Проблемні питання взаємодії суб’єктів кодифікації муніципального законодавства

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Академії праці, соціальних відносин і туризму

Проблемні питання взаємодії суб'єктів кодифікації муніципального законодавства

Лебідь Т.І.

Вступ

Вивчаючи процес створення інформаційних законів в Україні, В.А. Ліпкан та В.А. Залізняк зазначив, що це акція, спрямована на сприяння компетентним органам і громадянам правових дій, які регулюють інформаційні відносини, з метою підвищення ефективності діяльності адміністративних органів у цій сфері [1, с. 48-51]. Як бачимо, у цьому визначенні є посилання на мету класифікації програми та її предмети, але обидва є загальними та дійсними. Також, як і О.В. Карнаухова, В.А. Ліпкан та В.А. Залізняк визначає поняття «встановлення правил інформації» через загальний термін, який позначає інформаційні відносини.

Також не зовсім зрозуміло, яка із частин цього визначення стосується лише України, найімовірніше, вони сформулювали дефініцію поняття «систематизація інформаційного законодавства», а не «систематизація інформаційного законодавства України». Найбільш вдалим варто визнати визначення, надане згаданою вище Н.М. Кошіль. Дослідник зазначила: «Систематизація конституційного законодавства України - це результат упорядкування та зведення до єдності положень нормативно- правових актів і міжнародних договорів, згоду на обов'язковість яких надано Верховною Радою України та які регламентують однорідні суспільні відносини, що складаються щодо основ правового становища особистості, юридичної організації держави в процесі здійснення публічної (державної й публічно-самоврядної) влади та її взаємодії з громадянським суспільством і населенням країни» [2, с. 152].

Окрім наведених вище заперечень проти цього визначення, воно заслуговує на підтримку. Більше того, його дуже легко адаптувати до вимог муніципального права України. Також наголошуємо, що у трьох наведених вище поясненнях лише Н.М. Кошіль не лише анонсує, а й насправді говорить про програму в Україні, що слід вітати, бо вона дає гарне пояснення.

Із числа пропозицій фахівців із теорії права, висловлених під час визначення поняття «систематизація законодавства», варто скористатися уточненням, що систематизація являє собою приведення законодавства до структурної й логічної впорядкованості. Найбільш детально це розкрито у визначенні А.О. Соловйова.

Слід зазначити, що приведення закону до процесуальної системи полягає в інтеграції нормативно-правових актів, які містяться в муніципальних законах України, а також упорядкуванні документів, алфавіті, послідовності тощо. Варто підкреслити, що оформлення документів певним чином може бути застосоване і до міжнародних договорів, які передбачається включити до законодавства українських муніципалітетів. Приведення правил до логічного порядку складається з виключення з нормативно-правових актів застарілих норм, норм, які Конституційним Судом України визнані такими, що не відповідають Конституції України, а також у заповненні прогалин, вирішенні колізій тощо.

Із числа наданих пропозицій фахівців із галузевих правових дисциплін, висловлених під час визначення поняття «систематизація законодавства», варто скористатися ідеєю Н.М. Кошіль про включення до визначення поняття «систематизація конституційного законодавства України» переліку джерел конституційного законодавства України.

Цю пропозицію можна використати у порівнянні з визначенням «муніципальне законодавство в Україні». Отже, створення муніципальних законів України означає привести систему структури та розуміння положень законів країни (Конституції України, законів і підзаконних актів) та міжнародних договорів, правових рішень, виданих Верховною Радою України., що регулює суспільні відносини, пов'язані з місцевим самоврядуванням.

Виклад основного матеріалу

Галузь муніципального законодавства України тісно пов'язана з однойменною галуззю права. Муніципальне право України - це сукупність правових норм, що регулюють суспільні відносини, пов'язані з місцевим самоврядуванням, у тому числі з прямою демократією на місцевому рівні, створенням та функціонуванням органів місцевого самоврядування в межах власних та делегованих повноважень. Муніципальне право України нині слід розглядати як комплексну галузь національної системи права.

Деякі його витоки, але не всі, містяться в кафедрі муніципального права України, яка також має комплексний характер. Виходячи з аналізу функціонування українського муніципального законодавства, недоцільно застосовувати поняття «закон» просто і обмежувати його реалізацією українських соціальних законів. відносини з місцевим самоврядуванням.

Досліджуючи систематизацію муніципального законодавства України, доцільно також приділити увагу нормативно-правовим актам органів та посадових осіб місцевого самоврядування та іншим документам. Застосування для цього поняття «законодавство» у широкому розумінні, тобто не тільки як сукупності законів України, ставить питання визначення кола тих нормативно-правових актів, які будуть охоплюватись цим поняттям. Для дослідження питань систематизації муніципального законодавства України запропоновано визначити муніципальне законодавство України як систему, до якої входять Конституція, міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Парламентом, закони України та підзаконні нормативно-правові акти, що регулюють суспільні відносини, пов'язані з місцевим самоврядуванням, у тому числі з прямою демократією на місцевому рівні, створенням та функціонуванням органів місцевого самоврядування в межах власних та делегованих повноважень.

У ході кількарічних досліджень створення муніципального права в Україні це поняття було уточнено та рекомендовано подальше наукове обговорення. Реалізація муніципального законодавства в Україні означає створення офіційної та цілісної системи правових норм країни (Конституції, законів України та підзаконних актів) та міжнародних договорів, затверджених парламентом, які регулюють суспільні відносини, пов'язані з місцевим самоврядуванням [3, с. 752].

Приведення законодавства до структурної впорядкованості полягає в укрупненні нормативно-правових актів, які включено до муніципального законодавства України, а також у розташуванні документів у хронологічній, алфавітній, предметній послідовності. Розташування документів у певній послідовності може бути застосовано і до тих міжнародних договорів, які запропоновано включити до муніципального законодавства України. Виявлено, що приведення законодавства до логічної впорядкованості полягає у виключенні з текстів нормативно-правових актів застарілих норм та норм, які визнані Конституційним Судом України такими, що не відповідають Конституції України, заповненні прогалин, вирішенні колізій.

Вивчаючи процес законотворчого регулювання муніципальних утворень в Україні, необхідно враховувати, що він формувався і становився довго. Тому в дисертації стверджується, що немає потреби організовувати через «революційні» зміни, які діяли в перше десятиліття після проголошення незалежності країни, але не зараз, коли муніципальне законодавство України не встановлюється, а розвивається..

Необхідність систематизації муніципального законодавства України зумовлена потребами: - ревізії актів муніципального законодавства України відповідно до принципів поточного етапу муніципальної реформи (децентралізації публічної влади, субсидіарності у сфері надання послуг тощо); - ліквідації як прогалин (наприклад, у частині загальнодержавної регламентації організації та проведення місцевих референдумів), так і суперечностей у муніципальному законодавстві (наприклад, у частині того, чи є іноземні громадяни та особи без громадянства членами територіальних громад сіл, селищ, міст, чи ні); - полегшення застосування актів муніципального законодавства фахівцями та пересічними членами територіальних громад; підвищення рівня правосвідомості та активізації правового просвітництва членів територіальних громад.

Також певною формою правотворчості може бути форма правотворчості на муніципальному рівні - це форма правотворчості муніципальних утворень України та узгодження муніципальних законів України прямо і опосередковано - встановлення українського муніципального права [4].

Наступне сформульоване у процесі дослідження систематизації муніципального законодавства України узагальнення полягає в тому, що наразі її стан не є задовільним. Виявлено, що кодифікований характер мають лише поодинокі акти, що містять норми муніципального законодавства, а саме: - Конституція України; - Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» (вперше в українській юридичній літературі доведено, що цей закон має кодифікований характер, з посиланням на змістові характеристики та кількісні показники); - деякі статути територіальних громад (інша частина статутів територіальних громад мають характер консолідованих нормативно-правових актів).

З точки зору класифікації муніципальних законів і нормативних актів, з точки зору загальнодержавної діяльності, що регулює управління місцевими органами влади та діяльність органів місцевого самоврядування, вона широко використовується в електронному вигляді - в резюме. в електронній базі даних та пошуковій системі. Виходячи з цього, було вирішено, що на даний момент КМУ не має власного однойменного коду, хоча деякі намагалися це підтвердити.

Системоутворюючим нормативно-правовим актом муніципального законодавства є Закон від 21 травня 1997 р. «Про місцеве самоврядування в Україні». Слід зазначити, що низький рівень систематизації муніципального законодавства України зумовлюється браком відповідної політичної волі. Висновок аргументовано за підсумком аналізу текстів концептуальних документів про реформу місцевого самоврядування, які приймались протягом періоду існування України як незалежної держави центральними органами державної влади, до яких належать:

- Концепція адміністративної реформи, затверджена Указом Президента України від 22 липня 1998 р.;

- Концепція державної регіональної політики, затверджена Указом Президента України від 25 травня 2001 р.;

- Концепція щодо внесення змін до Законів України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві державні адміністрації» 2001 р., схвалена Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 1 березня 2001 р.;

- Концепція реформи місцевого самоврядування, схвалена Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 29 липня 2009 р. (нині втратила чинність);

- Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, схвалена Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 1 квітня 2014 р.

У кожному з цих коментарів багато уваги приділяється вдосконаленню муніципального законодавства, особливо Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» загалом, але в жодному з них не згадується про створення муніципального законодавства в Україні спеціального.

Про систематизацію законодавства згадується лише у Концепції адміністративної реформи 1998 р., однак йдеться про адміністративне законодавство; пропозиції щодо його систематизації сформульовано хоча й стисло, але не поверхнево. Виявлено, що здійснення систематизації муніципального законодавства України значно утруднюється тим, що у галузі муніципального законодавства досі немає уніфікованого доктринального підходу до нормотворчості в частині застосування однієї з теорій про природу місцевого самоврядування: громадської, державницької або теорії муніципального дуалізму [5, с. 203].

Виходячи з цього, надано рекомендації: - постійне дотримання єдиної доктрини місцевого самоврядування під час створення муніципальних законів, що сприятиме подальшому вдосконаленню муніципального права України в напрямку єдності доктрини;; - у реалізації муніципального права України дотримується доктрина муніципального дуалізму.

Дослідження систематизації муніципального законодавства України було б неповним без аналізу її форм. Застосування інкорпорації, консолідації та кодифікації для систематизації муніципального законодавства України не викликає заперечень. А ось застосування менш традиційних форм систематизації законодавства по відношенню до муніципального законодавства викликає певні зауваження.

Так, облік не має перспектив застосування як одна з форм систематизації муніципального законодавства України з огляду на те, що: - як форма систематизації законодавства облік поки що не отримав визнання більшості вчених, які досліджують питання систематизації; - облік у муніципальному законодавстві не має таких особливостей, які відрізняли б його від обліку в інших галузях законодавства. Запропоновано аналізувати облік в рамках дослідження інкорпорації муніципального законодавства України. кодифікація муніципальне законодавство

Щодо менш звичних форм законодавства, таких як правові акти, було вирішено, що немає надії на застосування як один із способів встановлення муніципального права в Україні, у зв'язку з тим, що кількість законів, які регулюють суспільні відносини в Україні дуже мала (тобто закони «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р., «Про вибори до органів місцевого самоврядування» від 1 липня 2015 р., «Про добровільне об'єднання громадян» від 5 лютого 2015 р. «Про співпрацю із зоною кооперації» від 17.06.2014 р., «Про органи, що здійснюють самовизначення громадян» від 11.07.2001 р., «Про депутатів місцевих рад» та ін.) від 11 липня 2002 р..

Сьогодні ми можемо констатувати, що вперше за останні кілька сотень років в Україні реалізуються на практиці ідеї місцевої влади - влади місцевого самоврядування, які були чинними в нашій державі 500 років тому. Магдебурзьке право - історичний документ, що заклав перші підвалини демократичного самоврядування в Києві та інших містах України, визначив права й обов'язки територіальної громади [6, c.3-4].

У Конституції України 1996 року вперше за новітніх часів на конституційному рівні проголошено, що «в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування» (ст. 7 Конституції України) і закріплено поняття місцевого самоврядування, яке визначається як право «територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та законів України» (ст. 140 Конституції України) [4]. Місцеве самоврядування має специфічну правову форму в кожній державі і залежить від її устрою, історичних, національних та інших особливостей.

Якщо характеристики місцевого самоврядування в країнах однакові, то питання вирішується по-іншому: чи органи місцевого самоврядування представляють глибинний рівень управління чи вони відрізняються від уряду, але працюють з ним, конкретні організації для вирішення питань суспільства. Як орієнтир, державне та муніципальне управління як тип доброго врядування має на меті побачити важливу діяльність громадян та їхніх сімей як у державному суспільстві, так і в різних сферах - муніципальних установах (у місті, області, селі, селі, селі, поселення тощо).

При цьому обидва ці види соціального управління мають особливе призначення і володіють специфічними властивостями та ознаками, тому що, діючи в рамках єдиного державного простору, вони реалізуються на певних управлінських рівнях. Разом з тим в муніципальному управлінні в певному сенсі можна виявити симбіоз функцій, реалізація яких обумовлена тим, що місцеве самоврядування має як власні, так і передані державою повноваження.

Отже, місцева (муніципальна) влада і державна влада, а значить і муніципальне і державне управління тісно взаємопов'язані: у них одне джерело влади - народ, вони виконують спільну для всіх функцію: забезпечують нормальні умови життєдіяльності громадян, покликані захищати їх права, свободи і законні інтереси. Місцеве самоврядування в Україні має ряд характерних рис:

1. Не є складовою частиною державного механізму управління в країні, проте, як і держава, здійснює публічну владу, владу народу.

2. Є однією з форм народовладдя. Здійснюється громадою («місцевим співтовариством») у межах певної території як безпосередньо (референдум, вибори, сходи та ін.), так і через органи місцевого самоврядування.

3. Має особливий суб'єкт -- населення, громадяни, що мешкають на певній території.

4. Має особливий об'єкт управління -- питання місцевого значення.

5. Має самостійність, що виражається в його організаційній відокремленості, у праві на фінансово- економічні ресурси, у виконанні значної частини суспільних справ у рамках закону та ін.

6. Несе відповідальність за свою діяльність, що забезпечується різними формами контролю з боку населення [7, с. 4-11].

7. Поєднує у собі засади інституту громадянського суспільства і державної влади: баланс державних і місцевих інтересів забезпечується законом. Значна частина діяльності місцевого самоврядування -- вирішення питань, на які держава впливає у багато способів (правових, фінансових та ін.).

Органи місцевого самоврядування можуть наділятися іншими повноваженнями органів виконавчої влади, а також можуть брати участь у здійсненні громадських робіт. У цьому випадку органи державної влади мають право контролювати використання влади. Саме через усі рівні місцевого самоврядування повною мірою може бути реалізована ідея використання влади безпосередньо перед людьми, можливість вирішення проблем взаємодії між країною, населенням регіонів та окремими людьми. Причиною такої дії має бути муніципальна реформа.

Її впровадження є необхідним атрибутом розвитку регіону, а значить й розвитку усієї держави. Муніципальна реформа покликана змінити старі принципи державного впливу та втручання в життя регіонів, вона повинна розглянути та, якщо потрібно, перебудувати структуру органів місцевого самоврядування, дати простір для вироблення довгострокових програм та ідей. Головна мета муніципальної реформи - зміцнення основ народовладдя через підтримку місцевого самоврядування як однієї з підвалин демократичного ладу.

Муніципальна реформа має забезпечити поступовий перехід від централізованого державного управління до місцевого самоврядування шляхом передачі територіальним громадам та утвореним ними органам необхідних повноважень та матеріально-фінансових ресурсів для самостійного вирішення значної частини суспільних справ. Вважаємо за необхідне проаналізувати саму етимологію терміну «муніципалітет». Юридична енциклопедія під муніципалітетом (від лат. rnunicipium - місто, яке має самоврядування) трактує, по-перше, одиницю соціально- територіальної структури суспільства, як правило, місто та місцевість, що до нього прилягає, які об'єднуються єдиною системою управління на основі самоврядування; по-друге, виборний орган у системі місцевого управління [8, с. 260-267].

Професор Л.А. Веліхов в роботі «Основи міського господарства» (1928 р.), в якій він зробив спробу «стисло викласти муніципальну науку в цілому», так пояснює термін муніципалітет: «Munis» по латині означає тяжкість, тягота, тягар, a capio, recipio - беру, приймаю. Відповідно, міське управління, як би бере на себе, за уповноваженням жителів міста і з дозволу уряду, тягар суспільної влади, виконання суспільних завдань і розпорядження господарськими засобами» [9, с.15-23].

Слід зазначити, що в міжнародному праві терміни «муніципалітет» і «муніципалітет» вживаються по-різному. Наприклад, у США та Великобританії муніципалітетами називають лише муніципальні органи. Відповідно до Конституції Королівства Нідерландів 1983 року, муніципалітети -- це сукупність місцевих органів влади на місцевому рівні, а провінції -- органи місцевої влади на регіональному рівні. В Японії муніципалітети поділяються на села та міста, населення яких може налічувати сотні чи сотні тисяч.

У той же час у переважній більшості зарубіжних країн під муніципалітетами розуміється сукупність усіх органів місцевого самоврядування. Процес муніципальних перетворень в Україні занадто складний як за умов внутрішніх проблем, що накопичились в муніципальному середовищі внаслідок втрачених можливостей та часу, так і за умов зовнішніх проблем, які постають перед місцевими громадами внаслідок переходу нашої країни в режим відкритої економіки в зв'язку із вступом до Світової Організації Торгівлі (СОТ), де поки що конкурентоздатність нашої країни знаходиться на вкрай незадовільному рівні.

Так, за давоським індексом конкурентоспроможності наша країна займає 82 місце зі 133 країн, наведених у 2010 році. У 2009 та 2008 роках у середньому ми посідали в цьому списку 72 місце (із 134) та 73 місце (із 131 країни). Слід зазначити, що глобальна економіка має два впливи на населення: по-перше, вона дає розумним і сильним громадянам додаткові можливості для прискорення розвитку та зростання, а по-друге, звичайно, це відбувається незалежно від слаборозвинених і сильних громадян.

Тому з виходом країни у світ відкритої економіки місцеві громади стають самостійними, поруч з державою, гравцями у світовій конкурентній боротьбі за життєво важливі ресурси, а з об'єктів розвитку вони стають його суб'єктами. В даному випадку, найбільш прогресивні громади можуть вдаватися до послуг міжнародних агентств інвестиційного рейтингування (Standard & Poor's, Moody's, Fitch), щоб у вигляді інвестиційного рейтингу здобути як своє обличчя, так і перепустку до світових ринків [10, с. 18].

Інтеграційні процеси на демократичних засадах сприяли виникненню нового поняття «урядування» (governance) як такого, що відображає нову парадигму управління територіальним розвитком. У сучасних міжнародно-правових джерелах переважно використовуються такі поняття: * урядування - система цінностей, інституцій, за допомогою яких суспільство керує своїми соціальними, політичними та економічними справами. Це спосіб, у який суспільство самоорганізовується для прийняття та реалізації рішень - досягнення взаєморозуміння, консенсусу та взаємодії; * урядування - визначення здатності держави «служити» громадянам.

Він визначає правила (принципи), процеси та моделі поведінки через владу уряду, які реалізуються в суспільстві. Основними питаннями, які розглядаються в цьому розділі, є те, як надаються державні послуги, як управляються ресурси та як здійснюється державна влада (уряд). З концепції поваги до прав людини, демократії та демократії, верховенства права, громадянського суспільства, розподілу влади на основі децентралізації, ефективна публічна адміністрація (та управління) набувають все більш важливого значення із розвитком суспільства в напрямку створення більш передбачуваної політичної системи, урядування еволюціонує у належне урядування [11, с. 28-34].

Концепція належного урядування сформувалася в європейській правовій доктрині на основі та за умови дотримання двох основоположних принципів побудови правових систем провідних західноєвропейських країн - демократії та верховенства права. Як показує аналіз, діюча у більшості міст модель управління не відповідає цілому ряду принципів управління складними соціально-територіальними спільнотами, якими є будь-яке місто. Як правило, у містах не реалізовані принципи цільової орієнтації міста, відсутні програми розвитку (що не зводяться до передвиборчих програм міських голів або депутатів).

Невизначеність у визначенні пріоритетів створює серйозні труднощі для побудови належної структури міського управління. Фактично структура української міської адміністрації зупинилася на рівні 40 і 50. Той факт, що велика кількість чинників, які забезпечують суверенітет, розвиток і життя міста, не належать ні жителям міст, ні їхнім органи управління мають значний вплив на характер управління містами України. У містах важливу роль у вирішенні їх проблем відіграють обласні та районні державні адміністрації, департаменти та управління.

Через це трирівнева (органи самоорганізації населення, районні адміністрації, міськвиконком) система органів управління містами виявляється доповненою ще одним - районним чи обласним рівнем управління. Єдиний об'єкт управління - містообслуговуючий комплекс виявляється у цьому випадку розчленованим на дві частини з підпорядкуванням різноманітним органам управління: вплив на одну частину містообслуговуючої підсистеми здійснюється міськвиконкомами, а на іншу - рай- і облдержадміністраціями.

Крім того, цілий ряд об'єктів обслуговування міста знаходяться в недержавній власності. Таким чином, аналіз організаційної структури виконавчих органів місцевого самоврядування дозволяє зробити висновок про неповну відповідність управляючої системи міста (структурних підрозділів міськвиконкомів) системі, що управляється (міській общині, міському господарству, стосункам, що склалися в ньому). Ця невідповідність виявилася, по-перше, у відставанні управляючої системи від системи, яка управляється, що призводить до домінування стихійних засад, застарілих організаційних форм; по-друге, до випередження в цілому ряді випадків управляючої системи в своєму розвитку уперед, не рахуючись з закономірністю процесів, які управляються, що призводить до неприродних і спотворених форм деяких структурних підрозділів.

Вищезазначене свідчить про необхідність інституційного планування, реформування структури управління містом відповідно до ринкового середовища, до якого більше залучені органи місцевого самоврядування, ніж урядовці [12, с. 28-34].

Удосконалення структури управління містом бачиться нами через зміну організаційних форм, моделей та механізмів останнього, що створювало б стимули реалізації спільних соціально-економічних інтересів громадян, влади та бізнесу. Основою здійснення ефективного муніципального менеджменту є розвинений муніципальний сектор економіки і цікавими в науковому плані стають корпоративні методи управління цим сегментом ринку. Адже, як влучно підкреслює Олександр Замковий, «на відміну від економіки промисловості, муніципальна економіка тяжіє до традиційних методів господарювання, хоча її структура все більше розгалужується і змінюється за видами і формами власності підприємств [13, c. 638-639].

Економічна діяльність міст зростає, стає більш товарною та ефективнішою. «Також експерт у цій галузі О. Бобровська наголошує, що в містах України вже накопичено певний досвід управління підприємствами, але глибокий аналіз його результатів, переваг і можливостей не є загальним і не може сприяти. здійснення різноманітних відносин взаємодії, які можуть відігравати важливу роль у вирішенні багатьох проблем, що породжують проблеми розвитку міст» [14, c. 30-34].

Підкреслимо, що корпоративна економіка муніципального утворення розглядається нами як сфера життя територіальної громади, що на основі корпоративної муніципальної власності здійснює розвиток продуктивних сил, виробництво, обмін, розподіл і споживання продуктів та послуг, забезпечує корпоративні права мешканців громади і розвиває соціально-економічні відносини шляхом активного включення мешканців у створення матеріальних і суспільних благ.

При цьому корпоративний сектор економіки муніципального утворення являє собою сектор загальної сфери економічних відносин у муніципальному утворенні, діяльність в якому здійснюється на засадах корпоративних підходів і створення передумов формування та реалізації спільних соціально-економічних інтересів підприємств, громади і влади. У свою чергу, територіальна громада та її мешканці відповідно як учасники корпоративного управління також мають певні корпоративні права.

До корпоративних прав громади як акціонера належать права щодо:

- об'єднання територіальних громад сусідніх сіл в одну територіальну громаду, створення єдиних органів місцевого самоврядування та обрання єдиного сільського голови;

- створення спільних органів місцевого самоврядування, формування спільних бюджетів, об'єднання комунального майна;

- прийняття рішень про передачу іншим органам окремих повноважень щодо управління майном, яке належить до комунальної власності відповідної територіальної громади, визначення меж цих повноважень та умов їх здійснення;

- створення у разі потреби органів і служб для забезпечення здійснення з іншими суб'єктами комунальної власності спільних проектів або спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, установ та організацій, визначення повноважень цих органів (служб); * вирішення питань через загальні збори і групи:

1. Конституція України - визначає конституційні основи місцевого самоврядування та децентралізації.

2. Закони, що регулюють засади місцевого самоврядування та децентралізації, повноваження відповідних органів та посадових осіб («Про місцеве самоврядування», «Про статус депутатів місцевих рад», «Про службу в органах місцевого самоврядування», «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» та інші).

3. Закони, що визначають порядок формування органів місцевого самоврядування та обрання сільських, селищних та міських голів («Про місцеві вибори» та інші).

4. Закони, що є визначальними для формування ресурсів місцевого самоврядування та децентралізації, порядку формування бюджетів, встановлення податків і зборів тощо (Бюджетний кодекс, Податковий кодекс, «Про місцеві податки і збори», «Про плату за землю» та інші).

5. Галузеві закони, що визначають місце і роль органів та посадових осіб місцевого самоврядування у певних галузях правовідносин, що належать до предмету правового регулювання цими законами (Земельний кодекс, «Про об'єднання громадян», «Про підприємництво», «Про охорону навколишнього середовища» та інші).

6. Нормативні акти Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, що приймаються на основі законів України і визначають порядок реалізації певних норм цих законів (Перелік актів, що випливають і встановлюють підходи щодо організації тендерних закупівель, встановлення заробітних плат, виплати субсидій тощо).

7. Нормативні акти місцевої ради, що встановлюють особливості здійснення місцевого самоврядування та децентралізації в певній територіальній громаді (Статут територіальної громади села, селища, міста) та правила і процедури роботи органів місцевого самоврядування (регламент ради та виконавчого комітету, положення про постійні комісії ради тощо) [15, с. 192].

Зазначимо, що це далеко не вичерпний перелік нормативно-правових актів, які стосуються процесу муніципального реформування. На фоні вищенаведеного не можемо не відмітити, що правове регулювання є надзвичайно різноплановим, об'ємним, дуже розпорошеним, а іноді навіть суперечливим. А тому наступним логічним кроком процесу реформування місцевого самоврядування в Україні має стати кодифікація муніципального права. Також значні надії покладаємо на подальший розвиток статутного забезпечення діяльності територіальних громад.

Одним з найбільш суттєвих елементів муніципальної реформи має стати реформування фінансово-економічної основи місцевого самоврядування. Адже для успішних реформаторських дій децентралізація функцій повинна відбуватися поряд з передачею достатніх фінансових ресурсів та майна для забезпечення виконання органами місцевого самоврядування якісних та доступних послуг.

Коли фінансові ресурси надаються місцевим органам влади, вони можуть отримувати власні прибутки, встановлюючи та стягуючи податки та збори за надані послуги на основі принципу винагороди за послуги. Необхідні кошти створюються завдяки ефективному управлінню державними ресурсами та частиною бюджету, що залежить головним чином від рішень, прийнятих місцевою владою.

Слід також відмітити вплив нововведення - статтею 167 пунктом 1 IV розділу Податкового кодексу України від 2 грудня 2010 року [9] встановлено 17% податкову ставку на загальну суму отриманих платником податку у звітному податковому місяці доходів, що перевищують десятикратний розмір мінімальної заробітної плати, встановленої законом на 1 січня звітного податкового року.

Це в свою чергу означає розширення бази оподаткування податком на доходи фізичних осіб і відповідно позитивну динаміку надходжень. Зростання доходів від другого джерела податкових надходжень, плати за землю, в основному пов'язано з тим, що було змінено ставки податку за земельні ділянки, розташовані в межах населених пунктів, нормативну грошову оцінку яких не проведено. Частка ж доходів від місцевих податків та зборів постійно зменшується, в 2010 році досягла значення 1%.

Перелік останніх скорочено новим Податковим кодексом України (ст.10 ХІІ розділ) [9] до 2 податків (податок на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки; єдиний податок) та 3 зборів (збір за провадження деяких видів підприємницької діяльності; збір за місця для паркування транспортних засобів; туристичний збір). Незважаючи на всі ці нововведення, показовою є ситуація, коли в складі зведеного бюджету України за 2010 рік частка доходів місцевих бюджетів склала 25,6%, а видатків 40,2% [16, с.34-38], тобто має місце пряма невідповідність між функціями, покладеними на місцеві органи влади та засобами для їх виконання. Таким чином, муніципалітети не мають достатнього фінансового забезпечення.

Змінити цю ситуацію може лише реальне впровадження податку на нерухоме майно за рахунок місцевого бюджету. Слід також підкреслити, що відхід від різних рівнів влади в організації горизонтальної мережі вимагає зміни в інвентарі інструментів управління з метою опори на «демократично- управлінську відповідальність», оскільки останній недолік зменшив авторитет уряду разом з місцевими органами влади.

Так, В. Вітовський стверджує, що «масова ненависть до владних інституцій і тупий мовчазний спротив їхнім ініціативам» є рисою, яка не дозволяє сучасній Україні активно розвиватися і зайняти належне їй місце в світі [17, с.7-9]. Організація Об'єднаних Націй проголосила 2012 рік - Міжнародним роком кооперативів, відзначаючи їхній внесок у соціально-економічний розвиток. У рамках проекту ПРООН «Муніципальна програма врядування та сталого розвитку» підтримується створення самообслуговуючих кооперативів, як тієї форми організації громади, яка дозволяє жителям утримувати та обслуговувати їхнє спільне майно.

Набуває особливого значення питання міжмуніципального співробітництва. У зв'язку з цим, відповідно до норм Конституції України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» [12], оновленої Стратегії реформування місцевого самоврядування, має стимулюватись формування на добровільній договірній основі об'єднань відповідних ланок адміністративно-територіальної системи (при збереженні ними - ланками - статусу самостійних юридичних осіб) для ефективного вирішення вказаних спільних проблем. Формування і функціонування таких об'єднань має розглядатись як попередній крок для майбутнього укрупнення цих ланок. Метою «Муніципальної програми врядування та сталого розвитку», що впроваджується Програмою розвитку ООН в Україні, є сприяння врядуванню за широкої участі громадян для покращення якості життя населення в містах України.

Завданнями Програми є: розбудова потенціалу центральних органів державної влади щодо фіскальної та адміністративної децентралізації на користь органів місцевого самоврядування; розбудова потенціалу органів місцевої влади щодо прозорого визначення та впровадження стратегій місцевого розвитку, надання громадських послуг та сприяння місцевому економічному розвитку; підвищення спроможності громад покращувати місцеві соціальні, економічні та екологічні умови [18, с. 194-205].

Висновки

Узагальнюючи вищесказане, можемо зробити висновок. Отже, створення муніципальних законів України означає привести систему структури та розуміння положень законів країни (Конституції України, законів і нормативно-правових актів) і міжнародних договорів, правових рішень, які видає Верховна Рада. України, яка регулює суспільні відносини, погоджена з місцевим урядом.

До цього визначення варто додати також інформацію про форми систематизації, які є перспективними для систематизації муніципального законодавства України. Це є важливим ще й тому, що в юридичній літературі поки що немає єдності у виокремленні цих форм. У проведенні відповідних творчих пошуків вбачаються перспективи подальших досліджень у цьому напрямі.

Список використаних джерел

1. Адаменко А.Ю. Трансформація виборчої системи в Україні / А.Ю. Адаменко // Вісник Харківського національного університету. Серія «Питання політології». - 2007. - № 760. - С. 48-51.

2. Алексеев С.С. Государство и право: [учебное пособие] / С.С. Алексеев. - М.: Проспект, 2007. - 152 с.

3. Алексеев С.С. Восхождение к праву. Поиски и решения / С.С. Алексеев. - М.: НОРМА, 2001. - 752 с.

4. Аналіз стану законодавчої бази про вибори Президента України: напрямки та шляхи удосконалення згідно з рекомендаціями місії ОБСЄ/БДІПЛ зі спостереження за виборами та Європейської комісії «За демократію через право» (Венеціанської комісії) / Вищий адміністративний суд України [Електронний ресурс]. - Режим доступу: www.vasu.gov.ua

5. Анахасян Р.Л. Проблемы инкорпорации нормативноправовых актов России: дисс.... канд. юрид. наук: спец. 12.00.01 / Р.Л. Анахасян. - Сочи, 2009. - 203 с.

6. Баймуратов М.А. О хартии города Одессы / М.А. Баймуратов // Мучник А.Г. Проект Хартии города Одессы / А.Г. Мучник. - Одесса, 1999. - С. 3-4.

7. Баймуратов М.О. Публічна самоврядна (муніципальна) влада в Україні: методологічні підходи до визначення основних ознак / М.О. Баймуратов // Публічне право. - 2011. - № 2. - С. 4-11.

8. Бальцій Ю.Ю. Правова природа статутів територіальних громад / Ю.Ю. Бальцій // Актуальні проблеми держави і права:

зб. наук. праць. - Вип. 45. - Одеса: Юрид. л-ра, 2009. - С. 260-267.

9. Барабаш Ю.Г. Соціальні права громадян та можливості їх захисту Конституційним Судом України / Ю.Г. Барабаш // Публічне право. - 2012. - № 1. - С. 15-23. 163

10. Барський В.Р. Нормотворчість представницьких органів місцевого самоврядування в Україні: автореф. дис.... канд. юрид. наук: спец. 12.00.02 «Конституційне право» / В.Р. Барський. - Одеса, 2006. - 18 с.

11. Батанов О. Концептуальні проблеми статутної нормотворчості у місцевому самоврядуванні / О. Батанов, І. Зайцева // Юридичний вісник. - 2013. - № 4. - С. 28-34.

12. Батанов О.В. Питання розробки та прийняття статуту територіальної громади / О.В. Батанов // Юридичний журнал. - 2004. - № 3. - С. 38-40.

13. Батанов О. Статут територіальної громади / О. Батанов // Юридична енциклопедія: у 6 т. - К., 1998-2004. - Т. 5. - 2003. - С. 638-639.

14. Батанов О. Статут територіальної громади - основний нормативний акт місцевого самоврядування / О. Батанов // Право України. - 2004. - № 7. - С. 30-34.

15. Батанов О.В. Статут територіальної громади: проблеми теорії і практики. Статут територіальної громади Маріуполя / О.В. Батанов, Ю.О. Волошин, С.В. Маліков; за заг. ред. В.Ф. Погорілка. - К., 2004. - 192 с.

16. Батанов О. Статут територіальної громади як інструмент реалізації функцій місцевого самоврядування / О. Батанов // Розвиток місцевої демократії: забезпечення прав громадян на здійснення місцевого самоврядування: зб. матер. конф. (21-22 грудня 1998 р., Київ). - К., 1999. - С. 34-38.

17. Батура С. Проблема законодавчого регулювання виборів до Верховної Ради України: реалії та перспективи / С. Батура // Віче. - 2015. - № 19-20. - С. 7-9.

18. Біла-Тіунова Л.Р. Правове регулювання статусу біженця в Україні: стан і перспективи реформування / Л.Р. Біла-Тіунова // Наук. пр. Нац. ун-ту «Одеська юридична академія». - О., 2013. - Т. 13. - С. 194-205.

Размещено на Allbest.ru