Проблеми визначення і врегулювання основних положень провадження в справах про адміністративні проступки

Размещено на http://www.allbest.ru/

Проблеми визначення і врегулювання основних положень провадження в справах про адміністративні проступки

Вступ

провадження адміністративні проступки

До сучасних актуальних питань розвитку української держави належить послідовне впровадження принципу верховенства права в його європейському розумінні, елементами якого визнаються законність, правова певність, заборона свавілля, доступ до правосуддя у незалежних і неупереджених судах, дотримання прав людини, недискримінація та рівність перед законом [1]. Повною мірою це стосується здійснення провадження в справах про адміністративні проступки, в якому вирішуються питання притягнення громадян до адміністративної відповідальності. Загальновідомо, що до неї щорічно притягаються мільйони осіб. Рекордними були 2015 рік - менше двох мільйонів - і 1995 рік - більше 22 мільйонів. Її заходи суттєво обмежують права осіб, до яких застосовуються, тому їх реалізація має здійснюватись у чіткій відповідності із законом. В той же час існують певні проблеми у самому законодавчому регулюванні зазначеного провадження, так само як і адміністративної відповідальності в цілому. Йдеться насамперед про розуміння загальних положень цього провадження, зокрема видів та правового статусу суб'єктів його здійснення, завдань та принципів, доказів та доказування, видів та правового статусу осіб, які беруть у ньому участь. Пов'язано це в першу чергу з існуванням застарілого законодавства - Кодексу про адміністративні правопорушення, який було прийнято ще в радянські часи, тобто у зовсім інших, принципово відмінних історичних умовах. Проте, незважаючи на неодноразові спроби розробки та подання на розгляд Парламенту проекту нового Кодексу, всі вони закінчились невдало. Головною причиною, як уявляється, є небажання і неготовність до змін владних суб'єктів, наділених відповідними повноваженнями. Останній такий проект було підготовлено Міністерством юстиції України минулого року, але його досі не було навіть подано до Верховної Ради України, оскільки він не був погоджений зацікавленими органами ще на стадії попереднього обговорення перед розглядом Кабінетом Міністрів України. Положення цього проєкту, за певними винятками, можна було б підтримати, принаймні прийняти як основу для подальшого доопрацювання. Тому необхідно продовжувати подальші напрацювання теоретичних положень даного законодавства, які в майбутньому можуть бути враховані під час прийняття нового Кодексу. Це стосується також і основних положень провадження в справах про адміністративні проступки.

Виклад основного матеріалу

Говорячи про провадження в справах про адміністративні проступки, насамперед необхідно зазначити, що під ним частіш за все розуміють чітко визначену послідовність процедурних дій, які здійснюються уповноваженими на те суб'єктами на підставах та в порядку, визначених законом, з метою своєчасного, всебічного, повного і об'єктивного з'ясування обставин кожної справи, вирішення її в точній відповідності з законом, забезпечення виконання винесеної постанови [2, с. 292].

Аналіз основних положень зазначеного провадження варто розпочати із суб'єктів, які уповноважені його здійснювати. В наш час їх коло дуже об'ємне, причому, крім органів публічної адміністрації такі повноваження мають суди, що для адміністративної відповідальності взагалі невластиво.

Постійне розширення їх повноважень щодо розгляду справ про адміністративні проступки призвело до того, що інститут адміністративної відповідальності почав втрачати свій статус саме як адміністративної. Загальновідомо, що назва цього виду юридичної відповідальності походить насамперед від адміністративного порядку застосування заходів впливу за вчинення правопорушень. Цей порядок - одна з основних, системоутворюючих ознак адміністративної відповідальності. І якщо раніше правопорушення, розгляд справ про які було віднесено до компетенції суду, були справді поодинокими винятками, то останніми роками кількість таких справ неодмінно зростала, внаслідок чого зазначена ознака адміністративної відповідальності почала втрачати своє значення. Тому необхідно повернути адміністративній відповідальності її первинний, адміністративний характер, позбавившись невластивих їй явищ [3].

Саме таку місію і мав виконати згаданий новий проєкт Кодексу України про адміністративні проступки (далі - КпАП України). Проте в ньому спостерігається певна непослідовність у обмеженні дії Кодексу виключно сферою адміністративних відносин, адже передбачається застосування низки заходів впливу адміністративними судами. При цьому зараз адміністративні суди таких повноважень не мають, оскільки це не відповідає їх призначенню.

Суб'єктів розгляду і вирішення справ про адміністративні проступки у зазначеному проєкті в цілому визначено дуже недосконало; ними визнаються адміністративні органи, деталізація щодо яких у проєкті переважно відсутня. Відтак в одних випадках ці органи чітко названо (Національний банк України, Антимонопольний комітет України, Служба безпеки України та ін.), тоді як інші визначено дуже узагальнено. Цих суб'єктів має бути окреслено максимально точно і повно, адже мова йде про наділення їх повноваженнями щодо застосування адміністративних стягнень. Наприклад, Національна поліція має сталу назву, тому немає потреби називати її «адміністративним органом у сфері публічної безпеки і порядку». Те ж саме стосується митних, податкових органів тощо. Навіть у тих випадках, коли виправдано використовувати термін «адміністративний орган», наприклад, «адміністративний орган у сфері охорони здоров'я», має бути деталізовано, хто від його імені має відповідні повноваження, інакше такі повноваження будуть надаватись самим органом, причому, без будь-яких обмежень, що суперечить принципу законності. Дуже неконкретно (що для такого нормативного акта взагалі неприпустимо) визначено повноваження органів місцевого самоврядування щодо розгляду зазначених справ. Незрозуміло, які саме органи маються на увазі - ради, виконавчі органи рад, міські, селищні чи сільські голови. Це має бути визначено точно і повно. У Прикінцевих та перехідних положеннях на Кабінет Міністрів України покладається обов'язок визначити перелік адміністративних органів та їх посадових осіб, уповноважених застосовувати адміністративні стягнення, проте це має бути зроблено на рівні закону, тобто саме у КпАП [4].

Крім існування проблеми розширення судового розгляду справ про адміністративні проступки варто звернути увагу також на збереження дотепер таких повноважень за адміністративними комісіями при виконавчих комітетах сільських, селищних, міських рад. Ще в проєкті Концепції реформи адміністративного права України, розробленому 1998 р., було обгрунтовано його недоцільність, і пов'язувалось це з тим, що саме адміністративні комісії, які функціонують на громадських засадах, об'єднуючи представників різних організацій, допускають найбільше порушень закону під час притягнення осіб до адміністративної відповідальності (неправильна кваліфікація діянь, невиконання загальних правил накладення адміністративних стягнень, різноманітні відхилення від процедурних правил, незадовільне оформлення справ тощо) внаслідок різних причин (найчастіше через недостатню правову підготовку) [5, с. 624].

Завданнями провадження в справах про адміністративні проступки чинний КпАП (ст. 245) визнає своєчасне, всебічне, повне і об'єктивне з'ясування обставин кожної справи, вирішення її в точній відповідності з законом, забезпечення виконання винесеної постанови, а також виявлення причин та умов, що сприяють вчиненню адміністративних правопорушень, запобігання правопорушенням, виховання громадян у дусі додержання законів, зміцнення законності [6]. І якщо перші три із наведених завдань мають вирішуватись обов'язково, адже без цього це провадження було б просто непотрібним, то останні завдання не впливають на його результати, вони є додатковими, які реально не відображаються в жодних процедурних документах. Відтак постає питання про необхідність їх декларування в тексті КпАП. Проте у проєкті КпАП взагалі відсутня норма про завдання провадження, з чим важко погодитись, адже в основних з них відображається своєрідна стисла програма дій суб'єкта, уповноваженого розглядати і вирішувати справу.

У цьому зв'язку варто підтримати думку, що до цих завдань варто віднести ще й сприяння підвищенню ефективності реалізації публічної влади, чіткому виконанню функцій і повноважень органів і посадових осіб шляхом упорядкування їхньої діяльності; забезпечення необхідної послідовності в реалізації суб'єктами правовідносин своїх прав і законних інтересів; протидію зловживанню владою з боку органів виконавчої влади й інших суб'єктів владних повноважень шляхом чіткого регламентування правил взаємовідносин органів і посадових осіб виконавчої влади та місцевого самоврядування з іншими суб'єктами адміністративних правовідносин [7].

Система принципів провадження в справах про адміністративні проступки у ст.ст. 248-249 чинного КпАП представлена лише рівністю громадян і відкритістю розгляду справи. Перший передбачає, що розгляд справи здійснюється на засадах рівності перед законом і органом (посадовою особою), який розглядає справу, всіх громадян незалежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, мови та інших обставин [6].

Відкритий розгляд справи про адміністративне правопорушення означає, що вона розглядається відкрито, крім справ про адміністративні правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксовані в автоматичному режимі, про порушення правил зупинки, стоянки, паркування транспортних засобів, зафіксовані в режимі фотозйомки (відеозапису), та випадків, коли це суперечить інтересам охорони державної таємниці [6]. Досі залишається ще радянська норма про можливість розгляду справ безпосередньо в трудових колективах, за місцем навчання або проживання порушника з метою підвищення виховної і запобіжної ролі провадження, хоча реально такі випадки практично невідомі.

Ще один принцип - законності - у ст. 7 КпАП встановлено як загальний принцип адміністративної відповідальності. Він передбачає, що провадження в справах про адміністративні правопорушення здійснюється на основі суворого додержання законності. Застосування уповноваженими на те органами і посадовими особами заходів адміністративного впливу провадиться в межах їх компетенції, у точній відповідності з законом [6].

Відтак можна зробити висновок, що принципи провадження у чинному КпАП закріплено дуже незадовільно. Насамперед варто відзначити відсутність у їх переліку принципів офіційності і презумпції невинуватості. Перший з них не передбачений і проектом. Як уявляється, вже у чинному Кодексі можна включити офіціність до системи принципів провадження, запозичивши його зміст із проєкту Закону України «Про адміністративну процедуру»:

«Адміністративний орган зобов'язаний встановлювати обставини, що мають значення для вирішення справи, і за необхідності збирати для цього документи та інші докази з власної ініціативи, в тому числі без залучення особи витребовувати документи та відомості, отримувати погодження та висновки, необхідні для вирішення справи» [8].

Крім того, у проєкті КпАП принцип презумпції невинуватості визначено досить вузько: особа вважається невинуватою у вчиненні адміністративного проступку і до неї не може бути застосовано адміністративне стягнення, доки факт вчинення нею адміністративного проступку не буде доведено у визначеному законом порядку і встановлено рішенням адміністративного органу, уповноваженого цим Кодексом. Його зміст необхідно визначити значно повніше, взявши за зразок, наприклад, положення ст. 17 Кримінального процесуального кодексу України: 1) особа вважається невинуватою у вчиненні адміністративного проступку і не може бути піддана адміністративному стягненню, доки її вину не буде доведено у порядку, передбаченому КпАП, і встановлено постановою по справі, що набрала чинності; 2) ніхто не зобов'язаний доводити свою невинуватість у вчиненні адміністративного проступку і має бути виправданим, якщо винуватість особи не доведена у порядку, встановленому КпАП; 3) доведення винуватості особи не може ґрунтуватися на доказах, отриманих незаконним шляхом; 4) усі сумніви щодо доведеності вини особи тлумачаться на користь такої особи; 5) поводження з особою, винуватість якої у вчиненні адміністративного проступку не встановлена у порядку, передбаченому КпАП, має відповідати поводженню з невинуватою особою [9].

Хоча в чинному КпАП принцип презумпції невинуватості прямо не закріплено, проте системний аналіз багатьох його статей дозволяє зробити висноовок, що він все ж визнається. Про це свідчать обов'язки органу чи посадової особи, що розглядає справу, встановлювати всі обставини справи, винність конкретної особи у вчиненні правопорушення тощо, а також той факт, наприклад, що особа, яка притягається до адміністративної відповідальності, у жодній статті не називається порушником аж до розділу «Виконання постанов про накладення адміністративних стягнень», що й логічно, адже виконується постанова, яка вже набрали чинності, тобто вина особи у ній доведена. Проте такі складні міркування були б зайвими, якби КпАП містив спеціальну норму щодо цього принципу.

Конституція України закріплює цей принцип лише щодо кримінальної відповідальності (ст. 62). Проте той самий системний аналіз конституційних норм та законодавства про адміністративні правопорушення підтверджує висновок про те, що презумпція невинуватості властива і адміністративній відповідальності. Це пояснюється схожістю підстав та змісту обох цих видів юридичної відповідальності, їх мети та функцій. Такий висновок випливає також із рішення Конституційного Суду України, який сформулював правову позицію щодо конституційності застосування адміністративного затримання до осіб, які вчинили адміністративні правопорушення, прирівнявши його до заходу кримінального процесуального примусу [10].

Ще в одному його рішенні від 22 грудня 2010 року сформульована позиція щодо застосування в провадженні в справах про адміністративні правопорушення положень ч. 3 ст. 62 Конституції України, відповідно до якої обвинувачення не може ґрунтуватися на доказах, одержаних незаконним шляхом, а також на припущеннях; усі сумніви щодо доведеності вини особи тлумачаться на її користь [11].

У наш час існують проблеми також з практичною реалізацією принципу презумпції невинуватості. Їх породжує запровадження, наприклад, автоматичної фіксації деяких правопорушень, коли на особу, яка фактично не вчиняла проступку, покладається обов'язок надавати докази своєї невинуватості (ст. 279-7 КпАП встановила, що відповідальна особа, зазначена у частині першій статті 14-3 Кодексу, звільняється від адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері безпеки на автомобільному транспорті, зафіксоване в автоматичному режимі, якщо протягом 20 календарних днів з дня вчинення відповідного правопорушення або з дня набрання постановою про накладення адміністративного стягнення законної сили така особа надала документ, який підтверджує, що до моменту вчинення правопорушення транспортний засіб вибув з її володіння внаслідок протиправних дій інших осіб, або щодо протиправного використання іншими особами номерних знаків, що належать її транспортному засобу [6]), хоча ст. 251 КпАП покладає обов'язок щодо збирання доказів на осіб, уповноважених на складання протоколів про адміністративні правопорушення. Про відхід від цього принципу можна говорити також у випадках винесення постанови по справі про адміністративне правопорушення без складання протоколу про нього, коли особа фактично також може довести свою невинуватість лише шляхом оскарження цієї постанови [12].

Питання про докази та доказування також належить до основних положень провадження, і їх регулювання та реалізація теж не позбавлені певних проблем. Необхідно зазначити, що в наш час ці проблеми пов'язані насамперед з допустимістю визнання такими доказами засобів фото- і кінозйомки, відеозапису, які використовуються при нагляді за виконанням правил, норм і стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху та паркування транспортних засобів. Цілком справедливо з цього приводу в літературі наголошується, що окремого врегулювання потребують докази, отримані в результаті використання приладів, що працюють в автоматичному режимі, а також тих, що використовуються при нагляді за виконанням правил, норм і стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху та паркування транспортних засобів. Законодавець має чітко визначити певні стандарти щодо самих приладів, а також порядок їх використання та проведення їх технічних перевірок. Крім того, неможливо не звернути увагу на пряме порушення у цьому випадку принципів індивідуалізації відповідальності та презумпції невинуватості. У випадку, коли правопорушення зафіксовано в автоматичному режимі, реально визначено лише транспортний засіб, за допомогою якого його було вчинено. Законодавець перекладає обов'язок держави (в особі уповноважених суб'єктів) щодо встановлення особи правопорушника на власника транспортного засобу, змушуючи його тим самим доводити власну невинуватість [2, с. 418-419].

У проєкті КпАП норма про докази, як уявляється, сформульована гірше, ніж у чинному. Зокрема в ній відображено не всі існуючі джерела доказів. Наприклад, згадано лише показання працюючих в автоматичному режимі спеціальних технічних приладів і засобів, що мають функції фотозйомки чи відеозапису. Проте в діяльності відповідних органів використовуються й інші технічні прилади та технічні засоби, що мають функції фото- і кінозйомки, відеозапису, які не працюють в автоматичному режимі. Крім того, КпАП визнає джерелом доказів також засоби, що використовуються особою, яка притягається до адміністративної відповідальності, або свідками. Крім того, на відміну від чинного КпАП, ст. 251 якого, як зазначалось, покладає обов'язок щодо збирання доказів на осіб, уповноважених на складання протоколів про адміністративні правопорушення, проєкт допускає випадки, коли такий обов'язок мають інші учасники. Реально знову ж маються на увазі власники транспортних засобів, які мають надавати докази своєї невинуватості у випадках, коли вони не керували цими засобами, які було зафіксовано в автоматичному режимі під час вчинення проступку, тобто не могли вчинити цей проступок, що не можна визнати правильним.

Варто додати також, що в практиці діяльності суб'єктів, яким надано право розглядати справи про адміністратвині проступки, досі мало використовуються матеріали фото- і кінозйомки, відеозапису, надані особою, яка притягається до адміністративної відповідальності, або свідками. Як уявляється, в наш час можна було б суттєво вплинути на стан адміністратвиної деліктності, якби громадяни більш активно надавали зазначеним суб'єктам такі матеріали як докази вчинення багатьох адміністративних проступків, причому, не тільки у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху. МВС України час від час декларує наміри впровадити систему реагування на повідомлення громадян з відефіксацією фактів порушення правил дорожнього руху, але далі декларацій справа поки не пішла. Зрозуміло, що з часом це має стати звичайною практикою.

Щодо удосконалення правового статусу осіб, які беруть участь у провадженні в справах про адміністративні проступки, в літературі найбільше уваги приділяється особі, яка притягується до адміністративної відповідальності. Це й зрозуміло, адже ця особа є центральною в усьому провадженні, навколо неї, так би мовити, «обертаються» всі події, її ж прав та інтересів стосується й рішення по справі. Тому, звичайно, статус цієї особи має бути визначено якнайповніше і якнайточніше. Нині ж і щодо цих питань проблеми породжують особливості розгляду справ про адміністративні проступки у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксовані в автоматичному режимі, та про порушення правил зупинки, стоянки, паркування транспортних засобів, зафіксовані в режимі фотозйомки (відеозапису), а також у випадках, коли протокол про адміністративне правопорушення не складається, а відразу виноситься постанова про накладення адміністративного стягнення. У цих випадках зазначена особа не може належним чином реалізувати свої права, гарантовані законом, адже під час розгляду справи вона позбавлена можливості подавати докази, заявляти клопотання, користуватися юридичною допомогою адвоката чи іншого захисника своїх прав.

Висновки

Зважаючи на викладене, можна зробити загальний висновок про те, що основні положення провадження в справах про адміністративні проступки як у чинному КпАП України, так і в останньму його проєкті, розробленому Міністерством юстиції України, визначено недосконало. Насамперед, оскільки в майбутньому дія Кодексу має бути обмежена лише сферою адміністративних відносин, застосування заходів адміністративної відповідальності має здійснюватись виключно адміністративними органами. В той же час необхідно чітко і повно визначити поняття та види цих органів, а також їх повноваження щодо розгляду справ.

Більш повно необхідно врегулювати завдання та принципи провадження. Особливо це стосується принципів офіційності і презумпції невинуватості. Перший з них осначає закріплення за адміністративним органом обов'язку самостійно, з власної ініціативи встановлювати обставини, що мають значення для вирішення справи, і за необхідності збирати для цього необхідні документи та інші докази. Для визначення змісту принципу презумпції невинуватості доцільно використати положення Кримінального процесуального кодексу України. Практична реалізація принципу презумпції невинуватості також викликає проблеми, які породжує запровадження, зокрема автоматичної фіксації деяких правопорушень, коли на особу, яка фактично не вчиняла проступку, покладається обов'язок надавати докази своєї невинуватості.

Не позбавлені проблем також питання про докази та доказування у провадженні провадження в справах про адміністративні проступки. Ці проблеми пов'язані з допустимістю визнання такими доказами засобів фото- і кінозйомки, відеозапису, працюючими в автоматичному режимі, які використовуються при нагляді за виконанням правил, норм і стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху та паркування транспортних засобів. У цих випадках реально встановлюється не особа, яка вчинила адміністративний проступок, а лише транспортний засіб, за допомогою якого його було вчинено.

Нарешті, необхідно належним чином визначити правовий статус особи, яка притягається до адміністративної відповідальності і яка не може повною мірою реалізувати свої права, гарантовані законом, у випадках розгляду справ про адміністративні проступки у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксовані в автоматичному режимі, та про порушення правил зупинки, стоянки, паркування транспортних засобів, зафіксовані в режимі фотозйомки (відеозапису), а також коли протокол про адміністративне правопорушення не складається, а відразу виноситься постанова про накладення адміністративного стягнення.

Список використаних джерел

провадження адміністративні проступки

1. Rule of Law Checklist, adopted by the Venice Commission at its 106th Plenary Session (Venice, 11-12 March 2016). URL: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2016)007-e

2. Панасюк О. В. Адміністративно-деліктне право України: теоретичні питання розвитку та реформування : монограф. Харків : ТОВ «У справі», 2020. 508 с.

3. Гусаров С. М., Комзюк А. Т., Салманова О. Ю. Деякі актуальні проблеми реформування інституту адміністративної відповідальності. Форум права: електрон. наук. фахове вид. № 5. С. 112-119. URL: http://nbuv.gov.ua/j-pdfZFP_mdex.htm_2017_5_17.pdf

4. Комзюк А. Т., Салманова О. Ю. Актуальні проблеми реформування адміністративно-деліктного права. Харківський національний університет внутрішніх справ: 20 років у статусі національного : матеріали міжнар. наук.-практ. конф. (м. Харків, 2 берез. 2021 р.). Харків : ХНУВС, 2021. С. 92-95.

5. Виконавча влада і адміністративне право; за заг. ред. В. Б. Авер'янова. Київ: Видавничий Дім «ІнЮре», 2002. 668 с.

6. Кодекс України про адміністративні правопорушення. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/80732-10#Text

7. Фролов Ю.М. Адміністративні процедури: зміст таособливості. Форум права. 2013. № 3. С. 692-698. Режимдоступу: http://nbuv.gov.ua/UJRN/FP_index.htm_2013_3_114

8. Проект Закону про адміністративну процедуру. URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=68834

9. Кримінальний процесуальний кодекс України. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/4651-17#Text

10. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень статті 263 Кодексу України про адміністративні правопорушення та пункту 5 частини першої статті 11 Закону України «Про міліцію» (справа про строки адміністративного затримання) від 11 жовтня 2011 року № 10-рп/2011. URL:

https://zakon.rada.gov.ua/laws/ show/v010p710-11#T ext

11. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним зверненням громадянина Багінського Артема Олександровича щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 14-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення (справа про адміністративну відповідальність у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху). URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v023p710- 10#Text

12. Комзюк А. Т. Деякі проблеми реалізації принципів адміністративної відповідальності публічних службовців // Публічна служба і адміністративне судочинство: здобутки і виклики: Збірник матеріалів І Міжнародної науково-практичної конференції (м. Київ, 5-6 липня 2018 року). К.: ВД «Дакор», С. 180-183.

Размещено на Allbest.ru