Початок реформи децентралізації влади в Україні: історичний аспект

THE BEGINNING OF THE REFORM OF POWER DECENTRALIZATION IN UKRAINE: A HISTORICAL ASPECT

The article examines the initial stage of the decentralization reform. It was determined that the decision to implement it was driven by the accumulation of existing local self-government problems, such as the lack of financial autonomy, excessive dependence on the central government, the complexity of the structure, and a large number of administrative- territorial units.

Key words: decentralization reform, local self-government, war, Ukraine, Russian Federation.

Постановка проблеми

реформа децентралізації влади

Під час повномасш- табного російського вторгнення більшість органів місцевого самоврядування показали спроможність вирішувати проблеми своїх громад. У значній мірі це зумовлено успіхами реформи децентралізації влади, яка впроваджується в Україні останні десять років. При цьому почалася вона також в умовах російської агресії.

Аналіз досліджень. Питанням впровадження реформи децентралізації влади присвячені наукові дослідження В. Куйбіди, А. Ткачука, В. Романовой Г. Кривчика, Д. Кругляка, А. Круглашова, М. Горбатюка, О. Павлової та інших. Водночас необхідно зазначити, що ця проблематика розглядається переважно у царині державного управління і залишається малодослідженою в історичному ракурсі.

Мета статті полягає у висвітленні причин та початку реформи децентралізації влади в Україні з урахуванням особливостей суспільно-політичних процесів в умовах початку російської агресії.

Виклад основного матеріалу

Створення сучасної моделі місцевого самоврядування розпочалося в Україні ще у 1990 році. З того час було ухвалено низку законів та інших нормативно-правових актів, спрямованих на побудову демократичної системи органів влади на місцях. У 1997 році після ратифікації Верховною Радою Європейської хартії місцевого самоврядування Україна зобов'язалась впровадити європейську модель управління у цій сфері.

Водночас попри задекларовані норми та численні обіцянки ще тривалий час спостерігалася значна централізація влади, що гальмувала розвиток місцевого самоврядування.

Так, у країні була вибудувана жорстка вертикаль президентської влади, представлена обласними і районними державними адміністраціями, які поряд із контролюючими функціями мали і великі управлінські повноваження.

Також органи місцевого самоврядування були позбавлені фінансової самостійності. Розподіл коштів на місцях часто здійснювався у ручний спосіб у залежності від лояльності місцевих очільників центральній виконавчий владі (Крив- чик, 2019: 98).

Не сприяли підвищенню ефективності місцевого самоврядування складність структури і велика кількість адміністративно-територіальних одиниць. Станом на початок 2014 року в Україні існувало 490 районів, 460 міст, з яких 182 мали спеціальний статус, 111 районів у містах, 885 селищ міського типу та 10 279 сільрад, які об'єднували 28 397 сільських населених пунктів. При цьому у більш ніж 6 тис. сільських громад проживало близько 3 тис. жителів, серед них у 4 809 громадах - менше 1 тис. осіб та у 1129 громадах - до 500 осіб (Про схвалення, 2014). У більшості з них були відсутні виконавчі органи відповідних сільрад, різні бюджетні установи та комунальні підприємства тощо. У зв'язку з цим багато громад не мали ані кадрових, ані фінансових ресурсів для ефективного вирішення місцевих проблем та надання населенню якісних публічних послуг.

Події кінця 2013 - початку 2014 років показали нагальну необхідність проведення реформи місцевого самоврядування. Під час Революції Гідності в охоплених масовими протестами областях населення показало великий рівень самоорганізації. Натомість місцеві представницькі органи влади, які мали представляти його інтереси, часто демонстрували інертність та залежність від центру. Наслідком цього були випадки, коли обласні та міські ради взагалі відмовлялися або приймали лише під тиском багаточисельних мітингів декларативні за своєю суттю звернення до центральних органів влади із закликом про неприпустимість застосування сили проти мирних демонстрантів, засудженням дій влади, вимогами амністії для засуджених тощо (Павлюк, 2015: 139-140). Все це показало відірваність органів місцевого самоврядування від населення.

Водночас після втечі президента Віктора Януковича Російська Федерація стала підтримувати в Україні, особливо у східних та південних областях, різні сепаратистські рухи та роздмухувати протести під гаслами федералізації. У таких умовах частина органів місцевого самоврядування у Донецькій та Луганській областях пішла на поводу у проросійських протестувальників, хоча у цілому намагалися демонструвати вичікувальну позицію.

Наприклад, 1 березня 2014 року Донецька міська рада під тиском проросійських демонстрантів прийняла рішення «Про оцінку політичної ситуації в Донбасі», у якому звернулася до обласної ради про негайне призначення референдуму про долю Донбасу. 3 березня Донецька облрада ухвалила подібне рішення, у якому заявила про необхідність проведення місцевого референдуму про розширення повноважень регіону, закликала Верховну Раду ухвалити відповідні зміни до законодавства, а у разі відмови пригрозила організувати його самостійно (Звернення депутатів, 2014). Водночас керівник облради Андрій Шишаць- кий заявляв, що виступає за єдину і неподільну Україну (Андрій Шишацький, 2014), та казав, що для проведення такого референдуму немає законодавчого підґрунтя (Для референдуму, 2014). Однак 18 березня ухвалив рішення про створення робочої групи для реалізації рішень облради від 3 березня (При Донецькій, 2014).

Згодом подібні рішення були ухвалені Сели- дівською, Макіївською, Дзержинською, Кіров- ською, Костянтинівською, Краснолиманською, Сніжнянською і Харцизькою міськими радами у Донецькій області та Луганською обласною і Пер- вомайською міською радою у Луганській області. Усі вони були оскаржені прокуратурою і зупинені судами (Суд скасував, 2014).

Проте навіть така антиконституційна позиція органів місцевого самоврядування не влаштовувала проросійських сепаратистів, які вимагали від них більш радикальних дій. Наслідком цього стало створення терористичних організацій «Донецька народна республіка» та «Луганська народна республіка», які згодом за підтримки російських найманців установили контроль над частиною районів зазначених областей.

Водночас Росія активно підтримувала своїх прихильників в інших регіонах України та надавала потужну фінансову та інформаційну підтримку просування вимог федералізації.

Керівництво України категорично відкинуло ці заклики, проте, розуміючи потребу посилення ролі органів місцевого самоврядування, запропонувало проведення реформи децентралізації. Так, 5 березня на засіданні Кабінету Міністрів прем'єр- міністр А. Яценюк заявив, що перед новим урядом стоїть завдання децентралізації влади. Відповідальним за підготовку швидкого пакету реформ місцевого самоврядування був призначений віце-прем'єр - міністр регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства В. Гройсман (Яценюк вважає, 2014).

17 березня при Мінрегіоні було створено Робочу групу з питань реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади на чолі з В. Гройсманом. До її складу увійшли народні депутати, представники урядових структур та провідні експерти у галузі. Зокрема, першим заступником голови Робочої групи став директор з питань науки та розвитку Інституту громадянського суспільства А. Ткачук (Про утворення, 2014). Він був одним із авторів ухваленої ще у 2009 році Концепції реформування місцевого самоврядування, яка однак так і не була втілена у життя. Саме цей документ було покладено за основу при підготовці нової візії реформи самоврядування (Кривчик, 2019: 100).

Протягом наступних двох тижнів Робоча група доопрацювала попередній проєкт. Його профільне обговорення відбулося на нараді прем'єра

А.Яценюка з міськими головами 25 березня і на Форумі місцевого самоврядування, який пройшов 27-28 березня у Львові (Місцеве самоврядування, 2014: 4).

Вже 1 квітня Кабінет міністрів своїм розпорядження №333-р затвердив «Концепцію реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади» (Про схвалення, 2014). Вона передбачала трирівневий адміністративно-територіальний устрій. Базовий рівень мав бути представлений громадами, районний - районами, а регіональний - областями, Автономною Республікою Крим та містами Київ і Севастополь. Відповідно до затвердженої візії громади мали отримати певну економічну свободу та можливість самотужки вирішувати питання місцевого значення. Водночас центральна влада повинна була поступитися на місцях частиною своїх повноважень та займатися глобальними питаннями - роботою силових структур, посиленням обороноздатності, плануванням у різних галузях економіки тощо.

Саме варіант розширення повноважень органів місцевої влади підтримувало більшість громадян. Відповідно до опитування, проведеного 28 березня - 2 квітня соціологічною службою Центру Разумкова та Соціологічною групою «Рейтинг», лише 16,7% респондентів підтримували перетворення України на федеративну державу. Натомість 69,3% виступали за збереження унітарного устрою з одночасною децентралізацією влади (Ідеологічні маркери, 2014).

Влада також активно пропагувала реформу для заспокоєння населення регіонів, де найсильніше відчували спроби Росії розхитати суспільно-політичну ситуацію під гаслами федералізації.

Так, 11 квітня прем'єр А. Яценюк з цією метою особисто відвідав Донецьк, у якому на той час була захоплена проросійськими формуваннями будівля облдержадміністрації та ще кілька адмінбудівель. У місті він зустрівся з представниками керівництва органів місцевого самоврядування та еліт східних областей. Зокрема, на зустрічі були присутні міський голова Донецька О. Лук'янченко, Луганська - С. Кравчекно, Харкова - Г. Кернес, голова Донецької облдержадміністрації С. Тарута, народні депутати Ю. Звягільський та Б. Колес- ніков, бізнесмен Р. Ахметов (Без ультиматимів, 2014).

Прем'єр заявив, що бачить лише мирний варіант виходу з кризи, розповів про переваги реформи децентралізації, пообіцяв не скасовувати мовний закон «Ківалова-Колесніченка» та схвально відгукнувся про необхідність прийняття закону про місцевий референдум.

Однак подальші події показали марність спроб пошуків компромісу. Старі місцеві еліти вже не мали впливу на сепаратистів, які відмовлялися залишати захоплені адміністративні будівлі у Донецьку. А 12 квітня група озброєних російських найманців на чолі з полковником ФСБ РФ І. Гір- кіним захопила Слов'янськ. Публічну підтримку тоді їм висловила міський голова Н. Штепа.

За таким умов в.о. Президента України О. Турчинов 14 квітня 2014 року видав указ «Про невідкладні заходи щодо подолання терористичної загрози і збереження територіальної цілісності України» (Про рішення, 2014), який дав офіційний початок Антитерористичної операції на сході України. Водночас керівництво продовжило виконання своїх обіцянок щодо проведення децентралізації.

Напередодні, 13 квітня, О. Турчинов підписав указ «Про заходи щодо забезпечення консолідації громадян України та припинення громадянського протистояння в Донецькій та Луганській областях» (Про заходи, 2014). Відповідно до нього Кабінету Міністрів України було доручено у тримісячний термін підготувати та організувати супроводження у парламенті законопроєктів щодо впровадження реформи місцевого самоврядування, яка б передбачала децентралізацію влади та суттєве посилення повноважень територіальних громад.

Вже 23 квітня уряд зареєстрував у парламенті проєкт закону «Про співробітництво територіальних громад». Документ був спрямований на створення законодавчої основи для об'єднання зусиль органів місцевого самоврядування задля вирішення загальних потреб, більш якісного надання публічних послуг мешканцям, створення спільної для кількох громад муніципальної інфраструктури.

17 червня 2014 року Верховна Рада прийняла закон. За місяць документ підписав президент П. Порошенко і 25 липня він набув чинності (Про співробітництво, 2014). Таким чином було покладено початок практичній реалізації децентралізації. Наступні важливі закони у цьому напрямі (про внесення відповідних змін до Бюджетного і Податкових кодексів та «Про добровільне об'єднання громад») були схвалені відповідно у грудні 2014 та у лютому 2015 років (Романова, Умланд, 2021: 45). Сам же перший етап децентралізації розтягнувся у часі до 2019 року і суттєво вибився за терміни, передбачені у схваленій у квітні 2014 року Концепції.

Відповідно до неї планувалося вже у 2014 році внести відповідні зміни до Конституції та затвердити необхідну законодавчу базу і закінчити реформу в цілому вже у 2017 році. Однак у зв'язку з російсько-українською війною, складною внутрішньополітичною ситуацією та необхідністю реагування на проблеми, які виникли у процесі реформування, вкластися у визначені строки не вдалося.

Висновки

Отже, проголошення курсу на децентралізацію було обумовлено необхідністю вирішення наявних проблем місцевого самоврядування, а також реагування на інспіровані Росією протестні рухи з вимогами федералізації. Українська влада продемонструвала оперативність у швидкому переході від публічних обіцянок до практичного початку реформи, однак її подальше впровадження через низку причин розтягнулося на тривалий термін.

Список використаних джерел