Політико-правовий контекст розробки Регламенту з управління Енергетичним союзом ЄС

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

Адвокатське об'єднання «ГУДМАН»

Національний університет «Київський політехнічний інститут ім. Ігоря Сікорського»

Кафедра інформаційного, господарського та адміністративного права

Політико-правовий контекст розробки регламенту з управління Енергетичним союзом ЄС

Сидоренко В.В., к.ю.н., доцент

Дутов М.М., к.ю.н., с.н.с.

м. Київ

Анотація

Дутов М.М., Сидоренко В.В. Політико-правовий контекст розробки Регламенту з управління Енергетичним союзом ЄС

Питання діяльності Енергетичного союзу вже займають ключове місце в стратегії Європейського Союзу в сферах економіки, політики та безпеки - як на глобальному, так і на регіональному рівнях.

Стаття присвячена вивченню положень Регламенту з управління Енергетичним союзом ЄС і пом'якшення наслідків зміни клімату, насамперед політичного контексту його розробки, що показує існуючі проблеми Енергетичного союзу ЄС, які потребують вирішення шляхом розроблення відповідного законодавства. Проведено аналіз позиції центральних органів ЄС та держав-членів ЄС з окремих питань, що виникали під час обговорення положень Регламенту з управління Енергетичним союзом ЄС і пом'якшення наслідків зміни клімату. Проведено історичний аналіз дозволить Україні більш ефективно провести гармонізацію законодавства із законодавством ЄС.

Вивчення процесу створення нового законодавства ЄС у сфері енергетичної безпеки, а також політичного контексту такої нормотворчої роботи має велике значення для України, оскільки дозволить максимально адаптувати національне законодавство до законодавства ЄС. ефективність і мінімум витрат. Проаналізований контекст прийняття Регламенту про управління Енергетичним Союзом та його основні положення дозволять підготувати національне законодавство до нового законодавства ЄС та відповідно скоригувати законодавство України та її політику в сфері енергетики.

Ключові слова: енергетичний союз, енергетичне законодавство, європейський союз, енергетична безпека, відновлювальна енергія.

Abstract

Political and legal framework of development of the regulation on the governance of the EU Energy union

Dutov M.M. C. Jurid. Sci. (Ph.D), Senior Research Officer, Partner, "GOODMAN" Bar Association, Kyiv

Sydorenko V.V., C. Jurid. Sci. (Ph.D), Ass. Professor at the Department of information, economic and administrative law, National Technical University of Ukraine “Igor Sikorsky Kyiv Polytechnic Institute”, Kyiv

The issues of the Energy Union are already a key part of the European Union's economic, political and security strategy, both at the global and regional levels.

Currently, the process of forming the Energy Union is still far from complete and the phase of its active formation is underway. One of the last steps of this ongoing process was the discussion of the Regulation on the Governance of the Energy Union, proposed by the European Commission in November 2016 and that came into force in 2018. In order to understand the essence of the new regulation, it is necessary to get acquainted with the history of the Energy Union in more detail, as well as to analyze draft EU regulatory documents that will change the legal regulation of the Energy Union and directly affect EU policy in the energy sector in general.

The main attention is paid to the analysis of the key provisions of the Regulation on the Governance of the Energy Union from the point of view of the historical approach, which will allow to highlight the trends of modernization of the energy legislation of the European Union.

The study of the process of creating new EU legislation in the field of energy security, as well as the political context of such rule-making work, is of great importance for Ukraine, as it will allow adaptation of national legislation to EU legislation with maximum efficiency and minimum costs. The analyzed context of the adoption of the Regulation on the Governance of the Energy Union and its main provisions will allow to prepare the national legislation for the new EU legislation and to adjust the legislation of Ukraine and its policy in the field of energy accordingly.

Given that, according to the Association Agreement, Ukraine must bring its legislation closer to EU legislation and implement (transpose) into its legislation more than fifty directives, regulations and decisions, the study of the latest changes in EU legislation is an urgent task for legal science and practice.

Keywords: energy union, energy legislation, European Union, energy security, renewable energy.

Постановка проблеми

Питання діяльності Енергетичного союзу зараз займають ключове місце у стратегії Європейського Союзу у сферах економіки, політики та безпеки - як на глобальному, так і регіональному рівнях. В даний час процес формування Енергетичного союзу ще далекий від завершення і продовжується фаза його активного становлення. Одним із останніх кроків на цьому шляху стало ухвалення Регламенту з управління Енергетичним союзом і пом'якшення наслідків зміни клімату №2018/1999 від 11 грудня 2018 року (далі - Регламент з управління) [1]. Щоб зрозуміти суть цього Регламенту, а також його важливість у питаннях становлення Енергетичного союзу ЄС, необхідно більш детально ознайомитися з політичною дискусією під час обговорення Регламенту з управління. Таке вивчення дозволить більш глибоко зрозуміти цілі, завдання та принципи законодавства ЄС у сфері енергетики, і дозволить провести більш ефективну гармонізацію законодавства України з правовою системою ЄС з урахуванням прийнятих змін до Конституції України, що закріплюють стратегічний курс України на членство в ЄС та НАТО [2].

Актуальність теми дослідження підтверджується відсутністю досліджень, які б докладно висвітлювали процес формування нового енергетичного законодавства ЄС та акцентували увагу наукових та практичних працівників на проблемах, що виникають на шляху реалізації законотворчого процесу, які є відображенням практичних проблем в енергетичній сфері ЄС.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. У вітчизняній юридичній науці окремі аспекти створення, діяльності та правового регулювання Енергетичного Союзу досліджували С. Білоцький, А. Вершинін, Г. Джумагельдієва, М. Кузьміна, С. Свірков та ін. Дослідженням аналогічних питань у Європейському Союзі займалися Haas R., Panzera C., Rescha G., Ragwitz M., Reece G., Held A., Engels J. та ін. Проте останні новели законодавства та політики ЄС у сфері енергетики ще недостатньо досліджені через їхню новизну.

Метою та завданням статті є висвітлення політичної дискусії під час обговорення Регламенту з управління, що дозволяє виявити основні проблеми розробки енергетичного законодавства ЄС.

Виклад основного матеріалу

25 лютого 2015 року було оприлюднено розроблену Європейською Комісією “Рамкову стратегію Енергетичного Союзу з довгостроковою політикою кліматичних змін” [3]. Перед Енергетичним Союзом, для розвитку якого була розроблена дана стратегія, було поставлено мету підвищення енергетичної безпеки, стійкості та конкурентоспроможності, а також здійснення активної діяльності у п'яти взаємодоповнюючих та взаємопов'язаних сферах:

• забезпечення енергетичної безпеки, єдності та взаємодовіри;

• створення інтегрованого Європейського енергетичного ринку;

• підвищення ефективності використання енергії з метою зменшення обсягів електроспоживання;

• декарбонізація енергетики;

• проведення досліджень, запровадження інновацій, підвищення конкурентоспроможності.

Необхідність досягнення вищевказаних завдань у п'яти сферах Енергетичного Союзу пояснює потребу створення принципово нового елемента у сфері енергетики в рамках політики Європейського Союзу, який у найпростішому вигляді можна описати як “управління процесом формування Енергетичного союзу”. Саме тому знадобилося ухвалення окремого нормативно-правового акту, що закріплює основи такого регулювання, а саме Регламенту з управління. У цій роботі проводиться аналіз політичної дискусії під час обговорення Регламенту з управління, що розгорнулася в Європейському парламенті та Раді Європи. Результат цієї політичної дискусії став ключовим елементом щодо доцільності затвердження Регламенту з управління.

Прийняття рамкової стратегії у сфері енергетики та кліматичних змін на період до 2020 [4] і до 2030 року [5] також супроводжувалося політичною боротьбою, так само відбувалося і при прийнятті Регламенту з управління Енергетичним союзом. Щойно Рада Європи визнала збільшення обсягів використання відновлюваних джерел енергії та підвищення енергоефективності до 2030 року як пріоритетні завдання на рівні Європейського союзу, то країни Східної Європи (які наводили доводи на користь розширення повноважень держав-членів ЄС у сфері енергетики та кліматичних змін), залишилися задоволені. Проте держави-члени ЄС, такі як Німеччина, Франція, Італія та країни Скандинавії, які голосували за те, щоб вирішення цих завдань залишилося обов'язковим для кожної країни, висловлювали сумніви щодо ефективності цієї стратегії.

При цьому актуальним було питання: яким чином можна гарантувати, що кожна держава-член вноситиме особистий внесок у досягнення спільної мети, визначеної як пріоритетна на рівні ЄС, а саме: збільшення обсягів використання відновлюваних джерел енергії та збільшення енергоефективності? Держави-члени, які голосували за те, щоб вирішення цих завдань залишилося обов'язковим для кожної країни, вважали за необхідне створення надійної системи управління єдиним способом досягнення зазначених цілей.

Дебати тривали протягом року після того, як Комісія запропонувала текст Регламенту з управління Енергетичним союзом. Регламент було детально проаналізовано та обговорено у Комітеті з промисловості, дослідженням та енергетиці та Комітеті з навколишнього середовища, охорони здоров'я та безпеки харчових продуктів, що знаходяться у складі Європейського Союзу. В результаті було запропоновано близько 1700 змін та поправок. На засіданні Ради Європи на початку 2017 року представники держав-членів ЄС висловили свої думки щодо всіх запропонованих механізмів управління; протягом другої половини року йшли повноцінні дебати та вносилися пропозиції щодо внесення змін та доповнень до Регламенту.

Кульмінація подій настала у грудні 2017 року. На 15-ти годинній сесії Ради Європи 18 грудня (на якій, крім Регламенту з управління Енергетичним союзом, було обговорено три інші складові Комплексу заходів щодо розвитку екологічно чистих технологій генерації електричної енергії), міністри ЄС домовилися про основні принципи Регламенту. Після обговорення в Європейському парламенті, змінений текст Регламенту було передано на голосування до Комітету з промисловості, досліджень та енергетики та Комітету з довкілля, охорони здоров'я та безпеки харчових продуктів; 7 грудня на загальних зборах обох комітетів 61 член проголосував за ухвалення регламенту, 46 членів - проти, 9 членів - утрималися від голосування. політичний енергетичний законодавство євросоюз україна

Процес обговорення Регламенту було припинено, оскільки наприкінці засідання Ради з питань енергетики, яке відбулося у грудні, учасники не змогли дійти згоди під час обговорення спірних питань щодо збільшення обсягів використання відновлюваних джерел енергії. Парламент, як і Комісія, проголосували за “лінійну траєкторію” - тобто ЄС загалом і всі держави-члени повинні поступово, до 2030 року, збільшувати частку відновлюваної енергії у загальному обсязі енергоспоживання (до 27%). Проте більшість міністрів погодилася, що країнам потрібно дати певну відстрочку з метою нарощування фінансового потенціалу, який буде необхідний для досягнення поставленої мети.

Президент Естонії запропонував “нелінійну траєкторію” як для ЄС, так і для держав-членів, яка полягає у поетапному збільшенні частки відновлюваної енергії: до 22,5% у 2023 році та 40% у 2025 році. Метою поетапного збільшення споживання відновлюваної енергії є уникнення “різкого стрибка”, за якого держави-члени будуть використовувати своє право на відстрочку, а питаннями фінансування у сфері відновлюваної енергії почнуть займатися у 2030 році. Після тривалих обговорень Рада зупинилася на запропонованих трьох етапах з поступовим збільшенням частки відновлюваної енергії: до 24% у 2023 році, 40% у 2025 році та 60% у 2027 році. У разі відхилення від певного плану, держави-члени ЄС мають вжити додаткових заходів для виправлення ситуації.

Також на засіданні Ради було обговорено механізми реагування у випадках, коли прагнення держави-члена ЄС не збігаються з цілями Енергетичного Союзу або у випадках невиконання зобов'язань, серед яких рекомендації, надані Комісією у разі виявлення невідповідностей між підготовленою державою-членом ЄС комплексним національним планом дій сфері енергетики та кліматичних змін та планом (траєкторії) змін, розроблених на період до 2030 року. Міністри енергетики наголосили, що ці рекомендації (а) не мають обов'язкової сили та (б) не містять кількісних показників (у тексті первісної пропозиції вказувалося, що рекомендації мають містити кількісні характеристики, проте Комісія неодноразово голосувала проти цього пункту). Потрібно зазначити, що хоча Комісія може використовувати кількісні дані при аналізі планів дій, розроблених державами-членами на середньострокову перспективу, проте надані нею рекомендації повинні містити лише якісні показники. Відкритим залишається питання - чи не призведе цей крок до зниження ефективності цього механізму контролю.

Крім того, Рада Європи та Європейський парламент внесли зміни та доповнення до пункту Регламенту, який передбачає створення платформи для фінансування проектів щодо збільшення обсягів використання відновлюваних джерел енергії (яка була запропонована Комісією як механізм реагування у разі, якщо ЄС не в змозі досягти поставленої мети щодо збільшення обсягів використання відновлюваних джерел енергії). Згідно з цими змінами внески держав-членів ЄС будуть добровільними. Більше того, Рада додала кілька положень щодо механізмів фінансування та їх реалізації у державах-членах ЄС.

Також, Європейський парламент та Рада Європи внесли зміни до положення про терміни підготовки планів та надання звітів. Деякі з них були прагматичні, наприклад, продовження крайнього терміну надання державами-членами ЄС розроблених комплексних національних планів дій у сфері енергетики та кліматичних змін.

Або, наприклад, закріплення зобов'язання Комісії у найкоротші терміни надавати рекомендації щодо невідповідностей, виявлених у комплексних національних планах дій у сфері енергетики та кліматичних змін (таким чином, держави-члени ЄС матимуть достатньо часу для внесення необхідних змін). Інші зміни пов'язані з розробкою довгострокових планів у сфері енергетики та кліматичних змін. Варто зазначити, що при цьому Рада Європи та Європейський парламент, на відміну від Комісії, більше уваги приділили дотриманню положень Паризької угоди, а також розробці довгострокових стратегій. Парламент, зокрема, зробив спробу змінити терміни, передбачені Регламентом з управління, відповідно до положень Паризької угоди. Тут необхідно зазначити, що ЄС хотів відіграти ключову роль у процесі розробки Паризької угоди, яка була ініційована приблизно одночасно з початком роботи над рамковою стратегією у сфері енергетики та кліматичних змін на період до 2030 року. Саме тому ЄС прагнув створити надійну систему управління у сфері енергетики та кліматичних змін та дотримуватись основних положень, передбачених Паризькою угодою.

Більш того, як і слід було очікувати, оскільки в Регламенті з управління однаково важлива роль була відведена як питанням у сфері енергетики, так і у сфері кліматичних змін, деякі держави-члени ЄС спробували пов'язати завдання, визначені відповідно до Регламенту з управління, з комплексом заходів щодо розвитку екологічно чистих технологій генерації електричної енергії.

Зміни у завданнях на період до 2030 року, прийнятих Радою Європи у 2014 році, були детально вивчені всіма членами ЄС (нижче представлено Таблицю №1 з переліком пропозицій, внесених Єврокомісією та Європейським парламентом; Рада Міністрів проголосувала за пропозиції, внесені Радою Європи у 2014 році).

Таблиця 1

Перелік пропозицій, внесених до Регламенту з управління Єврокомісією та Європейським парламентом

Під час переговорів також було розглянуто інші питання. Іспанія, а також Португалія та Франція особливу увагу акцентували на перспективах об'єднання енергосистем - одному з найважливіших енергетичних питань для них, і особливо для Іспанії, яка прагне стати головним експортером електроенергії, виробленої з відновлюваних джерел. Після завершення переговорів Рада закликала держави-члени ЄС внести розроблену стратегію, спрямовану на об'єднання не менше 15% енергосистем країн ЄС до 2030 року, у свої комплексні національні плани дій у сфері енергетики та кліматичних змін. Також було запропоновано внести положення, згідно з яким Комісія “співпрацює” з державою-членом ЄС протягом усього 2026 року у разі незадовільного результату в оцінці прогресу країни у виконанні завдання щодо об'єднання енергосистем, завершення якого заплановане на 2025 рік.

Крім того, Європейський Парламент додав до Регламенту з управління кілька нових положень та акцентував увагу на деяких із уже існуючих. Відповідно до положень Регламенту в цьому варіанті:

а) кожна країна повинна включити дані про “енергетичну бідність” у розроблений нею план та підготовлений звіт;

б) заплановано розробку нової, багаторівневої платформи для обговорення енергетичних питань;

в) особливу увагу приділено прозорості процесу управління (всі члени ЄС зможуть ознайомитися з рекомендаціями Комісії та поясненнями держав-членів ЄС у разі неможливості дотримання наданих рекомендацій);

г) планується розробка концепції Справедливого енергетичного переходу (Just Transition Initiative) з метою вирішення проблем робітників та населення, які можуть виникнути під час переходу країни до низьковуглецевої економіки;

д) планується розробка нової концепції міжнародного проекту у сфері відновлюваних джерел енергії.

Зрештою було проведено тристоронні переговори (Парламент-Рада- Комісія) та було погоджено кінцевий компромісний текст (варіант) документа, та Регламент з управління Енергетичним Союзом та пом'якшення наслідків зміни клімату №2018/1999 було прийнято 11 грудня 2018 року.

Очікується, що він спрямований на забезпечення того, щоб стратегія енергетичного союзу Європейського Союзу впроваджувалася скоординовано та послідовно в усіх п'яти вимірах. У більш широкому сенсі, він також спрямований на забезпечення досягнення ЄС своїх цілей, зокрема цілей політики щодо клімату та енергетики до 2030 року та Паризької угоди про зміну клімату.

Стратегія Енергетичного союзу, згідно положень прийнятого Регламенту, має п'ять вимірів:

• декарбонізація,

• енергоефективність,

• енергетична безпека,

• внутрішній енергетичний ринок,

• дослідження, інновації та конкурентоспроможність.

Прийнята версія Регламенту має низку ключових особливостей.

Зокрема, він вимагає, щоб держави-члени ЄС:

• розробили національні інтегровані плани з енергетики та клімату на 2021-2030 роки до 31 грудня 2019 року, а згодом до 1 січня 2029 року та кожні 10 років після цього;

• підготували довгострокові стратегії низького рівня викидів з 50-річною перспективою та доповіли про них Європейській комісії з метою сприяння досягненню більш широких цілей сталого розвитку та довгострокових цілей, визначених Паризькою угодою;

• підготувати дворічні звіти про хід виконання планів, починаючи з 15 березня 2023 року, для відстеження прогресу за п'ятьма вимірами Енергетичного союзу.

Регламент запроваджує повторюваний процес консультацій між Комісією та державами-членами та сприяє регіональному співробітництву між державами-членами, особливо до завершення планів, а потім кожні 10 років протягом наступних 10-річних періодів. На 2021-2030 роки плани мають бути оновлені до 30 червня 2024 року.

Також він вимагає від Комісії моніторингу та оцінки прогресу держав- членів у досягненні цілей, завдань та внесків, визначених у їхніх національних планах. Встановлює вимоги до національних та європейських систем інвентаризації викидів парникових газів, політику, заходи та прогнози у цій сфері.

Однак, незважаючи на те, що Регламент з управління Енергетичним союзом і пом'якшення наслідків зміни клімату № 2018/1999 прийнято і він діє з 24 грудня 2018 року, процес формування Енергетичного союзу ЄС ще знаходиться на стартовому етапі свого формування та потребує у майбутньому чимало зусиль з боку як Європейського Союзу, так й держав-членів. Навіть проведений аналіз процесу прийняття Регламенту свідчить про складність та многогранність проблеми створення Енергетичного Союзу, що потребує узгодження багатьох питань та вирішення чималої кількості проблем на законодавчому та правозастосовному рівні. І основне питання: чи зможе Енергетичний Союз упоратися з усіма проблемами, що виникають як на рівні окремої держави-члена ЄС, так і на рівні всього ЄС у процесі реалізації проекту у сфері енергетики та кліматичних змін, розробленого на період до 2030 року?

Висновки

Дослідження процесу створення нового законодавства ЄС у сфері енергетичної безпеки, а також політичного контексту такої нормотворчої роботи має важливе значення для України, оскільки дозволить провести адаптацію національного законодавства до законодавства ЄС з максимальною ефективністю та найменшими витратами. Проаналізований контекст прийняття Регламенту з управління Енергетичним союзом та його основні положення дозволять підготувати національне законодавство до нового законодавства ЄС та відповідним чином скоригувати законодавство України та її політику у сфері енергетики.

Література

1. Regulation (EU) 2018/1999 of the European Parliament and of the Council of 11 December 2018 on the Governance of the Energy Union and Climate Action, amending Regulations (EC) No 663/2009 and (EC) No 715/2009 of the European Parliament and of the Council, Directives 94/22/EC, 98/70/EC, 2009/31/EC, 2009/73/EC, 2010/31/EU, 2012/27/EU and 2013/30/EU of the European Parliament and of the Council, Council Directives 2009/119/EC and (EU) 2015/652 and repealing Regulation (EU) No 525/2013 of the European Parliament and of the Council. Official Journal of the European Union. 2018. L 328. p. 1-77.

2. Про внесення змін до Конституції України (щодо стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору): Закон України від 07.02.2019 р, №2680-УШ. Голос України. 2019. №34.

3. Framework Strategy for Resilient Energy Union with Forward-Looking Climate Change Policy.

4. Дутов М.М., Сидоренко В.В. Анализ проекту регламенту ЄС щодо Управління Енергетичним Союзом. Науковий вісник Ужгородського національного університету, Серія Право. 2018. Випуск 53, Том 1. С. 126-129.

5. 2020 Energy Strategy.

6. 2030 Energy Strategy.

References

1. Regulation (EU) 2018/1999 of the European Parliament and of the Council of 11 December 2018 on the Governance of the Energy Union and Climate Action, amending Regulations (EC) No 663/2009 and (EC) No 715/2009 of the European Parliament and of the Council, Directives 94/22/EC, 98/70/EC, 2009/31/EC, 2009/73/EC, 2010/31/EU, 2012/27/EU and 2013/30/EU of the European Parliament and of the Council, Council Directives 2009/119/EC and (EU) 2015/652 and repealing Regulation (EU) No 525/2013 of the European Parliament and of the Council. Official Journal of the European Union. 2018. L 328. p. 1-77.

2. Pro vnesennia zmin do Konstytutsii Ukrainy (shchodo stratehichnoho kursu derzhavy na nabuttia povnopravnoho chlenstva Ukrainy v Yevropeiskomu Soiuzi ta v Orhanizatsii Pivnichno- atlantychnoho dohovoru) [Amendments to the Constitution of Ukraine (regarding the strategic course of the state towards full membership of Ukraine in the European Union and the North Atlantic Treaty Organization)]: Zakon Ukrainy vid 07.02.2019 r, №2680-8. Holos Ukrainy. 2019. № 34. (in Ukr.)

3. Framework Strategy for Resilient Energy Union with Forward-Looking Climate Change Policy.

4. Dutov M.M., Sydorenko V.V. Analyz proektu rehlamentu YeS shchodo Upravlinnia Enerhetychnym Soiuzom [The analysis of the EU draft Regulation on the governance of the Energy union]. Naukovyi visnyk Uzhhorodskoho natsionalnoho universytetu, Seriia Pravo [Scientific Bulletin of Uzhhorod National University, Series Law]. 2018. Vypusk 53, Tom 1. S. 126-129. (in Ukr.)

5. 2020 Energy Strategy.

6. 2030 Energy Strategy.

Размещено на Allbest.Ru