Вдосконалення нормотворчої техніки та нормативно-правове регулювання як чинники підвищення ефективності нормотворчої діяльності

Размещено на http://www.allbest.ru/

Вдосконалення нормотворчої техніки та нормативно-правове регулювання як чинники підвищення ефективності нормотворчої діяльності

Вступ

Розвиток України як незалежної та правової держави обумовлює об'єктивну необхідність вдосконалення національної правової системи, здатної забезпечити життєдіяльність нашої країни в сучасних умовах. І саме нормотворча техніка та нормативно-правове регулювання є процесами, які спрямовані на створення нових норм права, забезпеченню ефективності їх та правової системи в цілому.

Нормотворча діяльність є запорукою розв'язання різноманітних проблем в економічній, соціальній, культурній, науковій та інших сферах життєдіяльності українського суспільства. Однією з важливих умов вдосконалення усього масиву нормативно-правових актів, що приймаються в державі є оволодіння системою певних вимог, які висуваються до процесу творення норм права. Тому серед видів юридичної техніки, яка при самому широкому підході розуміється як сукупність способів, прийомів, навиків, що застосовуються у сфері юридичної діяльності, слід виокремити її найважливіший різновид - нормотворчу техніку. Дотримання останньої є критерієм та суттєвим елементом підвищення результативності нормотворчої діяльності як напрямку вдосконалення правотворчості правової держави [1, с. 2]. Техніко-юридична забезпеченість нормотворчості, яка означає використання певних правил нормотворчої техніки, є характеристикою рівня досконалості нормативного акту та його стабільності. Адже якість нормативно-правового акту як джерела права є необхідною умовою дії норм права, які містяться у ньому.

Виклад основного матеріалу

Нормативно-правове регулювання нормотворчої діяльності - це врегулювання за допомогою правових норм відносин у сфері пізнання та оцінки правових потреб суспільства й держави, діяльності компетентних органів по прогнозуванню, плануванню, підготовці, обговоренню, прийняттю нормативно-правових актів, їх оприлюдненню та оцінки їх ефективності.

Поняття правового регулювання нормотворчості можна розглядати у двох аспектах: по-перше, як процес створення нових, внесення змін до чинних нормативно-правових актів, предметом регулювання яких є відповідні суспільні відносини; по-друге, як сукупність правових норм, що містяться у нормативно-правових актах і регулюють відповідний комплекс правових відносин [2, c. 10]. юридична забезпеченість нормотворчість

Як процес, нормативно-правове забезпечення нормотворчої діяльності включає також пошук шляхів удосконалення існуючих та створюваних правових норм, необхідних для регулювання відносин у цій сфері.

Цілями нормативно-правового регулювання нормотворчої діяльності є:

- юридичне закріплення існуючих відносин у відповідній галузі та їх правове регулювання;

- створення правових передумов для виникнення нових відносин, необхідних для досягнення цілей нормотворчості в державі;

- ліквідація відносин, які не відповідають реаліям та потребам сучасного етапу розвитку суспільства [2, c. 21].

Основними завданнями нормативно-правового

забезпечення нормотворчої діяльності є:

- надання нормотворчості ознак упорядкованості, послідовності та організаційної визначеності;

- визначення вимог до якості нормативно-правових

актів, їх структурної та змістовної побудови, окреслення предмету правового регулювання;

- чітке розмежування компетенції учасників нормотворчої діяльності, їх прав і обов'язків та узгодження їх дій між собою [2, c. 22].

Оскільки нормотворча діяльність відноситься до публічно-правової сфери, що полягає у регулятивному впливі держави на суспільні відносини, тобто є формою встановлення зв'язків між владою і громадянами, порядок її здійснення повинен бути точно й детально зафіксований з метою запобігання можливості будь-яких порушень прав і свобод людини і громадянина.

У цілому, в Україні наявна значна нормативно-правова база щодо врегулювання нормотворчої діяльності, яка складається з великого за обсягом, розгалуженого масиву нормативно-правових актів різної юридичної сили.

Однак різнопланові, не узгодженні правові акти інколи не здатні справляти цілісний правовий вплив на нормотворчу діяльність. Складність, багатоплановість нормотворчих процедур, участь у ньому різних суб'єктів - представників різних гілок влади та громадськості, - утруднює регламентацію зазначених відносин в одному кодифікованому акті.

За відсутності єдиного нормативно-правового акта у зазначеній сфері, окремі аспекти нормотворчої діяльності різних публічно-владних суб'єктів в Україні врегульовані цілою низкою законів та підзаконних актів, зокрема:

1) Конституцією України. Складовими

конституційного регулювання нормотворчого процесу є визначення загальної засади конституційного ладу щодо верховенства права і закону (ст. 8), статусу парламенту - Верховної Ради України - як єдиного органу законодавчої влади (ст. 75), предмету законодавчого регулювання (ст. 92), право законодавчої ініціативи (ст. 93), порядок розгляду та прийняття законів (статті 72, 82-85, 88-89, 91, 93-94, 96, 106, 152, 154-159) повноваження глави держави щодо закону,

прийнятого парламентом (статті 94, 106, 156), набрання

чинності законами (ст. 94), нормотворчі повноваження Президента України та акти глави держави (ст.106), акти Кабінету Міністрів України та вимога державної реєстрації актів органів виконавчої влади (ст. 117), акти органів місцевого самоврядування (ст. 144), конституційний контроль за нормотворчим процесом (ст. 152) [3].

2) Законами України: «Про міжнародні договори України», «Про доступ до публічної інформації», «Про всеукраїнський референдум», «Про Регламент Верховної Ради України», «Про статус народного депутата України», «Про комітети Верховної Ради України», «Про Кабінет Міністрів України», «Про центральні органи виконавчої влади», «Про місцеві державні адміністрації», «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про статус депутатів місцевих рад» та ін.

3) підзаконними нормативно-правовими акти, зокрема, Указами Президента України: «Про поліпшення організації законопроектної діяльності»; «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності» тощо. Серед підзаконних нормативно-правових актів важливе місце займають ті, які регулюють внутрішньо- організаційні аспекти порядку підготовки та подання нормативних актів Президента України, Кабінету Міністрів України, органів виконавчої влади. Зокрема, це Положення про порядок підготовки та внесення проектів актів Президента України, затверджене указом Президента України від 15.11.2006 року, Регламент Кабінету Міністрів України, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 року.

4) локальними нормативно-правовими актами, які регулюють відносини між суб'єктами на території певного підприємства, установи, організації.

Нормативно-правовим актом, який найбільш структуровано регулює питання нормотворчої діяльності, а конкретно законодавчої діяльності є Регламент Верховної Ради України. Призначенням регламенту є розкриття, деталізація положень Конституції України щодо статусу та функціонування Верховної Ради, встановлення такого порядку діяльності парламенту, за якого повністю будуть реалізовані конституційно встановлені повноваження цього органу. Чинний Регламент Верховної Ради України,

затверджений Законом України від 10 лютого 2010 року [4].

На основі проведеного аналізу можемо зробити

висновок про те, що вітчизняне правове регулювання нормотворчої діяльності характеризується надмірною розгалуженістю, несистематизованістю, що може призводити до формалізації діяльності органів публічної влади їх фактичної нездатності вирішувати важливі питання загальнодержавного та місцевого значення.

На жаль, ми змушені констатувати, що й сьогодні актуальна висловлена 1997 року думка українського вченого Панова М.І.: «Є цілий ряд нормативних актів, котрі регулюють різні сфери нормотворчої діяльності, але ... єдиного нормативного акта, котрий мав би в собі специфічні норми, які регулювали б у комплексі всю систему складних суспільних відносин нормотворчості, зараз немає» [5, с. 147].

Одним з варіантів вирішення цієї проблеми є прийняття Закону «Про нормативно-правові акти», який має врегулювати питання всієї системи нормативно-правових актів в Україні. Нагальність його прийняття полягає у тому, що в Україні на рівні закону не регламентовані загальні положення правотворчої діяльності, а також процедури законотворчості та підзаконної нормотворчості (у законі мають бути розмежовані поняття «правотворча діяльність», «законотворча (законодавча) діяльність» та «нормотворча діяльність») [6, c. 44].

Також законодавчо не визначені суб'єкти правотворчості, поняття і види нормативних актів, не врегульовані питання ієрархії останніх з точки зору їх юридичної сили та організації виконання цих актів. Крім того, не встановлено коло осіб та сфери, на які поширюється дія нормативно-правових актів органів законодавчої, виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, принципи дії цих актів у часі та просторі. Відсутня чітка правова регламентація засобів усунення прогалин, подолання суперечностей нормативно-правових актів. Законодавчо не закріплені техніко-юридичні правила і вимоги щодо підготовки досконалих за формою та змістом нормативно- правових актів. Є й інші проблеми, які слід розв'язати в очікуваному законі «Про нормативно-правові акти».

У той же час, існує думка, що на підставі цього закону та за умови виокремлення законодавчого процесу як окремого виду правової діяльності держави має бути прийнятий і закон «Про закони і законодавчу діяльність» з обов'язковим чітким визначенням предметів законодавчого регулювання і їх співвідношенням відповідно як категорій загального й особливого. Передбачається, що у законі мають бути положення щодо: місця законів у системі права, їх характеристики та класифікації, предмета законодавчого регулювання; співвідношення законів з міжнародними договорами та підзаконними актами; засад, принципів законодавчої діяльності; прогнозування та планування законодавчої діяльності; суб'єктів права законодавчої ініціативи та порядку її реалізації; особливостей прийняття окремих видів законів; правил набрання чинності законами; обліку, систематизації та видання законів тощо [7, c. 45].

Протилежної точки зору дотримувалися науковці Колодій А. М., Лисенков С. Л., Тихомиров О.О. На їх погляд, обидва проекти ні в якому разі не можуть розглядатись як такі, що дублюють чи, тим більше, суперечать один одному. На думку названих акторів, закон «Про нормативно-правові акти» регламентуватиме загальні засади правотворчості в Україні щодо змісту, форми, процесу прийняття всіх видів нормативно-правових актів різними державними органами у межах їхньої компетенції. Ці засади, навіть за їх деякої конкретизації, повинні бути деталізовані відповідно до виду чинних нормативних актів [6, c. 46].

Також існує думка про можливість розв'язання питань забезпечення верховенства закону в законі «Про закони та інші нормативно-правові акти України», який дозволив би впорядкувати стадії законодавчого процесу, розробити єдині підходи до визначення структури законодавчого акта, а також нормативно регламентувати основні правила законодавчої техніки, що поліпшить структуру та форму прийнятих нормативно-правових актів, вдосконалить мову і стиль, а також забезпечить додержання єдиних норм правотворчої діяльності [8, с. 35].

Закон «Про нормативно-правові акти» має зайняти ключове місце серед інших нормативно-правових актів і водночас об'єднати їх. Ним мають бути регламентовані положення щодо процесуального впорядкування правотворчої діяльності суб'єктів, закладені основи скоординованої роботи законодавчої та виконавчої гілок влади у вказаній сфері.

Поряд з прийняттям нових законодавчих актів слід ревізувати існуючий нормативно-правовий масив, що регулює нормотворчу, зокрема, законотворчу діяльність: переглянути та скасувати застарілі нормативно-правові акти, що не відповідають реаліям сьогодення; усунути суперечності та дублювання окремих норм тощо.

Створенню та відображенню цілісної картини проблемних питань нормотворчої діяльності в Україні та шляхів її вдосконалення могла б слугуватиме розробка Концепції розвитку українського законодавства. Прийняття та впровадження її є обов'язковою умовою ефективності державної політики у різноманітних сферах, і зумовлене необхідністю якнайшвидшого розв'язання ряду

першочергових проблем законодавчої діяльності, вивчення та теоретичного осмислення інших проблем на наступному етапі її реалізації. Фактично спроба прийняття такого акту мала місце у 2015 році шляхом прийняття Плану законодавчого забезпечення реформ в Україні, що був схвалений Постановою Верховної Ради України від 04.06.2015 року [9] як спроба реалізувати задекларовану ідею тотального реформування у всіх сферах.

Окрім прийняття цілісного нормативно-правового акта велику роль відіграє нормотворча техніка, яка допомагає уникнути нормопроектних помилок, які «ускладнюють процес з'ясування тексту норми права, створюють основу для їх неоднозначного тлумачення [10, c. 63]».

Поняття юридичної техніки розуміється як “система засобів, правил і прийомів підготовки компетентними органами юридичних актів [11, c. 3]”.

Нормотворча техніка є видом юридичної техніки, тому визначення її поняття має аналогічний зміст відносно наведених формулювань: «нормотворча техніка - система правил і прийомів підготовки найбільш досконалих за формою і структурою проектів нормативних актів, що забезпечують максимально повну і точну відповідність форми нормативних приписів їх змісту, доступність, простоту і видимість нормативного матеріалу, вичерпне охоплення питань, що регулюються [11, c. 3]».

Безперечно, складання проекту нормативного акту передбачає творчий підхід і успіх цієї діяльності передусім залежить від правової культури суб'єкта нормотворчої діяльності, суть якої полягає у способі мислення, заснованому на визнанні загальнолюдських цінностей права, вимог законності і режиму правопорядку [11, c. 6]. У свою чергу рівень нормотворчої техніки символізує собою певний рівень правової культури суспільства [12, c. 50].

Нормотворча техніка має дві основні мети: по-перше, раціонально адекватно врегулювати суспільні відносини, не припуститись прогалин, викласти норми права достатньо чітко, недвозначно, по суті і в той же час стисло, економічно, певною мірою одноманітно, стандартно.

Друга мета зорієнтована на суб'єктів - адресатів нормативних актів і полягає у тому, щоб зробити закони достатньою мірою зрозумілими, ясними для осіб, яким вони адресовані, щоб у них не виникали сумніви стосовно їх прав та обов'язків, передбачених цими нормами [12, с. 51].

Засоби нормотворчої техніки поділяються на засоби юридичного виразу волі нормотворця та засоби словеснодокументального викладу тексту нормативного акту.

Засоби словесно-документального викладу нормативного акту стосуються зовнішньої, документальної побудови цього тексту. До них належать реквізити, структурна побудова складеного за допомогою юридичної термінології тексту закону, а також законодавча стилістика [10, c. 116].

Заслуговує на увагу думка, згідно якої далеко не кожний нормативний акт має супроводжуватися набором власних термінів і їх визначень, оскільки вони мають бути закладені в конституції, кодифікованих актах і наукових доктринах. Тому пропонується вводити нормативні визначення тільки в базових законах (кодексах) а також забезпечувати їх послідовне і правильне застосування в інших актах законодавства.

Від точності застосування термінів багато у чому залежить точність виразу волі законодавця, як наслідок і результативність норми права. Специфіка нормотворчої термінології полягає у тому, що вона значною мірою є універсальною, оскільки законодавство обіймає практично всі сфери суспільного життя.

При формулюванні тексту нормативного акту використовуються загальновживані, спеціальні юридичні і спеціальні неюридичні терміни [13, c. 45].

Для ефективного використання нормотворчої техніки як елементу нормотворчої діяльності потрібно, насамперед, закріпити на науково-теоретичному і практичному рівні саме поняття «нормотворча техніка» як засобу створення нормативно-правових актів, їх систематизації, відокремивши його тим самим від відповідних понять, які передбачають інструментарій для написання підзаконних нормативно- правових актів.

Висновки

В країнах романо-германської (континентальної) правової системи, до яких входить Україна, основною, абсолютною домінуючою формою права є нормативно-правовий акт. Нормативно-правовий акт є результатом правотворчої діяльності уповноважених на те суб'єктів щодо створення, доповнення, зміни або скасування діючих в державі норм права. Нормотворчість є особливим видом діяльності спеціально уповноважених на це владних суб'єктів, що спрямована на нормативне закріплення суспільних потреб та інтересів у систему внутрішньо узгоджених нормативно-правових актів.

Нормативно-правове регулювання нормотворчої діяльності можна віднести до одного з її складових компонентів. З одного боку, воно власне є правотворчою діяльністю (прийняття та зміна законів та інших нормативно- правових актів) зі специфічним предметом правового регулювання - сферою здійснення нормотворчих повноважень; з іншого - як забезпечувальний елемент, правова база функціонування цієї сфери.

Нормативно-правове регулювання та нормотворча техніка є цілісними пов'язаними між собою елементами, які забезпечують ефективність дії прийнятого нормативноправового акта та його дотримання всіма суб'єктами права.

Список використаних джерел:

1. Керимов Д. А. Законодательная техника: научнометодическое и учебное пособие. М.: НОРМА, 2000. 127 с.

2. Нормотворчість: проблеми законодавчого

регулювання. Вісник ПСПУ. 2009. №6 (28). С. 21-31.

3. Конституція України від 28.06.1996 р. зі змінами

від 08.12.2004 р., 01.02.2011 р., 19.09.2013 р., 21.02.2014 р.,

02.06.2016 р. Офіційний вісник України. 2016. № 19. Ст. 583.

4. Регламент Верховної Ради України: Закон

України від 10.02.2010 р. Офіційний вісник України. 2010. № 12. Ст. 565.

5. Панов М. І. Законодавче врегулювання нормотворчості: загальна характеристика проекту Закону України «Про нормативно-правові акти». Законотворення - основна функція парламенту: Посібник. К.: “Заповіт”, 2007. 165 с.

6. Колодій А. Закон для законів: такий фундамент законодавчого процесу закладається сьогодні. Віче. 1995. №5. С. 44-49.

7. Ющик О. І. Проблеми законодавчого процесу: Правова держава. [спеціальний випуск]. К.: Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2014. 162 с.

8. Ришелюк А.М. Законодавчий процес в Україні: навч. посібник К.: Національна академія державного управління при Президентові України, 2004. 220 с.

9. Про План законодавчого забезпечення реформ в Україні: Постанова Верховної Ради України від 04.06.2015 р. Офіційний вісник України. 2015. № 52. Ст. 1668.

10. Косович В. М. Удосконалення нормативно- правових актів України: техніко- технологічні аспекти : монографія. Львів : ЛНУ ім. І. Франка, 2015. 566 с. 142.

11. Керимов Д. А. Законодательная техника: научнометодическое и учебное пособие . М.: НОРМА, 2000. 127 с.

12. Дутко А. Загальна характеристика техніки юридичного нормотворення. Вісник Львівського університету. Серія юридична. 2009. Вип. 35. С. 48-51.

13. Дутко А. Загальна характеристика техніки юридичного нормотворення . Вісник Львівського університету. Серія юридична. 2009. Вип. 35. С. 48-51.

Размещено на Allbest.ru