Проблеми розмежування сфер регулятивного впливу нормативно-правових актів МВС України та Національної поліції України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Проблеми розмежування сфер регулятивного впливу нормативно-правових актів МВС України та Національної поліції України

Салманова О.Ю. Харківський національний університет внутрішніх справ

Вступ

З моменту відновлення незалежності України в нашій державі було прийнято величезну кількість нормативно-правових актів, загальна кількість яких обчислюється в тисячах. Крім того, їх прийняття нерідко відбувалось стихійно, здійснювалось без чітко визначеної концепції розвитку національної правової системи, обґрунтованої методології нормотворення. Внаслідок цього утворився складний законодавчий лабіринт, що характеризується відсутністю системності та чіткості, наявністю великої кількості правових норм, досить часто суперечливого змісту [1, С.16]. Все це негативно відобразилось і відображається ще сьогодні на реформуванні адміністративного законодавства, розвитку законодавства про поліцію та практичної діяльності Національної поліції в нашій державі.

Розв'язати цю складну проблему, головним чином в частині оптимізації законодавчого врегулювання діяльності НПУ, покликано МВС України за рахунок його нормотворчих повноважень. Саме тому, за останні роки активної нормотворчої діяльності міністерства ним було розроблено та видано низку нормативно-правових актів, роль яких важко переоцінити, в першу чергу, в рамках питання, яке ми аналізуємо.

Виклад основного матеріалу

Загалом, варто наголосити, що нормотворча діяльність у МВС України є напрямком діяльності структурних підрозділів апарату МВС, що здійснюється за встановленою законодавством процедурою з метою підготовки та прийняття нормативно-правових актів, спрямованих на регулювання службової діяльності органів системи МВС України. При цьому, правову основу нормотворчої діяльності цього міністерства становлять Конституція України [2], закони України, акти Президента України, Кабінету Міністрів України, нормативно-правові акти Міністерства юстиції України, МВС України, Інструкція з організації нормотворчої діяльності в Міністерстві внутрішніх справ України (далі -- Інструкція нормотворчості МВС) [3] та Інструкція з оформлення документів у системі МВС (далі -- Інструкція з оформлення документів) [4].

Сам по собі процес створення та видання нормативно- правових актів МВС України являє собою діяльність, яка здійснюється за певними стадіями: 1) встановлення необхідності видати нормативний акт або внести зміни й доповнення у чинний акт, зважаючи на завдання, які стоять перед міністерством; 2) визначення розробників проекту нормативного документа; 3) підготовка проекту акта (оптимізація підготовки проекту досягається попереднім наданням розробникам завдань щодо визначення: мети видання НПА, основних засобів її досягнення; кола осіб, що беруть участь в розробці проекту НПА; строків підготовки проекту; основних джерел отримання інформації); 4) узгодження проекту НПА із зацікавленими службами (МВС погоджує проект акта, головним чином, якщо необхідно виконати вимоги законодавчих чи інших НПА України; є пряме доручення вищого органу (посадовця) про таке погодження; ОВВ брали участь у розробленні проекту НПА як співвиконавці; у проекті НПА врегульовуються питання, що належать до компетенції інших ОВВ); 5) подання проекту нормативного документа керівництву міністерства; 6) розгляд проекту; 7) прийняття рішення за представленим проектом; 8) видання НПА (після чого такий акт, як правило, стає юридично значимим документом) [5, С.215].

Як виходить з вищевикладеного, створення нормативно-правових актів МВС України є складним багатоетапним процесом, який потребує значної уваги та кропіткої роботи усіх учасників нормотворчого процесу на всіх відповідних стадіях. Саме тому положеннями Інструкції нормотворчості МВС організація та здійснення такої діяльності визнаються відповідальною діяльністю, тому в структурних підрозділах МВС України керівники цих підрозділів несуть персональну відповідальність за своєчасну та якісну підготовку проектів нормативно- правових актів МВС, їх подання на державну реєстрацію до Міністерства юстиції. Разом з тим, в структурних підрозділах МВС здійснюються систематизовані обліки відомчих нормативних актів, що регулюють напрями діяльності підрозділу, їх перегляд і приведення у відповідність до єдиного електронного реєстру нормативно- правових актів МВС (такий реєстр веде Департамент юридичного забезпечення МВС України), узагальнюється практика застосування та виконання НПА й, відповідно, здійснюється їх удосконалення з метою підвищення ефективності правового регулювання напрямів діяльності органів системи МВС України. З цього питання наказом керівника створюються відповідні постійно діючі комісії. Координацію нормотворчої діяльності в апараті МВС України та відповідний контроль здійснює Департамент юридичного забезпечення МВС [6].

Слід зауважити, що результатом такого складного процесу нормотворчої діяльності МВС України виступають, зокрема, нормативно-правові акти, що є: офіційними письмовими документами, які приймаються міністерством, як суб'єктом нормотворення, згідно з визначеною законодавством процедурою та встановленою формою; актами, спрямованими на регулювання відповідних суспільних відносин; актами, що містять норми права, мають неперсоніфікований характер і розраховані на неодноразове застосування. Окрім того, необхідно звернути увагу на те, що нормативно-правові акти МВС України характеризуються управлінською природою, позаяк, як зазначає Н.В. Лазнюк, такі, з однієї сторони, є результатом управлінських рішень, а з іншої - виступають в якості одного з інструментів в руках управляючої підсистеми і є важливою складовою юридичного механізму втілення у життя державної політики у відповідній галузі [7, С.161].

Загалом, відповідно до змісту п. 2.1 - 2.5. Інструкції нормотворчості МВС, Міністерством видаються такі нормативні акти:

• накази - це нормативно-правовий акт, що видається з найбільш важливих питань функціонування МВС, НПУ і спрямований на забезпечення виконання їх основних завдань і функцій, правове регулювання різних напрямків оперативно-службової діяльності, проходження служби у МВС тощо;

• положення або статути - нормативні акти, що визначають правові засади організації діяльності структурних підрозділів МВС, закладів вищої освіти, науково-дослідних установ, підприємств та установ забезпечення МВС;

• інструкції та правила - нормативні акти, що

регулюють основні види (форми) організаційної, науково - технічної, фінансової, оперативно-службової діяльності структурних підрозділів МВС і порядок її здійснення конкретними працівниками (поліцейськими, військовослужбовцями тощо);

• настанові - нормативні акти, у яких викладаються норми, що регламентують порядок дій конкретних структурних підрозділів МВС у певній ситуації, спрямованих на реалізацію та виконання відповідних завдань та функцій.

У разі необхідності можуть видаватися й інші види нормативних актів, які обов'язково затверджуються наказом. Не допускається видання нормативних актів МВС у вигляді розпоряджень, вказівок, директив, рішень, листів, телеграм та інших подібних документів [8].

Аналізуючи сутність та правовий характер вказаних видів нормативно-правових актів МВС України, можемо дійти висновку, що міністерство, видаючи кожен з цих видів правових актів, якщо такі прямо чи опосередковано будуть стосуватись поліції та поліцейської діяльності, суміжних сфер діяльності поліції, зможе прямо чи опосередковано впливати на діяльність Національної поліції, враховуючи також і правотворчу діяльність поліції.

Загалом, говорячи про роль і значення НПА МВС України для правотворчої діяльності Національної поліції України, слід звернути увагу на те, що в рамках координаційної діяльності Міністр внутрішніх справ України повинен забезпечувати нормативно-правове регулювання діяльності поліції (зокрема, розробляючи та видаючи власні накази), погоджувати та подавати на розгляд Кабінету Міністрів України розроблені поліцією та МВС України проекти законів, актів Кабінету Міністрів України з питань діяльності поліції. У зв'язку із цим, варто наголосити на тому, що МВС не лише може, а й повинно здійснювати вплив на правотворчу діяльність НПУ з метою оптимізації та підвищення ефективності такої діяльності поліції.

Особливої уваги в питанні визначення значимості нормативно-правових актів МВС України для правотворчої діяльності Національної поліції України заслуговує нормотворчість міністерства в ході координаційної діяльності на підставі статей Закону України «Про Національну поліцію» від 02 липня 2015 року № 580-VIII [9] та Положення «Про Національну поліцію» [10]. Як вже зазначалось, в процесі координаційної діяльності МВС розробляє для Національної поліції України плани проектних робіт [11], якими поліція керується у процесі здійснення власної нормотворчої діяльності. Виходячи із цього, вважаємо, що таку координаційну роль МВС для поліції важко переоцінити, позаяк, як слушно зазначає Д.В. Журавльов, обсяги нормопроектних робіт свідчать про «основну, координуючу та визначальну роль центральних органів виконавчої влади у сфері нормотворчої діяльності та формуванні національного правового поля» [12, С.86].

Окрім того, важливе значення для правотворчої діяльності Національної поліції України мають ті нормативні акти МВС України, що спрямовані на виконання міжнародних договорів України, що належать до сфер діяльності поліції. Міжнародно-правові акти, що зобов'язалась дотримуватись та виконувати наша держава і які містять норми про поліцію та поліцейську діяльність, впливають на нормотворчу діяльності НПУ через нормативні акти МВС внаслідок того, що: а) в нормативно- правових актах міністерства, що прямо чи опосередковано регулюють діяльність поліції, з'являються такі міжнародно- правові норми, в результаті чого правові акти поліції будуть визнаватись такими, що повинні будуть приведені у відповідність до вказаних положень; б) міністерство видає відповідні програми, плани, стратегії реалізації таких міжнародно-правових положень, які вважаються прямою вказівкою МВС (як правило, плановою, з визначенням виконавців, періодів та прогнозуванням очікуваних результатів) до НПУ щодо приведення власних правових актів поліції у відповідність до програмних змін [13, С.121].

Таким чином, доходимо висновку, що роль та значення НПА МВС України для правотворчої діяльності НПУ полягають в тому, що такі акти міністерства: а) становлять основу правової бази (поряд із законами, актами Президента України та КМУ), на підставі та в рамках якої створюються правові акти поліції, з урахуванням того, що саме нормативно-правовими актами МВС, на відміну від актів Президента та Уряду, прямо здійснюється спеціальний та профільний регуляторний вплив на сфери, в яких повноважна надавати поліцейські послуги НПУ; б) в окремих випадках прямо визначають межі та порядок здійснення нормотворчих повноважень Національною поліцією України.

Найбільшого впливу правотворча діяльність Національної поліції зазнає в результаті видання Міністерством внутрішніх справ нашої держави відповідних наказів, зокрема, таких як:

1) Наказ МВС України від 6 листопада 2015 року № 1376 «Про затвердження Інструкції з оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення в органах поліції» [14]. Ця інструкція встановлює низку правил видання основних адміністративно-юрисдикційних правових актів поліції. Так, зокрема, вказаним документом зазначається, що уповноважені на те посадові особи органів поліції можуть складати протокол про адміністративне правопорушення, протокол адміністративного затримання, розглядати справи та виносити постанови по справі на місці вчинення окремих адміністративних проступків. Інструкція з оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення в органах поліції також містить декілька додатків, зокрема: протокол про адміністративне правопорушення, протокол про адміністративне затримання; технічний опис бланка протоколу про адміністративне правопорушення та про адміністративне затримання; журнал обліку доставлених осіб, які вчинили адміністративні правопорушення; постанова по справі про адміністративне правопорушення та про закриття справи про адміністративне правопорушення;

2) Наказ МВС України від 07 листопада 2015 року № 1395 «Про затвердження Інструкції з оформлення поліцейськими матеріалів про адміністративні правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксовані не в автоматичному режимі» [15]. Така інструкція була розроблена та затверджена з метою встановлення нормативно-правового регулювання здійснення проваджень уповноваженими особами НПУ у справах про адміністративні правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксовані не в автоматичному режимі, зокрема, для врегулювання питань видання зазначеними суб'єктами постанов у справі про адміністративне правопорушення - специфічних поліцейських правових актів застосування (актів індивідуальної дії), що виступають доказами у справі, на підставі яких встановлюються наявність чи відсутність адміністративного правопорушення, винуватість особи в його вчиненні та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи [16, С.37, С.55, С.8].

Інструкція встановлює: підстави та порядок складання поліцейськими протоколів про ЛІНІ у вказаній сфері; реагування на порушення правил дорожнього руху водіями транспортних засобів ЗСУ або інших утворених відповідно до законів України військових формувань; правила оформлення протоколів про ЛПП у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, а також складання та винесення постанови по справі про адміністративне правопорушення; особливості оформлення матеріалів про ЛПП, вчинені повторно, тощо.

Разом із цим, слід наголосити, що найзначніший вплив на правотворчу діяльність Національної поліції України МВС України робить саме за рахунок видання наказів на виконання власного обов'язку забезпечення охорони прав і свобод людини, інтересів суспільства та держави, протидії злочинності, підтримання публічної безпеки та порядку, а також надання поліцейських послуг. Однак, не можна не відзначити того факту, що нормотворча діяльність міністерства, як органу галузевого (і навіть, міжгалузевого) управління, саме у вказаних сферах вже сьогодні зумовила низку проблем розуміння та розмежування сфер регулятивного впливу нормативно-правових актів поліції та МВС України. При цьому, фахівцями не завжди враховується та обставина, що в цьому питанні визначальними факторами розмежування регуляторного впливу нормативно-правових актів цих двох органів центральної виконавчої влади нашої держави є:

-відмінність технологічних процесів. Слід врахувати той факт, що нормотворча діяльність поліції та МВС України є схожими, однак, різними специфічними технологічними процесами, які характеризуються властивими кожній з них специфічними рисами. Також в такій діяльності використовуються різні технологічні способи, прийоми, процедури різної направленості, що відображається і на характері результату такої діяльності та специфіці відповідних правових приписів;

-різний об'єм нормотворчих повноважень МВС та НПУ. У вказаному аспекті необхідно підкреслити, що обсяг нормотворчих повноважень поліції обмежується прийняттям нормативно-правових актів внутрішньовідомчого характеру, яке фактично виключає можливість видання поліцією, як суб'єктом нормотворчості, актів надвідомчого характеру. При цьому, поліція у своїй діяльності щодо створення та видання нормативно-правових актів не може зачіпати виключних повноважень МВС, головним чином у питаннях нормотворчої діяльності.

Окрім того, слід врахувати той факт, що за допомогою актів МВС: реалізуються завдання, функції та компетенція міністерства як центрального органу виконавчої влади у сфері внутрішніх справ; визначаються конкретні завдання, права та обов'язки, повноваження і відповідальність учасників внутрішньосистемних управлінських відносин; у передбачених законодавством випадках здійснюється правове регулювання діяльності непідвідомчих підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, громадських об'єднань і поведінки громадян; формулюються основні положення взаємодії між різними суб'єктами правоохоронної системи держави;

встановлюються в необхідних випадках обмеження та заборони, спеціальні обов'язки чи повноваження; здійснюються правоохоронні функції управлінського характеру; здійснюється застосування норм права як підстава для видання індивідуальних (правозастосовних) актів, зокрема, повноважними особами Національної поліції України.

Висновки

Таким чином, спеціалізація та профільність регуляторного впливу цих органів влади є різними за об'ємом, а такий вплив пересікається лише в окремих сферах. Саме тому варто зауважити, що регулятивний вплив НПУ та МВС України не є в повній мірі дотичним, головним чином тому, що МВСУ та НПУ є центральними органами виконавчої влади, які здійснюють правоохоронну діяльність на території нашої держави, і повноваження у цьому напрямку міністерства є значно ширшими, аніж у Національної поліції України. Так, слід врахувати той факт, що МВС України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сферах: 1) забезпечення охорони прав і свобод людини, інтересів суспільства і держави, протидії злочинності, підтримання публічної безпеки і порядку, а також надання поліцейських послуг; 2) захисту державного кордону та охорони суверенних прав України в її виключній (морській) економічній зоні; 3) цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності; 4) міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів [17, С.143]. В свою чергу, Національна поліція України є спеціальним органом центральної виконавчої влади, що реалізує державну політику у сферах: 1) забезпечення охорони прав і свобод людини, інтересів суспільства та держави; 2) протидії злочинності;

3) підтримання публічної безпеки і порядку.

Як вбачається з вищевикладеного, сфери регулятивного впливу МВС України та НПУ, хоча і є дотичними, однак, відрізняються широтою та методами їх досягнення. Так, якщо в Положенні «Про Міністерство внутрішніх справ України» від 28 жовтня 2015 року [18] зазначається, що МВС є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у вказаних сферах, то в Положенні «Про Національну поліцію» від 28 жовтня 2015 року вказується, що НПУ є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у вказаних сферах. І забезпечення, і реалізація державної політики однакових сфер державної політики можуть здійснюватися, серед іншого, шляхом розроблення та видання відповідних нормативно- правових актів, однак, таке не означає, що такі нормативно- правові акти, видані або для забезпечення, або для реалізації напрямку державної політики, можуть містити дублюючі норми права, позаяк «реалізація» не є синонімом «забезпечення», відповідно, вказані правотворчі повноваження обох органів влади буквально не стосуються одних і тих же питань відання.

Відтак, можемо дійти висновку, що своїми нормативно-правовими актами у відповідних сферах, МВС України створює всі необхідні умови для здійснення охорони прав і свобод людини, інтересів суспільства та держави, протидії злочинності, підтримання публічної безпеки та порядку, а також надання поліцейських послуг. В свою чергу, НПУ в своїх правових актах реалізує концептуальні та стратегічні норми, що містяться в актах міністерства, та/або виконує їх в рамках створення та видання поліцейських правових актів застосування, актах індивідуальної дії, тобто в адміністративно-юрисдикційних правових актах, якими реалізує свої обов'язки щодо охорони прав і свобод людини, інтересів суспільства та держави, протидії злочинності, підтримання публічної безпеки та порядку, тощо. Іншими словами: якщо МВС України створює нормативні приписи, якими встановлює правила та стандарти у відповідних сферах, то Національна поліція України переважно створює нормативні приписи на виконання й реалізацію цих правил та стандартів.

Список використаних джерел

нормативно-правовий акт мвс

1. Ленгер Я. І. Нормотворчість в контексті реформування права / Я. І. Ленгер, Ю. Ю. Бисага // Порівн.- аналіт. право. 2013. № 1. С. 15-19.

2. Конституція України : Основний Закон України від 28.06.1996 р. № 254к/96-ВР URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws /show/254%D0%BA/96-%D0%B2%D1%80#Text.

3. Про затвердження Інструкції з організації нормотворчої діяльності в Міністерстві внутрішніх справ України : Наказ МВС України від 27.07.2012 р. № 649 URL: https://zakon.rada.gov.Ua/rada/show/v0649320-12#Text.

4. Про затвердження Інструкції з оформлення документів у системі МВС : Наказ МВС України від

27.07.2012 p. № 650 (в ред. від 28.03.2014 р.). URL: https://zakon.rada.gov.Ua/rada/show/v0650320-12#Text.

5. Петришин О. В. Теорія держави і права : підруч. / О. В. Петришин, С. П. Погребняк, В. С. Смородинський та ін.; за ред. О. В. Петришина. Х. : Право, 2015. 216 с.

6. Про затвердження Положення про Департамент юридичного забезпечення Міністерства внутрішніх справ України : наказ МВС України від 15.03.2018 р. № 206. URL: https://ips.ligazakon.net/document/MVS837?an=8&ed=2018_03_15.

7. Лазнюк Н. В. Нормативно-правові акти Міністерства внутрішніх справ України (Теоретичні питання) : дис. ... к.ю.н. : 12.00.01 / Наталія Василівна Лазнюк. К., 2002. 196 с.

8. Про затвердження Інструкції з організації нормотворчої діяльності в Міністерстві внутрішніх справ України : Наказ МВС України від 27.07.2012 р. № 649. URL: https://zakon.rada.gov.Ua/rada/show/v0649320-12#Text.

9. Про Національну поліцію : Закон України від 02.07.2015 р. URL : https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/580- 19#Text.

10. Про затвердження Положення про Національну поліцію : Постанова КМУ від 28.10.2015 № 877. URL : https://www.kmu.gov.ua/npas/248607704.

11. Див. напр.: Про затвердження Плану діяльності МВС з підготовки проектів регуляторних актів на 2021 рік : Наказ МВС України від 14.12.2020 р. № 859. URL: https://ips.ligazakon.net/document/MVS991 ; Про затвердження змін до Плану діяльності МВС з підготовки регуляторних актів на 2021 рік : Наказ МВС України від 20.10.2021 р. № 776. URL: https://ips.ligazakon.net/document/MVS1021.

12. Журавльов Д.В. Правові форми діяльності центральних органів виконавчої влади України / Д.В. Журавльов // Публ. право. 2013. № 1 (9). 175 с.

13. Салманова Е.Ю. Роль и значение нормативноправовых актов МВД Украины для правотворческой деятельности Национальной полиции Украины. Legea si уіаіа (Закон и жизнь). Молдова. 2016. № 7/2. С. 120-123.

14. Про затвердження Інструкції з оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення в органах поліції : Наказ МВС України від 06.11.2015 № 1376. URL: http://zakon5. rada.gov.ua/laws/show/z1496-15.

15. Про затвердження Інструкції з оформлення поліцейськими матеріалів про адміністративні правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксовані не в автоматичному режимі : Наказ МВС України від 07.11.2015 № 1395. URL: https://zakon.rada.gov.ua/ laws/show/z1408-15#Text

16. Див. напр.: Крамник А. Н. Рассмотрение дел об административных правонарушениях / А. Н. Крамник // Юстиц. Беларуси. 2011. № 7. С. 34-39; Пархоменко П. І. Особливості протоколу про адміністративне правопорушення у справах про адміністративну відповідальність за керування транспортними засобами / П. І. Пархоменко // Вісн. Акад. адвокат. України. 2013. № 2 (27). С. 51-56; Собко Я. Зависит от инстанции / Я. Собко // Судебно-юр. газ. 2015. № 25 (293). С. 8-10.

17. Салманова О.Ю. Види адміністративних стягнень за порушення міграційного законодавства, порядок та строки їх застосування / О.Ю. Салманова // Вісник Харківського національного університету внутрішніх справ. Харків. 2014. № 1 (64). С. 140-150.

18. Про затвердження Положення про Міністерство

внутрішніх справ України : постанова КМУ від 28.10.2015 № 878. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/878-2015-%D0%BF#Text.

Размещено на Allbest.ru