфері та обговорено низку питань щодо монетизації екосистемних послуг, їх інвентаризації на регіональному і локальному рівнях, шляхів вирішення питань щодо їх врахування у програмах і планах, проєктах господарської діяльності та розвитку нормативно-правової, інституційної і технічної бази. Під час круглого столу заступник міністра Р. Шахматенко зазначив, що вже зараз потрібно розпочати роботу з розробки нормативно-правових документів, зібрати найближчим часом пропозиції від усіх зацікавлених сторін та врахувати їх у процесі розробки концепції державної політики та проєкту закону, а також, за потреби, організувати консультації у робочих групах [57].

На засіданні круглого столу було презентовано документ «Концептуальні засади державної політики і законодавства про екосистемні послуги» [58], де окреслено найголовніші виклики у цій сфері, серед яких: ігнорування в економічному та державному плануванні екологічних функцій, які довкілля виконує для людей; неврахування в розрахунку шкоди довкіллю втрат природних об'єктів, витрат на їх відновлення та їх значущості для добробуту; нез'ясованість справедливої «економічної» ціни втрати природних територій (екосистем); брак інструментів і кваліфікованої інформації для оцінки впливів на природні екосистеми та їх функції; відсутність нормативно-правової бази для розв'язання цих питань. Основними потребами, що назріли, визначено, зокрема, такі: політика щодо врахування екосистемних послуг у плануванні, управлінні та прийнятті рішень; законодавство про екосистемні послуги та їх збереження, включення (розширення) відповідних норм у секторальне законодавство (ліси, екомережі, земельне законодавство тощо); включення до програм (регіонального розвитку, секторальної бюджетної підтримки) плану заходів щодо оцінки екосистемних послуг, управління ризиками для них, поширення інформації; координація політики і дій у цій сфері з відповідними інституціями та проєктами Європейського Союзу.

У вказаному документі також підкреслено, що монетизувати екосистемні послуги - це дуже важке завдання, однак екосистемні послуги та природний капітал становлять значно більший внесок у добробут людей, ніж обіг товарів та послуг на ринку. Шляхами розв'язання проблем у вказаній сфері є: 1) інтегрування норм і політики щодо екосистемних послуг до секторальних політик (сільське, лісове господарство, водна і морська політика та ін.; 2) реалізації політики на регіональному рівні; 3) нове законодавство (Закон) про збереження екосистемних послуг; 4) пріоритезація екосистем- них послуг на регіональному рівні і адаптивне управління екосистемами, що надають такі послуги; 5) оцінка стану екосистем та їхніх послуг, вигод від екосистемних послуг та ризиків для них, розробка інструментів для оцінки екосистемних послуг, у тому числі монетарної; 6) розробка економічних інструментів і механізмів фінансування щодо оцінки та збереження еко- системних послуг (принципу «забруднювач платить», оплати за екосистемні послуги тощо); 7) включення екосистемних послуг до державної статистики та обліку за аналогією з SEEA Ecosystem Accounting ЄС; 8) освіта і поширення інформації.

У цьому документі також було запропоновано зміст проєкту Закону про збереження екосистемних послуг, що містить такі складники:

основні категорії екосистемних послуг; критерії оцінки; класи значущості, наприклад: критично важливі екосистемні послуги для захисту від надзвичайних ситуацій, важливі для повсякденного функціонування, та ін.;

порядок оцінки екосистемних послуг, розробки планів управління еко- системними послугами на регіональному рівні, механізми фінансування заходів зі збереження та відновлення екосистемних послуг;

відповідальні за оцінку та плани на регіональному рівні: місцеві державні адміністрації, із залученням органів місцевого самоврядування, постійних земле- та водокористувачів;

норма щодо врахування результатів (оцінки та планів) у містобудівній документації, оцінці впливу на довкілля, стратегічній екологічній оцінці, при прийнятті рішень про провадження діяльності;

механізм фінансування для нарощування технічного потенціалу (знань, інструментів) у сфері оцінки та збереження екосистемних послуг;

положення, які необхідно включити до секторального законодавства з метою оцінки та збереження екосистемних послуг.

Отже, на початок лютого 2022 р. проблематика екосистемних послуг набула відповідної публічності, адже на той час уже було розроблено проєкт концепції державної політики зі збереження та оцінки екосистемних послуг та визначено перспективні напрями її впровадження, зокрема шляхом прийняття необхідного законодавства. Однак цих планів не вдалося втілити так швидко, як передбачалося, адже буквально за кілька тижнів, 24 лютого, розпочалося повномасштабне вторгнення російських військ на територію України. Того ж дня було введено воєнний стан, і Український народ опинився в нових реаліях, переживаючи найскладніші часи своєї новітньої історії.

Перспективи подальшого впровадження концепції екосистемних послуг в екологічне законодавство України

Від самого початку повномасштабного вторгнення рф довкіллю України завдається непоправна шкода. Як зазначив очільник Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України Р. Стрілець, за два роки збройної агресії задокументовано майже 4 тис. злочинів проти довкілля, тоді як орієнтовні розрахунки збитків вже перевищують 2,2 трлн грн, куди входять 1024 млрд грн збитків від засмічення земель та забруднення ґрунтів, 1081 млрд грн шкоди від забруднення повітря, зокрема горіння нафтопродуктів, лісових пожеж, загоряння інших об'єктів, а також 82,2 млрд грн збитків від забруднення та засмічення водних ресурсів і морських вод [59].

Для обрахування завданої шкоди, у тому числі екологічної, позаминулого року, 20.03.2022 р., було затверджено «Порядок визначення шкоди та збитків, завданих Україні внаслідок збройної агресії Російської Федерації» [60], де передбачалося прийняття спеціальних методик розрахунку шкоди та збитків, завданих довкіллю, та які за певний час були прийняті (це методики щодо визначення розміру шкоди, завданої землі та ґрунтам [61], атмосферному повітрю [62], водам [63], природним ресурсам у межах територіального моря, виключної (морської) економічної зони та внутрішніх вод [64], надрам [65], лісовому фонду [66], територіям та об'єктам природно-заповідного фонду [67]). На переконання заступниці міністра О. Крамаренко, ці методики враховують екосистемний підхід, тобто дозволяють об'єктивно врахувати втрати не лише екосистем, а й екосистемних послуг [68], або ж, як вона наголосила дещо пізніше, принаймні в останній методиці по природно-заповідному фонду частково вже застосовано принцип втрат екосистемних послуг [69].

Заради справедливості зазначимо, що, дійсно, у «Методиці визначення шкоди та збитків, завданих територіям та об'єктам природно-заповідного фонду внаслідок збройної агресії Російської Федерації», затвердженій наказом Міндовкілля № 424 від 13.10.2022 р., серед об'єктів оцінки вказуються природні комплекси, до яких належать екосистеми (п. 2 розд. II), тоді як розрахунок збитків, завданих територіям і об'єктам природно-заповідного фонду внаслідок збройної агресії рф, має провадитися на основі визначення обсягу відшкодувань на відновлення первинного стану екосистем заповідної території (п. 4 розд. III). Водночас твердження про те, що ця Методика вже враховує екосистемний підхід і в ній уже застосовано принцип втрат екосистемних послуг, вбачається доволі сумнівними, з огляду на відсутність в українському екологічному законодавстві не лише реальних механізмів вартісної оцінки екосистемних послуг, а й самого їх легального визначення.

А тому є підстави погодитися з представниками міжнародної благодійної організації «Екологія-Право-Людина», які 31.01.2023 р. провели вебінар «Екосистемні послуги та оцінка шкоди довкіллю внаслідок російської агресії» та в анонсі вказали, що затверджені протягом минулого року методики дозволяють лише частково оцінити розмір завданих довкіллю збитків переважно через грошову оцінку втрачених природних ресурсів та очікуваних витрат на їх відновлення. Однак при цьому повністю ігноруються збитки від втрати екосистемних послуг через знищення екосистем на площі в сотні тисяч гектарів. Причина - відсутність в українському законодавстві навіть визначення екосистемних послуг, не кажучи вже про методики їхньої оцінки [70].

Схожу думку висловив Р. Стрілець, за словами якого розмір обрахованих збитків може значно зрости після внесення певних змін до нашого законодавства. Так, у США та країнах Європи існує такий юридичний термін, як «екосистемні послуги». Із закріпленням його в українському правовому полі ми зможемо точніше розрахувати шкоду від знищення, наприклад, одного дерева. Адже тоді в оцінку збитків включається час, необхідний на відновлення такого дерева. Враховуватиметься, скільки це дерево абсорбує парникових газів, наскільки воно впливає на життя людини та довкілля в цілому. Окреслюючи сучасний стан і перспективи в цій сфері, міністр підтвердив створення робочої групи при Міндовкіллі та залучення необхідних фахівців, щоб напрацювати відповідні зміни та ввести в Україні поняття «екосистемні послуги». Уже є домовленості про допомогу зі Спеціальним представником з питань біорізноманіття та водних ресурсів США М. Медіною, а також проведено продуктивні зустрічі на полях Конференції ООН з питань біорізноманіття та в рамках Водної конференції ООН. Для початку буде взято модель екосистемних послуг, яка працює в інших країнах, та проаналізовано, як її можна інтегрувати в наше законодавство [71].

До речі, на необхідності впровадження концепції екосистемних послуг в національне екологічне законодавство міністр наголосив і у своєму недавньому інтерв'ю, зауваживши, що сьогодні збитки довкіллю фіксуються на підставі 7 методик, які були розроблені ще у 2022 р. Але наша кінцева мета - це не просто обрахувати збитки, а включити до них вартість втрат екосистемних послуг. Це, наприклад, що людина могла б отримати від природи, якби ця природа не була зруйнована. А це і про чисте довкілля, і про тривалість життя, і про якість життя кожної людини в усьому світі. Оскільки довкілля не має кордонів, будь-який вплив тут на довкілля точно позначиться і матиме певний вплив не тільки в інших країнах, а й на інших континентах. Сьогодні ми розраховуємо площу забруднених земель, концентрацію забрудників, які потрапили в річку. Тобто ми йдемо тією моделлю, яка передбачена українським законодавством. Ми адаптували ці методики й виокремлюємо типи наслідків, які були заподіяні саме внаслідок воєнних дій. Але ми прагнемо включити в ці методики втрати екосистемних послуг. Тоді насамперед ми будемо більш об'єктивними та цивілізованими, проводячи такі розрахунки, і тоді вартість кожного квадратного сантиметра землі зросте в десятки разів [72].

Після деякої перерви дискусію з розроблення належної нормативно-правової бази щодо екосистемних послуг було продовжено та втілено в Плані відновлення України, який Р. Стрілець презентував у рамках Міжнародної конференції з питань відновлення України, що проходила в м. Лугано (Швейцарія) 4-5 липня 2022 р. У довкіллєвій складовій Плану в розділі «Екологічна безпека» за одним із напрямів на Міндовкілля покладається обов'язок до 31.12.2023 р. розробити проєкт Закону України «Про еко- системні послуги», який описує зміст і значення екосистемних послуг, правові та інституційні механізми їх інвентаризації та оцінки, обрахунку їх економічної вартості, вимог до врахування при прийнятті рішень, а також до використання чи впливу на них фізичними та юридичними особами. Визначена й гранична дата набрання чинності Законом - 31.12.2025 р., та закріплені зобов'язання протягом шести місяців з дати його прийняття розробити проєкти підзаконних актів, які визначатимуть перелік екосистемних послуг, методики їх інвентаризації та оцінки й інші механізми реалізації положень Закону [73].

Попри таку амбітну мету, нині вже березень 2024 р., і жодного проєкту Закону про екосистемні послуги та інших дотичних нормативно-правових актів, на жаль, ще немає, хоча необхідність їх прийняття не викликає жодних сумнівів. Такий Закон повинен запрацювати набагато раніше запланованого строку, адже, зрозуміло, що першочерговим завданням для реальної оцінки збитків, завданих довкіллю України, щоб була можливість «приєднати оцінку недоотриманих всіма нами екосистемних послуг до загального обсягу репарацій, які росії у майбутньому доведеться сплатити українцям» [74], має стати розроблення необхідних методик обрахунку екосистемних послуг і прийняття відповідних законодавчих актів. Це завдання обов'язково має бути виконано.

Водночас слід зайвий раз підкреслити, що, крім розроблення нової нормативно-правової бази щодо правового регулювання екосистемних послуг, не менш важливим є аналіз і вдосконалення чинного екологічного законодавства з урахуванням екосистемного підходу, насамперед Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», який, як було вказано, навіть не визнає екосистему серед об'єктів правової охорони, а також поресурсових кодексів і законів, які так само не враховують екосистемну складову. Якщо не зробити це зараз, тоді в майбутньому існує загроза появи неузгоджених механізмів правового регулювання, що може спричинити вкрай негативні наслідки.

Наведена теза підтверджується, зокрема, й тим, що подекуди в цих актах уже передбачені певні конструкції, які, по суті, можна розглядати як екосистемні послуги, проте вони не сприймаються такими, бо мають інше формулювання.

Так, у вітчизняній доктрині екологічного права та екологічному законодавстві для позначення компонентів навколишнього природного середовища, які використовуються як джерела задоволення потреб людини та суспільства, традиційно вживається термін «природні ресурси», які, однак, можуть фактично збігатися з екосистемними послугами й передусім - забезпечувальними. Приміром, у Лісовому кодексі України лісовими ресурсами визнаються деревинні, технічні, лікарські та інші продукти лісу, що використовуються для задоволення потреб населення і виробництва та відтворюються у процесі формування лісових природних комплексів (ч. 1 ст. 6) [40]. Очевидно, що такі лісові ресурси є не що інше, як забезпечувальні екосистемні послуги, що надаються лісами.

Аналогічно й щодо інших природних ресурсів, наприклад, рослинних, які відповідно до Закону України «Про рослинний світ» являють собою об'єкти рослинного світу (дикорослі та інші несільськогосподарського призначення судинні рослини, мохоподібні, водорості, лишайники та гриби на всіх стадіях розвитку й утворені ними природні угруповання), що використовуються або можуть бути використані населенням, для потреб виробництва та інших потреб (ст. 3) [44], земельних ресурсів, які є сукупним природним ресурсом поверхні суші як просторового базису розселення і господарської діяльності, основним засобом виробництва в сільському та лісовому господарстві (ст. 1 Закону України «Про охорону земель» [75]), водних ресурсів - обсягів поверхневих, підземних і морських вод відповідної території (ст. 1 Водного кодексу України) [41], а також диких тварин, їх частин (роги, шкіра тощо) та продуктів їхньої життєдіяльності (мед, віск та ін.) (ст. 3) [45].

Водночас навіть у Законі України «Про охорону навколишнього природного середовища», крім природних ресурсів, які можуть бути визнані забезпечувальними екосистемними послугами, є завуальована згадка про інші екосистемні послуги, оскільки йдеться про те, що природні ресурси здатні задовольняти не лише матеріальні, а й естетичні, оздоровчі, рекреаційні та інші потреби (ст. 38) [39], що, як вбачається, певним чином корелюється з розумінням культурних екосистемних послуг.

Так само й на підставі аналізу положень поресурсових кодексів і законів можна побачити, що якщо, приміром, йдеться про екосистемні послуги лісів, то в Лісовому кодексі України [40], крім, власне, «звичайних» лісових ресурсів (деревина, технічна та лікарська сировина), які є забезпечувальними екосистемними послугами, також указуються корисні властивості лісів (їх здатність зменшувати негативні наслідки природних явищ, захищати ґрунти від ерозії, запобігати забрудненню навколишнього природного середовища та очищати його, сприяти регулюванню стоку води, оздоровленню населення та його естетичному вихованню тощо) (ч. 2 ст. 6 та ін.), які, хоч і називаються «лісовими ресурсами», але фактично підпадають під визначення регулюючих, культурних і підтримуючих екосистемних послуг. Те саме можна сказати і про природні рослинні ресурси, які можуть бути використані з природоохоронною, рекреаційною, оздоровчою, культурно-освітньою та виховною метою (ст. 15 Закону України «Про рослинний світ») [44], диких тварин, які згідно із Законом України «Про тваринний світ» можуть використовуватися як «природні санітари середовища, запилювачі рослин тощо», а також у наукових, культурно-освітніх, виховних, естетичних та інших цілях (статті 16, 18, 20, 28, 29 та ін.) [45], води, які також використовуються в оздоровчих, рекреаційних та спортивних цілях (ст. 64 та ін. Водного кодексу України) [41], та навіть надра, які надаються в користування для створення геологічних територій та об'єктів, що мають важливе наукове, культурне, санітарно- оздоровче значення (ст. 14 та ін. Кодексу України про надра) [43]. Тобто, знову ж таки, тут насправді мова йде про регулюючі, культурні та підтримуючі екосистемні послуги, які надаються відповідними об'єктами.

Зважаючи на наведене, переконуємося, що процес впровадження концепції екосистемних послуг у вітчизняне екологічне законодавство, з одного боку, має не затягуватися в часі, тому що наша природа щоденно потерпає від руйнівних дій агресора й усі завдані їй збитки мають бути належно оцінені та відшкодовані в повному обсязі, а з іншого - бути максимально обережним, планомірним і виваженим, оскільки, цілком імовірно, що концепція екосистемних послуг у своїй подальшій перспективі може замінити або принаймні суттєво трансформувати усталений у науці та законодавстві погляд на правове регулювання охорони, використання та відновлення природних ресурсів в Україні. Тож, дійсно, як слушно підкреслив Р. Стрілець, нам потрібно не лише ретельно вивчити модель екосистемних послуг, яка існує в інших країнах, а й ґрунтовно проаналізувати шляхи її інтеграції в національне екологічне законодавство.