Правові проблеми виробництва сільськогосподарської сировини для дитячого харчування

The article analyzes modern legal problems of the production of agricultural raw materials for baby food in Ukraine, taking into account the latest legislative changes in the field of baby food production, organic agricultural production, state control over the use of genetically modified organisms in the manufacture of food products.

It has been established that the improvement of the legislation in the field of child nutrition should be carried out by making amendments and additions to the Law of Ukraine "On Child Nutrition" in order to bring its prescriptions into line with EU requirements, and not to cancel the specified special Law. Given the specifics of baby food and the importance of guaranteeing its quality and safety, replacing a separate special law with one article in the Law of Ukraine "On Basic Principles and Requirements for the Safety and Quality of Food Products" is hardly expedient.

Taking into account the specific legal nature of a personal peasant economy, the author proves that persons who run such an economy can produce raw materials for baby food products, subject to compliance with legal requirements for the quality and safety of such raw materials. Based on the latest legislative changes in the field of legal provision of biosafety of Ukraine, the article proposes to legislate the possibility and necessity of using organic agricultural products as raw materials for baby food before creating an effective system of state control in the field of use and circulation of genetically modified organisms.

In order to ensure the constitutional right of the child to sufficient, high-quality and safe nutrition, the author considers it expedient to conduct in-depth scientific research on these issues and make appropriate scientific conclusions and recommendations on improving the current legislation in this area, taking into account the requirements of EU legislation on the adaptation of the national agricultural, food, environmental and other legislation regarding the production of agricultural products for baby food.

Key words: agrarian legislation; аgriculture; agricultural products; agricultural raw materials; baby food; genetically modified organisms; food safety; organic agricultural production; quality and safety of agricultural products.

Вступ

Згідно приписів національного законодавства діти в Україні є особливими суб'єктами правовідносин, у тому числі споживачами продуктів харчування із специфічними вимогами. Конституція України у статті 3 визнає людину, її життя, честь і гідність, недоторканість і безпеку найвищою соціальною цінністю. Особливої уваги з боку забезпечення реалізації права на життя та безпеку потребують діти як майбутнє Української нації. Особливої актуальності проблеми гарантування конституційних прав дитини на життя, безпеку, достатнє харчування набувають в умовах воєнного стану. Протягом повномасштабного вторгнення РФ в Україну майже 70% українських дітей були вимушені покинути рідні домівки та переміститися в межах країни або за кордон [1]. Специфіка військового режиму не дає можливості повноцінно забезпечувати населення продуктами харчування (доставляти їх до магазинів; аграріям вирощувати необхідну кількість культур; немає можливості займатися господарством у селах тощо). Війна може завадити нормальному доступу до різноманітних харчових продуктів, що призводить до недостатнього постачання поживних речовин, необхідних для здорового росту та розвитку дітей. Вітаміни, мінерали та інші необхідні компоненти можуть бути в недостатній кількості, що призводить до загрози здоров'ю малюків [2].

Аналіз останніх досліджень і публікацій.

В науці аграрного права України правові аспекти виробництва сільськогосподарської продукції для дитячого харчування досліджували А.В. Духне- вич, Н.В. Карпінська, Т.О. Коваленко, Р.Д. Шибко та інші вчені. Так, Т.О. Коваленко ще у 2015 році присвятила свою статтю правовим питанням виробництва сільськогосподарської сировини для продуктів дитячого харчування в Україні [3].

Особливості правового регулювання безпечності та якості виробництва дитячого харчування згідно вимог ЄС досліджували А.В. Духневич та Н.В. Карпінська [4]. Ґенезу законодавчого регулювання виробництва сільськогосподарської сировини для дитячого харчування [5] та особливості правового становища виробників сировини для дитячого харчування [6] досліджував Р.Д. Шибко. Водночас останні законодавчі зміни аграрного законодавства у сфері виробництва дитячого харчування, органічного сільськогосподарського виробництва, державного контролю за використанням генетично модифікованих організмів при виготовленні продуктів харчування зумовлюють необхідність проведення спеціального дослідження сучасних проблем правового регулювання виробництва сільськогосподарської сировини для дитячого харчування в Україні.

Постановка завдання. Завданням цієї статті є проведення аналізу сучасних проблем правового регулювання виробництва сільськогосподарської сировини для дитячого харчування в Україні з урахуванням останніх законодавчих змін у сфері забезпечення якості та безпечності продуктів харчування та гарантування конституційного права дитини на достатнє харчування.

Результати дослідження. Особливої уваги в частині забезпечення якісними, безпечними та доступними продуктами харчування потребують діти раннього віку - від 0 до 3 років. В аграрному законодавстві України є окремі приписи, спрямовані на регулювання виробництва сировини для продуктів дитячого харчування, насамперед для дітей раннього віку. Так, у Законі України "Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів" в редакції від 22 липня 2014 р. є відносно нова стаття 32^-1, якою встановлено спеціальні вимоги до дитячого харчування. Вказаним Законом дитячим харчуванням визнається харчовий продукт, призначений для задоволення потреб дітей грудного та раннього віку у поживних речовинах і енергії, у тому числі вода для дитячого харчування. З метою забезпечення реалізації права дітей на здорове та безпечне харчування вказаним Законом встановлено ряд заборон та обмежень, зокрема: а) заборонено використання певних інгредієнтів у харчових продуктах для дитячого харчування (консервантів, стабілізаторів, підсилювачів смаку та/або аромату, харчових ароматизаторів, барвників, підсолоджувачів, продуктів гідрогенізації олій тощо); б) заборонено використання певних складових у харчових продуктах для дитячого харчування з м'ясними та/або рибними інгредієнтами (м'яса механічного обвалювання, шкіри свинячої, субпродуктів, гідратованого білка сої та його похідних, риби ставкової та придонної, гідратованого білка сої та його похідних тощо); в) заборонено використання глютену у виробництві дитячих сумішей початкових та дитячих сумішей для подальшого годування; г) заборонено одночасне фізичне перехрещення/ змішування потоків інгредієнтів для виробництва дитячого харчування та інших харчових продуктів; д) встановлено ряд обмежень при просуванні на ринок, у тому числі рекламі, дитячих сумішей початкових та дитячих сумішей для подальшого годування (заборонено розповсюдження видань, реалізацію за зниженими цінами, розповсюдження талонів (купонів), що дають право на знижку, надання іншого товару у разі реалізації зазначеного дитячого харчування або навпаки).

Необхідно звернути увагу, що Закон України "Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів" був доповнений спеціальною статтею 32^-1 "Спеціальні вимоги до дитячого харчування" у 2021 році Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо приведення законодавства України у сфері забезпечення дитячим харчуванням у відповідність з вимогами законодавства Європейського Союзу" від 21 жовтня 2021 р. Вказаним Законом було визнано таким, що втратив чинність, спеціальний Закон України "Про дитяче харчування", який діяв з 2006 року. З огляду на специфіку дитячого харчування та важливість гарантування його якості та безпечності заміна окремого спеціального закону однією статтею у Законі України "Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів" навряд чи є доцільною. Варто погодитися із авторами, які вказували на ряд істотних юридичних дефектів, що були притаманні Закону України "Про дитяче харчування" та істотно знижували його ефективність [3; 4]. Тому удосконалення законодавства у сфері дитячого харчування варто було б провести шляхом внесення змін і доповнень до Закону України "Про дитяче харчування" з метою приведення його до вимог ЄС, а не скасовувати зазначений спеціальний Закон.

Після такого доволі специфічного "удосконалення" законодавства України у сфері дитячого харчування Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо приведення законодавства України у сфері забезпечення дитячим харчуванням у відповідність з вимогами законодавства Європейського Союзу" багато питань, які виникають на практиці при виробництві та реалізації сировини для дитячого харчування, залишаються без відповіді. Так, виникає питання чи можуть мати право на виробництво сільськогосподарської сировини для дитячого харчування особисті селянські господарства з їх особливим економічним, соціальним і правовим становищем у аграрно-соціальній сфері, які є основою для виживання більшості сільського населення, вирішення продовольчих проблем, подолання бідності, збереження національної ідентичності українського народу як власника землі, і які у значних обсягах реалізують вироблену ними продукції на аграрних ринках. Незважаючи на повномасштабне вторгнення рф, роль та значення особистих селянських господарств у виробництві сільськогосподарської продукції залишається досить значною. Станом на кінець 2023 року особисті селянські господарства виробляли 37,4% внутрішньої сільськогосподарської продукції, обробляючи 30% сільськогосподарських угідь країни (вони досить неоднорідні за землекористуванням: 85% обробляють від 1 до 5 га, 9% - від 5 до 10 га, 6% - більше 10 га) [7].

За Законом України "Про особисте селянське господарство" від 15 травня 2003 р. юридична природа особистого селянського господарства визначається як господарська діяльність, яка проводиться без створення юридичної особи фізичною особою індивідуально або особами, які перебувають у сімейних чи родинних відносинах і спільно проживають, з метою задоволення особистих потреб шляхом виробництва, переробки і споживання сільськогосподарської продукції, реалізації її надлишків та надання послуг з використанням майна особистого селянського господарства, у тому числі й у сфері сільського зеленого туризму. Члени особистого селянського господарства здійснюють діяльність на свій розсуд і ризик у межах встановленого правового господарського порядку, дотримуючись вимог цього Закону, законів України, інших нормативно-правових актів. Діяльність, пов'язана з веденням такого господарства, не відноситься до підприємницької діяльності [8].

Наведені вище істотні ознаки особистого селянського господарства як аграрно-правової категорії показує, що у контексті виробництва сільськогосподарської сировини для дитячого харчування діяльність громадян з ведення особистого селянського господарства має подвійний правовий режим, а саме: з одного боку - ведення особистого селянського господарства - це господарська діяльність, яка передбачає виробництво, переробку і споживання сільськогосподарської продукції для задоволення особистих потреб громадян і не є підприємницькою діяльністю, з другого - це непідприємницька господарська діяльність з виробництва і переробки сільськогосподарської продукції, надлишки якої можуть бути реалізовані як на організованому, так і не організованому аграрних ринках у тих чи інших правових формах, як правило, за договорами купівлі-продажу.

У Законі України "Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів" відсутні спеціальні вимоги до виробників сільськогосподарської сировини для дитячого харчування. Вбачається, що закріплене у законі положення щодо виробництва особистими селянськими господарствами сільськогосподарської продукції для власних потреб не може бути законодавчим бар'єром для тих громадян, які виявляються бажання виробляти сільськогосподарську продукції не лише для власного споживання, а й для її реалізації споживачам на внутрішньому і зовнішньому аграрних ринках. З врахуванням зазначеного особи, які ведуть особисте селянське господарство, можуть виробляти сировину для продукції дитячого харчування за умови дотримання законодавчих вимог до якості та безпечності такої сировини. Насамперед, в особистих селянських господарствах може вироблятися молоко та реалізовуватися як сировина для дитячого харчування, за виключенням: а) молока сирого від корів, що не відповідає таким вимогам: кількість мікроорганізмів за температури 30 °C становить не більше 100000 колонієутворюючих одиниць на 1 мілілітр (далі - КУО/мл) (за середньою геометричною величиною результатів лабораторних досліджень (випробувань) зразків, які відбирають щонайменше двічі на місяць упродовж двох місяців), кількість соматичних клітин становить не більше 400000 клітин на 1 мілілітр (за середньою геометричною величиною результатів лабораторних досліджень (випробувань) зразків, які відбирають щонайменше один раз на місяць упродовж трьох місяців, крім випадків, якщо компетентним органом визначено інший метод з метою врахування сезонних коливань рівня виробництва); б) молока сирого від сільськогосподарських тварин, що не відповідає таким вимогам: кількість мікроорганізмів за температури 30 °C становить не більше 1500000 КУО/мл (ст. 32^-1 Закону України "Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів").

З метою забезпечення якості і безпечності продукції дитячого харчування аграрним законодавством заборонено використання у процесі виробництва такої продукції інгредієнтів, вироблених з харчових продуктів, які були одержані з генетично модифікованих організмів та/ або містили генетично модифіковані організми. Законом України "Про державну систему біобез- пеки при створенні, випробуванні, транспортуванні та використанні генетично модифікованих організмів" від 31 травня 2007 р. генетично модифікованим організмом (далі - ГМО) визнається будь-який організм, у якому генетичний матеріал був змінений за допомогою штучних прийомів переносу генів, які не відбуваються у природних умовах. Такими прийомами можуть бути: а) рекомбінантні методи, які передбачають формування нових комбінацій генетичного матеріалу шляхом внесення молекул нуклеїнової кислоти у будь-який вірус, бактеріальний плазмід або іншу векторну систему та їх включення до організму-господаря, в якому вони зазвичай не зустрічаються, однак здатні на тривале розмноження; б) злиття клітин або методами гібридизації, коли живі клітини з новими комбінаціями генетичного матеріалу формуються шляхом злиття двох або більше клітин у спосіб, який не реалізується за природних обставин; в) методи, які передбачають безпосереднє введення в організм спадкового матеріалу, підготовленого зовні організму, включаючи мікроін'єкції, макроін'єкції та мікроінкапсуляції. В спеціальному Законі України "Про державну систему біобезпеки при створенні, випробуванні, транспортуванні та використанні генетично модифікованих організмів" не міститься заборони щодо використання ГМО при виготовленні продукції дитячого харчування. Більше того, в Україні відсутня дієва система державного контролю у сфері поводження з ГМО, що створює передумови для нелегального використання незареєстрованої генетично модифікованої продукції. З метою запровадження комплексного врегулювання правових та організаційних засад генетично-інженерної діяльності, забезпечення продовольчої безпеки держави, шляхом здійснення державного нагляду (контролю) за використанням генетично модифікованих організмів і обігом генетично модифікованої продукції Верховна Рада України 23 серпня 2023 р. прийняла Закон України "Про державне регулювання генетично-інженерної діяльності та державний контроль за розміщенням на ринку генетично модифікованих організмів і продукції". Вказаним Законом передбачається запровадити європейські механізми державної реєстрації ГМО; посилити державний контроль у сфері поводження з ГМО, а також встановити відповідальність за порушення законодавства у цій сфері; удосконалити систему оцінювання ризиків ГМО щодо можливого впливу на здоров'я людини та навколишнього природного середовища; удосконалити вимоги до маркування ГМ-продукції та запровадити правила щодо її простежувано- сті; тощо. Вказані законодавчі зміни, на нашу думку, здатні позитивно вплинути на гарантування якості та безпечності харчових продуктів, зокрема продукції дитячого харчування.

Водночас варто звернути увагу, що Закон України "Про державне регулювання генетично-інженерної діяльності та державний контроль за розміщенням на ринку генетично модифікованих організмів і продукції" набуде чинність з 16 вересня 2026 року. Тому до створення ефективної системи державного контролю у сфері використання та обігу ГМО варто було б законодавчо передбачити можливість та необхідність використання органічної сільськогосподарської продукції як сировини для дитячого харчування.

Відповідно до Цілей Сталого Розвитку на період до 2030 року [9] в Україні розробляється Національна економічна стратегія, у якій виробництво і обіг органічної сільськогосподарської продукції розглядається як один з пріоритетних напрямків сталого розвитку суспільства з огляду на сучасні тенденції у екологізації сільського господарства на основі екосистемного підходу та розширенні виробництва екологічно чистої, безпечної для життя і здоров'я людини сільськогосподарської продукції промислового і продовольчого призначення у рамках єдиної сільськогосподарської політики, а також формування програми Green Deal країн ЄС з врахуванням взятих Україною зобов'язань з адаптації аграрного, екологічного, продовольчого законодавства до вимог ЄС, а також Угоди про сільське господарство та інших багатосторонніх угод СОТ [10, с. 101-102].

На початок повномасштабного вторгнення рф за даними Мінагрополітики станом на 31 грудня 2021 р. загальна площа сільськогосподарських угідь, занятих під органічним виробництвом та перехідного періоду, склала 422 299 га (1% від загальної площі земель сільськогосподарського призначення України), в тому числі площа сільськогосподарських угідь з органічним статусом - 370 110 га, площа сільськогосподарських угідь перехідного періоду - 52 189 га. Загальна кількість операторів становила 528, включаючи 418 сільськогосподарських виробників [11].

За Законом України "Про основні принципи та вимоги до органічного виробництва, обігу та маркування органічної продукції" від 10 липня 2018 р. під органічним виробництвом розуміється сертифікована діяльність, пов'язана з виробництвом сільськогосподарської продукції (у тому числі всі стадії технологічного процесу, а саме первинне виробництво, обробка, підготовка та пов'язані з цим процедури, переробка, наповнення, пакування, відновлення та інші зміни стану продукції), що провадиться із дотриманням вимог законодавства у сфері органічного виробництва, обігу та маркування органічної продукції.

Однією з істотних ознак органічного виробництва як аграрно-правової категорії є сертифікація всіх стадій технологічного процесу з виробництва такої продукції, яка має здійснюватися сільськогосподарськими товаровиробниками та іншими суб'єктами аграрних правовідносин відповідно до закону. Суб'єктами здійснення права на виробництво органічної продукції можуть бути не будь які юридичні особи чи фізичні особи підприємці, а лише ті, які по-перше, мають статус сільськогосподарських товаровиробників різних організаційно-правових форм; по-друге, пройшли передбачену законом процедуру сертифікації органічного виробництва та/або обігу органічної продукції; по-третє, забезпечили додержання вимог законодавства щодо перехідного періоду, тобто встановленого законом терміну переходу від виробництва неорганічної продукції до виробництва органічної продукції, під час якого оператор дотримується вимог законодавства у сфері органічного виробництва, обігу та маркування органічної продукції; по-четверте, у встановленому законом порядку внесені до Державного реєстру операторів, які здійснюють сертифіковану діяльність з виробництва органічної продукції, її обігу і сертифікації [12].

Висновки

Узагальнюючи результати проведеного дослідження, можна зробити наступні висновки і пропозиції: 1) удосконалення законодавства у сфері дитячого харчування варто було б провести шляхом внесення змін і доповнень до Закону України "Про дитяче харчування" з метою приведення його приписів до вимог ЄС, а не скасовувати зазначений спеціальний Закон; 2) особи, які ведуть особисте селянське господарство, можуть виробляти сировину для продукції дитячого харчування за умови дотримання законодавчих вимог до якості та безпечності такої сировини; 3) до створення ефективної системи державного контролю у сфері використання та обігу ГМО варто було б законодавчо передбачити можливість та необхідність використання органічної сільськогосподарської продукції як сировини для дитячого харчування; 4) з метою забезпечення конституційного права дитини на достатнє якісне і безпечне харчування вбачається за доцільне провести поглиблений науковий пошук з цих питань та зробити відповідні наукові висновки і рекомендації з удосконалення чинного законодавства у цій сфері з врахуванням вимог законодавства ЄС щодо адаптації національного аграрного, продовольчого, екологічного та іншого законодавства в частині виробництва сільськогосподарської продукції для дитячого харчування.

Список використаних джерел