Проблеми правового забезпечення політичного фінансування в Україні на шляху європейської та євроатлантичної інтеграції в умовах воєнного стану

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національний авіаційний університет

Маріупольський державний університет

ПРОБЛЕМИ ПРАВОВОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ПОЛІТИЧНОГО ФІНАНСУВАННЯ В УКРАЇНІ НА ШЛЯХУ ЄВРОПЕЙСЬКОЇ ТА ЄВРОАТЛАНТИЧНОЇ ІНТЕГРАЦІЇ В УМОВАХ ВОЄННОГО СТАНУ

КАМІНСЬКА Наталія Василівна - докторка юридичних наук, професорка, професорка кафедри міжнародного права та порівняльного правознавства

ПОЖИДАЄВА Марія Анатоліївна - докторка юридичних наук, доцентка, професорка кафедри права

Анотація

політичний фінансування правовий законодавство

Для забезпечення демократи, конкуренції й транспарентності у політичних процесах, а також уникнення загроз корупції і недобросовісної діяльності, в тому числі обмеження надмірного впливу великого капіталу на ухвалення політичних рішень, необхідним є належне політичне фінансування в Україні. На шляху набуття членства в Європейському Союзі та НАТО одним з міжнародно-правових зобов'язань України є запровадження таких правил фінансування політичних партій і виборчих кампаній, які протидіятимуть корупції, гарантуватимуть прозорість, рівномірність і підзвітність. Не зважаючи на значну модернізацію законодавства, під час дії правового режиму воєнного стану, питання політичного фінансування в наукових джерелах в Україні належним чином не вивчаються. Тому метою цієї статті є виокремлення ключових проблем правового забезпечення політичного фінансування в Україні на шляху європейської та євроатлантичної інтеграції в умовах воєнного стану, що зумовило здійснення аналізу концептуальних засад і категорій цього дослідження, чинного законодавства України і міжнародно-правових зобов'язань щодо політичного фінансування. На цій основі зроблені відповідні висновки і рекомендації, насамперед, сформульовано пропозиції, спрямовані на запобігання і протидію політичній корупції, впровадження загальновизнаних стандартів у діяльність політичних партій та майбутні виборчі кампанії. Зокрема, важливим є чіткий розподіл повноважень між суб'єктами контролю за діяльністю політичних партій, належним витрачанням коштів, отриманих політичною партією з державного бюджету на фінансування її статутної діяльності, а також видається доцільною конкретизація на законодавчому рівні власне статутної діяльності і т.д. Беззаперечно, низьким залишається рівень суспільної підтримки інституту державного фінансування політичних партій, як і задоволеність результатами діяльності багатьох з них, у тому числі, в умовах дії правового режиму воєнного стану. Ключовим завданням визначено забезпечення доброчесності політичних партій через підвищення прозорості, відкритості та підзвітності в їх діяльності, виконання міжнародних зобов'язань України, особливо щодо запобігання політичній корупції. Окреслено перспективи і першочергові напрями подальших наукових розвідок у цій сфері, враховуючи багатовимірність і міждисциплінарність інституту політичного фінансування, його теоретичну й практичну значущість, удосконалення правового регулювання і правозастосовної практики в умовах сьогодення і післявоєнного розвитку.

Ключові слова: політичне фінансування, політичні партії, прозорість, фінансова звітність, статутна діяльність, міжнародні зобов'язання

Annotation

Nataliia Kaminska Doctor of Law, Professor, Professor of Department of International Law and Comparative jurisprudence of the National Aviation University Kyiv, Ukraine,

Mariia Pozhydaieva Doctor of Sciences of Law, Docent, Professor of Department of Law of Mariupol State University, 6 Preobrazhenska street, Kyiv

PROBLEMS OF LEGAL ENSURING OF POLITICAL FINANCING IN UKRAINE THROUGH EUROPEAN AND EUROATLANTIC INTEGRATION UNDER THE CONDITIONS OF THE STATE OF MARTIAL

In order to ensure democracy, competition and transparency in political processes, as well as to avoid threats of corruption and unscrupulous activities, including limiting the excessive influence of big capital on political decision-making, proper political financing is necessary in Ukraine. On the way to becoming a member of the European Union and NATO, one of Ukraine's international legal obligations is the introduction of rules for financing political parties and election campaigns that will combat corruption, guarantee transparency, uniformity and accountability. Despite the significant modernization of the legislation, during the legal regime of martial law, the issues of political funding are not adequately studied in scientific sources in Ukraine. Therefore, the purpose of this article is to highlight the key problems of legal support of political financing in Ukraine on the path of European and Euro-Atlantic integration in the conditions of martial law, which led to the analysis of the conceptual bases and categories of this study, the current legislation of Ukraine and international legal obligations regarding political financing.

On this basis, appropriate conclusions and recommendations were made, first of all, proposals were formulated aimed at preventing and countering political corruption, introducing generally recognized standards into the activities of political parties and future election campaigns. In particular, it is important to have a clear distribution of powers between the subjects of control over the activities of political parties, the proper spending of funds received by a political party from the state budget to finance its statutory activities, and it also seems appropriate to specify at the legislative level the actual statutory activities, etc. Undoubtedly, the level of public support for the institution of state financing of political parties remains low, as does satisfaction with the results of the activities of many of them, including under the conditions of the legal regime of martial law. The key task is the fulfillment of Ukraine's international obligations, especially regarding the prevention of political corruption and ensuring the integrity of political parties through increasing transparency, openness and accountability in their activities. The prospects and priority directions of further scientific research in this area are outlined, taking into account the multidimensionality and interdisciplinary nature of the institution of political financing, its theoretical and practical significance, the improvement of legal regulation and law-enforcement practice in the conditions of today's and post-war development.

Keywords: political financing, political parties, transparency, financial reporting, statutory activity, international obligations

Вступ

Реалізація принципу верховенства права, як і інших засад розвитку демократії, не лише становить основу внутрішньої та зовнішньої політики будь-якої цивілізованої держави, а свідчить про ефективність організації та функціонування системи публічної влади, впровадження загальновизнаних цінностей і стандартів, успішність реформ у сучасній правовій демократичній державі. Тому для забезпечення демократії, конкуренції й транспарентності в політичних процесах, а також уникнення загроз корупції та недобросовісної діяльності в суспільно-політичному житті, у тому числі обмеження надмірного впливу великого капіталу на ухвалення політичних рішень, необхідним є належне політичне фінансування в Україні, чинні правила якого гарантуватимуть, насамперед, його прозорість, рівномірність та підзвітність, що закріплено міжнародними стандартами у цій сфері. Відсутність ефективного регулювання політичного фінансування може поставити під загрозу переваги демократії, інтенсифікувати існуючі проблеми державно-правового розвитку.

Також у контексті набуття повноправного членства в Європейському Союзі та Організації Північноатлантичного договору одним з міжнародно-правових зобов'язань України є запровадження таких правил фінансування політичних партій і виборчих кампаній, які протидіятимуть корупції [14].

Огляд літератури

Питання правового забезпечення політичного фінансування все частіше привертають увагу науковців, політичних оглядачів, представників громадських організацій, національних і міжнародних експертів. Так, створенню ґрунтовної наукової джерельної бази сприяли напрацювання таких дослідників як Афанасьєва М., Бернацький Б., Бисага Ю., Вадімова Н., Васильченко О., Джуган В., Діденко О., Дешко Л., Ключковський Ю., Корчак Я., Куян І., Марцеляк О., Мелешевич А., Нестерович В., ПетришинаДюг Г., Полевий В., Совгиря О., Федоренко В. та ін. Слід виокремити, що на проблематиці статутного регулювання і статутної діяльності політичних партій акцентують М. Гусяк, М. Хавронюк і т.д. [5-7] Специфіку фінансування політичних партій і виборчих кампаній, політичної діяльності, механізмів фінансування політичних партій і відповідальності за порушення у цій сфері розкривають і зарубіжні дослідники, у тому числі їх компаративістський аналіз, а саме Дж. Баллінгтон, Е. Фальгера, М. Кахане, К.-Х. Нассмахер, Д. Піччіо, Ф. Шеберг [8-9]. Властиво, що не лише вчені-юристи вивчають зазначені аспекти, а також політологи, економісти та інші вчені розкривають ряд аспектів фінансового забезпечення діяльності політичних партій в Україні та інших держав, фінансування політичної діяльності, контроль за її здійсненням тощо (Селівестрова Л., Захарченко Н., Обушний С., Романюк А., Швецова А., Янішевський С. і т.д.). [10-11].

Водночас видається, що в умовах сьогодення, враховуючи новації законодавства і відповідні нормотворчі ініціативи, потребу виконання міжнародних зобов'язань в умовах набуття статусу кандидата на членство у ЄС і подальшої євроатлантичної інтеграції, а також під час дії правового режиму воєнного стану, питання політичного фінансування в Україні належним чином не висвітлені.

Отже, з огляду на багатовимірність і міждисциплінарність, теоретичну й практичну значущість, потребують комплексного вивчення вищезгадані аспекти заявленої наукової проблематики. Тому метою цієї статті є виокремлення ключових проблем правового забезпечення політичного фінансування в Україні на шляху європейської та євроатлантичної інтеграції в умовах воєнного стану. Це зумовлює здійснення аналізу концептуальних засад і категорій цього дослідження, чинного законодавства України і конкретних міжнародно-правових зобов'язань щодо політичного фінансування, а також формулювання пропозицій, спрямованих на запобігання політичній корупції, впровадження загальновизнаних стандартів у діяльність політичних партій та майбутні виборчі кампанії.

Матеріали та методи

Методологічна основа дослідження зумовлена міжгалузевою і міждисциплінарною природою проблеми політичного фінансування, особливостей його правового забезпечення в умовах європейської та євроатлантичної інтеграції, а також під час дії правового режиму воєнного стану в Україні. Йдеться про сукупність філософсько-світоглядних, загальнонаукових, конкретно-наукових і спеціально-правових методів наукового пізнання. Першочергове значення мають діалектичний, антропологічний, гносеологічний, герменевтичний, порівняльно-правовий методи, а також методи техніко-юридичного і структурно-функціонального аналізу, формально-логічний, системно-структурний, синергетичний та інші методи. Зокрема, за допомогою використання філософського діалектичного методу вбачається можливим з'ясувати сутність і зміст поняття політичного фінансування, його форм у динаміці, постійний розвиток доктринальних і нормативних джерел, взаємозв'язок з деякими іншими державно-правовими явищами і процесами, особливо європейської та євроатлантичної інтеграції України. Формально-логічний і системноструктурний методи, методи техніко-юридичного аналізу, узагальнення і синтезу дозволили проаналізувати сучасні наукові позиції, розкрити конституційно-правову, фінансово-правову природу політичного фінансування, його правову основу, концептуальні засади і категорії дослідження, відповідність чинного законодавства України міжнародно-правовим зобов'язанням. Метод класифікації сприяв виокремленню таких форм політичного фінансування в Україні, як внески на підтримку політичних партій та державне фінансування політичних партій, а також акцентувати на окремих принципах діяльності політичних партій і майбутніх виборчих кампаній. У цьому контексті підкреслено ключові сучасні проблеми механізмів законодавчого та інституційного забезпечення доброчесності, прозорості, підзвітності політичних партій, ефективності правил політичного фінансування і заходів контролю за ним в Україні в умовах дії правового режиму воєнного стану, післявоєнної відбудови тощо.

Водночас у результаті використання порівняльно-правового методу дослідження співставлено положення національного законодавства і міжнародно-правових актів, за якими визначено міжнародні зобов'язання України з питань політичного фінансування, державного і громадського контролю, протидії корупційним ризикам і проявам у цій сфері, а також критичного вивчення аналогічного досвіду зарубіжних держав з потенційними можливостями апробації успішних практик в українських реаліях. Звернемо увагу, що програмний метод, методи стратегування і правового моделювання, соціологічний, узагальнення і прогнозування дозволяють запропонувати напрями і способи удосконалення правової бази політичного фінансування в Україні, відповідної правозастосовної практики. Причому застосування методу програмування зумовлено, у тому числі, затвердженням Державної антикорупційної програми на 2023-2025 роки (постанова Кабінету Міністрів України № 220 від 04.03.2023 р.) [12], аналізом програм і статутів низки політичних партій. Зрештою, доцільним стало використання ряду філософських світоглядних підходів (діяльнісного, компаративістського, міждисциплінарного, багаторівневого і т.д.) і методологічних принципів дослідження, а саме: плюралізму, системності, всебічності, об'єктивності, історизму, детермінізму, комплексності тощо. На цій основі сформульовано узагальнюючі положення, висновки і пропозиції з досліджуваної проблематики.

На досягнення заявленої наукової мети спрямовано використання результатів емпіричних досліджень, спостережень, аналітичних звітів і записок, дайджестів, політико-правової публіцистики, статистичних матеріалів тощо. Нормативно-правову основу роботи становлять Конституція України, закони і підзаконні нормативно-правові акти, міжнародні документи, рішення Конституційного Суду України щодо політичних партій, судова практика.

Результати та обговорення

Як справедливо зазначає Глобальна комісія з виборів, демократії та безпеки, «неврегульоване фінансування політичної діяльності може позначатися на політичній рівності, створювати для організованої злочинності можливість купувати політичний вплив та підривати довіру суспільства до виборів» [13]. У зв'язку з цим, на наше переконання, слід з'ясувати стан законодавчого регулювання у цій сфері, чи існують прогалини або суперечності, особливо у зв'язку з останніми зміни і доповнення до законодавства України, активізацією громадського обговорення і, звісно, враховуючи дію правового режиму воєнного стану та перспективи післявоєнного розвитку, європейський і євроатлантичний інтеграційний курс України.

Правову базу фінансування політичних партій в Україні становлять Конституція України 1996 р., Закони України «Про політичні партії в Україні» № 2365ІІІ від 05.04.2001 р. із змінами, «Про запобігання корупції» № 1700-VII від 14.10.2014 р. зі змінами, низку підзаконних актів щодо регулювання відносин у цій сфері.

Зокрема, відповідними підпунктами пункту 1.5. «Забезпечення доброчесності політичних партій та виборчих кампаній» Додатку 1 до Державної антикорупційної програми на 2023-2025 роки, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України № 220 від 04.03.2023, закріплено показники (індикатори) досягнення очікуваних стратегічних результатів у сфері удосконалення правил політичного фінансування та Додатку 2 до даної Програми закладено систему заходів, реалізація яких дозволить на законодавчому рівні досягти цих результатів [12].

Застосування терміна «політичне фінансування» (англ. «political financing», «political funding»), під яким пропонується розуміти фінансування політичних партій та виборчих кампаній, набуло актуальності з огляду розробки з 2003 року, подальшого ведення і періодичного оновлення Міжнародним інститутом демократії та підтримки виборчих процесів (англ. International IDEA) бази даних про політичні фінанси [13-14], а також опублікування протягом 2010 - 2012 рр. Групою держав проти корупції (англ. Group of States against Corruption (GRECO)), створеною Радою Європи, Глобальною комісією з виборів, демократії та безпеки звітів, окремі дані яких зосереджено на оцінюванні прозорості фінансування політичних партій та виборчих кампаній, моніторингу дотримання чинних правил такого фінансування та санкцій за їх порушення [15-17]. Ще на початку 2000-х рр. було узагальнено успішні національні практики і ухвалено на рівні загальноєвропейських інституцій «Керівні принципи та доповідь щодо фінансування політичних партій», прийняті Венеціанською Комісією (09-10).03.2001 (CDL-INF(2001)008); Рекомендацію ПАРЄ «Фінансування політичних партій» від 22.05.2001 № 1516(2001); Рекомендація Комітету Міністрів Ради Європи від 08.04.2003 Rec 2003(4) «Про загальні правила боротьби з корупцією при фінансуванні політичних партій та виборчих кампаній» [18-19; 33-34].

Слід зауважити, що Міжнародний інститут демократії та підтримки виборчих процесів (англ. International IDEA) визначає політичне фінансування як (законне і незаконне) фінансування поточної діяльності політичних партій та виборчих кампаній (зокрема, кампаній, що проводяться кандидатами і політичними партіями, а також третіми особами) [13-14]. Погоджуючись з таким визначенням, варто вказати, що в окремих публікаціях зустрічається некоректне ототожнення понять «політичне фінансування» і «державне фінансування» [20, с. 88]. Останнє з них застосовується до фінансування за рахунок коштів тільки з державного бюджету статутної діяльності політичних партій та відшкодування витрат політичних партій, пов'язаних із фінансуванням їхньої передвиборної агітації під час чергових та позачергових виборів народних депутатів України відповідно до положень Розділу IV¹ Закону України «Про політичні партії в Україні» від 05.04.2001 із внесеними змінами.

На сьогодні згідно з ч. 3 ст. 14 Закону України «Про політичні партії в Україні» із змінами [21] політичне фінансування в Україні можливе у двох формах: 1) внески на підтримку партій; 2) державне фінансування політичних партій.

Враховуючи Рекомендації Парламентської асамблеї Ради Європи (далі - ПАРЄ) «Фінансування політичних партій» від 22.05.2001 р. № 1516 (2001)[18] та норми Регламенту № 1141/2014 Європейського парламенту та Ради «Про статут і фінансування європейських політичних партій та європейських політичних фондів» від 22.10.2014 [22], в Україні державне фінансування політичних партій було запроваджено з 2016 року згідно з Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запобігання і протидії політичній корупції» № 731-VIII від 08.10.2015 [23]. Державне фінансування політичних партій запобігає їх залежності від приватних донорів та гарантує відповідну рівність між партіями залежно від політичної підтримки дійсними голосами виборців.

Державне фінансування політичних партій та здійснення контролю за цільовим витрачанням коштів від такого фінансування, встановлення обмежень щодо здійснення внесків на підтримку партій з боку фізичних та юридичних осіб, а також регулярне звітування політичних партій про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру можна вважати антикорупційними заходами в політичній сфері. У цілому такі заходи спрямовано і на обмеження надмірного впливу олігархів на політичне життя, що передбачено однією з семи рекомендацій, наданих Європейською Комісією у її Висновку щодо заявки України на членство в ЄС від 17 червня 2022 року [1].

Також слід звернути увагу ще на одну з рекомендацій Венеційської Комісії, яка міститься у п. 64 Висновку щодо Закону України «Про запобігання загрозам національній безпеці, пов'язаним із надмірним впливом осіб, які мають значну економічну та політичну вагу в суспільному житті (олігархів)» від 12.06.2023 (CDL-AD(2023)018) про необхідність посилення правил фінансування політичних партій і виборчих кампаній та існуючих механізмів контролю [24].

Для виконання зазначених вище міжнародних антикорупційних рекомендацій, необхідних для забезпечення прозорості діяльності політичних партій на шляху європейської та євроатлантичної інтеграції України, з 26.12.2023 р. набрав чинності Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення державного фінансування та контролю за діяльністю політичних партій» № 3337-ІХ від 23.08.2023 (далі - Закон) [25]. Згідно з положеннями цього Закону передбачено, зокрема:

- повне відновлення призупинених під час пандемії COVID-19, повномасштабного вторгнення росії та запровадження правового режиму воєнного стану зобов'язань щодо фінансової звітності політичних партій, а саме:

політичні партії через портал POLITDATE - електронну систему подання та оприлюднення звітності політичних партій, виборчих фондів, подають до Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - НАЗК) звіти про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру (далі звіти) протягом 120 днів з дня набрання чинності Законом, якщо політична партія не має права на державне фінансування своєї статутної діяльності, або протягом 90 днів з дня набрання чинності Законом, якщо політична партія має право на державне фінансування своєї статутної діяльності. При цьому партії можуть подавати звіти за квартал або за рік, але НАЗК перевірятиме їх за правилами, встановленими для щоквартальних звітів;

- справедливе зниження порогу для державного фінансування політичних партій з 5% до 3% отриманих голосів виборців від загальної кількості голосів виборців, поданих за всі виборчі списки кандидатів у народні депутати України в загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі, оскільки це гарантує рівність шансів між політичними партіями та надає можливість партіям, які не подолали встановленого законом прохідного бар'єра на виборах народних депутатів України, через що не будуть представлені в парламенті, вийти на політичну арену та конкурувати на справедливих умовах з більш авторитетними партіями. Це положення набирає чинності з дня офіційного оприлюднення результатів наступних чергових або позачергових виборів народних депутатів України;

- встановлення нового виду провадження в окремої категорії термінових адміністративних справ щодо державного фінансування статутної діяльності політичних партій у разі оскарження останніми рішень НАЗК про відмову в наданні державного фінансування статутної діяльності політичної партії або про зупинення (припинення) державного фінансування статутної діяльності політичної партії до апеляційного адміністративного суду в апеляційному окрузі, що включає місто Київ, шляхом внесення змін до ч. 2 ст. 22 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) [26] і доповнення КАС України новою статтею 289⁵;

- посилення вимог щодо запобігання та протидії здійсненню внесків на користь політичних партій особами, які не дотримуються встановлених ч. 1, ч. 3 - ч. 5 ст. 15 Закону України «Про політичні партії в України» № 2365ІІІ від 05.04.2001 зі змінами [21] обмежень щодо здійснення таких внесків шляхом накладення відповідальності на цих осіб та збільшення з 15 до 30 робочих днів строку відмови уповноваженою особою партії від грошового внеску чи його частини, що надійшов від особи, яка не мала права здійснювати такий внесок, або в розмірі, що перевищує встановлений законом розмір;

- удосконалення здійснення державного контролю НАЗК за дотриманням установлених законом обмежень щодо фінансування політичних партій, законним та цільовим використанням політичними партіями коштів, виділених з державного бюджету на фінансування їхньої статутної діяльності, своєчасністю подання фінансових звітів партій і повнотою таких звітів, звіту зовнішнього незалежного фінансового аудиту діяльності партій, відповідністю їх оформлення встановленим вимогам, достовірністю включених до них відомостей завдяки використанню можливостей автоматичного режиму проведення перевірок звітів політичних партій шляхом інтеграції з іншими інформаційно-телекомунікаційними і довідковими системами, реєстрами, базами даних, а також встановлення на рівні закону для політичної партії обов'язку надати пояснення протягом 10 робочих днів з дня отримання пропозиції НАЗК щодо виявлених під час перевірки ознак порушення законодавства.

Серед законодавчих нововведень у сфері політичного фінансування слід виокремити положення, згідно зі змістом якого кошти політичної партії, у тому числі кошти з державного бюджету на фінансування її статутної діяльності, можуть повністю або частково розміщуватися на поточному або вкладному (депозитному) банківському рахунку під визначений процент (дохід). При цьому кошти від державного фінансування статутної діяльності політичної партії можуть бути розміщені тільки в установі державного банку України. Вимоги щодо цільового використання коштів державного фінансування статутної діяльності політичних партій застосовуються до коштів, отриманих політичною партією як проценти (дохід) за розміщення на поточному або вкладному (депозитному) рахунку коштів державного фінансування статутної діяльності політичної партії (див. оновлену ст. 14 Закону України «Про політичні партії в Україні»).

Водночас, надання політичним партіям права розпоряджатись бюджетними коштами шляхом розміщення їх під визначений процент (дохід) у державному банку України з метою використання такого доходу на поточне фінансування статутної діяльності цих партій викликає дискусію. Оскільки зазначене вище нововведення, по-перше, порушує передбачений п. 6 ч. 1 ст. 7 Бюджетного кодексу України принцип ефективності та результативності бюджетної системи України щодо залучення мінімального обсягу бюджетних коштів та досягнення максимального результату при використанні визначеного бюджетом обсягу коштів, по-друге, протирічить установленому особливому режиму державного фінансування статутної діяльності політичних партій, відповідно до якого ч. 6 ст. 17⁵

Закону України «Про політичні партії в Україні» встановлено щоквартальне перерахування коштів, виділених з державного бюджету на фінансування статутної діяльності політичних партій, а ч. 2 ст. 17⁶ цього ж Закону передбачено повернення таких коштів до державного бюджету у разі їх невикористання. [21] Тому спостерігається неузгодженість запровадженої можливості розміщення вільних коштів від державного фінансування для отримання додаткових доходів з іншими чинними положеннями законодавства.

З позиції необхідності акцентування уваги на забороні витрачання політичними партіями отриманих бюджетних коштів на фінансування участі у виборах або на цілі, не пов'язані зі здійсненням статутної діяльності, потребує певної конкретизації ця заборона шляхом її прямого закріплення у відповідних нормах Закону України «Про політичні партії в Україні», зокрема після оновленої ч. 6 ст. 14 цього Закону доповнити новою частиною такого змісту: «Кошти, отримані політичною партією з державного бюджету на фінансування її статутної діяльності заборонено використовувати на витрати політичних партій, пов'язані з фінансуванням їхньої передвиборної агітації під час чергових та позачергових виборів народних депутатів України, або на цілі, не пов'язані із їхньою статутною діяльністю».

При цьому ст. 17⁹ цього ж Закону передбачено державний контроль за законним та цільовим використанням політичними партіями коштів, виділених з державного бюджету на фінансування їхньої статутної діяльності, який здійснюють Рахункова палата та НАЗК. У разі виявлення цими державними органами фактів, які свідчать про те, що кошти, виділені з державного бюджету на фінансування статутної діяльності політичної партії, використані нею на фінансування участі у виборчих кампаніях або на цілі, не пов'язані із здійсненням статутної діяльності, Рахункова палата чи НАЗК невідкладно звертається до суду з позовом про встановлення відповідних фактів [21].

Разом з тим, термін «статутна діяльність політичної партії» законодавством не регламентовано, як і не встановлено вичерпного переліку заборон щодо витрачання політичними партіями коштів державного фінансування і не визначено пріоритетних напрямів використання цих коштів з дотриманням партіями обмежень, визначених для учасників бюджетного процесу. З огляду на це, майже всі здійснені політичними партіями витрати можна віднести до витрат на «статутну діяльність політичної партії».

Тому слід підкреслити, що неодноразово науковці вже звертали увагу на цю проблему. Зокрема, йдеться про відсутність у законодавстві дефініції понять статуту, статутної діяльності, статутних завдань і цілей, статутних органів тощо, не зважаючи на поширену статутну форму регулювання (громадських об'єднань, політичних партій, релігійних організацій, визначених непідприємницьких товариств, асоціацій органів місцевого самоврядування та їх добровільних об'єднань, саморегулюючих організацій, організацій, які здійснюють професійне самоврядування; неурядових організацій інших держав, міжнародних неурядових організацій) [5-6].

С. Янішевський, розглядаючи правові засади і практичні можливості використання в Україні досвіду держав-членів ЄС у сфері державного фінансування статутної діяльності політичних партій, виокремлює пряме державне фінансування політичних партій, що здійснюється в більшості країн ЄС, загалом у 130 країнах світу. Він підтримує деталізацію напрямів витрачання державного фінансування статутної діяльності й використання досвіду Польщі, де кожна партія повинна створити Експертний фонд, до якого має перераховувати від 5 % до 15 % отриманого державного фінансування і кошти якого витрачаються на фінансування юридичних, політичних, соціологічних і соціально-економічних досліджень і освітньо-видавничої діяльності [11].

Як стверджують інші дослідники, політична партія, керуючись законом, самостійно визначає, яка її діяльність є статутною. Будь-яка діяльність політичної партії незаконного спрямування має визнаватися незаконною і нестатутною, у той час як будь-яка інша, передбачена статутом політичної партії, який не суперечить закону (причому існує презумпція несуперечності статуту політичної партії закону) - повинна визнаватися статутною. Таким чином, чи є статутною її діяльність і на які саме цілі можуть витрачатися кошти, отримані політичною партією з державного бюджету на фінансування її статутної діяльності, визначає сама партія - на підставі закону. Практично це саме визначають НАЗК та Рахункова палата під час здійснення своєї контрольної діяльності на підставі виявлених ними фактів і власного тлумачення поняття «статутна діяльність політичної партії» (ст. 17-9, пункти 3 і 4 ч. 1 ст. 18 Закону), а також з урахуванням дещо суперечливого бюджетного законодавства. Водночас передбачено негативні правові наслідки неправильного - на погляд НАЗК чи Рахункова палата - визначення політичною партією змісту своєї статутної діяльності, тому поняття «статутна діяльність політичної партії» має бути одним із засадничих. На думку М. Хавронюка, конфліктів і тривалої процедури їх вирішення в багатьох випадках можна було б уникнути, якби законодавець, з одного боку, уповноважив НАЗК на основі положень законодавства визначити чітке поняття «статутна діяльність політичної партії», а з іншого, визнав, що чинне в законодавстві поняття «бюджетні видатки споживання» суттєво обмежує законну та статутну діяльність політичних партій, усунув існуючу колізію на користь Закону «Про політичні партії в Україні» і в законі про державний бюджет на наступний рік передбачив для політичних партій також видатки розвитку [7].

Поряд з цим, також варто звернути увагу на положення нового чинного Закону [25], згідно з якими політичні партії мають правові підстави надати неповну інформацію у звіті через втрату (знищення чи псування) первинних документів, комп'ютерного та іншого обладнання внаслідок воєнних дій, терористичних актів, диверсій, спричинених збройною агресією російської федерації проти України; знаходження первинних документів, комп'ютерного та іншого обладнання на територіях територіальних громад, що належать до територій, на яких ведуться активні бойові дії, або тимчасово окупованих територій відповідно до переліку, затвердженого центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику з питань тимчасово окупованої російською федерацією території України; інші обставини непереборної сили (форс-мажорні обставини). Обставини, що свідчать про неможливість отримання політичною партією інформації в повному обсязі, мають бути документально підтверджені у встановленому Законом порядку (див. п. 8 розділу УІ Закону України «Про політичні партії в Україні»).

Крім того, згідно з оновленим п. 4 ч. 11 ст. 17 Закону України «Про політичні партії в Україні», якщо фінансове зобов'язання політичної партії виникло у звітному періоді та було погашено у цей самий звітний період, воно не відображається у звіті політичної партії [21]. Такий підхід може призвести до обмеження доступу громадськості до повної інформації про фінансові зобов'язання політичних партій та ускладнення перевірки легітимності їх майна, доходів та витрат.

Відповідно до ст. 11 Закону України «Про запобігання корупції» та ст. 17 Закону України «Про політичні партії в Україні” постійний моніторинг політичного фінансування із застосуванням ризико-орієнтованого підходу здійснюється НАЗК як основним суб'єктом, відповідальним за забезпечення законності та прозорості політичних фінансів в Україні [21; 27]. За результатами проведеної зовнішньої оцінки ефективності діяльності НАЗК за період 2020-2021 років незалежною Комісією, яка складалась з трьох міжнародних експертів, призначених Кабінетом Міністрів України 10 листопада 2021 року за поданням міжнародних донорів, які надавали технічну допомогу Україні у сфері боротьби проти корупції (Джозеф Генглоф (США), Діана Курпнієце (Латвія) і Лаура Стефан (Румунія)), у звіті оцінки зазначається прогрес НАЗК у контролі фінансування політичних партій [28].

У той же час, згідно з вимогами Виборчого кодексу України контроль виборчих фондів політичних партій та кандидатів на загальнодержавних виборах покладено на Центральну виборчу комісію (далі - ЦВК), її регіональне або територіальне представництво, НАЗК та банки, у яких відкрито рахунки виборчих фондів [29]. Водночас аналіз фінансових звітів про надходження та використання коштів виборчих фондів здійснюється ЦВК спільно з НАЗК, що призводить до дублювання повноважень. Так, пп. 1.5.3.5 Державної антикорупційної програми на 2023-2025 роки передбачено систему заходів, реалізація яких дозволить закріпити на законодавчому рівні ефективний розподіл повноважень між ЦВК та НАЗК за фінансуванням політичної діяльності та передвиборної агітації шляхом внесення відповідних змін та доповнень до Виборчого кодексу України [12].

Можна зустріти в наукових роботах пропозиції дискусійного характеру, зокрема, стосовно змісту, напрямів і видів контролю за діяльністю політичних партій. Так, узагальнено, що систему суб'єктів контролю складають Міністерство юстиції України, Рахункова палата, НАЗК, ЦВК, окружні й територіальні виборчі комісії. Також для підвищення ефективності контролю за діяльністю політичних партій та їх відповідальності запропоновано: розширити повноваження Конституційного Суду України з наданням права вирішувати питання про відповідність Конституції України (конституційність) виборчих програм і статутів; надати право судам стягувати на користь держави майно та кошти партії у випадку подання політичною партією свідомо (навмисно) неправдивих відомостей для її реєстрації, якщо такі відомості були подані помилково - майно та кошти партії можуть бути використані на її статутні цілі. [31]

В умовах воєнного стану та вирішення Європейською Радою розпочати переговори про вступ з Україною з наданням пропозиції Раді ЄС ухвалити відповідні рамки переговорів постають дискусійні питання щодо можливостей реформування правил державного фінансування політичних партій через повне зупинення (наприклад, проєкт закону № 10401 від 10.01.2024 [35]) або обмеження (наприклад, електронна петиція до Президента України №22/215440еп від 11.01.2024, яка є у статусі розгляду [36]) такого фінансування і переспрямування звільнених бюджетних коштів на потреби Збройних Сил України та військовопромислового комплексу. Це віддзеркалює низький рівень суспільної підтримки інституту державного фінансування політичних партій.

Під час дії особливого правового режиму воєнного стану, виконання Україною взятих на себе міжнародних зобов'язань, особливо в контексті запобігання та протидії корупційним ризикам, а також з огляду на необхідно значний обсяг надважливих видатків на оборону та захист України, безумовно усі бюджетні видатки мають бути обґрунтованими і виваженими. Тут важко не погодитись з позицією Центру політико-правових реформ [40], згідно з якою доцільним можна вважати запровадження пропорційного та обґрунтованого скорочення видатків для державного фінансування статутної діяльності політичних партій, що не повинно перешкоджати їх повноцінному функціонуванню.

Висновки

Підсумовуючи викладене вище, можна зробити висновок, що в умовах воєнного стану на шляху європейської та євроатлантичної інтеграції у цілому чинний рівень ефективності правил політичного фінансування та заходів контролю за ним в Україні досягає мети запобігання політичній корупції та забезпечення доброчесності політичних партій через підвищення прозорості, відкритості та підзвітності в їх діяльності.

Водночас за результатами дослідження варто констатувати про необхідність удосконалення правового регулювання і правозастосовної практики у цій сфері в умовах сьогодення і післявоєнного розвитку. Зокрема, важливим є чіткий розподіл повноважень між суб'єктами контролю за діяльністю політичних партій, ефективним і цільовим використанням коштів, отриманих політичною партією з державного бюджету на фінансування її статутної діяльності, а також видається доцільною конкретизація на законодавчому рівні власне статутної діяльності і т.д. Враховуючи, що низьким залишається рівень суспільної підтримки інституту державного фінансування політичних партій, як і задоволеність результатами діяльності багатьох з них, у тому числі, в умовах дії правового режиму воєнного стану, вбачаємо необхідними системну популяризацію інституту політичного фінансування, роз'яснення громадськості його сутності і значення, відповідності існуючим міжнародно-правовим стандартам, залучення до організації та проведення постійного моніторингу публічної фінансової звітності політичних партій, забезпечення комунікації з громадянами, експертами, науковцями у даному напрямі.

Рекомендації. Сталий демократичний розвиток сучасних держав і світового співтовариства характеризують, зокрема, прозорі, підзвітні, інклюзивні політичні партії, спроможні виступати в якості реальних і дієвих представників народу, його інтересів, а не інтересів донорів, які забезпечують фінансування цих партій. Тому з-поміж ключових завдань визначено забезпечення доброчесності політичних партій через підвищення прозорості, відкритості та підзвітності в їх діяльності, виконання міжнародних зобов'язань України, особливо щодо запобігання політичній корупції. Окреслено перспективи і першочергові напрями подальших наукових розвідок у цій сфері, враховуючи багатовимірність і міждисциплінарність інституту політичного фінансування, його теоретичну й практичну значущість, удосконалення правового регулювання і правозастосовної практики в умовах сьогодення і післявоєнного розвитку.

Література

1. Commission Opinion on Ukraine's application for membership of the European Union: Communication from the Commission to the European Parliament, the European Council and the Council. Brussels, 17.06.2022. URL: https://neighbourhood-enlargement.ec.europa.eu/system/files/2022-06/Ukraine%20Opinion%20and%20Annex.pdf

2. EU Commission's Recommendations for Ukraine's EU candidate status. URL: https://www.eeas.europa.eu/delegations/ukraine/eu-commissions-recommendations-ukraines-eu-candidate-status en?s = 232

3. Єврокомісія рекомендувала надати Україні статус кандидата на вступ до ЄС. URL: https://eu-ua.kmu.gov.ua/istorii-uspikhu/yevrokomisiya-rekomenduvala-nadaty-ukrayini-status-kandydata-na-vstup-do-yes

4. Про Річну національну програму під егідою Комісії України - НАТО на 2021 рік: Указ Президента України від 11.05.2021 № 189/2021. URL: https://zakon.rada.gov.ua/ laws/show/189/2021#Text

5. Гусяк М.П. Статути як джерело права: порівняльно-правове дослідження: дис.... доктора філософії: 081 - Право. Київ, 2021. 242 с.

6. Камінська Н.В., Гусяк М.П. Статутні джерела у правових системах Великобританії та США Вісник Луганського державного університету внутрішніх справ ім. Е.О. Дідоренка. 2020. №2 С. 26-39 DOI: 10.33766/25240323.90.26-39

7. Хавронюк М. Яка діяльність політичної партії є «статутною»? 2016 https://pravo. org.ua/yaka-diyalnist-politychnoyi-partiyi-ye-quot-statutnoyu-quot/

8. Фінансування політичних партій та виборчих кампаній. Довідник з фінансування політичної діяльності / ред. Е. Фальгера, С. Джонс, М. Оман. URL: http://www.idea. int/sites/default/files/publications/funding-of-political-parties-andelection-campaigns-UK.pdf

9. Нассмахер К.-Х. Порівняльний аналіз фінансування політичної діяльності у країнах розвиненої демократії. Політичні фінанси: регулювання і практика: матеріали міжнар. конф. (м. Київ, 29 квітня 2002 р.). К.: Фонд «Європа XXI», 2002. С. 54-77.

10. Tkachenko N., Kurmaiev P., Seliverstova L., Pozhydaeva M. Features of financing NATO's armed forces. Amazonia Investiga. 2020. № 26. Vol. 9. Р. 117-124. https://doi. org/10.34069/AI/2020.26.02.13.

11. Державне фінансування статутної діяльності політичних партій: досвід ЄС і напрями удосконалення вітчизняного законодавства. Аналітична записка. 2017/ Янішевський С. О. URL: https://niss. gov.ua/doslidzhennya/politika/derzhavne-finansuvannya-statutnoi-diyalnosti-politichnikh-partiy-dosvid-es-i

12. Про затвердження Державної антикорупційної програми на 2023-2025 роки: постанова Кабінету Міністрів України № 220 від 04.03.2023. URL: https://zakon.rada. gov.ua/laws/show/220-2023-%D0%BF#Text

13. Джулі Баллінгтон, Елін Фальгера, Мюріел Кахане та інші. Фінансування політичних партій та виборчих кампаній: Довідник з фінансування політичної діяльності. International Institute for Democracy and Electoral Assistance. 2016. 243 р. URL: https://www.idea.int/sites/default/files/publi-cations/funding-of-political-parties-and-elec-tion-campaigns-UK.pdf

14. Political Finance Database. International IDEA. URL: https://www.idea.int.developmentzone.co/data-tools/data/political-finance-database; Political Finance Transparency. International IDEA. URL: https://www. idea.int/sites/default/files/publications/politi-cal-finance-transparency.pdf; Money in Politics. International IDEA. URL: https://www. idea.int/theme/money-politics

15. GRECO publishes horizontal study on Political financing. URL: https://www.coe. int/en/web/greco/-/greco-publishes-horizontal-study-on-political-financing; Questionnaire on Transparency of Party Funding: Adopted by GRECO at its 29th Plenary Meeting Third Evaluation Round. Strasbourg, 19-23 June 2006. 12 p. URL: https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTM Content?documentId = 09000016806cbe36

16. Deepening Democracy: Strategy for Improving the Integrity of Elections Worldwide: The Report of the Global Commission on Elections, Democracy and Security. September, 2012. URL: https://www.shareweb.ch/site/DDLGN/Documents/DeepeningDemocracy-A-Strategy-for-Improving-the-Integrity-of-Elections-Worldwide-PDF.pdf

17. Political Funding by Mr Yves-Marie Doublet Deputy Director at the National Assembly, France. Thematic review of GRECO's Third Evaluation Round. 01 November 2011. 57 p. URL: https://rm.coe.int/CoERMPublic-CommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId = 09000016806cbff2; Стан реалізації Україною рекомендацій GRECO, викладених у Оціночному звіті стосовно України за Темою ІІ «Прозорість фінансування партій» за результатами 3-го раунду оцінювання, прийнятому 21 жовтня 2011 року на 52-му Пленарному засіданні GRECO (Страсбург, 17-21 жовтня 2011 рік) Greco Eval III Rep (2011) 1E Theme II: Національна доповідь щодо реалізації засад антикорупційної політики у 2020 році Національного агентства з питань запобігання корупції (проект), Додаток Г. 2021. С. 457459. URL: https://nazk.gov.ua/wp-content/uploads/2021/06/NAZK_Nats.dopovid_15_06. pdf

18. Financing of political parties: Recommendation 1516 (2001), Parliamentary Assembly. URL: https://pace.coe.int/en/files/16907/html; http://www.assembly.coe. int/nw/xml/XRef/Xref-XML2HTML-en.asp?fileid=169...

19. Європейський демократичний доробок у галузі виборчого права: Матеріали Венеціанської Комісії, Парламентської Асамблеї, Комітету Міністрів, Конгресу місцевих і регіональних влад Ради Європи: пер. з англ. / за ред. Ю. Ключковського. Вид. 2-е, випр. і доповн. К., 2009. С. 307319.

20. Корчак Я.О. Фінансування політичних партій: теоретичні аспекти визначення типу (принципу) правового регулювання. Юридичний вісник. 2021. № 2(59). С. 85-92. URL: http://www.law.nau.edu.ua/images/Nauka/Naukovijjurnal/2021/2-59/22846.pdf

21. Про політичні партії в Україні: Закон України № 2365-ІІІ від 05.04.2001. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2365-14#Text

22. On the statute and funding of European political parties and European political foundations: Regulation (EU, EURATOM) № 1141/2014 of the European Parliament and of the Council, of 22 October 2014. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32014R1141

23. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запобігання і протидії політичній корупції: Закон України № 731-VIII від 08.10.2015. URL: https:// zakon.rada.gov.ua/laws/show/731-19#top

24. European Commission for Democracy trough Law (Venice Commission): Opinion on the Law “On the Prevention of Threats to National Security Related to the Excessive Influence of Persons with Significant Economic and Political Weight in Public Life (Oligarchs)”. Strasbourg, 12 June 2023 (CDL-AD(2023)018). URL: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2023)018-e

25. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення державного фінансування та контролю за діяльністю політичних партій: Закон України № 3337-ІХ від 23.08.2023. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/333720?find=1&tex#Text

26. Кодекс адміністративного судочинства України від 6 липня 2005 р. № 2747-IV. URL: https://zakon.rada.gov.ua/ laws/show/2747-15#Text

27. Про запобігання корупції: Закон України № 1700-VII від 14.10.2014. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/170018#Text

28. Зовнішня незалежна оцінка ефективності діяльності Національного агентства з питань запобігання корупції: Звіт оцінки затверджено Комісією з проведення незалежної оцінки ефективності діяльності Національного агентства з питань запобігання корупції 24 липня 2023 року. URL: https://www.kmu.gov.ua/storage/app/sites/1/perevirka%20NAZK/zvit-komisiyi-z-prove-dennia-nezalezhnoi-otsinky-efektyvnosti-diial-nosti-nazk.pdf

29. Виборчий кодекс України № 396ІХ від 19.12.2019. URL: https://zakon.rada. gov.ua/laws/show/396-20#Text

30. Deshko L.M., Bysaga Y.M. Responsibility for violation of the rules of financing a political party, election agitation or agitation of a referendum. Аналітично-порівняльне право С. 650-654. URL: http://app-journal.in.ua/wp-content/ uploads/2023/04/115.pdf

31. Бевз Ю.В. Конституційноправові засади організації та діяльності політичних партій: дисертація... доктора філософії за спеціальністю 081 «Право» у галузі знань 08 «Право»/ Донецький національний університет імені Василя Стуса, Вінниця, 2024. 305 с.

32. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 70 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частини першої статті 10, пункту 3 частини другої, частин п'ятої, шостої статті 11, статті 15, частини першої статті 17, статті 24, пункту 3 розділу VI «Заключні положення» Закону України «Про політичні партії в Україні» (справа про утворення політичних партій в Україні) Справа № 1-2/2007 12 червня 2007 року №2рп/2007. URL: https://zakon.rada.gov.ua/ laws/show/v002p710-07#Text

33. Resolution (97) 24 On the twenty guiding principles for the fight against corruption (Adopted by the Committee of Ministers on 6 November 1997 at the 101 st session of the Committee of Ministers). Council of Europe. URL: https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId = 09000016806cc17c

34. Спільний висновок Венеціанської комісії та Бюро демократичних інститутів та прав людини ОБСЄ щодо проекту закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запобігання і протидії політичній корупції в Україні. URL: http://www.osce.org/uk/odihr/180226?download = true

35. Про внесення змін до Закону України «Про політичні партії в Україні» щодо зупинення державного фінансування статутної діяльності політичних партій на період воєнного стану: проект закону № 10401 від 10.01.2024. URL: https://itd.rada. gov.ua/billInfo/Bills/pubFile/2157559

36. Спрямувати більшу частину державного фінансування політичних партій на потреби Сил Оборони: електронна петиція №22/215440-еп від 11.01.2024. URL: https:// petition.president.gov.ua/petition/215440

37. European Council conclusions on Ukraine, enlargement and reforms. 14 December 2023. URL: https://www.consilium. europa.eu/en/press/press-releases/2023/12/14/ european-council-conclusions-on-ukraine-en-largement-and-reforms/

38. Ukraine's Answers to the EU Questionnaire on the Application for Membership. April 2022. Part. 1, vol. 1. URL: https://eu-ua.kmu.gov.ua/wp-content/uploads/ ukraine_questionnaire_part_1_vol_1.pdf