Критерії ефективності державного управління: ракурс Європейського Союзу

Размещено на http://www.allbest.ru

Київський національний університет імені Тараса Шевченка

Критерії ефективності державного управління: ракурс Європейського Союзу

Неліпа Дмитро Васильович доктор політичних наук, професор, Заступник декана з навчальної роботи

Анотація

Метою даної публікації являється систематизація й узагальнення відомостей щодо критеріїв ефективності державного управління у ракурсі Європейського Союзу. Методи дослідження. У процесі аналізу автором використовувалися методи аналізу, синтезу, індукції та дедукції, порівняння. Результати дослідження полягають в обґрунтуванні важливості використання в ході інтеграції України до Європейського Союзу критеріїв ефективності державного управління, чинних в країнах ЄС. Висновки. Ініціативи ЄК у сфері критеріїв ефективності державного управління в країнах ЄС охоплюють: фінансування, елементи електронного урядування, дослідження інновацій у сфері, технічне керівництво та підтримку. Зокрема, фінансування «Підвищення інституційної спроможності органів державної влади та зацікавлених сторін й ефективного державного управління» здійснюється через Європейський фонд регіонального розвитку / Європейський соціальний фонд із бюджетом близько 4,2 мільярда євро. Єврокомісія направляє та підтримує держави-члени через вимоги до якості державного управління в ЄС. Щоби допомогти державам-членам покращити своє адміністрування на основі єдиних вимог, Комісія створила Службу підтримки структурних реформ, яка надаватиме технічну допомогу через Програму підтримки структурних реформ. Крім того, Європейська Комісія співфінансує програми винагородження за ефективність в європейському державному секторі (European Public Sector Award), організовану Європейським інститутом державного управління (EIPA). Держави-члени, які приєдналися до ЄС після 2004 року, здійснили значну кількість реформ у сфері ефективності державного управління у рамках підготовки до членства в ЄС. Вони були спрямовані на модернізацію формування політики, покращення ефективної координації та створення державної служби, яка базується на визнанні заслуг, нульової толерантності до корупції й спроможна залучати та утримувати висококваліфікований персонал. Серед окремих критерії ефективності державного управління в країнах ЄС слід вказати: надання послуг онлайн (ефективність при цьому вимірюється як середнє значення для 4 контрольних показників найвищого рівня: орієнтованість на користувача, прозорість, транскордонна мобільність, ключові чинники), відкриті дані (автоматизовані процеси на порталах для підвищення зручності використання й повторного використання даних), можливість протистояння суспільним викликам (роль державного управління полягає у тому, щоби передбачати суспільні виклики та активно їх вирішувати, щоби зменшити шоки для громадян і бізнесу).

Ключові слова: державне управління, держава, ефективність, критерії, Європейський Союз, іноземний досвід, реформи

державне управління європейський союз

Nelipa Dmytro Vasylovych Doctor of Political Sciences, Associate Professor, Deputy Dean (Academic Affairs), Taras Shevchenko National University of Kyiv, Kyiv

CRITERIA FOR THE EFFECTIVENESS OF PUBLIC ADMINISTRATION: THE PERSPECTIVE OF THE EUROPEAN UNION

Abstract

The purpose of this publication is to systematize and generalize information on the criteria of public administration efficiency from the perspective of the European Union. Research methods. In the process of analysis, the author used the methods of analysis, synthesis, induction and deduction, comparison. The results of the research consist in substantiating the importance of using the criteria of public administration effectiveness in the course of Ukraine's integration into the European Union, valid in the EU countries. Conclusions. EU initiatives in the field of public administration efficiency criteria in EU countries cover: funding, elements of the policy framework of e-government, research, technical guidance and support. In particular, the financing of "Increasing the institutional capacity of public authorities and stakeholders and effective public administration" is carried out through the European Regional Development Fund / European Social Fund with a budget of about 4.2 billion euros. The European Commission guides and supports member states through the requirements for the quality of public administration in the EU. To help Member States improve their administration on the basis of common requirements, the Commission has set up a Structural Reform Support Service which will provide technical assistance through the Structural Reform Support Programme. In addition, the European Commission co-finances the European Public Sector Award program organized by the European Institute of Public Administration (EIPA). The member states that joined the EU after 2004 implemented a significant number of reforms in the field of public administration efficiency in preparation for EU membership. They aimed to modernize policy-making, improve effective coordination, and create a merit-based, zero-tolerance-for-corruption civil service capable of attracting and retaining highly qualified personnel. Among the individual criteria for the effectiveness of public administration in the EU countries, it should be noted: the provision of online services (the effectiveness is measured as the average value for 4 benchmarks of the highest level: user orientation, transparency, cross-border mobility, key factors), open data (automated processes on portals to improve the usability and reuse of data), the ability to confront societal challenges (the role of public administration is to anticipate societal challenges and proactively address them in order to reduce shocks to citizens and businesses).

Keywords: public administration, state, efficiency, criteria, European Union, foreign experience, reforms

Постановка проблеми. Державне управління відображає інституційні основи управління країнами і тому має відповідати потребам суспільства та функціонувати на основі організаційних структур, процесів, ролей, відносин, політики, а також програм. З огляду на вказане, ефективність державного управління безпосередньо позначається на стійкому економічному процвітанні, соціальній згуртованості й добробуті людей. Ця ефективність впливає на соціальну довіру й створює умови для формування суспільної цінності (при цьому суспільна цінність представляє собою характеристику, яку поділяють усі учасники соціуму: громадяни, бізнес, організації й неформальні групи; а також результат усіх рішень щодо розподілу ресурсів, прийнятих усіма зацікавленими сторонами у соціуму в цілому).

Державні інституції відіграють фундаментальну роль у встановленні правильних стимулів, зниженні невизначеності та формування засад для процвітання суспільства у довгостроковій перспективі. З іншого боку, недоліки у функціонуванні державного управління можуть створювати значні перешкоди для функціонування економіки й соціального життя.

У повній мірі вказане стосується і єдиного європейського ринку. Державний сектор є найбільшою «галуззю» ЄС. У ньому працює близько 75 млн. осіб, або близько 25% інтелектуального капіталу Євросоюзу. Державні витрати становлять майже 50% ВВП ЄС [3, p. 4]. .

Деякі країни ЄС постійно докладали свідомих зусиль, щоби підвищити продуктивність своїх адміністрацій; іншим необхідно оптимізувати елементи своєї адміністративної системи. Нинішня швидкість соціальних, технологічних й економічних змін вимагає від усіх державних адміністрацій адаптації до нових реалій.

У свою чергу, євроінтитуції підтримують зусилля в цій сфері шляхом фінансування, технічних стандартів й інструментів, аналізу, обміну кадрами, керівництва й технічної допомоги.

Вказана тема перебуває на стику кількох дисциплін - комплексу наук про державне управління, суспільствознавства, соціальної історії тощо.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. У той час коли тематика ефективності державного управління в країнах Євросоюзу лише починає вивчатися в українській науці, в європейських політологічних школах вже сформований значний пласт наукових розвідок щодо цього питання [1-11].

Мета статті. Метою статті являється систематизація й узагальнення відомостей щодо критеріїв ефективності державного управління у ракурсі Європейського Союзу.

Методи дослідження. У процесі аналізу автором використовувалися методи аналізу, синтезу, індукції та дедукції, порівняння.

Виклад основного матеріалу. Критерії ефективності державного управління в країнах ЄС ґрунтуються на значній нормативній базі, ухваленій єдиним європейським урядом (Єврокомісією). Ініціативи ЄК у цій сфері охоплюють: фінансування, елементи електронного урядування, дослідження інновацій у сфері, технічне керівництво та підтримку.

Зупиняючись окремо на грошовому забезпеченні, слід зазначити, що основні джерела фінансування включають Європейський соціальний фонд і Європейський регіональний Фонд розвитку:

фінансування «Підвищення інституційної спроможності органів державної влади та зацікавлених сторін й ефективного державного управління» через Європейський фонд регіонального розвитку / Європейський соціальний фонд із бюджетом близько 4,2 мільярда євро;

ЄФРР доповнює це акцентом на інфраструктурі електронного урядування;

Європейська Комісія сприяє посиленню адміністративного потенціалу національних і регіональних адміністрацій шляхом удосконалення структур, людських ресурсів, систем та інструментів євроінституції інвестують в транскордонну сумісність електронного уряду та сприяють повторному використанню загальних ключових цифрових інструментів [3, р. 23].

Найбільш розробленою є нормативна база й політична основа у сфері електронного урядування:

План дій електронного урядування на 2021-2026 рр. встановлює бачення державних адміністрацій із засадничими принципами та політичними пріоритетами;

відповідні регламенти (elDAS) встановлюють передбачувану правову основу для осіб, компаній (зокрема малих і середніх підприємств) і державних адміністрацій для впевненого переходу на цифрові технології за допомогою електронної ідентифікації (eID) і довірчих послуг (тобто електронних підписів, електронних печаток, електронних штампів часу, служби електронної доставки та аутентифікації Інтернет-ресурсів);

дослідження допомагають краще зрозуміти, як зменшити адміністративний тягар, перейти до відкритого уряду та проаналізувати цінність нового покоління послуг електронного уряду;

важливим механізмом навчання й підтримки є обмін передовим досвідом і базами даних з можливістю пошуку з відповідними тематичними дослідженнями електронного уряду.

Підтримка досліджень та інновацій

Крім того, ЄС фінансує дослідницькі та інноваційні проекти через Програму ЄС «Горизонт Європа» 2021-2027, наприклад, LIPSE (Навчання інноваціям у державному секторі), COCOPS (Координація згуртованості в державному секторі майбутнього) або OPSI (ОЕСР Обсерваторія інновацій у державному секторі). Спільний дослідницький центр Європейської комісії вивчає статистику поведінки, пристосовану до політики (BIAP) дослідження, яка допомагає оцінити статус-кво й поглибити знання для покращення розробки політики.

Керівництво та технічна допомога

Єврокомісія направляє та підтримує держави-члени через вимоги до якості державного управління в ЄС. Щоби допомогти державам-членам покращити своє адміністрування на основі єдиних вимог, Комісія створила Службу підтримки структурних реформ, яка надаватиме технічну допомогу через Програму підтримки структурних реформ. Крім того, Європейська Комісія співфінансує програми винагородження за ефективність в європейському державному секторі (European Public Sector Award), організовану Європейським інститутом державного управління (EIPA).

У таблиці 1 підсумовані суспільні зміни й виклики для державного управління у країнах ЄС що прямо впливають на ефективність.

Таблиця 1

Суспільні зміни та виклики для державного управління

Джерело: [11]

Останні 25 років реформ у державах-членах ЄС дещо підвищили економічну ефективність та ефективність державного управління. Загалом заклади стали більш відкритими й прозорими, а доступ до послуг та якість послуг зросла. Проте довіра громадян до держави, соціальна згуртованість і привабливість державного сектора як роботодавця погіршилися. Крім того, не було достатнього покращення в плані роботи в партнерстві та в мережах [4].

Причини такого нестабільного прогресу важко проаналізувати, оскільки системна оцінка результатів реформ, як правило, недооцінюється і тому обмежена [5]. Більше того, порівняльний аналіз між країнами, сферами політики й адміністративними організаціями щодо досвіду та успіху реформ є недостатнім [10].

Багато реформаторських ініціатив по всій Європі зосереджені на перестановці формальних структур і процедур державного управління. Вони часто управляються згори донизу, відображаючи політичну чи бюджетну логіку, й іноді нехтують розвитком людського потенціалу, переосмислюючи функціонування або змінюючи адміністративну культуру. Державні менеджери часто стикаються з низьким рівнем автономії. Інституції рідко заохочують розвивати внутрішню рефлексивну спроможність, що передбачається здатність вчитися на невдачах або впроваджувати інновації. У багатьох країнах тривала та інтенсивна формалістична реструктуризація призвела до загальної «втоми» від реформ.

Держави-члени, які приєдналися до ЄС після 2004 року, здійснили значну кількість реформ у сфері ефективності державного управління у рамках підготовки до членства в ЄС. Вони були спрямовані на модернізацію формування політики, покращення ефективної координації та створення державної служби, яка базується на визнанні заслуг, нульової толерантності до корупції й спроможна залучати та утримувати висококваліфікований персонал.

Проте через кілька років після вступу у багатьох із цих країн відповідний прогрес був дещо пригальмований [8]. Багато аспектів адміністративних змін залишалися крихкими та фрагментованими. Стійкість часто була під загрозою через відсутність політичного консенсусу щодо змісту й напряму формування ефективності, а також слабкі й нестабільні державні інститути. Відсутність професійного, позапартійного вищого керівництва, яке б управляло модернізацією, залишила численні законодавчі поправки порожніми оболонками, не дотримуючись робочої практики. .

Серед окремих критерії ефективності державного управління в країнах ЄС слід вказати такі:

Надання послуг онлайн

Якісно розроблені послуги електронного урядування мають потенціал для зміни якості й ефективності надання державних послуг. Звіти про розвиток електронного урядування в ЄС, однак, підкреслюють великі відмінності в ефективності електронного уряду в Європі. Найефективніший кластер складається з держав Північної Європи, країн Балтії, країн Іберійського басейну, Німеччини, Мальти, Нідерландів та Австрії. Кластер із найгіршими показниками складається з країн Південно-Східної Європи (рис. 1).

Рис. 1. Ефективність електронного урядування Джерело: [3, р. 7]

Ефективність при цьому вимірюється як середнє значення для 4 контрольних показників найвищого рівня: орієнтованість на користувача, прозорість, транскордонна мобільність, ключові чинники.

Відкриті дані

Публікація «відкритих даних» і визначення правил їх повторного використання мають подвійну користь. Вони підвищують прозорість і підзвітність уряду, а також стимулюють надання інноваційних онлайн-послуг приватними операторами [2]. Відкриті дані можуть додатково стимулювати дослідження та участь громадян, щоб посилити доказову базу у виробленні політики.

Огляд готовності держав-членів до відкритих даних і якості відповідних Інтернет-порталів показує, що країни повинні підвищувати (політичну) обізнаність щодо відкритих даних, посилювати автоматизовані процеси на своїх порталах, щоб підвищити зручність використання й повторного використання даних, а також організовувати більше заходів і тренінгів для підтримки як місцевих, так і національних ініціатив.

Державне управління за часів фіскальної консолідації

Фінансова криза посилила бюджетний тиск на уряди та державний сектор і, таким чином, висунула управління бюджетом на передній план реформ державного сектора. Реакція на кризу була різноманітною та сильно залежала від конкретних країн і контекстуальних факторів. Хоча можна

стверджувати, що цілеспрямоване скорочення має віддаватися перевагу, а не універсальний підхід, багато держав-членів вибрали пропорційне скорочення як свій підхід.

Можливість протистояння суспільним викликам

Роль державного управління полягає у тому, щоби передбачати суспільні виклики та активно їх вирішувати, щоби зменшити шоки для громадян і бізнесу. Проте саме державне управління зазнає впливу основних зовнішніх тенденцій і немає миттєвих рішень, які б відповідали на ці тенденції [11]. Майбутні громадські організації повинні прагнути бути: орієнтованими на місію, орієнтованими на інновації, орієнтованими на довгострокову перспективу, децентралізованими, мережевими та готовими приймати ризики [6]. Передбачення майбутніх перетворень може допомогти державним менеджерам надати своїм установам необхідні потенціал, навички, знання та структури.

При розробці й проведенні адміністративних реформ необхідно враховувати політичний контекст [7]. Для всіх державних секторів і політики характерні й актуальні такі п'ять взаємопов'язаних вимірів (рис. 2).

Рис. 2. Вимірі державних секторів і політики країн ЄСДжерело: [3]

Оскільки складність сучасного суспільства та очікування результатів від урядів різко зростають, домінуючі підходи в державному управлінні потребують переходу до системного мислення [9]. Ключовим елементом такого підходу є підзвітність уряду на основі меритократії , прозорості та залучення громадян. Органи державної влади повинні краще використовувати знання, ініціативу та чесність своїх працівників, щоби створити більшу суспільну цінність [1].

Інституційний ландшафт країни зазвичай складається з безлічі різних організацій у формі міністерств, агенцій та інших державних органів, які діють на національному, регіональному чи місцевому рівнях. Якість взаємодії між цими органами суттєво впливає на ефективність чи неефективність діяльності країни.

Європейський підхід свідчить про те, що для успішних реформ у сфері ефективності державного управління необхідними є такі вимоги:

реформи мають ґрунтуватися на попередніх оцінках конкретних обставин і даних про ключові проблеми та недоліки;

необхідно зосереджувати адміністративні реформи меншою мірою на скороченні витрат, а більшою мірою - на цілях/результатах, і націлені на ширше залучення громадськості та персоналу;

зміна формальних структур і правил є недостатньою, а іноді й необов'язковою;

необхідно зосередитися на адміністративній культурі, брати участь у середньо- та довгострокових планах переходу до гнучких організацій, наближених до цінностей державного сектора;

рівень управлінської автономії та політизації може обмежити впровадженням і впливом реформи;

прагматичний підхід: доцільно використовувати прості системи, актуальні як для керівництва, так і для персоналу;

терпіння й наполегливість є важливою частиною успішних реформ, які не слід розглядати як політичну чи технічну вправу, оскільки обов'язковими є комунікація, пошук консенсусу й зміцнення довіри;

упровадження реформ має базуватися на постійному перегляді/оцінці того, що працює, а що не працює.

Висновки

Отже, розглянувши тематику даного дослідження, ми встановили таке:

По-перше, встановлено, що ініціативи ЄК у сфері критеріїв ефективності державного управління в країнах ЄС охоплюють: фінансування, елементи електронного урядування, дослідження інновацій у сфері, технічне керівництво та підтримку. Зокрема, фінансування «Підвищення інституційної спроможності органів державної влади та зацікавлених сторін й ефективного державного управління» здійснюється через Європейський фонд регіонального розвитку / Європейський соціальний фонд із бюджетом близько 4,2 мільярда євро. Єврокомісія направляє та підтримує держави-члени через вимоги до якості державного управління в ЄС. Щоби допомогти державам-членам покращити своє адміністрування на основі єдиних вимог, Комісія створила Службу підтримки структурних реформ, яка надаватиме технічну допомогу через Програму підтримки структурних реформ. Крім того, Європейська Комісія співфінансує програми винагородження за ефективність в європейському державному секторі (European Public Sector Award), організовану Європейським інститутом державного управління (EIPA).

По-друге, виявлено, що держави-члени, які приєдналися до ЄС після 2004 року, здійснили значну кількість реформ у сфері ефективності державного управління у рамках підготовки до членства в ЄС. Вони були спрямовані на модернізацію формування політики, покращення ефективної координації та створення державної служби, яка базується на визнанні заслуг, нульової толерантності до корупції й спроможна залучати та утримувати висококваліфікований персонал.

По-третє, з'ясовано, що серед окремих критерії ефективності державного управління в країнах ЄС слід вказати: надання послуг онлайн (ефективність при цьому вимірюється як середнє значення для 4 контрольних показників найвищого рівня: орієнтованість на користувача, прозорість, транскордонна мобільність, ключові чинники), відкриті дані (автоматизовані процеси на порталах для підвищення зручності використання й повторного використання даних), можливість протистояння суспільним викликам (роль державного управління полягає у тому, щоби передбачати суспільні виклики та активно їх вирішувати, щоби зменшити шоки для громадян і бізнесу).

Означена тема безумовно має вагомі перспективи для подальшого дослідження, зокрема пов'язані із визначенням пріоритетів реформи державного управління в країнах ЄС на другу половину 2020-х років в умовах ускладнення міжнародної безпекової ситуації на Європейському континенті (коли зростаючі безпекові витрати будуть об'єктивно зменшувати обсяг фінансування програм підвищення ефективності державного управління).

Література

Bourgon, Jocelyne. A New Synthesis of Public Administration: Serving in the 21th Century', School of Policy Studies, Queen's University, 2011.

European Commission, Communication on Building a European Data Economy, 2017.

European semester thematic factsheet quality of public administration. URL : https://commission.europa.eu/system/files/2018-06/european-semester_thematic-factsheet_quality- public-administration_en_0.pdf,

Hammerschmid, Gerhard, ed., et al. Public Administration Reforms in Europe - The View from the Top. Elgar, 2016.

Hammerschmid, Gerhard, et al. Trends and Impact of Public Administration Reforms in Europe: Views and Experiences from Senior Public Sector Executives. COCOPS European Policy Brief, 2013.

Mazzucato Mariana. Mission-Oriented Innovation Policy. IIPP Working Paper 2017-1.

Mcloughlin C. Political Economy Analysis: Topic Guide (2nd Ed.), GSDRC, University of Birmingham, UK, 2014.

Meyer-Sahling, Jan-Hinrik. The Sustainability of Civil Service Reform in Central and Eastern Europe Five Years after Accession. SIGMA Paper Nr 44. OECD, Paris, 2009

OECD. Systems Approaches to Public Sector Challenges: Working with Change, OECD Publishing, Paris, 2017.

Peters, B. G. and Pierre, J. Two Roads to Nowhere: Appraising 30 Years of Public Administration Research'. Governance, 2017, 30, 11-16.

Pollitt Christopher, Advanced Introduction to Public Management and Administration, Edward Elgar Publishing, 2016.

References

Bourgon, Jocelyne. A New Synthesis of Public Administration: Serving in the 21th Century', School of Policy Studies, Queen's University, 2011.

European Commission, Communication on Building a European Data Economy, 2017.

European semester thematic factsheet quality of public administration. URL : https://commission.europa.eu/system/files/2018-06/european-semester_thematic-factsheet_quality- public-administration_en_0.pdf,

Hammerschmid, Gerhard, ed., et al. Public Administration Reforms in Europe - The View from the Top. Elgar, 2016.

Hammerschmid, Gerhard, et al. Trends and Impact of Public Administration Reforms in Europe: Views and Experiences from Senior Public Sector Executives. COCOPS European Policy Brief, 2013.

Mazzucato Mariana. Mission-Oriented Innovation Policy. IIPP Working Paper 2017-1.

Mcloughlin C. Political Economy Analysis: Topic Guide (2nd Ed.), GSDRC, University of Birmingham, UK, 2014.

Meyer-Sahling, Jan-Hinrik. The Sustainability of Civil Service Reform in Central and Eastern Europe Five Years after Accession. SIGMA Paper Nr 44. OECD, Paris, 2009

OECD. Systems Approaches to Public Sector Challenges: Working with Change, OECD Publishing, Paris, 2017.

Peters, B. G. and Pierre, J. Two Roads to Nowhere: Appraising 30 Years of Public Administration Research'. Governance, 2017, 30, 11-16.

Pollitt Christopher, Advanced Introduction to Public Management and Administration, Edward Elgar Publishing, 2016.

Размещено на Allbest.ru