Система надання соціальних послуг в умовах децентралізації влади на засадах механізму державно-приватного партнерства

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національний університет «Чернігівська політехніка»

СИСТЕМА НАДАННЯ СОЦІАЛЬНИХ ПОСЛУГ В УМОВАХ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ ВЛАДИ НА ЗАСАДАХ МЕХАНІЗМУ ДЕРЖАВНО-ПРИВАТНОГО ПАРТНЕРСТВА

Косач Ірина Анатоліївна

доктор економічних наук, професор,

професор кафедри менеджменту

та адміністрування

м. Чернігів

Анотація

соціальний послуга децентралізація пратнерський

В статті розглянуто основні теоретичні аспекти удосконалення системи надання соціальних послуг в умовах децентралізації владних повноважень із застосуванням сучасних управлінських інструментів, одним з яких запропоновано державно-приватне партнерство. Метою статті є обґрунтування можливостей трансформації системи надання соціальних послуг на засадах партнерських відносин між органами державної влади та бізнесом із врахуванням аспектів децентралізації. Підвищення якості надання соціальних послуг на регіональному рівні із врахуванням аспектів соціально-економічної складової окремого регіону чи територіальної громади є одним із напрямків реформи децентралізації влади. Розглянуто структуру системи надання соціальних послуг, в якій запропоновано виокремити інституційну, нормативно-правову, функціональну, комунікаційну та кадрову підсистеми. Узагальнено основні підходи до визначення соціальних послуг як об'єктів соціальної політики публічного управління. Обґрунтовано актуальність застосування інструментів державно-приватного партнерства як співробітництва між державним та недержавним секторами економіки у сфері надання державних соціальних послуг. Визначено ознаки механізму забезпечення «балансу інтересів» між державним та приватним партнерами. Виокремлено економічні та неекономічні форми взаємодії державного та недержавного секторів в контексті надання соціальних послуг населенню, позитивні сторони та негативні риси застосування державно-приватного партнерства у соціальній сфері. Визначено перспективні форми співробітництва у сфері надання соціальних послуг на засадах ДПП, обґрунтовано основні характеристики проєкту державно-приватного партнерства. На основі дослідження специфіки реалізації проєктів ДПП в різних сферах економіки дозволяє виокремлено ознаки партнерської взаємодії держави та комерційних установ при наданні соціальних послуг на основі реалізації технологічних, юридичних, інформаційних та економічних зв'язків. Визначено потенційні ризики проектів державно-приватного партнерства у сфері надання соціальних послуг.

Ключові слова: державно-приватне партнерство, децентралізація, механізм, муніципальне управління, соціальна політика, соціальні послуги.

Annotation

Kosach Irina Anatoliivna Doctor of Science (Economics), Professor, Professor of Management and Administration Department, National university "ОДєгп^гу polytechnics", Chernigiv,

SYSTEM OF SOCIAL SERVICES PROVISION IN THE CONDITIONS OF POWER DECENTRALIZATION ON THE BASIS OF THE PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP MECHANISM

The article examines the main theoretical aspects of improving the system of providing social services in conditions of decentralization with the use of modern management tools, one of which is a public-private partnership. The purpose of the article is to substantiate the possibilities of transformation of providing a social services system on the basis of partnership relations between state authorities and business according the aspects of decentralization. The improving the quality of the provision of social services at the regional level is one of the directions of the reform of power decentralization., taking into account aspects of the socio-economic component of a separate region or territorial community. The structure of the system of providing social services has been considered, in which it is proposed to distinguish the institutional, legal, functional, communication and personnel subsystems. The main approaches to defining social services as objects of social policy of public administration have been summarized. The relevance of the use of public-private partnership tools as cooperation between the state and non-state sectors of the economy has been substantiated. The features of the mechanism for ensuring the "balance of interests" between state and private partners have been determined. The economic and non-economic forms of interaction of the state and non-state sectors in the context of providing social services to the population have been singled out, positive sides and negative features of the use of public-private partnership in the social sphere have been analyzed. The prospective forms of cooperation in the field of providing social services on the basis of PPP have been determined, the main characteristics of the public-private partnership project have been substantiated. Based on the study of the specifics of the implementation of PPP projects in various spheres of the economy, it is possible to single out the signs of partnership between the state and commercial institutions in the provision of social services based on the implementation of technological, legal, informational and economic ties. The potential risks of public-private partnership projects in the field of providing social services have been identified.

Keywords: public-private partnership, decentralization, mechanism, municipal administration, social policy, social services.

Постановка проблеми

Одним із пріоритетних завдань державного управління є удосконалення політики надання соціальних послуг із врахуванням аспектів децентралізації влади. Без вирішення цієї проблеми реформа децентралізації не може вважатись завершеною та результативною. Проте на даний час відбувається позитивна динаміка зростання потреб суспільства в соціальних послугах відповідної якості та вимоги до соціально-економічної ефективності діяльності установ цієї сфери. Отже, підвищення якості надання соціальних послуг на регіональному рівні із врахуванням аспектів соціально-економічної складової окремого регіону чи територіальної громади є одним із напрямків реформи децентралізації влади, в результаті якої зростає рівень відповідальності та обсяг повноважень органів місцевого самоврядування за якість та доступність наданих послуг. Соціально-економічні зміни сучасного українського суспільства обумовлюють необхідність використання нових підходів до соціального обслуговування та надання соціальних послуг, сучасних механізмів державного регулювання із відповідним нормативно-правовим закріпленням взаємодії суб'єктів у правовому полі.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Дослідження державного управління соціальною сферою та, зокрема, пріоритетних напрямків у сфері надання соціальних послуг є актуальним науковим питанням сьогодення, що підтверджується напрацюваннями таких авторів, як Я. Бєлєвцова [1], О. Березін, М. Безпарточний, Л. Нікілєва [2], К. Дубич [3], О. Тляттт [4], Т. Миськевич [5], Л. Савчук [6] та ін. Проте трансформація процесів державного управління, децентралізація влади, необхідність реалізації пріоритетних напрямків соціальної політики ресурсами територіальної громади вимагають впровадження нових механізмів та інструментів регулювання системи надання соціальних послуг, в тому числі на засадах активного використання бізнес-потенціалу.

Мета статті - обґрунтування можливостей трансформації системи надання соціальних послуг на засадах партнерських відносин між органами державної влади та бізнесом із врахуванням аспектів децентралізації

Виклад основного матеріалу

Аналіз публікацій провідних дослідників у цій сфері дозволяє констатувати, що соціальна послуга має задовольнити потреби окремого громадянина, групи осіб, домогосподарства та соціуму територіальної громади з метою відновлення нормальної життєдіяльності, підтримки та розвитку особистісного потенціалу. Різноманітні погляди на управління процесом надання соціальних послуг дозволяють виокремити наступні підходи до визначення цього феномену в системі публічного управління (рис.1).

Рис. 1 Підходи до трактування соціальних послуг в системі публічного управління

Джерело: сформовано автором за [1-6]

Процес державного управління процесом надання соціальних послуг являє собою цілісний вплив на суспільно-економічні відносини шляхом інструментів політичного керівництва та політичного управління, а також на основі задіяння органів виконавчої влади всіх рівнів та системи місцевого самоврядування. Загальний підхід результативного державного управління до надання соціальних послуг полягає в тому, що органи державної влади мають комплекс зобов'язань перед соціумом у вигляді конкретних цілей, програм та напрямків соціального розвитку, показників результативності програм соціального захисту населення, персоналізації відповідальності за організацію процесу надання соціальних послуг.

В структурі системи надання соціальних послуг в умовах трансформації системи публічного управління доцільно виокремити наступні складові:

1. Інституційну підсистему, що являє собою безпосередньо сукупність органів державної влади та місцевого самоврядування, задіяних до процесу розробки напрямків соціальної політики, програмних документів, здійснення регламентуючого впливу та контролю за процесом надання соціальних послуг.

2. Нормативно-правова підсистема, що включає діючі норми адміністративного права, які регулюють процес надання соціальних послуг та реалізацію політики соціального захисту населення.

3. Комунікаційна підсистема, що побудована на системі взаємозв'язків між установами публічної влади, громадськими організаціями, комерційними підприємствами, які задіяні до процесу надання соціальних послуг, та суспільством.

4. Функціональна підсистема, що відображає функціональну складову задіяних органів публічної влади.

5. Кадрова підсистема, що складається із підготовлених фахівців, що задіяні до сфери соціального захисту населення та надання соціальних послуг.

Проте державне регулювання наданням соціальних послуг населенню має певні недоліки та проблеми. Основними з них є обмежене фінансування, недосконалість нормативно-правового забезпечення, низький рівень кваліфікації працівників організацій, що задіяні до цієї сфери, недостатня поінформованість громадян про існуючі послуги та можливість їхнього отримання. Це зумовлює актуальність тематики, що розглядається, і необхідність розробки перспективних напрямків вдосконалення та подальшого розвитку системи державного управління наданням соціальних послуг з метою отримання більш ефективних результатів на основі ефективних механізмів публічного управління.

Пріоритетна роль органів державної влади в наданні соціальних послуг обумовлена, перш за все, функцією гаранта реалізації соціальних прав громадян, з іншого боку - функцією регулятора, що забезпечує взаємодію попиту та пропозиції на ринку соціальних послуг. За цих умов державне управління втрачає жорстку регламентуючу та координуючу позицію, трансформуючись в систему публічного менеджменту, що характеризується інтеграцією ринкових механізмів в державний сектор. Метою публічного менеджменту у сфері надання соціальних послуг є підвищення їхньої якості на основі позиціонування населення в якості клієнта, інтереси якого є пріоритетними. Характерними рисами подібної трансформації є розвиток фінансової ланки управління наданням соціальних послуг, стимулювання децентралізації управління на засадах принципу децентралізації.

З урахуванням обставин і світових тенденцій, що склалися, зумовлених науково-технічним прогресом та зростаючою інтелектуалізацією суспільства, розвиток ефективних форм взаємодії влади, бізнесу та суспільства стає однією з найважливіших умов формування соціально-економічної політики, що сприяє розвитку соціально-трудових відносин, підвищенню ефективності управління соціальною сферою, зростанню добробуту українського суспільства.

Актуальність інструментів державно-приватного партнерства як співробітництва між державним та недержавним секторами економіки знаходиться у спектрі уваги багатьох дослідників, проте надання соціальних послуг є тією сферою застосування ДПП, що недостатньо розвинена в Україні. Крім традиційних відносин ДПП в галузях виробництва та виробничої інфраструктури у світовій практиці активно реалізуються договори держав из бізнесом щодо послуг у сфері охорони здоров'я, освіти та науки, соціального забезпечення, підтримки соціально вразливих верств населення, перепідготовки кадрів і т.ін.

Дослідження прикладних засад застосування ДПП в соціальній сфері європейських країн дає змогу сформувати баланс інтересів, який для обох сторін буде мати свої позитивні моменти (рис.2).

Рис. 2 Баланс інтересів державного та приватного партнерів

Джерело: сформовано автором за [7;8]

Пропонуємо виокремити економічні та неекономічні форми взаємодії державного та недержавного секторів в контексті надання соціальних послуг населенню. Так, до економічних форм взаємодії слід віднести:

- фінансування недержавних організацій-надавачів соціальних послуг з бюджетів різних рівнів;

- використання державного замовлення в соціальній сфері;

- отримання державного чи муніципального гранту

- використання коштів громади;

- проведення конкурсів соціальних стартапів;

- надання пільг комерційним організаціям, що займаються вирішенням соціальних питань.

До неекономічних форм взаємодії пропонується віднести:

- проведення спільних комунікативних заходів;

- спільна експертна діяльність в оцінці соціальних проєктів.

Значною перевагою використання ДПП в соціальній сфері є економія бюджетних коштів та паралельне залучення в економіку фінансових ресурсів бізнесу, а також використання потенціалу підприємницького сектора у вирішенні соціальних проблем суспільства та реалізації частини функцій у цій сфері, що покладені на державний сектор, розподіл ризиків між державою та недержавними організаціями.

Дослідження досвіду впровадження відносин державно-приватного партнерства у сферу надання соціальних послуг дозволяє зробити висновок, що перспективною формою партнерства є концесія, оскільки вона забезпечує довготривалий період відносин та дозволяє здійснювати стратегічне планування учасникам проєкту ДПП [9]. Перевагою данної форми також виступає перспектива поєднання концесіонером декількох видів діяльності, а саме будівництво, реконструкцію, експлуатацію об'єкта та виробництво і надання послуг населенню протягом всього життєвого циклу об'єкту угоди [10].

Використання державно-приватного партнерства у соціальній сфері нині є потребою. Основними перевагами такого виду співробітництва слід вважати наступні:

- підвищення якості соціальних послуг як одого з чинників конкуренції на ринку;

- участь субєктів підприємництва у розвитку об'єктів, що перебувають у державній власності;

- стимулювання підприємницького мислення в лавах держслужбовців; впровадження нових управлінських підходів та технологій в органах державної влади та місцевого самоврядування;

- використання професіоналізму та досвіду приватного сектору у розвитку сучасних форм фінансування соціальної сфери;

- розвиток соціальної інфраструктури.

Оскільки пряма приватизація у соціальній сфері забороняється нормативно-правовою базою, усе сказане вище зумовлює доцільність і актуальність використання механізмів ДПП у соціальній сфері.

ДПП-проєкти, які є досить ефективним способом вирішення соціальних завдань, саме у соціальній сфері характеризуються як ризикованіші і менш прибуткові, ніж у інших областях. Наявність у сторін партнерства різних цілей та очікувань роблять впровадження відносин партнерства особливо складним.

Особливості ДПП-проєкту в системі надання соціальних послуг в умовах децентралізації представлені на рис.3.

Рис. 3 ДПП в системі надання соціальних послуг

Джерело: розроблено автором

Дослідження специфіки реалізації проєктів ДПП в різних сферах економіки дозволяє виокремити наступні ознаки партнерської взаємодії держави та комерційних установ при наданні соціальних послуг:

- партнерство відбувається на засадах інтеграції інтересів учасників та мотиваційних чинників, що формують зацікавленість субєктів господарювання у реалізації соціальних функцій;

- інструменти ДПП є ефективно працюючими у мезоекономічній проєкції, що обумовлює їхню актуальність для застосування органами місцевого самоврядування.

Незважаючи на соціальну направленість, мотиви та інтереси партнерів, інституційне забезпечення та особливості розробленої нормативно-правової бази, державно-приватне партнерство у сфері надання соціальних послуг характеризується наступними типами зв'язків:

- технологічні зв'язки, у процесі яких реалізується ланцюг надання соціальної послуги від надавача до споживача, тобто кожен учасник ДПП ініціює комунікації та контакти з іншими учасниками, що зумовлює інтеграцію окремих бізнес-процесів в єдиний керований процес;

- економічні зв'язки, що формуються на основі мотивації учасників та узгодження їхніх інтересів, задоволення яких стає можливим на основі узгодження спільних цілей;

- інформаційні зв'язки формуються в результаті прямих та зворотніх комунікацій між учасниками відносин щодо ресурсного забезпечення;

- юридичні зв'язки - здійснюються шляхом формування нормативно-договірного базису взаємодії учасників ДПП із врахуванням специфіки галузі.

Практичною проблемою реалізації механізмів державно-приватного партнерства у сфері надання соціальних послуг є те, що соціальна орієнтованість проєктів створює підвищений ступінь невизначеності щодо термінів окупності та прогнозування споживчого попиту на конкретну послугу. Ризиковість проектів також пов'язана із ціноутворенням та наявними механізмами бюджетного фінансування, що відрізняються від класичного ринкового підходу. Усе це знегативно впливає на можливості економічної оцінки ефективності. Потенційними ризиками також доцільно вважати недостатнє бюджетне фінансування у проектах із бюджетною участю, складність оцінки соціального ефекту, відсутність необхідних гарантій з боку публічного партнера.

Висновки

Імплементація державно-приватного партнерства до механізмів публічного управління наданням соціальних послуг розширює можливості держави в реалізації соціальної політики. З одного боку, це сприяє інтеграції бізнес-моделей до державної сфери, з іншого боку стає можливим використання сучасних ефективних інструментів для вирішення пріоритетних завдань державної соціальної політики. Специфічними є і форми фінансування проєктів: за рахунок приватних інвестицій, доповнених бюджетними ресурсами, а також на засадах спільного інвестування. Основною характеристикою ринку соціальних послуг в данному контексті виступає наявність конкурентного середовища, коли за кожен контракт або концесію відбувається боротьба між кількома потенційними учасниками. Особливою рисою є розподіл відповідальності між партнерами, коли держава узгоджує проєкт з позицією громадських інтересів, визначає вартісні параметри, здійснює моніторинг реалізації проєкту, а приватний партнер відповідає за оперативну діяльність на різних стадіях проєкту. Проте стимулювання державою розвитку механізмів ДПП з метою удосконалення системи надання соціальних послуг має бути закладено в програмних документах соціально-економічного розвитку. Для успішної реалізації проєктів у сфері надання соціальних послуг населенню важливою є грунтовна передпроєктна розробка питань організації участі у великих соціальних проєктах інститутів розвитку, обгрунтування розподілу відповідальності муніципальної влади та угод приватних компаній операторів та інвесторів у сфері партнерства та безумовного виконання досягнутих угод.

Література

1. Бєлєвцова Я. С. Механізм підвищення якості соціальних послуг на рівні місцевих органів влади: автореф. дис. канд. наук з держ. упр.: [спец.] 25.00.02. Харків. регіон. ін-т держ. упр. Нац. акад. держ. упр. при Президентові України. Х., [б. в.], 2011, 20 с.

2. Березін О.В., Безпарточний М.Г., Нікілєва Л.О. Механізми формування та методологія розвитку закладів і підприємств соціального обслуговування. Полтава: Інтер Графіка, 2013. 210 с.

3. Дубич К. В. Державне управління соціальними послугами: термінологічний аналіз. Електронний журнал «Державне управління: удосконалення та розвиток». 2015. №3. URL: https://core.ac.uk/download/pdf/268616829.pd

4. Іляш О. Щодо перспективних напрямів підвищення якості соціальних послуг в Україні. Аналітична доповідь. Нац. ін-т стратег. досліджень: веб-сайт, 2014, Режим доступу: http:// www.niss.gov.ua/articles/763.

5. Миськевич Т. Реформування системи надання соціальних послуг в Україні. Громадська думка про правотворення. 2019. Вип.4. С.12-16. URL: http://nbuviap.gov.ua/ images/dumka/2019/4.pdf

6. Савчук Л. Реформування системи надання соціальних послуг в Україні в рамках децентралізації влади. Актуальні проблеми державного управління. 2019. Вип. 78. С. 78-80.

7. Шилепницький П.І. Державно-приватне партнерство: теорія і практика: монографія. Чернівці, 2011. 455 с.

8. Косач І. А., Дегтярьов А. В. Розвиток державно-приватного партнерства в умовах децентралізації влади в Україні. Державне управління: удосконалення та розвиток. 2020. № 3. URL: http://www.dy.nayka.com. ua/?op=1&z=1589. DOI: 10.32702/2307-2156-2020.3.2

9. Щодо розвитку державно-приватного партнерства як механізму активізації інвестиційної діяльності в Україні: Аналітична записка Національного інституту стратегічних досліджень. URL: http://old2.niss.gov.ua/articles/816/ (29.07.2019).

10. Hammami М. Determinants of Public-Private Partnerships in Infrastructure / M. Hammami, J.-F. Ruhashyankiko, E.B. Yehoue // IMF Working Paper. 2006. June [Електроний ресурс]. Режим доступу: http://www.imf.org.

References

1. Bielievtsоvа, Ia. S. (2011). Mekhanizm pidvyshchennia yakosti sotsialnykh posluh na rivni mistsevykh orhaniv vlady [The mechanism of improving the quality of social services at the local government level], Ph.D. Thesis, Public administration, Kharkiv. region. m-t derzh. upr. Nats. аkаd. derzh. upr. pry Prezydentovi Ukrainy, Kharkiv, Ukraine.

2. Berezin, O.V. Bezparkotny, M.G. and Nikileva L.O. (2013). Mekhanizmy formuvannia ta metodolohiia rozvytku zakladiv i pidpryiemstv sotsialnoho obsluhovuvannia [Mechanisms of formation and methodology of development of institutions and enterprises of social services], 210 р. Poltava, Ukraine.

3. Dubych K. V. (2015). Derzhavne upravlinnia sotsialnymy posluhamy: terminolohichnyi analiz [Public administration of social services: terminological analysis]. Elektronnyi zhurnal «Derzhavne upravlinnia: udoskonalennia ta rozvytok», URL: https://core.ac.uk/download/pdf/ 268616829.pd

4. Iliash, O. (2012). Shchodo perspektyvnykh napriamiv pidvyshchennia yakosti sotsialnykh posluh v Ukraini. Analitychna dopovid [As to promising areas of improving the quality of social services in Ukraine. Analytical Report], available at: http://www.niss.gov.ua/articles/763 (Accessed 10 Feb 2015).

5. Myskevych T. (2019). Reformuvannia systemy nadannia sotsialnykh posluh v Ukraini [Reforming the system of providing social services in Ukraine]. Public opinion on lawmaking, 4(169), 12-16. URL: http://nbuviap.gov.ua/images/dumka/2019Z4. pdf (last accessed: 14.09.2020) [in Ukrainian].

6. Savchuk, L. (2019). Reformuvannia systemy nadannia sotsialnykh posluh v Ukraini v ramkakh detsentralizatsii vlady [Reforming the system of social services in Ukraine in the framework of decentralization of power]. Actual problems of public administration, 78(2), 78-80.

7. Shylepnyts'kyj, P.I. (2011), Derzhavno-pryvatne partnerstvo: teoriia i praktyka [PublicPrivate Partnership: Theory and Practice]. Chernivtsi, Ukraine.

8. Kosach, I.A., & Dehtiarov,A. V. (2020). Rozvytok derzhavno-pryvatnoho partnerstva v umovakh detsentralizatsii vlady v Ukraini [Development of public-private partnership in the conditions of decentralization of power in Ukraine]. Derzhavne upravlinnia: udoskonalennia ta rozvytok - Public administration: improvement and development, 3. Retrieved from http:// www.dy.nayka.com.ua/?op=1&z=1589. DOI: 10.32702/2307-2156-2020.3.2

9. National Institute for Strategic Studies (2012), “On the development of public-private partnerships as a mechanism for intensifying investment activity in Ukraine”, available at: http://old2.niss.gov.ua/articles/816/ (Accessed 29 July 2019).

10. Hammami М., J.-F. Ruhashyankiko J.-F., Yehoue E.B. (2006). Determinants of PublicPrivate Partnerships in Infrastructure. IMF Working Paper, June, from http://www.imf.org [in English].

Размещено на Allbest.ru