Реформування адміністративно-територіального устрою держав Європи

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Реформування адміністративно-територіального устрою держав Європи

Стогова О.В., Сумський державний університет

У наслідок російської агресії та відповідних санкцій світ опинився під загрозою глобальної кризи, що вимагає пошуку нових методів вирішення суспільних, політичних та економічних проблем. Одним із таких дієвих методів можна вважати вдосконалення управління на центральному та місцевому рівнях, що часто потребує зміни територіальної основи управлінських органів. Спробуємо розглянути досвід європейських держав у сфері реформування адміністративно-територіального устрою у попередній кризовий період. Так, під час фінансово-економічної кризи 2008 року не лише центральна, але й регіональна та місцева влада змушена була адаптуватися до нових умов. Були проведені численні реформи організації діяльності і компетенції органів регіонального та місцевого рівня.

Виклад основного матеріалу

управління реформування регіональний місцевий

Реформи, пов'язані з територіальними перетвореннями, э досить поширеними у Європі ще з кінця ХХ ст. Як правило, вони пов'язані з укрупненням муніципалітетів шляхом злиття, а також так званою регіоналізацією території. Цей реформаторський рух, заснований на концепції Європи регіонів, був дуже активним у 1980-х та 1990-х роках ХХ ст., і, починаючи з перших ознак фінансової кризи 2008 року, отримав подальшого розвитку. Метою адміністративно-територіальних реформ європейських держав стала не лише децентралізація публічної влади, а й скорочення державних витрат на місцеве самоврядування, а також адаптація місцевих та регіональних органів влади до бюджетних та функціональних обмежень, що накладалися центральними органами влади.

Європейські країни у період кризи балансували між децентралізацією та рецентралізацією публічної влади.

Тенденції делегування повноважень органів державної влади на місцевий та регіональний рівень викликали питання щодо відмови держави від виконання своїх функцій. Паралельно із перерозподілом компетенцій реформувалася і територіальна організація влади. Безумовно, економічна та фінансова криза була не є єдиною причиною адміністративно-територіальних реформ європейських держав. Певні зміни були результатом прагнення до реалізації подальшої європейської інтеграції та зобов'язань, що випливають із ратифікації Європейської Хартії місцевого самоврядування 1985 р., чи інших умов, що висувалися до приєднання країни до Європейського Союзу. В Ісландії реформа була реакцією на кризу, яка вразила країну, у той час як у Бельгії реформа спрямовувалася на зміцнення регіоналізації країни [1, С. 56; 2, С. 4].

Хвиля реформ 2008-2017 років стала наслідком тенденції територіальної оптимізації, яка проявилася кілька десятиліть тому і зберігає свою актуальність. Так, у Данії і Греції 2007 та 2011 рр. відповідно здійснювалася реформа злиття муніципалітетів, додаткові повноваження були передані албанським містам та муніципалітетам. Внаслідок реформи 2014 р. було здійснено передачу певних повноважень містам та муніципалітетам, насамперед це стосується водорозподілу, управління відходами та лісокористування. Таким чином, місцевий рівень влади зміцнився паралельно із прагненням держав до більшої інтеграції на європейському рівні. У той же час, місцева та регіональна влада країн Європи розробляли програми з раціоналізації діяльності, підвищення ефективності та скорочення видатків. Крім того, уряди заохочували міжмуніципальне співробітництво, містам і муніципалітетам надавалося більше повноважень в управлінні державними службами на місцевому рівні. Коли 2008 р. вибухнула фінансова криза, Ісландія надзвичайно сильно постраждала від її наслідків, проте обрала нетрадиційну політику

відновлення, яка встановлювала нові правила нагляду, моніторингу у політиці та фінансах країни. На додаток до подальшої децентралізації послуг було встановлено суворіші бюджетні правила для місцевих органів влади, а також розширено механізми місцевої демократії та громадянської участі. Процес розроблення та реалізації цих реформ базувався на партнерстві між державою та муніципалітетами.

У 2007 р. адміністративно-територіальна реформа Данії призвела до масового об'єднання муніципалітетів, внаслідок чого їхня кількість скоротилася з 271 до 98. Для нових муніципалітетів використовувся жорсткий кількісний критерій - не менше 20 000 жителів. 15 графств, які існували у країні, також були об'єднані у п'ять великих регіонів.

Перерозподіл повноважень між різними рівнями влади потребує серьозного аналізу відповідно до Європейської Хартії місцевого самоврядування 1985 р. [3]. Проста децентралізація може замаскувати відмову держави від виконання своїх повноважень, однак слід зазначити, що загальний рух децентралізації держав Європи, розпочатий до кризи, був поставлений під загрозу в деяких країнах внаслідок централістських тенденцій держави під час кризи. Такі реформи нині пояснюються прагненням досягти більшої економії за рахунок масштабу надання адміністративних і соціальних послуг та скорочення державних витрат. Вони можуть також служити засобом відновлення політичного контролю центральної влади над повноваженнями, делегованими місцевій та регіональній владі. Наприклад, в Ірландії, як і в Угорщині таке повноваження, як розподіл води, тепер має керуватися урядовою установою, а в Молдові було вжито заходів щодо передачі всіх повноважень, пов'язаних із питаннями освіти, центральному уряду. Така тенденція до централізації наслідком має втрату повноважень органів влади нижчого рівня на користь вищого. Так, в Іспанії державні послуги, що надаються муніципалітетами з населенням менше 20 000 осіб, мають бути передані провінційній владі. Критерій чисельності населення також застосований у Фінляндії, де міжмуніципальне співробітництво стало обов'язковим для управління місцевими державними службами. У Чеській Республіці було прийнято закон, за яким багато послуг для громадян повинні надаватися лише великими місцевими органами влади. Нарешті, закон Угорщини зобов'язує муніципалітети об'єднувати свої служби, щоб мати можливість закривати муніципальні підрозділи дрібніших муніципалітетів, які при цьому зберігають свій адміністративний статус. Нажаль, немає гарантій того, що централізація повноважень забезпечить суворий контроль над витратами, але, ця тенденція точно є загрозою для самостійності місцевого самоврядування, оскільки нові правила запроваджуються згори та послаблюють взаємозв'язок, встановлений між громадянами та місцевими органами влади. Адміністративно- територіальні реформи, здійснені в Європі у період кризи, як правило, полягають у злитті органів влади на місцевому або/та регіональному рівнях. Такий підхід небезпечний для місцевого самоврядування, особливо якщо інтереси місцевого населення не враховуються. У більшості європейських держав муніципалітет є базовим територіальним рівнем. Проте за останні десятиріччя проведено безліч реформ з метою скорочення їхньої кількості, поліпшення управління місцевими державними службами та скорочення витрат.З метою заохочення злиття муніципалітетів державою пропонуються політичні чи фінансові стимули, особливо у Швейцарії та нових землях Німеччини.

Греція надзвичайно активно проводила злиття муніципалітетів, починаючи із Закону 3852/2010 «Про нову структуру самоврядування та децентралізацію», в результаті має дворівневу структуру місцевого самоврядування, що складається з 325 муніципалітетів (до реформи 1033 муніципалітете і 13 регіонів, що замінили 54 префектури). Реформа зберігла деконцентровану освіту в Греції, нові муніципалітети поділено на місцеві громади (з населенням менше 2000 громадян) та муніципальні громади (з населенням понад 2000). Реформа Каллікратіса надала муніципалітетам та регіонам розширені повноваження. Функції регіонального планування та розвитку було покладено на 13 нових самоврядних регіонів, які також керують регіональними програмами Європейського Союзу. Деякі обов'язки щодо місцевого розвитку, захисту дітей, догляду за літніми людьми, соціальної допомоги безробітним та бідним, охорони здоров'я були передані муніципалітетам. Регіони несуть відповідальність за довкілля, зайнятість, освіту, культуру та спорт, цивільний захист, розвиток сільських районів. Відповідно до Конституції острівні муніципалітети можуть здійснювати додаткові повноваження, що в інших випадках здійснюються регіонами [2, С. 35; 4]. Інший варіант централізації влади був обраний в Ірландії, де муніципальні ради скасовувалися на користь округів у 2014 р., тим самим скоротивши кількість органів влади першого рівня зі 114 до 31.

У Туреччині було проведено територіальну реформу за якої села зберегли певну самостійність, проте ті, на території яких проживає менше ніж 2000 жителів, втратили статус органу місцевої влади [5]. Муніципалітети досягли значної економії за рахунок ефекту масштабу міжмуніципального співробітництва, яке часто заохочується центральним урядом з метою підвищення ефективності та скорочення бюджету.

Міжмуніципальне співробітництво активно розвивається в Австрії, на Кіпрі [6] та в Італії [1, С. 145], а також у державах за межами Європейського Союзу. У зв'язку з великою кількістю муніципалітетів у Франції склалася дуже специфічна ситуація. З 01.01.2014 р. набрав чинності закон, який зобов'язав усі муніципалітети увійти до складу EPCI (Public Institution of Inter-municipal Cooperation) - публічної установи міжмуніципальної співпраці з податковими повноваженнями [1, С. 39]. Ці механізми не обмежують самостійність муніципалітетів, але забезпечують їм доступ до ефективного управління державними послугами за збереження оптимального розміру. Для скорочення витрат місцевого самоврядування в багатьох країнах Європи, наприклад, у Греції, Туреччині, Португалії та Ірландії, значно зменшили кількість депутатів в представницьких органах.

Внаслідок ухвалення конституційного закону Австрії «Про розвиток міжмуніципального співробітництва» 2011 р. були значно розширені права муніципалітетів на створення міжмуніципальних асоціацій навіть за межами земель, головним чином для підвищення ефективності надання послуг не лише в рамках власних, а й делегованих повноважень. Також проведено реорганізацію послуг та вдосконалено управління персоналом на місцевому рівні, прийнято програми зі скорочення витрат, сприяння інноваціям та модернізації державного управління.

Звичайно, не всі країни наслідують тенденції укрупнення базових одиниць місцевого самоуправління, Грузія навпаки здійснила адміністративно-територіальну реформу шляхом ділення муніципалітетів, кількість яких в результаті збільшилася з 69 до 400, що потенційно наближає місцевих представників до своїх виборців, але це призвело до побоювань мерів щодо збільшення залежності від центральної влади, оскільки менший розмір муніципалітетів призводить до зменшення їхньої політичної ваги [2, С. 33].

Таким чином, фінансово-економічна криза 2008 р. спонукала до розвитку тенденції підвищення ефективності за рахунок надання послуг більшій кількості споживачів та внутрішніх програм скорочення витрат в органах влади. Проте дуже важливо, щоб злиття та реорганізація здійснювалися відповідно до принципів місцевого самоврядування, субсидіарності та в інтересах місцевого населення.

Європейський Союз у період, що розглядаємо, ще включаючи Велику Британію, охоплював 276 регіонів, що є об'єктами регіональної політики, зі значними відмінностями у розвитку. За період після розширення ЄС у 2004 році відбулися значні позитивні зрушення у розвитку багатьох регіонів як у «старій» (15 країн -- 218 регіонів), так і в «новій» (13 країн -- 58 регіонів) частині [2, С. 2]. Темпи зростання більш розвинених країн відставали через вплив рецесії 2008-2009 років. При цьому зростання відбувалося нерівномірно і в менш розвинених регіонах, тому показники міжрегіональної нерівності навіть зросли. Як наслідок, після рецесії 2008-2009 років процеси зближення двох груп країн, «старих» та «нових» членів ЄС, сповільнилися.

Фінансово-економічна криза стала каталізатором адміністративно-територіальних реформ країн Європи, метою яких є оптимізація адміністративно-територіальної організацій влади, забезпечення чіткого розмежування повноважень, здійснюваних кожним рівнем публічної влади, а також економія витрат державного бюджету. При цьому в Європі спостерігається тенденція регіоналізації, що проявляється у створенні нових або зміцненні існуючих регіонів, розширенні їхньої компетенції та закріпленні їхньої ролі як повноправних суб'єктів європейської політики.

Регіоналізація активно здійснювалася у Румунії: у вісьмох її адміністративних регіонах створені повноцінні регіональні органи влади, що передбачає передачу повноважень, які раніше здійснювалися центральною державою, муніципалітетами та повітами. Основною метою цієї реформи є ефективне управління європейськими фондами. Аналогічні обговорення були проведені у Швеції та Словенії. Разом із тим, є дані про те, що зміцнення регіонального рівня влади часто призводить до послаблення проміжних рівнів. В інших державах, наприклад, в Албанії, Грузії, Мальті, Ірландії та Словаччині процеси, спрямовані на зміцнення регіонів, здійснюються або шляхом перегляду територіального поділу, або шляхом надання йому більшої гнучкості. У Польщі, Франції та Німеччині регіонам було надано більше повноважень, зокрема у галузі економічного розвитку. Іншою метою реформ є адміністративно- територіальна оптимізація, спрямована на уникнення дублювання між кількома компетенціями. Можна зробити висновок про загальне зміцнення регіонального рівня публічної влади в європейських країнах, але відмінності у статусі цього рівня влади в європейських країнах пояснюються відсутністю чинного нормативно-правового акту, що конституював би концепцію регіонального самоврядування.

Наприкінці 80-х років ХХ століття Євростатом (Агентством статистики ЄС) була запропонована єдина багаторівнева система регіонів ЄС -- «Номенклатура територіальних одиниць для статистичного обліку -- NUTS», яка набула формального статусу 2002 р. Виділяються три рівні NUTS, які зазвичай збігаються з національними сітками адміністративно- територіальних одиниць відповідного розміру [4, С. 2; 2, С. 3]. Станом на 01 травня 2015 р. у 27 країнах ЄС було 98 регіонів NUTS-1; 276 регіонів, які є об'єктами регіональної політики ЄС та NUTS 2-го рівня; 1342 регіони -- 3-го рівня.

Однак інші дослідники вважають, що деякі країни (Мальта, Люксембург, Кіпр) представляють лише один регіон NUTS-2, а потужні столичні регіони великих країн (наприклад Лондон) поділені на кілька адміністративних одиниць. Чисельність населення в регіонах NUTS-2 коливається від 12,1 млн. жителів в Іль-де-Франс (Париж і найближчі передмістя) до 128 тис. осіб в італійському регіоні Валле-д'Аоста.

Цікаво, що території навколо великих міст охоплені новим напрямом, що отримав назву «метрополізація». Особливу увагу з цього приводу привертає досвід Італії, де спостерігається певна поляризація поглядів щодо розвитку столиці (citta metropolitana). Ця реформа також є актуальною темою дебатів у Франції, де внаслідок угоди між місцевими політичними партіями створений столичний район (Метрополь) з особливим статусом, яким також наділене і місто Ліон, місцева влада якого тепер отримала розширені повноваження [5, С. 32].

У Туреччині в результаті реформи 2013 р. адміністративно-територіальний устрій набув чотирирівневої структури: метропольні муніципалітети, столичні муніципалітети (у межах адміністративних центрів провінцій з населенням менше 750 тисяч осіб та районів у великих містах) та міські муніципалітети (у межах міст та міських поселень) [5]. Метропольні муніципалітети існують в Анкарі, Стамбулі, Ізмірі, Анталії, Бурсі, Коньї, Манісі, Мерсіні, Ерзурумі та інших найбільших містах Туреччини. На чолі цих муніципальних утворень стоять обрані городянами градоначальники [5]. Пропозиції з метрополізації також обговорюються в Польщі та Нідерландах.

Ухвалення Закону Франції № 2010-1563 «Про реформу територіальних колективів» від 16.12.2010 р. було лише першим кроком реформи. Для впровадження норм закону французький уряд прийняв декрет «Про організацію та діяльність департаментських комісій з міжмуніципального співробітництва». Декрет передбачав створення на рівні департаментів комісій, які мають розробляти заходи щодо розвитку міжкомунального співробітництва. Метою даних комісій стала оптимізація територіальної організації влади та повне покриття території Франції до 01.06.2013 р. органами міжмуніципального співробітництва. До 01 січня 2012 міжмуніципальним співробітництвом було об'єднано 35303 комуни, що налічували 59,3 мільйона жителів (96,2% від загальної кількості комун та 90,2% населення) [1, С. 483].

Як заходи оптимізації органів влади використовуються: обмеження щодо кількості персоналу та розмірів заробітної плати, розробка внутрішніх програм підвищення ефективності, скорочення витрат та заохочення інновацій. Такі реформи поширені у всьому Європейському Союзі, а також у Албанії, Молдові, Швейцарії.

В Австрії адміністративно-територіальна реформа 2011 р. була проявом тенденції до скорочення бюджетних видатків, але Закон «Про міжмуніципальне співробітництво» 2011 р. досі не досяг своєї мети, адже шість із дев'яти земель не застосовують його [2, С. 21], тому муніципалітети, як і раніше, не вільні у виборі шляхів співпраці. Крім того, в Австрії було також запроваджено програми, спрямовані на заохочення місцевих органів влади до модернізації своїх послуг та використання передових ідей.

У деяких європейських державах правила бюджетної оптимізації торкнулися і місцевих виборних представників. Так, винагорода місцевих виборних посадових осіб в Іспанії була обмежена, а кількість виборних представників скорочена в Нідерландах та Ірландії, де у 2014 р. проведено реформи державного управління та місцевого самоврядування [7].

Таким чином, місцевій та регіональній владі вдалося пристосуватися до змінних економічних умов і взяти на себе важливу роль у повсякденному управлінні кризою, реагуючи на потреби громадян відповідно до принципу субсидіарності. Бюджетні обмеження місцевих органів влади вплинули на щоденне життя місцевих громад. Деякі послуги більше не надаються на дореформеному рівні навіть якщо політичні повноваження влади залишаються незмінними на місцевому та регіональному рівнях.

Висновки

Фінансова, економічна і соціальна криза 2008 року помітно вплинула на підхід Європи до організації надання адміністративних і соціальних послуг та питання фінансової незалежності регіонів і муніципалітетів. Проте проведені у 2008-2017 рр. адміністративно-територіальні реформи враховують прагнення до більшої децентралізації та реалізації принципу субсидіарності, що відстоюється Європейським Союзом та Радою Європи. На жаль, деякі дії національних урядів суперечать цим принципам. Крім того, можна спостерігати приклади рецентралізації повноважень органів влади, відмови від доступності місцевих органів влади громадянам внаслідок створення нових укрупнених територіальних утворень та жорстких бюджетних обмежень. На наш погляд, держави мають категорично відмовлятися від будь-якого процесу рецентралізації без попередньої консультації, а також від будь-якого рішення, яке б поставило під сумнів принцип субсидіарності, оскльки такі законодавчі та організаційні зміни призводять до послаблення ролі місцевого та регіонального рівня у внутрішній діяльності європейських держав.

Проаналізовано проведені адміністративно-територіальні реформи у Європі, їх наслідки для місцевої та регіональної автономії. Зроблено висновок, що наявні бюджетні обмеження, тенденції національних урядів до рецентралізації повноважень, зменшення повноважень місцевої та регіональної влади, ставлять під загрозу досягнутий рівень децентралізації та субсидіарності.

Список використаних джерел

1. Multi-level Governance Reforms - Overview of OECD Country Experiences 2017 / OECD Multilevel Governance Studies. URL: https://www.oecd.org/regional/regional-policy/ multi-levelgovernance.htm (дата звернення: 04.05.2022).

2. Decentralization at a crossroads. Territorial reforms in Europe in times of crisis. Council of European Municipalities and Regions. October, 2013.

3. Європейськ хартія місцевого самоврядування. База даних «Законодавство України» / ВР України. URL: https://zakon.rada.gov.ua/ laws/show/994_036#Text (дата звернення: 04.05.2022).

4. Luxembourg Unitary country: Territorial organisation and subnational government responsibilities. URL: https://www.oecd.org/ regional/regional-policy/profile-Luxembourg.pdf (дата звернення: 04.05.2022).

5. Turkey Unitary country: Territorial organisation and subnational government responsibilities. URL: https:// www.oecd.org/ regional/regional-policy/profileTurkey.pdf (дата звернення: 04.05.2022).

6. Europe 2020. Cyprus national reform programme 2017. URL: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/2017-european-semester- national-reformprogramme-cyprus-en.pdf (дата звернення: 04.05.2022).

7. Economic, social and territorial situation of Ireland. URL: http://www. europarl. europa. eu/ cmsdata/120145/Final%20note%20on %20Ireland.pdf № 2 / 2018 (дата звернення: 04.05.2022).

Размещено на Allbest.ru