Нормативно-правові механізми забезпечення цивільного контролю у системі публічного управління

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Харківський національний університет міського господарства імені О.М. Бекетова

Університет Григорія Сковороди в Переяславі

Нормативно-правові механізми забезпечення цивільного контролю у системі публічного управління

С.О. Гайдученко,

д. держ. упр., професор, професор кафедри менеджменту і публічного адміністрування

О.С. Примак,

аспірант кафедри публічного управління та адміністрування

Анотація

публічний управління контроль закон

У статті проаналізовані нормативно-правові механізми забезпечення цивільного контролю у системі публічного управління. Потенціал цивільного контролю полягає у необмеженій кількості суб'єктів (будь-який громадянин у тій чи іншій формі може брати участь у здійсненні цивільного контролю) та різноманітності форм здійснення (громадський моніторинг, громадська експертиза, громадське обговорення та ін.).

Ключові слова: державне управління, публічне управління, демократичний контроль, цивільний контроль, сектор безпеки та оборони, національна безпека, громадянське суспільство, суспільна свідомість, управління, безпека.

Abstract

Professor of the Department of Management and Public Administration, O.M. Beketov National University of Urban Economy in Kharkiv

O. Primak,

Postgraduate student of the Department of Public Management and Administration, Hryhoriy Skovoroda University in Pereyaslav

Regulatory and legal mechanisms for ensuring civil control in the public administration system

The article analyzes the normative and legal mechanisms of ensuring civil control in the system of public administration. The potential of civil control consists in an unlimited number of subjects (any citizen can participate in the implementation of civil control in one form or another) and a variety of forms of implementation (public monitoring, public expertise, public discussion, etc.).

The authors analyzed the regulatory documents that regulate the system of civil control. The article states that the current regulatory and legal documents of Ukraine do not provide for the conduct of civil control, and also do not provide for the consequences of the results of control measures by institutions of civil society. If there are significant violations, then public organizations can turn to the controlling state authorities and complain about certain actions, decisions, etc. of public authorities and thus solve the issue of illegal actions or decisions of public authorities.

The authors proposed to develop and adopt the Law of Ukraine «On mechanisms of civil control in the field of public administration». The mentioned law provides for the main approaches to the system of civil control, the purpose and tasks of civil control, the principles and types of civil control, as well as responsibility.

The article states that the adoption of the legal framework can become a factor contributing to the formation of civil control, but only if the balance in the relationship between the state and civil society is not disturbed. Such a balance will be observed if the limits of legal regulation of civil society activities are determined, including in the form of civil control, based on the premise that legislation cannot create civil society itself, but can create conditions for its normal functioning and development. For this, in our opinion, in the field of civil control at the legislative level, it is sufficient to define only the key points of interaction, while paying special attention to defining the purpose, tasks and principles of activity of the subjects of civil control, which lay down the regularities of the functioning of the analyzed system.

Keywords: public administration, public administration, democratic control, civilian control, security and defense sector, national security, civil society, public consciousness, management, security.

Основна частина

Постановка проблеми у загальному вигляді та її зв'язок із важливими науковими чи практичними завданнями. Одним із головних напрямів держави є активна взаємодія всіх його органів з інститутами громадянського суспільства. У цьому процесі важливим є контроль з боку громадян за дотриманням виконання державними органами своїх обов'язків перед народом, виключення зловживання владою, захист прав та свобод людини та громадянина, узгодження суспільно значущих інтересів суспільства, його індивідів та держави. У сучасних умовах роль та значення цивільного контролю багаторазово зростають у зв'язку з потребами модернізації державного управління, боротьби з корупцією, підвищення якості реалізації державних функцій та покращення якості адміністративних послуг.

Причинами недостатньої взаємодії та взаєморозуміння між громадянами та органами влади є неготовність, а часом і небажання органів влади та громадян до діалогу та співробітництва, відсутність необхідних організаційних, правових та інформаційних умов для ефективної взаємодії.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Проблеми формування та розвитку системи цивільного контролю у системі публічного управління та місцевого самоврядування, принципи та механізми цивільного контролю над системою публічної влади, міжнародний досвід цивільного контролю в публічному управлінні, нормативно-правові та організаційні механізми цивільного контролю над системою публічної влади, кадрові, нормативно - правові, організаційні, фінансові механізми забезпечення цивільного контролю аналізують багато вчених, зокрема: С. Братель, Ю. Вичалківська, П. Ворона, О. Гриненко, М. Дєнєжкін, В. Дроздюк, М. Ковалів, Корнілаєва, О. Пархоменко-Куцевіл, Л. Пашко, Н. Плахотнюк, О. Пошедін, І. Савка, Г. Ситник, В. Смолянюка, М. Теплюк, М. Требін, М. Утяшев, Л. Хомічак, Н. Христинченко, Н. Череміскіна та ін.

Формулювання цілей статті (постановка завдання). Метою статті є системний аналіз нормативно-правових механізмів забезпечення цивільного контролю у системі публічного управління.

Виклад основного матеріалу дослідження. Розвиток цивільного контролю за діяльністю органів державної влади як на державному рівні, так і на місцевому рівні передбачає широкий вибір форм цивільного контролю та, в залежності від них, засобів впливу на державний апарат для врахування інтересів суспільства. При цьому межі та обсяги контрольного впливу, правові наслідки цієї діяльності є неоднаковими і залежать від багатьох факторів, таких як статус суб'єкта цивільного контролю та використовувані ним засоби впливу на об'єкт контролю, сприйнятливість останніх до результатів проведених контрольних заходів, а також стану відносин між владою та суспільством.

Слід виокремити проблему відчуженості влади від населення. Ця проблема виникла досить давно, протягом багатьох років здійснювались масштабні дослідження цієї проблеми. Узагальнюючи їх результати, можна назвати основні причини такої відчуженості.

По-перше, працівниками державних структур не завжди повністю роз'яснюються цілі та мотиви органів державної влади, зміст та характер діяльності.

По-друге, причиною такого відчуження може бути не завжди грамотно організоване виконання прийнятих управлінських рішень, що, у свою чергу, сприяє формуванню у суспільстві думки, що влада працює в основному «на себе», ігноруючи справжні потреби людей та суспільства.

По-третє, спостерігається фрагментарність правового регулювання цивільного контролю в Україні та низька залученість населення та інститутів громадянського суспільства та громадських організацій у процес публічного управління.

Потреба у дієвому цивільному контролі обґрунтована модернізацією публічного управління, що супроводжується незмінним підйомом бюрократії, ризиками посадових зловживань, боротьбою з корупцією, покращенням якості реалізації публічних функцій та поліпшенням якості адміністративних послуг.

Прогресивній державі все важче відгукуватися на велику кількість соціальних запитів, що, власне, призводить до загострення суспільних інцидентів. Вирішити дану проблему можуть лише ефективні зв'язку. Контроль суспільства має можливість стати не просто опорою, а важелем зворотного зв'язку, здатним сформувати цілісні та збалансовані процеси проведених державою перетворень.

Тому для науки на сучасному етапі дуже важливо сформулювати теорії цивільного контролю за діяльністю представників влади, які б повною мірою відображали той вплив, який здатні здійснювати інститути громадянського суспільства на державу.

На даний час є ряд концепцій, у яких розглядається цивільний контроль. Він сприймається як контроль із боку соціуму; як конституційно - правовий інститут; як функція громадянського суспільства, реалізована через роботу громадян щодо органів публічної влади; як спосіб забезпечення законності та правопорядку, а ще як інструмент протидії корупції та ін. Така різноманітність поглядів та думок може пояснюватись широкою сферою нормативно - правового регулювання даного інституту та наявністю особливої ознаки публічної контрольної діяльності - універсальність [1; 2].

Суть цивільного контролю полягає у тому, що він, за своїм походженням, незалежний від влади держави та здійснюється завдяки добровільній організації та з особистої ініціативи громадян.

До особливостей цивільного контролю відноситься те, що його результати та наслідки не тягнуть будь - якої відповідальності для посадових осіб органів публічної влади, оскільки вони мають лише рекомендаційний характер. Виняток становлять ситуації, коли суб'єктами цивільного контролю виявлено факти порушень законодавства, які передаються відповідним контролюючим державним структурам та можуть бути підставами для подальшої перевірки законності прийнятих рішень чи виданих контрольованим органом актів, його дій (бездіяльності). Деякі дослідники такі ситуації відносять до основного призначення цивільного контролю - виявлення порушень чинного законодавства із боку органів публічної влади.

Питання про правові наслідки цивільного контролю завжди було дискусійним. Як їх враховувати? Чи існують перешкоди для втілення у життя суспільних ідей? Який правовий статус результатів цивільного контролю? Відповіді на ці питання, як нам видається, є ключовими щодо значимості цивільного контролю над діяльністю органів публічної влади.

Правові наслідки цивільного контролю виражаються у впливі його результатів на об'єкт цивільного контролю, а також ступеня їх реалізації на практиці. Вони показують, як змінився об'єкт цивільного контролю після його проведення і чи відповідає така зміна цілям цивільного контролю.

Законом України «Про громадські об'єднання» передбачено, що органи державної влади, органи місцевого самоврядування можуть залучати громадські об'єднання до процесу формування і реалізації державної політики, вирішення питань місцевого значення, зокрема, шляхом проведення консультацій з громадськими об'єднаннями стосовно важливих питань державного і суспільного життя, розроблення відповідних проектів нормативно-правових актів, утворення консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів при органах державної влади, органах місцевого самоврядування, в роботі яких беруть участь представники громадських об'єднань [3].

Водночас, зазначеним законом передбачено, що громадське об'єднання має право, зокрема: звертатися у порядку, визначеному законом, до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб з пропозиціями (зауваженнями), заявами (клопотаннями), скаргами; одержувати у порядку, визначеному законом, публічну інформацію, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації; брати участь у порядку, визначеному законодавством, у розробленні проектів нормативно - правових актів, що видаються органами державної влади, органами місцевого самоврядування і стосуються сфери діяльності громадського об'єднання та важливих питань державного і суспільного життя [3].

Разом з тим, зазначеним Законом не передбачено здійснення інститутами громадянського суспільства цивільного контролю.

Законом України «Про доступ до публічної інформації» [4] передбачені засади відкритості та прозорості діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування, право громадян та громадських об'єднань отримувати інформації щодо діяльності таких органів влади. Водночас, зазначеним законом також не врегульоване питання забезпечення цивільного контролю за діяльністю органів публічної влади.

Постановою Кабінету Міністрів України «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» [5] затверджені порядок проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, а також положення про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі державній адміністрації [5]. Разом з тим, передбачені етапи проведення консультацій з громадськістю, визначені результати проведення такої консультації.

Водночас, цією постановою також прямо не прописане проведення цивільного контролю.

Таким чином, можна констатувати, що чинними нормативно-правовими документами України не передбачено проведення цивільного контролю, а також не передбачені наслідки за результатами проведення контрольних заходів інститутами громадянського суспільства. Якщо є суттєві порушення, то громадські організації можуть звернутися до контролюючих органів державної влади і поскаржитися на певні дії, рішення тощо органів публічної влади і таким чином вирішити питання незаконних дій або рішень органів публічної влади.

У такій ситуації суб'єкти цивільного контролю змушені самостійно шукати способи надання значущості результатів своєї діяльності. Документи, які складені за результатами цивільного контролю, публікуються у засобах масової інформації та інформаційно-телекомунікаційної мережі Інтернет, що надає можливість необмеженої кількості осіб ознайомитися з їх змістом та робити висновки щодо реалізації запропонованих суб'єктами контролю ідей на практиці. Публікації, які викликають найбільший суспільний резонанс, зрештою можуть вплинути на прийняті органами рішення, проте гарантій вжиття будь-яких заходів реагування на документ немає. Подібна ситуація, на нашу думку, свідчить про небезпеку створення в Україні лише ілюзії розвитку цивільного контролю та можливості суспільства реально впливати на управлінські рішення, дії, діяльність органів державної влади та місцевого самоврядування.

Безперечно, відсутність реакції органів державної влади на рекомендації та пропозиції, які містяться в підсумковому документі може бути викликано їхньою недостатньою опрацьованістю та обґрунтованістю. Вважаємо також, що далеко не всі з них можуть бути корисні в державній діяльності і повинні бути реалізовані на практиці. Відсутність спеціальної освіти, незнання реального стану справ у державі та недостатність інформації з низки питань призводять до підготовки суб'єктами цивільного контролю, здебільшого окремими громадянами, недостатньо продуманих, а іноді пропозицій, які суперечать інтересам самого суспільства та вимогам законодавства.

Звісно ж, для підвищення якості підсумкових документів слід посилити вимоги до їх змісту: встановити обов'язковість наявності в ньому обґрунтування запропонованих заходів, інформації про оцінку ризиків їх реалізації, а при аналізі актів органу державної влади - вказівки для структурних одиниць, до яких суб'єкти контролю мають зауваження. Подібна вимога упорядкує процедуру взаємодії влади та суспільства. Вона дозволить суспільству бути почутим, а державі отримувати не просто цікаві, а й достатньо проаналізовані, якісні ідеї, реалізація яких справді сприятиме підвищенню ефективності системи публічного управління.

Для контролю за публічною владою необхідна відкритість інформації про її діяльність. Тому до одного з основних завдань цивільного контролю належить контроль за дотриманням відкритості інформації про діяльність публічної влади. У зв'язку з цим доречно нагадати, що основним принципом організації публічної влади є створення дієвого механізму цивільного контролю за роботою представників влади.

На сьогодні виникла проблема щодо врегулювання механізму цивільного контролю за органами державної влади та місцевого самоврядування. Тому, на нашу думку, слід розробити та прийняти Закон України «Про механізми цивільного контролю у сфері публічного управління». У зазначеному законі передбачити наступне:

1) поняття «цивільний контроль» - це діяльність інститутів громадянського суспільства, яка здійснюється з метою спостереження та аудиту, аналізу діяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших органів та організацій, які здійснюють відповідно до законів України окремі публічні повноваження, а також з метою громадської перевірки, аналізу та суспільної оцінки виданих ними державно - управлінських актів та прийнятих рішень.

2) Мета цивільного контролю за діяльністю органів державної влади та місцевого самоврядування полягає у дотриманні у процесі їхньої діяльності прав, свобод та законних інтересів громадян, а також у підтримці нормативно встановленого механізму діяльності представників органів державної влади та посадових осіб місцевого самоврядування на користь соціуму та на основі чинного законодавства України. Для досягнення вказаних цілей велике значення має чітке визначення завдань, які постають перед суб'єктами цивільного контролю - інститутами громадянського суспільства.

До основних завдань цивільного контролю можна віднести:

- контроль за дотриманням чинного законодавства;

- контроль доцільності прийняття управлінських рішень;

- контроль за дотриманням прав, свобод та інтересів громадян;

- контроль за дотриманням службової дисципліни, якістю виконання повноважень органами влади тощо;

- контроль за врахуванням громадської думки, пропозицій та рекомендацій громадян, громадських об'єднань та інших недержавних некомерційних організацій при прийнятті рішень органами державної влади, органами місцевого самоврядування;

- громадська оцінка діяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування з метою захисту прав і свобод людини і громадянина, правих і законних інтересів громадських об'єднань та інших недержавних некомерційних організацій;

- забезпечення прозорості та відкритості діяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування;

- формування у суспільстві нетерпимості до корупційної поведінці, проявів корупції;

- підвищення ефективності діяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування;

- прозорість результатів цивільного контролю та їх обов'язкове оприлюднення.

3) Цивільний контроль над органами державної влади та місцевого самоврядування здійснюється на основі наступних принципів:

- пріоритет прав та законних інтересів людини та громадянина;

- добровільність участі у здійсненні цивільного контролю;

- самостійність суб'єктів цивільного контролю та їх незалежність від органів державної влади, органів місцевого самоврядування;

- публічність та відкритість здійснення цивільного контролю та громадського обговорення його результатів;

- законність діяльності суб'єктів цивільного контролю;

- об'єктивність, неупередженість та сумлінність суб'єктів цивільного контролю, достовірність результатів здійснюваного ними цивільного контролю;

- обов'язковість розгляду органами державної влади, органами місцевого самоврядування підсумкових документів, підготовлених за результатами цивільного контролю, а також врахування зазначеними органами пропозицій, рекомендацій та висновків, що містяться у цих документах;

- різноманіття форм цивільного контролю;

- неприпустимість необгрунтованого втручання суб'єктів цивільного контролю у діяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування;

- презумпція сумлінності діяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, над діяльністю яких здійснюється цивільний контроль;

- неприпустимість втручання у сферу діяльності політичних партій;

- дотримання нейтральності суб'єктами цивільного контролю, що виключає можливість здійснення впливу рішень політичних партій на цивільний контроль та його результати.

4) До основних видів цивільного контролю над органами державної влади та місцевого самоврядування слід віднести наступні:

- спостереження;

- аналіз офіційної статистики та аналіз документів;

- аудит (кадровий, фінансовий);

- безпосереднє дослідження на місці;

- збір скарг та звернень громадян;

- бесіди, інтерв'ю, опитування фокус-груп;

- подання звернень та отримання офіційної інформації;

- громадські експертизи;

- практичні експерименти;

- громадське розслідування;

- громадський моніторинг;

- громадські обговорення;

- громадські ради.

Одним із ключових видів цивільного контролю, на думку експертів, виступає громадський моніторинг. Він є комплексом заходів, що проводяться громадськими організаціями з метою визначити проблемні питання діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування при здійсненні ними управлінських функцій.

Основними методами громадського моніторингу є:

- аналіз нормативно-правових документів, що регламентують діяльність органів влади на місцевому та державному рівнях;

- подання інформаційних запитів та звернень до органів державної влади з метою отримання офіційної відповіді від посадових осіб з певних питань;

- зовнішнє спостереження за роботою посадових осіб органів державної влади, а також колегіальних органів при розробці та прийнятті управлінських рішень;

- аналіз наявних сайтів центральних органів державної влади та місцевого самоврядування щодо їх інформаційної наповненості, проведення експертних опитувань тощо.

5) Важливим елементом є регламентація результатів проведення цивільного контролю над органами державної влади та місцевого самоврядування.

Потрібно встановити відповідальність при ненаданні інформації щодо об'єктів цивільного контролю, ненаданні доступу інститутів громадянського суспільства до публічних заходів органів державної влади та місцевого самоврядування.

Окремо передбачити вимоги щодо врахування пропозицій та зауважень, аналітичних документів за результатами проведення цивільного контролю.

Висновки та перспективи подальших розвідок у даному напрямі. Таким чином, слід зазначити, що розвиток різних форм участі громадянського суспільства в управлінні справами держави не може статися лише в результаті законодавчого регулювання. Необхідно, щоб у цьому було бажання та потреба із боку громадян. Інакше громадянське суспільство не стане життєздатним і не зможе повноцінно функціонувати та виконувати завдання, які стоять перед ним. Однак, ухвалення правової бази може стати фактором, що сприяє цьому процесу, у тому числі у сфері цивільного контролю, але лише у випадку, якщо не буде порушено баланс у взаєминах держави та громадянського суспільства.

На нашу думку, такий баланс буде дотримуватися, якщо визначати межі правового регулювання діяльності громадянського суспільства, у тому числі у формі цивільного контролю, виходячи із положення про те, що законодавство не може створити саме громадянське суспільство, але може сформувати умови для його нормального функціонування та розвитку. Для цього, на нашу думку, у сфері цивільного контролю на законодавчому рівні достатньо визначити лише ключові моменти взаємодії, приділивши при цьому особливу увагу визначенню мети, завдань та принципів діяльності суб'єктів цивільного контролю, які закладають закономірності функціонування аналізованої системи.

Література

1. Тушко К., Мірошніченко А., Олешко Д. Основні механізми реалізації демократичного цивільного контролю у державній прикордонній службі України. Таврійський науковий вісник. Серія: Публічне управління та адміністрування. 2022. №3. С. 138-144.

2. Христинченко Н.П., Ковалів М.В. Демократичний цивільний контроль сектору безпеки і оборони: поняття, зміст, форми реалізації в реаліях сьогодення. Проблеми сучасних трансформацій. Серія: право, публічне управління та адміністрування. 2023. №8. URL: https://reicst.com.ua/pmtl/article/view/2023-8-01-13/2023-8-01-13

3. Закон України «Про громадські об'єднання». https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/4572-17#Text

4. Закон України «Про доступ до публічної інформації» https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2939-17#Text

5. Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики: Постанова Кабінету Міністрів України від 03.11.2010 року №996. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/996-2010-%D0% BF#Text

References

1. Tushko, K. Miroshnichenko, A. & Oleshko, D. (2022), «Basic mechanisms of implementation of democratic civil control in the state border service of Ukraine», Tavriiskyi naukovyi visnyk. Seriia: Publichne upravlinnia ta administruvannia, vol. 3, рр. 138-144.

2. Khrystynchenko, N.P. & Kovaliv, M.V. (2023), «Democratic civilian control of the security and defense sector: concept, content, forms of implementation in today's realities», Problemy suchasnykh transformatsii. Seriia: pravo, publichne upravlinnia ta administruvannia, vol. 8, available at: https://reicst.com.ua/pmtl/article/view/2023-8-01-13/2023-8-01-13 (Accessed 2 Mar. 2024)

3. The Verkhovna Rada of Ukraine (2013), Law of Ukraine «On Public Associations» available at: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/4572-17#Text (Accessed 1 Mar. 2024).

4. The Verkhovna Rada of Ukraine (2011), Law of Ukraine «On Access to Public Information» available at: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2939-17#Text (Accessed 1 Mar. 2024).

5. Cabinet of Ministers of Ukraine (2010), Decree «On ensuring public participation in the formation and implementation of state policy», available at: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/996-2010-%D0% BF#Text (Accessed 1 Mar. 2024)

Размещено на Allbest.ru