Законодавче забезпечення мовних прав національних меншин у сфері освіти як складова євроінтеграції України

В політології національна меншина - це сукупність осіб однієї національної (етнічної) належності, які проживають у певній державі за межами їхньої національної держави. Національні меншини є не окремими етнічними спільнотами, поряд із націями і народностями, а частинами певних націй чи народностей, які проживають за межами політико-терито- ріального утворення (суверенної держави, суб'єкта федерації чи автономного утворення) відповідної нації чи народності. Оскільки такі спільноти зазвичай є менш чисельними, ніж корінна нація чи нації в певній державі, їх називають національними меншинами.

Наявність у державі національних меншин об'єктивно породжує необхідність захисту їхніх прав, зокрема щодо збереження національної культурної самобутності. Міжнародне право і національне законодавство демократичних держав визнають за національними меншинами право не на політичне самовизначення з утворенням власної державності, як за націями та народностями (народами), оскільки відповідні нації чи народності вже мають власну державність у тій чи тій формі, а право на культурно-національну автономію у межах певної держави - право на збереження своєї самобутності у сфері побуту та культури. Вирішальну роль у реалізації права національної меншини на культурно-національну автономію відіграє її право на національну мову, вільний розвиток якої є необхідною умовою і гарантією збереження національної меншини як такої.

Першим законодавчим актом про мови, який діяв у незалежній Україні, був Закон Української РСР "Про мови в Українській РСР", прийнятий 28 жовтня 1989 року. Хоча на той час Україна ще не стала суверенною державою, в законі з усією визначеністю було заявлено про українську мову як державну: "Українська РСР забезпечує українській мові статус державної з метою сприяння всебічному розвиткові духовних творчих сил українського народу, гарантування його суверенної національно-державної майбутності" (преамбула) [1].

Однією з основоположних у законі була стаття 3 "Мови інших національностей в Українській РСР", яка встановила: "Українська РСР створює необхідні умови для розвитку і використання мов інших національностей в республіці.

В роботі державних, партійних, громадських органів, підприємств, установ і організацій, розташованих у місцях проживання більшості громадян інших національностей (міста, райони, сільські і селищні Ради, сільські населені пункти, їх сукупність) можуть використовуватись поряд з українською і їхні національні мови.

У разі, коли громадяни іншої національності, що становлять більшість населення зазначених адміністративно-територіальних одиниць, населених пунктів, не володіють в належному обсязі національною мовою або коли в межах цих адміністративно-територіальних одиниць, населених пунктів компактно проживає кілька національностей, жодна з яких не становить більшості населення даної місцевості, в роботі названих органів і організацій може використовуватись українська мова або мова, прийнята для всього населення" (ст.3).

Вільний вибір мови навчання закон проголосив "невід'ємним правом громадян Української РСР" і гарантував "кожній дитині право на виховання і одержання освіти національною мовою" (ст.25).

Закон України "Про мови в Українській РСР", з яким наша країна стала суверенною державою, був чинним упродовж майже 23 років, у тому числі майже 16 років після прийняття в 1996 році Конституції України.

Проголосивши українську мову державною, Конституція України ставлення до мов національних меншин визначила загальним формулюванням: "В Україні гарантується вільний розвиток, використання і захист російської, інших мов національних меншин України" (ч.1,з ст.10). Щодо системи освіти це формулювання конкретизовано в статті 53 Конституції України, яка проголосила право на освіту: "Громадянам, які належать до національних меншин, відповідно до закону гарантується право на навчання рідною мовою чи на вивчення рідної мови у державних і комунальних закладах або через національні культурні товариства" (ч.5 ст.53) [2].

У цих формулюваннях сполучники "чи" і "або" щодо наступних гарантій роблять юридично необов'язковими попередні гарантії. Так, гарантія права на вивчення рідної мови у державних і комунальних закладах як альтернатива гарантії права на навчання рідною мовою робить необов'язковою гарантію на навчання рідною мовою, а кінцева гарантія права на вивчення рідної мови через "національні культурні товариства" (тобто через громадські організації) робить юридично необов'язковими всі попередні гарантії щодо рідної мови. Така конституційна невизначеність дає змогу довільно трактувати в законах право національних меншин на навчання рідною мовою.

Першим законом про мови в Україні, прийнятим уже після прийняття нової Конституції України, став Закон України "Про засади державної мовної політики" від з липня 2012 року № 5029-VI [3] . Підставою для прийняття закону стало приєднання України до Європейської хартії регіональних мов або мов меншин від 5 листопада 1992 року. Щодо мов національних меншин Закон України "Про засади державної мовної політики" в основному відтворив принципові положення Закону Української РСР "Про мови в Українській РСР". Стаття 20 "Мова освіти" Закону України "Про засади державної мовної політики", зокрема, встановила: "1. Вільний вибір мови навчання є невід'ємним правом громадян України, яке реалізується в рамках цього Закону, за умови обов'язкового вивчення державної мови в обсязі, достатньому для інтеграції в українське суспільство. 2. Громадянам України гарантується право отримання освіти державною мовою і регіональними мовами або мовами національних меншин. Це право забезпечується через мережу дошкільних дитячих установ, загальних середніх, позашкільних, професійно-технічних і вищих державних і комунальних навчальних закладів з українською або іншими мовами навчання, яка створюється відповідно до потреб громадян згідно із законодавством України про освіту" (ч.1,2 ст.20).

Тоді ця стаття про мови освіти яких-небудь вагомих заперечень з чийого б то не було боку не викликала. Найбільш спірною виявилася стаття 7 "Регіональні мови або мови меншин України", яка, зокрема, передбачала: "2. У контексті Європейської хартії регіональних мов або мов меншин України, до яких застосовуються заходи, спрямовані на використання регіональних мов або мов меншин, що передбачені у цьому Законі, віднесені мови: російська, білоруська, болгарська, вірменська, гагаузька, ідиш, кримськотатарська, молдовська, німецька, новогрецька, польська, ромська, румунська, словацька, угорська, русинська, караїмська, кримчацька. 3. До кожної мови, визначеної у частині другій цієї статті, застосовують заходи, спрямовані на використання регіональних мов або мов меншин, що передбачені у цьому Законі, за умови, якщо кількість осіб - носіїв регіональної мови, що проживають на території, на якій поширена ця мова, становить 10 відсотків і більше чисельності її населення... 6. Регіональна мова або мова меншини (мови), що відповідає умовам частини третьої цієї статті, використовується на відповідній території України в роботі місцевих органів державної влади, органів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування, застосовується і вивчається в державних і комунальних навчальних закладах, а також використовується в інших сферах суспільного життя в межах і порядку, що визначаються цим Законом" (ч.2,з,6 ст.7).

Хоча Закон України "Про засади державної мовної політики" відтворював раніше прийнятні норми Закону України "Про мови в Українській РСР" від 28 жовтня 1989 року в частині "мов інших національностей" в Україні, відповідав статті 10 Конституції України і Європейській хартії регіональних мов або мов меншин, був спрямований на захист української мови як державної: "9. Жодне з положень цього Закону про заходи щодо розвитку, використання і захисту регіональних мов або мов меншин не повинно тлумачитися як таке, що створює перешкоди для використання державної мови" (ч.9 ст.7), його прийняття викликало зливу обурення "патріотично" налаштованих політиків, які побачили в ньому загрозу українській мові як державній і неодноразово вдавались до спроб скасувати закон рішенням Верховної Ради України або Конституційного Суду України.

Реальна можливість скасування Закону України "Про засади державної мовної політики" з'явилась у результаті Революції Гідності. Вже 23 лютого 2014 року - наступного дня після приходу опозиції до влади - за ініціативи в. о. Президента України Олександра Турчинова Верховна Рада України прийняла Закон України "Про визнання таким, що втратив чинність, Закону України "Про засади державної мовної політики". Щоправда, цей закон так і не набрав чинності, оскільки в. о. Президента України Олександр Турчинов, який ініціював прийняття закону Верховною Радою, його не підписав.

Скасувати Закон України "Про засади державної мовної політики" новій українській владі вдалось через Конституційний Суд України, який своїм рішенням від 28 лютого 2018 року визнав його неконституційним. Причому не на підставі невідповідності тих чи тих положень закону Конституції України, а через процедурні порушення при його розгляді і прийнятті.

Але ще до скасування Закону України "Про засади державної мовної політики" 5 вересня 2017 року Верховна Рада України прийняла Закон

України "Про освіту" № 2145-VIII, який на деякий час відсунув на другий план усі інші мовні проблеми. Закон, зокрема, встановив, що "Особам, які належать до національних меншин України, гарантується право на навчання в комунальних закладах освіти для здобуття дошкільної та початкової освіти, поряд із державною мовою, мовою відповідної національної меншини..." (ч.і ст.7) [4].

Якщо врахувати, що згідно із Законом України "Про освіту" початкова освіта триватиме чотири роки, базова середня освіта - п'ять років, профільна середня освіта - три роки, то це положення статті 7 означатиме відсутність у осіб, які належать до національних меншин України, можливості здобувати освіту рідною мовою на рівнях базової середньої і профільної середньої освіти.

Положення Закону України "Про освіту" щодо мови навчання національних меншин викликало численні протести, причому з боку представників не стільки національних меншин України, скільки зарубіжних країн. Представники Болгарії, Греції, Молдови, Польщі, Румунії, Угорщини, Росії виступили з офіційними заявами щодо обмеження освітніх прав представників відповідних національних меншин. Представники Угорщини, зокрема, заявили, що у разі збереження дії статті 7 Закону України "Про освіту" Угорщина буде блокувати всі подальші рішення Європейського Союзу, спрямовані на зближення ЄС з Україною. Занепокоєння прийняттям Закону України "Про освіту" висловили Європейський Союз і Рада Європи.

Україна направила Закон України "Про освіту" до Венеціанської комісії на експертизу для отримання її висновку про відповідність закону міжнародно-правовим актам про права національних меншин. Венеціанська комісія надала висновок з численними зауваженнями і рекомендаціями, основні з яких у подальшому було відтворено в її висновку щодо Закону України "Про національні меншини (спільноти) України". Українська сторона, зі свого боку, доводила, що Закон України "Про освіту" не обмежує освітні права представників національних меншин, а навпаки, розширює їх можливості щодо отримання якісної освіти українською мовою, навчання в закладах вищої освіти України.

Натомість Закону України "Про засади державної мовної політики", визнаного Конституційним Судом України неконституційним, Верховна РадаУкраїни 25квітня 20і9рокуприйнялаЗаконУкраїни"Прозабезпечення функціонування української мови як державної" № 2704-VIII [5]. Закон докладно регулює функціонування і застосування української мови як державної у всіх сферах суспільного життя на всій території України, за винятком сфери приватного спілкування та здійснення релігійних обрядів, і встановлює, що "3. Порядок застосування кримськотатарської мови та інших мов корінних народів, національних меншин України у відповідних сферах суспільного життя визначається законом щодо порядку реалізації прав корінних народів, національних меншин України з урахуванням особливостей, визначених цим Законом" (ст.2).

Сформована навколо Закону України "Про освіту" напруга дещо розрядилася з прийняттям Верховною Радою України 16 січня 2020 року Закону України "Про повну загальну середню освіту" № 463-IX [6]. Як і Закон України "Про освіту", Закон України "Про повну загальну середню освіту" передбачив, що "5. Особи, які належать до національних меншин України, мають право здобувати початкову освіту в державному, комунальному чи корпоративному закладі освіти мовою відповідної національної меншини поряд з державною мовою" (ч.5 ст.5) і водночас встановив, що "6. Особи, які належать до національних меншин України, мови яких є офіційними мовами Європейського Союзу, та реалізують право на навчання відповідними мовами в державних, комунальних чи корпоративних закладах освіти, здобувають:

базову середню освіту державною мовою в обсязі не менше 20 відсотків річного обсягу навчального часу у 5 класі із щорічним збільшенням такого обсягу (не менше 40 відсотків у 9 класі);

профільну середню освіту державною мовою в обсязі не менше 60 відсотків річного обсягу навчального часу.

Особи, які належать до інших національних меншин України, здобувають у державних, комунальних чи корпоративних закладах освіти базову та профільну середню освіту державною мовою в обсязі не менше 80 відсотків річного обсягу навчального часу" (ч.6 ст.5).

Ці зміни в мовно-освітньому законодавстві України, з усією очевидністю спрямовані на обмеження використання в освіті російської мови, оскільки Росія не є членом Європейського Союзу, дещо послабили напругу у відносинах України з територіально суміжними з нею державами- членами Європейського Союзу, але водночас стали для Венеціанської комісії підставою для висновку про наявність у системі освіти України дискримінації за мовною ознакою, про що вона заявила у своєму висновку щодо Закону України "Про національні меншини (спільноти) України".

23 червня 2022 року лідери Європейського Союзу на саміті в Брюсселі затвердили рішення про надання Україні статусу кандидата на вступ до ЄС. Надаючи Україні такий статус, ЄС разом із тим на основі рекомендацій Європейської комісії висунув сім вимог, виконання яких Україною ЄС визначив як умову того, що статус кандидата збережеться. Однією з цих вимог є зміна законодавства України про національні меншини, на чому особливо наполягає Угорщина. Крім цього, як зазначалось вище, згідно із Законом України "Про забезпечення функціонування української мови як державної" порядок застосування мов національних меншин України у відповідних сферах суспільного життя визначається законом щодо порядку реалізації прав національних меншин.

Виконуючи ці настанови, Верховна Рада України 13 грудня 2022 року прийняла Закон України "Про національні меншини (спільноти) України" № 2827-IX [7]. Законом встановлено, що "1. Особа, яка належить до національної меншини (спільноти), має право на вільне і безперешкодне використання мови своєї національної меншини (спільноти) приватно та публічно, в усній і письмовій формах у межах, що не суперечать закону" (ч.1 ст.10) і докладно визначено право на використання мови національних меншин (спільнот) у публічних заходах, культурно-мистецьких, розважальних та видовищних заходах, в засобах масової інформації (медіа) тощо (ч.2-10 ст.10).

Щодо права на освіту статтею 11 "Право на освіту" законом встановлено наступне:

"1. Особливості використання мов національних меншин (спільнот) в освітньому процесі визначаються Законом України "Про освіту" та спеціальними законами у зазначеній сфері.

2. Держава сприяє підготовці та підвищенню кваліфікації педагогічних і науково-педагогічних працівників з мов національних спільнот.

3. Приватні заклади освіти, що забезпечують здобуття повної загальної середньої освіти за рахунок коштів фізичних та/або юридичних осіб, зокрема засновані національними культурними товариствами та представниками національних меншин (спільнот), мають право вільного вибору мови освітнього процесу (крім закладів освіти, що отримують публічні кошти) та зобов'язані забезпечити опанування учнями державної мови відповідно до державних стандартів".

Частина 3 цієї статті майже дослівно відтворює частину 10 статті 5 Закону України "Про повну загальну середню освіту", тобто стаття 11 щодо мови навчання національних меншин по суті не вносить в Закон України "Про національні меншини (спільноти) України" нічого нового.

Висновок Венеціанської комісії щодо Закону України "Про національні меншини (спільноти) України" від 12 червня 2023 року комплексно охоплює законодавство України і про освіту, і про мови [8].

Щодо Закону України "Про освіту" у висновку Венеціанської комісії зроблено, зокрема, такі рекомендації:

"внести зміни до статті 7 і замінити це положення (про право осіб, які належать до національних меншин України, на навчання в комунальних закладах освіти для здобуття дошкільної та початкової освіти мовою відповідної національної меншини, - П.Ш.) більш збалансованим і чітко сформульованим. Зокрема, в цьому контексті слід було б вирішити питання дискримінаційного ставлення до інших мов меншин, які не є офіційними мовами ЄС";

"продовжувати забезпечувати достатню частку освіти мовами меншин на початковому та середньому рівнях на додаток до викладання державною мовою";

"внести зміни до відповідних перехідних положень Закону "Про освіту", щоб надати більше часу для поступової реформи";

"у рамках імплементації нового закону "Про освіту" розпочати новий діалог з представниками національних меншин та всіма зацікавленими сторонами щодо мови освіти";

"забезпечити, щоб імплементація закону не ставила під загрозу збереження культурної спадщини меншин та безперервність освіти мовами меншин у традиційних школах" (14).

Висновок Венеціанської комісії щодо Закону України "Про національні меншини (спільноти) України" містить численні докладні зауваження і рекомендації стосовно прав осіб, які належать до національних меншин, в різних сферах суспільного життя. Щодо прав меншин у сфері освіти Венеціанська комісія рекомендувала, щоб "стаття 11 (1) закону про меншини гарантувала права осіб, які належать до національних меншин, на освіту рідною мовою, а також їхні мовні права у всьому освітньому процесі, коли це обґрунтовано вимагається застосовними міжнародними стандартами, тобто в районах, де особи, які належать до національних меншин, проживають традиційно або в значній кількості, і якщо існує достатній попит" (61).

21 вересня 2023 року Верховна Рада України прийняла Закон України "Про внесення змін до Закону України "Про національні меншини (спільноти) України" щодо деяких питань реалізації прав і свобод осіб, які належать до національних меншин (спільнот) України" № 3389-IX [9] з урахуванням зауважень і рекомендацій Венеціанської комісії. Цим законом статтю 11 Закону України "Про національні меншини (спільноти) України" після частини другої доповнено новою частиною такого змісту: "3. Держава гарантує безоплатне забезпечення підручниками (у тому числі електронними), посібниками здобувачів повної загальної середньої освіти, які належать до національних меншин (спільнот), та педагогічних працівників у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України". Рекомендація Венеціанської комісії про те, щоб "стаття 11(1) закону про меншини гарантувала право осіб, які належать до національних меншин, на освіту рідною мовою, "а також їхні мовні права у всьому освітньому процесі" залишилась не врахованою.

Висновки