Регламент (ЄС) № 178/2002 як орієнтир для визначення мети та системи принципів публічного адміністрування у сфері забезпечення продовольчої безпеки України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Юридичний інститут, КНЕУ імені Вадима Гетьмана

Регламент (ЄС) № 178/2002 як орієнтир для визначення мети та системи принципів публічного адміністрування у сфері забезпечення продовольчої безпеки України

Кравченко Михайло Георгійович

доктор юридичних наук, старший дослідник,

професор кафедри теоретичної юриспруденції

Анотація

Стаття присвячена аналізу Регламенту (ЄС) № 178/2002 як орієнтиру для визначення основної цілі та системи принципів публічного адміністрування у сфері забезпечення продовольчої безпеки України. У результаті проведеного дослідження з'ясовано те, що законодавство України у сфері забезпечення продовольчої безпеки вимагає ґрунтовного реформування. Основним орієнтиром у ньому має стати відповідний регламент ЄС, який закладає систему принципів забезпечення права на безпечне та достатнє харчування для кожного.

Ключові слова: продовольча безпека, продукти харчування, законодавство України, публічне адміністрування, публічний інтерес, публічна адміністрація, Європейські стандарти, законодавство Європейського Союзу.

Annotation

Mykhailo H. Kravchenko doctor of juridical sciences, senior researcher, professor of the Department of Theoretical Jurisprudence, Institute of Law, Kyiv National Economics University named after Vadym Hetman

Regulation (EC) No. 178/2002 as a Reference Point for Determining the Purpose and System of Principles of Public Administration in the Field of Ensuring Food Security of Ukraine

The article is devoted to the analysis of Regulation (EC) No. 178/2002 as a guideline for determining the main goal and system of principles of public administration in the field of ensuring food security of Ukraine.

The methodological basis of the research was: legal and systemic research methods.

The research is based on the analysis of domestic, German and Austrian special literature, which is devoted to: general administrative law and special administrative law, public administration in the field of ensuring food security in Ukraine and the EU. In addition, the legislation of Ukraine and EU legislation, which is dedicated to public administration in this area, was analyzed.

As a result of the conducted research, the following conclusions can be drawn:

The analysis of the legislation of Ukraine makes it possible to ascertain the absence of qualitative legal regulation ofpublic administration in the field of food security of Ukraine. First of all, it is about the absence of a specific law that would comprehensively regulate the relevant sphere of public relations. On the one hand, the project of the Food Security Strategy for the period of 2030 proposed by the Ministry of Agriculture has few prospects for its implementation, given the lack of real capacities in Ukraine to fulfill the tasks defined in it. On the other hand, this Project does not comply with the principles defined at the level of Regulation (EC) No. 178/2002, and therefore does not meet the standards ofpublic administration in this field generally recognized at the EU level.

The legal regulation of social relations in the sphere of food security of the Ukrainian state requires thorough reformation. We are convinced of the need to develop and adopt a special law on food security, which will become the legal basis of public administration in this area, define its goals and objectives, as well as the competence and powers of public administration subjects in this area of public administration.

Taking into account the European integration aspirations of Ukraine, we are convinced of the necessity of mandatory consideration of the provisions of Regulation (EC) No. 178/2002 when reforming the normative regulation in the field of food security of Ukraine. This approach will enable Ukraine to become a component of the food safety system that functions at the level of the European Union.

Keywords: food safety, food products, legislation of Ukraine, public administration, public interest, public administration, European standards, legislation of the European Union.

Постановка проблеми

Аналіз законодавства України у частині правового регулювання забезпечення продовольчої безпеки держави [1, 2], дослідження окремих вітчизняних наукових публікацій, які присвячені проблемам правового регулювання публічного адміністрування у цій сфері [3, 4, 5 та ін.] свідчить про те, що законодавство України щодо забезпечення продовольчої безпеки держави мало відповідає тим стандартам та вимогам, які існують на рівні законодавства Європейського Союзу.

Говорячи конкретніше, маємо звернути увагу на те, що йдеться не просто про окремі розбіжності такого правового регулювання, а саме про суттєву відмінність у розумінні мети, завдань та цілей публічного адміністрування у цій сфері в Україні та Європейському Союзі.

З огляду на це, необхідно визначити, насамперед, мету та принципи публічного адміністрування у сфері забезпечення продовольчої безпеки, які існують в ЄС, та порівнявши її з тим правовим регулюванням, яке існує в Україні, визначити шляхи адаптації національного законодавства України до стандартів ЄС у цій сфері.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

регламент продовольчий безпека законодавство

При проведенні дослідження нами була проаналізована література, присвячена:

по-перше, публічному адмініструванню в сфері забезпечення продовольчої безпеки України та ЄС [6, 7, 8 та ін.];

по-друге, Загальному та Особливому адміністративному праву [9, 10, 11, 12, 13 та ін.].

Невирішені раніше проблеми

Проблема відповідності правового регулювання у сфері забезпечення продовольчої безпеки України європейським стандартам полягає в тому, що наразі відсутнє якісне нормативне регулювання правовідносин у цій сфері. Так, в Україні відсутній профільний європейськоорієнтований закон, який би став основою публічного адміністрування у цій сфері; визначив мету, завдання, принципи публічного адміністрування щодо забезпечення продовольчої безпеки держави; компетенцію та повноваження суб'єктів публічної адміністрації, які мають залучатися до реалізації цієї функції публічної адміністрації.

Крім того, відсутня національна стратегія, яка б стала основою реалізації державної політики у вказаній сфері. Отже, ми маємо констатувати те, що правове регулювання публічного адміністрування у сфері забезпечення продовольчої безпеки Української держави знаходиться на надзвичайно низькому рівні.

Мета

Метою цієї статті є аналіз Регламенту (ЄС) № 178/2002 як орієнтиру для визначення основної цілі та системи принципів публічного адміністрування у сфері забезпечення продовольчої безпеки України.

Виклад основного матеріалу

Аналіз досліджуваної проблематики, на наш погляд, варто почати із з'ясування того, що наразі існує в Україні у частині визначення мети та принципів публічного адміністрування у сфері забезпечення продовольчої безпеки Української держави. У зв'язку із відсутністю профільного закону, який заклав би ідейну основу публічного адміністрування у цій сфері, ми пропонуємо звернутися до аналізу проєкту Стратегії продовольчої безпеки на період до 2030 року [14], яка була розроблена Мінагрополітики як профільним міністерством, що здійснює публічне адміністрування у сфері забезпечення продовольчої безпеки України.

Дослідження положень цього проєкту свідчить про те, що у ньому чітко визначена мета та засади (принципи) публічного адміністрування у сфері забезпечення продовольчої безпеки Української держави. Так, метою цієї Стратегії є забезпечення доступу усіх соціальних і демографічних груп населення до безпечних харчових продуктів у достатній кількості упродовж усього року в Україні, а також створення умов для продовольчої незалежності країни [14]. До системи засад (принципів) реалізації цієї Стратегії належать: 1) підвищення економічної доступності харчових продуктів; 2) забезпечення фізичної доступності харчових продуктів; 3) формування державного резерву сільськогосподарської продукції, сировини та продовольства; 4) підвищення врожайності сільськогосподарських культур, збереження, відновлення і підвищення родючості земель; 5) розвиток приміського та урбаністичного землеробства; 6) розвиток малого, локального та крафтового виробництва; 7) скорочення частки відходів у агропромисловому комплексі тощо [14].

На наш погляд, дослідження вищенаведених положень проєкту Стратегії дає змогу зробити декілька важливих висновків. Поперше, в ньому закладається ідейна основа публічного адміністрування у сфері забезпечення продовольчої безпеки України, визначаються конкретні кроки щодо формування механізму гарантування та забезпечення останньої. Водночас викликають певні сумніви щодо тих заходів, які запропоновані Мінагрополітики. Наприклад, економічна та фізична доступність продуктів харчування для населення, формування державного резерву, підвищення врожайності тощо. У зв'язку із цим виникає запитання, чи може реально Українська держава сьогодні забезпечити реалізацію подібних завдань? За офіційними статистичними даними Мінекономіки питома вага державного сектору в економіці, а зокрема у частині сільського господарства, лісового господарства та рибного господарства у 2021 році складала лише 3,1 відсотків [15]. Зважаючи на такі показники, можна поставити під сумнів реалістичність визначених на рівні проєкту Стратегії продовольчої безпеки на період до 2030 року [14] завдань.

По-друге, наскільки запропоновані в проєкті Стратегії продовольчої безпеки на період до 2030 року заходи узгоджуються із тією політикою, яку здійснюють у цій сфері країничлени ЄС? Інакше кажучи, чи відповідає зміст, цілі та завдання публічного адміністрування у сфері забезпечення продовольчої безпеки, яке здійснюються в Україні тим цілям, завданням, принципам публічного адміністрування у відповідній сфері, які існують у Європейському Союзі? Для відповіді на це запитання ми пропонуємо звернутися до базового юридичного акту ЄС, а саме до Регламенту (ЄС) № 178/2002 Європейського Парламенту та Ради від 28 січня 2002 року, який встановлює загальні принципи та вимоги харчового законодавства, започатковує Європейське управління з безпеки харчових продуктів та встановлює процедури забезпечення безпеки харчових продуктів [16].

Основною метою цього Регламенту ЄС є високий рівень захисту здоров'я людини як споживача продуктів харчування та забезпечення стабільного функціонування внутрішнього ринку продуктів харчування [16]. Як видно із цього формулювання, центральною метою публічного адміністрування у сфері забезпечення продовольчої безпеки держави є не забезпечення фізичної та економічної доступності продуктів харчування для населення, а насамперед захист здоров'я споживача. Саме тому у німецькій, австрійській та іншій європейській фаховій літературі пишуть про право на безпечне та достатнє харчування для кожного, яке лежить в основі публічного адміністрування у цій сфері [17, 18].

Також цей юридичний акт ЄС встановлює принципи забезпечення продовольчої безпеки держави, до яких належать:

• принцип аналізу ризиків (Risk analysis). Цей принцип передбачає науковообґрунтований підхід до аналізу ризиків продуктів харчування для здоров'я споживачів. Такий аналіз має базуватися на фактах, які отримані в результаті проведення незалежних, об'єктивних та прозорих наукових досліджень;

• принцип попередження загрози (Precautionary principle). Цей принцип передбачає вжиття превентивних заходів щодо продуктів харчування, з приводу яких немає однозначної науково-обґрунтованої інформації щодо їхньої безпеки чи небезпеки для споживача. З огляду на це, публічна адміністрація може тимчасово обмежити доступ подібних продуктів харчування на ринок до того часу, поки однозначно буде науково підтверджено факт їхньої безпеки чи небезпеки для споживача;

• принцип захисту інтересів споживачів (Protection of consumer interests). Законодавство про продовольчу безпеку має забезпечувати надійний захист інтересів споживачів, який включає змогу робити поінформований вибір щодо продуктів харчування. Саме тому особлива увага має бути приділена питанню про протидію: практиці шахрайства чи обману споживачів; фальсифікації інформації про продукти харчування; будь-якій іншій практиці, яка може ввести в оману споживача;

• принцип прозорості (transparency).

Цей принцип включає два аспекти: а) консультацію з громадськістю, яка передбачає обов'язкові залучення інституцій громадянського суспільства у процесі розробки, оцінки, перегляду положень законодавства про продовольчу безпеку. При цьому, подібні консультації мають здійснюватися у відкритий та прозорий спосіб; б) поінформованість громадськості. Ця вимога передбачає обов'язок суб'єктів публічної адміністрації повідомляти громадськість про всі випадки небезпеки для здоров'я громадян окремих продуктів харчування. Такі повідомлення можуть здійснюватися різними каналами: через розміщення інформації про небезпечні продукти харчування на офіційних веб-сайтах, інформування через засоби масової інформації тощо;

• принцип вимоги безпеки харчових продуктів (Food safety requirements). Центральною ідеєю, яка закладена в основу цього принципу, є вимога щодо неприпустимості доступу до ринку продуктів харчування продукції, які є небезпечними для споживача. Так, акцентується увагу на тому, що небезпечними є продукти харчування навіть у тому випадку, якщо є змога лише припустити те, що вони є шкідливими для здоров'я людини. Крім того, з'ясовуючи це питання аналізується не лише вплив продуктів харчування на споживача, а також їхній вплив на майбутні покоління. Наприклад, йдеться про вплив генномодифікованих продуктів харчування на майбутні покоління. У будь-якому випадку продавець продуктів харчування має зазначити про його шкідливі властивості, а також вказати на негативний вплив такого продукту на здоров'я окремих категорій споживачів, наприклад: вагітних; людей, які страждають від харчової алергії тощо.

• принцип відповідальності операторів ринку продуктів харчування (Responsibilities). Цей принцип полягає у тому, що оператори ринку продуктів харчування несуть повну відповідальність за якість продуктів харчування на тому етапі циклу їхнього виробництва, який вони безпосередньо контролюють. Так, наприклад, виробники кормів відповідають за якість тієї продукції тваринного походження, яка буде вироблена на підставі споживання тваринами відповідного корму;

* принцип відстеження (Traceability). Цей принцип передбачає змогу відслідковувати рух сировини, продукції від виробника до кінцевого споживача. Такий підхід дає змогу швидко відкликати неякісний товар з ринку [14].

Окремо маємо звернути увагу на те, що визначені на рівні Регламенту (ЄС) № 178/2002 мета та принципи забезпечення безпеки продуктів харчування закладають основу національного законодавства країн-членів ЄС у частині забезпечення продовольчої безпеки держави. З огляду на це, на наше переконання, зазначені ідеї мають закласти фундамент для реформування законодавства України у сфері забезпечення продовольчої безпеки держави.

Висновок

В результаті проведеного дослідження можна зробити наступні висновки:

1. Аналіз законодавства України дає змогу констатувати відсутність якісного правового регулювання публічного адміністрування у сфері забезпечення продовольчої безпеки України. Насамперед, йдеться про відсутність профільного закону, який би комплексно регулював відповідну сферу суспільних відносин. Запропонований Мінагрополітики проєкт Стратегії продовольчої безпеки на період до 2030 року, з одного боку, має мало перспектив щодо своєї реалізації з огляду на відсутність в Україні реальних потужностей щодо виконання тих завдань, які визначені у ньому. З іншого боку, цей проєкт Стратегії не узгоджується із тими принципами, які визначені на рівні Регламенту (ЄС) № 178/2002, а отже, не відповідає загальновизнаним на рівні ЄС стандартам публічного адміністрування у цій сфері.

2. Правове регулювання суспільних відносин у сфері забезпечення продовольчої безпеки Української держави вимагає ґрунтовного реформування. Ми переконані у необхідності розробки та прийняття спеціального закону Про продовольчу безпеку, який стане юридичною основою публічного адміністрування у цій сфері, визначить його цілі та завдання, а також компетенцію та повноваження суб'єктів публічної адміністрації у цій сфері публічного адміністрування.

3. Зважаючи на євроінтеграційні прагнення України, ми переконані у необхідності обов'язкового врахування положень Регламенту (ЄС) № 178/2002 при реформуванні нормативного регулювання у сфері забезпечення продовольчої безпеки України. Такий підхід дасть змогу Україні стати складовою системи забезпечення безпеки продуктів харчування, яка функціонує на рівні Європейського Союзу.

Список використаних джерел

1. Про державну підтримку сільського господарства України: Закон України від 24.06.2004 № 1877-IV. URL: https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/1877-15/ed20180815#n36 (дата звернення: 18.04.2024).

2. Про затвердження плану заходів забезпечення продовольчої безпеки в умовах воєнного стану: розпорядження: розпорядження Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2022 р. № 327-р. URL: https://www.kmu.gov.ua/npas/pro-zatverdzhennya-planu-zahodiv-z-a327r (дата звернення: 18.04.2024).

3. Лушпаєв С. О. Щодо законодавства України про продовольчу безпеку. Форум права: Електронне наукове фахове видання. 2012. №2. С. 419-425.

4. Волченко Н. В. Продовольча безпека: теоретичні аспекти та реалії сьогодення: монографія. Система національного менеджменту в контексті інтеграційного виміру. Суми: 1П1 Вінниченко М. Д., ФОП Литовченко Є. Б., 2014. С. 38-57.

5. Шевченко Н. О. Продовольча безпека як політичний та економічний пріоритет держави. Інвестиції: практика та досвід. №3. 2011. С. 111-113.

6. Schymanski D. Mikroplastik: die Geister, die wir riefen. Journal of Consumer Protection and Food Safety. 2019. Vol.14. Р. 1-3.

7. Tschiersky H. Digitalisierung im gesundheitlichen Verbraucherschutz - eine neue Dimension? Journal of Consumer Protection and Food Safety. 2018. Vol.13. Р. 345-346.

8. Hahn A. Europaische Hochstmengen bei Nahrungserganzungsmitteln: Jeder kocht sein eigenes Suppchen. Journal of Consumer Protection and Food Safety. 2018. Vol.13. Р. 1-2.

9. Hans J. Wolff, Otto Bachof, Rolf Stober, Winfried Kluth. Verwaltungsrecht. Band 1., 13. Auflage. Munchen, 2016. 973 s.

10. Schmidt-ABmann. E. Besonderes Verwaltungsrecht, 13. Aufl., Berlin, 2005. 924 s.

11. Мельник Р.С. Загальне адміністративне право в питаннях і відповідях: навч. посіб. Київ: Юрінком Інтер, 2018. 308 с.

12. Загальне адміністративне право: підручник / за загальною редакцією Р.С. Мельника. Видання друге. Одеса: Видавничий дім «Гельветика», 2023. 728 с.

13. Кравченко М.Г. Управління побутовими відходами в Україні: адміністративно-правовий аспект: дис.... д-ра юрид. наук. Київ, 2019. 575 с.

14. Про схвалення стратегії продовольчої безпеки на період до 2030 року: Проєкт розпорядження Кабінету Міністрів України. URL: https://www.me.gov.ua/Documents/Detail?lang=ukUA&id=33eec8aa-b768-4234-8f5d-7014601cf6e7&title= (дата звернення: 18.04.2024).

15. Питома вага державного сектору в економіці. URL: https://www.me.gov.ua/Documents/List?lang=uk-UA&id=3f9cbf0b-24bf-48f8-836004d559e41d60&tag=UpravlinniaDerzhavnimSektoromEkonomikiis (дата звернення: 18.04.2024).

16. Regulation (EC) No 178/2002 of the European Parliament and of the Council of 28 January 2002 laying down the general principles and requirements of food law, establishing the European Food Safety Authority and laying down food safety procedures. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX%3A32002R0178 (дата звернення: 18.04.2024).

17. Hartel I. Ein (Menschen) Recht auf Nahrung? Von der Kultur zur Verfassung. 2015. S. 23-34.

18. Bonet de Viola A. M. Die Demokratisierung des Wissens. Kollisionen zwischen dem Recht auf Nahrung und dem gewerblichen Schutz in der Biotechnologie. Verlag Dr. Kovac. Hamburg, 2016. 478 s.

References

1. Pro derzhavnu pidtrymku silskoho hospodarstva Ukrainy: Zakon Ukrainy vid 24.06.2004 № 1877IV. URL: https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/1877-15/ed20180815#n36 (data zvernennia: 18.04.2024).

2. Pro zatverdzhennia planu zakhodiv zabezpechennia prodovolchoi bezpeky v umovakh voiennoho stanu: rozporiadzhennia: rozporiadzhennia Kabinetu Ministriv Ukrainy vid 29 kvitnia 2022 r. № 327-r. URL: https://www.kmu.gov.ua/npas/pro-zatverdzhennya-planu-zahodiv-z-a327r (data zvernennia: 18.04.2024).

3. Lushpaiev S. O. Shchodo zakonodavstva Ukrainy pro prodovolchu bezpeku. Forum prava: Elektronne naukove fakhove vydannia. 2012. №2. S. 419-425.

4. Volchenko N. V. Prodovolcha bezpeka: teoretychni aspekty ta realii sohodennia: monohrafiia. Systema natsionalnoho menedzhmentu v konteksti intehratsiinoho vymiru. Sumy: PP Vinnychenko M. D., FOP Lytovchenko Ye. B., 2014. S. 38-57.

5. Shevchenko N. O. Prodovolcha bezpeka yak politychnyi ta ekonomichnyi priorytet derzhavy. Investytsii: praktyka ta dosvid. №3. 2011. S. 111-113.

6. Schymanski D. Mikroplastik: die Geister, die wir riefen. Journal of Consumer Protection and Food Safety. 2019. Vol.14. R. 1-3.

7. Tschiersky H. Digitalisierung im gesundheitlichen Verbraucherschutz - eine neue Dimension? Journal of Consumer Protection and Food Safety. 2018. Vol.13. R. 345-346.

8. Hahn A. Europaische Hochstmengen bei Nahrungserganzungsmitteln: Jeder kocht sein eigenes Suppchen. Journal of Consumer Protection and Food Safety. 2018. Vol.13. R. 1-2.

9. Hans J. Wolff, Otto Bachof, Rolf Stober, Winfried Kluth. Verwaltungsrecht. Band 1., 13. Auflage. Munchen, 2016. 973 s.

10. Schmidt-ABmann. E. Besonderes Verwaltungsrecht, 13. Aufl., Berlin, 2005. 924 s.

11. Melnyk R.S. Zahalne administratyvne pravo v pytanniakh i vidpovidiakh: navch. posib. Kyiv: Yurinkom Inter, 2018. 308 s.

12. Zahalne administratyvne pravo: pidruchnyk / za zahalnoiu redaktsiieiu R.S. Melnyka. Vydannia druhe. Odesa: Vydavnychyi dim “Helvetyka”, 2023. 728 s.

13. Kravchenko M.H. Upravlinnia pobutovymy vidkhodamy v Ukraini: administratyvno-pravovyi aspekt: dys.... d-ra yuryd. nauk. Kyiv, 2019. 575 s.

14. Pro skhvalennia stratehii prodovolchoi bezpeky na period do 2030 roku: Proiekt rozporiadzhennia Kabinetu Ministriv Ukrainy. URL: https://www.me.gov.ua/Documents/Detail?lang=uk-UA&id=33eec8aa-b7684234-8f5d-7014601cf6e7&title= (data zvernennia: 18.04.2024).

15. Pytoma vaha derzhavnoho sektoru v ekonomitsi. URL: https://www.me.gov.ua/Documents/List?lang=uk-UA&id=3f9cbf0b-24bf-48f8-8360-04d559e41d60&tag=UpravlinniaDerzhavnimSektoromEkonomikiis (data zvernennia: 18.04.2024).

16. Regulation (EC) No 178/2002 of the European Parliament and of the Council of 28 January 2002 laying down the general principles and requirements of food law, establishing the European Food Safety Authority and laying down food safety procedures. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-con-tent/EN/ALL/?uri=CELEX%3A32002R0178 (data zvernennia: 18.04.2024).

17. Hartel I. Ein (Menschen) Recht auf Nahrung? Von der Kultur zur Verfassung. 2015. S. 23-34.

18. Bonet de Viola A. M. Die Demokratisierung des Wissens. Kollisionen zwischen dem Recht auf Nahrung und dem gewerblichen Schutz in der Biotechnologie. Verlag Dr. Kovac. Hamburg, 2016. 478 s.

Размещено на Allbest.ru