Економіко-правові інструменти адміністративно-правового механізму забезпечення цілей регіональної екологічної політики в Україні

Under the economic and legal instruments of the administrative and legal mechanism for the implementation of the goals of modern regional environmental policy in Ukraine, it is proposed to understand a set of various means, methods, methods of economic direction used by public authorities in order to ensure resource-efficient, ecologically clean production in the region. The following groups of economic and legal instruments for the implementation of regional environmental policy are distinguished: instruments of a fiscal and budgetary nature; tools for financial and economic stimulation of environmental protection activities; tools related to economic assessment, analysis of the impact of economic activity on the natural environment; tools for setting limits on emissions, on the placement of production and consumption waste; tools related to the inclusion of issues related to the value of biodiversity, green energy, resource-efficient production in local program documents of an economic nature and regional economic development plans.

Key words: environmental policy, sustainable development, implementation mechanism, administrative- legal mechanism, economic-legal instruments, green economy, resource-efficient production, economic activity, environmental protection, public authorities.

Постановка проблеми

На початку XXI століття світова спільнота визнала, що зміна клімату є однією з ключових проблем глобального розвитку. Ця проблема несе потенційні серйозні загрози для глобальної економіки та міжнародної безпеки через зростання прямих і непрямих ризиків. Ці ризики пов'язані з енергетичною безпекою, забезпеченням продовольством і питною водою, стабільним існуванням екосистем, а також становлять загрозу для здоров'я і життя людей. Стратегія екологічної безпеки та адаптації до зміни клімату на період до 2030 року визначила такі основні проблеми у сфері охорони навколишнього природного середовища та природних ресурсів, які негативно впливають на здоров'я людей та сталість екосистем: недостатня інтеграція природоохоронних і кліматоохоронних аспектів в секторальні і регіональні політики, а також відсутність системних секторальних та міжсекторальних досліджень з оцінки ризиків, уразливості та прогнозування зміни клімату на національному та регіональному рівні (Розпорядження Кабінету Міністрів України, 2021).

В результаті це призводить до таких негативних фактів та чинників, як наприклад: у багатьох регіонах України збільшилася частка ослаблених і всихаючих лісів; на Півдні та Південному Сході погіршиться якість поверхневих вод, що потребуватиме як додаткових заходів з очищення води, так і можливого транспортування води в ці регіони; застаріла інфраструктура систем водопостачання та водовідведення українського узбережжя Чорного моря є найбільш уразливим до ризику дефіциту води, оскільки воно використовує поверхневі води і є найбільш відвідуваним туристами; формування в різних клімато-географічних регіонах країни сприятливих екологічних умов для розвитку переносників збудників трансмісивних хвороб, збільшення кількості інфекційних захворювань (Розпорядження Кабінету Міністрів України, 2021).

І це лише частина проблем, що мають місце на сьогодні, чи проявляться у майбутньому в сфері екології регіонів. Тому дослідження наукових теорій та законодавчого підходу до визначення змісту та видів сучасних економіко-правових інструментів адміністративно-правового механізму забезпечення екологічної політики на регіональному рівні є актуальним у контексті Державної стратегії регіонального розвитку на 2021-2027 роки та Стратегії державної екологічної політики України на період до 2030 року.

Стан наукової розробки проблеми. Дослідження економіко-правових інструментів адміністративно-правового механізму забезпечення екологічної політики на загальнодержавному та регіональному рівнях здійснювали такі вчені: Г. Буканов (Буканов, 2020), Ю. Бунякова (Бунякова, 2918), П. Гаман (Гаман, 2009), І. Груздевич (Груздевич, 2011), Р. Дідух (Дідух, 2008), М. Долішній (Долішній, 2000), М. Коваленко (Коваленко, 2000), С. Нікола (Нікола, 2018), А. Омаров (Омаров, 2019), Д. Фелонюк (Фелонюк, 2023), В. Шмагіна (Шмагіна, 2001) та інші. Водночас в останні роки було прийнято Стратегії екологічної безпеки та адаптації до зміни клімату на період до 2030 року, Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2030 року, Національну економічну стратегію на період до 2030 року, Державну стратегію регіонального розвитку на 2021-2027 роки, що обумовило визначення нових векторів розвитку екологічної політики на державному та регіональному рівнях, а відповідно є необхідність виявлення змін та особливостей застосування нових економіко-правових інструментів реалізації регіональної екологічної політики.

Метою наукової роботи - є узагальнення наукових підходів до змісту та класифікації економіко-правових інструментів адміністративно-правового механізму реалізації цілей сучасної регіональної екологічної політики в Україні, визначення цілей застосування таких інструментів та їх функцій та окреслення перспективних видів економіко-правових інструментів для запровадження згідно прийнятих стратегічних документів.

Виклад основного матеріалу

Закон України «Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2030 року» визначає основні засади регіональної екологічної політики, особливості якої обумовлені відмінностями соціально-економічного розвитку регіонів України (Закон України, 2019). Стратегічною метою державної регіональної політики до 2027 року є розвиток та єдність, орієнтовані на людину - гідне життя в згуртованій, децентралізованій, конкурентоспроможній і демократичній Україні, забезпечення ефективного використання внутрішнього потенціалу територій та їх спеціалізації для досягнення сталого розвитку країни, що створює умови для підвищення рівня добробуту та доходів громадян під час досягнення згуртованості, у тому числі у економічному вимірі (Постанова Кабінету Міністрів України, 2020).

Водночас Закон України «Про основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2030 року» визначив, що одним з основних інструментів реалізації державної екологічної політики є серед інших також економічні та фінансові механізми, зокрема екологічна модернізація промислових підприємств шляхом зниження ставки екологічного податку або у формі фіксованої річної суми компенсації (відшкодування податку) (Закон України, 2019). А Державна стратегія регіонального розвитку на 2021-2027 роки до інструментів реалізації її основних положень відносить також державні програми щодо соціально-економічного розвитку окремих територій (Постанова Кабінету Міністрів України, 2020).

Таким чином питання реалізації державної та регіональної екологічної політики мають тісний зв'язок із застосуванням економічних інструментів. Д.Л. Фелонюк зазначає, що наголос на економічних аспектах ґрунтується на нормах Розділу X «Економічний механізм забезпечення охорони навколишнього природного середовища» Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» (Фелонюк, 2023; Закон України, 1991).

Тематика економічних інструментів реалізації державної та місцевої екологічної політики знайшла відображення в роботах деяких інших вчених. Наприклад, І. Грудзевич і Д. Стрільчук аналізують «економічний механізм екологічної політики» та «економічний механізм екологічного управління» (Грудзевич, Стрільчук, 2011). В.Р. Дідух підкреслює, що реалізація сучасної екологічної політики стоїть перед економічним завданням і наголошує на необхідності впровадження ефективних заходів, нових принципів та підходів до збереження, не виснажливого використання та відтворення природних ресурсів (Дідух, 2008). Про економічні механізми впровадження державної екологічної політики як інструменти економічного регулювання природоохоронної діяльності в Україні розповідають М.А. Коваленко й Т.О. Мацієвич (Коваленко, Мацієвич, 2013).

У Стратегії екологічної політики України на період до 2030 року економічний аспект відіграє важливу роль. Так, у цьому документі визначено, що протягом тривалого часу економічний розвиток держави супроводжувався незбалансованою експлуатацією природних ресурсів, низькою пріоритетністю питань захисту довкілля, що унеможливлювало досягнення збалансованого (сталого) розвитку. Серед першопричин екологічних проблем України названо значний перелік економічних передумов та факторів: підпорядкованість екологічних пріоритетів економічній доцільності; переважання ресурсо- та енергоємних галузей у структурі економіки із здебільшого негативним впливом на довкілля, що значно посилюється через неврегульованість законодавства при переході до ринкових умов господарювання; фізичне та моральне зношення основних фондів у всіх галузях національної економіки; недостатнє фінансування з державного та місцевих бюджетів природоохоронних заходів, фінансування таких заходів за залишковим принципом (Закон України, 2019).

Стратегія екологічної політики України на період до 2030 року відводить одну з провідних ролей економічним факторам щодо виникнення негативних впливів та наслідків в різних екологічних сферах. Так, забрудненню близько 20 відсотків земель України сприяла орієнтація на досягнення коротко- та середньострокових економічних вигод, ігноруючи природоохоронну складову та негативні наслідки у довгостроковій перспективі. Основними причинами виникнення проблем у лісовій сфері є стали недосконалість системи управління, відсутність правових та економічних механізмів розвитку лісового господарства (Закон України, 2019).

Буканов Г. зазначає положення, які характеризують економічні інструменти в контексті реалізації державної екологічної політики. Він наголошує, що економічні інструменти мають значення для мінімізації негативних форм впливу виробництва і споживання на довкілля; вони спрямовані на економічне забезпечення раціонального природокористування та на охорону навколишнього середовища; основою практичного застосування економічних інструментів є принципи «забруднювач платить» і «користувач платить»; економічні інструменти сприяють розвитку «зеленої» економіки, що виступає рушійною силою збалансованого розвитку (Буканов, 2020).

Питання класифікації економічних інструментів реалізації екологічної політики на загальнодержавному та регіональному рівнях знайшло реалізацію у багатьох авторських концепціях. Так, А. Омаров виокремив такі групи: екологічні платежі та оподаткування; фінансування та кредитування; система фінансово-правового стимулювання природоохоронної діяльності; економічні важелі регулювання ресурсовикористання; екологічне страхування; фінансові санкції (Омаров, 2019). Ю. Бунякова до базових елементів природоохоронної діяльності віднесла: екологічний податок, плату за спеціальне використання природних ресурсів (мінеральних, водних, земельних, лісових, біологічних), штрафні санкції за порушення екологічного законодавства (Бунякова, 2018).

В.В. Шмагіна для регулювання використання природних рекреаційних ресурсів пропонує застосовувати такі економічні інструменти: ціни, тарифи, податки, систему страхування екологічних та економічних ризиків (Шмагіна, 2001).

Г. Буканов визначає дві групи еколого-економічних інструментів державного регулювання в сфері охорони навколишнього середовища: 1) пов'язана із такими функціональними навантаженнями як фіскально-бюджетні, до якої можна віднести екологічне оподаткування, екологічні платежі і збори, екологічне нормування і штрафні санкції за порушення екологічного законодавства; 2) пов'язана із системою фінансово-економічного стимулювання природоохоронної діяльності - пільгові податки, пільгові кредити, субсидії, регулювання цін на первинні ресурси і кінцеву продукцію, формування ринку екологічних товарів, послуг та робіт (розвиток «зеленої» економіки) тощо (Буканов, 2020).

С. Нікола виокремлює економічні інструменти природокористування в умовах екологізації підприємницької діяльності: 1) розробка регіональних програм в сфері екологічного розвитку та цільових програм в галузі охорони навколишнього середовища суб'єктів країни; 2) встановлення плати за негативний вплив на навколишнє середовище; 3) встановлення лімітів на викиди і скиди забруднюючих речовин і мікроорганізмів, лімітів на розміщення відходів виробництва і споживання та інші види негативного впливу на навколишнє середовище; 4) проведення економічної оцінки впливу господарської та іншої діяльності на навколишнє середовище; 5) надання податкових та інших пільг при впровадженні найкращих з наявних технологій, нетрадиційних видів енергії, використання вторинних ресурсів та переробки відходів, а також при здійсненні інших ефективних заходів щодо охорони навколишнього середовища відповідно до національного законодавства; 6) відшкодування в установленому порядку збитків навколишньому середовищу; 7) система екологічних відрахувань, платежів, податків, субсидій (Нікола, 2018).

Стаття 41 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» визначає, що економічні заходи забезпечення охорони навколишнього природного середовища передбачають: а) взаємозв'язок усієї управлінської, науково-технічної та господарської діяльності підприємств, установ та організацій з раціональним використанням природних ресурсів та ефективністю заходів по охороні навколишнього природного середовища на основі економічних важелів; б) визначення джерел фінансування заходів щодо охорони навколишнього природного середовища; в) встановлення лімітів використання природних ресурсів, скидів забруднюючих речовин у навколишнє природне середовище; г) встановлення ставок екологічного податку; д) надання підприємствам, установам і організаціям, а також громадянам податкових, кредитних та інших пільг при впровадженні ними маловідхідних, енерго- і ресурсозберігаючих технологій та нетрадиційних видів енергії, здійсненні інших ефективних заходів щодо охорони навколишнього природного середовища; е) відшкодування в установленому порядку збитків, завданих порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища (Закон України, 1991).

Основні засади (стратегія) державної екологічної політики України на період до 2030 року основними інструментами реалізації державної екологічної політики визначено серед іншого також економічні та фінансові механізми, зокрема екологічна модернізація промислових підприємств шляхом зниження ставки екологічного податку або у формі фіксованої річної суми компенсації (відшкодування податку), що має забезпечити стабільне фінансування природоохоронної діяльності та стимулювати розвитку екологічного підприємництва, зокрема виробництво продукції, виконання робіт і надання послуг природоохоронного призначення, а також сприятиме створенню податкового, кредитного та інвестиційного клімату для залучення коштів міжнародних донорів та приватного капіталу в природоохоронну діяльність, створення суб'єктами господарювання систем екологічного управління, впровадження більш чистого виробництва, технологій ресурсо- та енергозбереження, розширеного відтворення лісів (Закон України, 2019).

Водночас одним із завдань для реалізації такої цілі як забезпечення сталого розвитку природно-ресурсного потенціалу України (ціль 2) визначено створення екологічно та економічно обґрунтованої системи платежів за спеціальне використання природних ресурсів, у тому числі природних ресурсів з асиміляційним потенціалом. Для забезпечення досягнення такої цілі як інтеграція екологічної політики у процес прийняття рішень щодо соціально-економічного розвитку України (ціль 3) є необхідним усунення прямої залежності економічного зростання від збільшення використання природних ресурсів і енергії та підвищення рівня забруднення навколишнього природного середовища; стимулювання впровадження суб'єктами господарювання більш екологічно чистого, ресурсоефективного виробництва та екологічних інновацій, зокрема екологічної модернізації промислових підприємств шляхом зниження ставки екологічного податку або у формі фіксованої річної суми компенсації (відшкодування податку); упровадження в Україні сталого низьковуглецевого розвитку всіх галузей економіки; включення питань щодо цінності біорізноманіття в національні, місцеві, стратегічні, програмні документи та плани розвитку економіки та її галузей (Закон України, 2019).

У свою чергу кореспондуючі економіко-правові інструменти спрямовані на забезпечення екологічної політики, передумови їх запровадження і удосконалення визначені також у Національній економічній стратегії на період до 2030 року (Постанова Кабінету Міністрів України, 2021). Так цим документом передбачено необхідність впровадження в Україні сучасних, обґрунтованих та апробованих у міжнародній практиці принципів та механізму державної підтримки виробників, які посилюватимуть взаємну екологічну відповідальність усіх учасників відносин в агропромисловому комплексі; розроблення, сприяння впровадженню та запровадження моніторингу дотримання мінімальних екологічних стандартів у сільському господарстві; гармонізація норм у сфері стандартизації та сертифікації адаптація промислового виробництва до екологічних вимог; розвиток індустріальних парків, шляхом фінансування заходів, спрямованих на покращення екологічних, енергетичних та економічних показників їх функціонування, та запровадження моделі екоіндустріальних парків; забезпечення екологічності енергетичного сектору; досягнення чистої генерації енергії (Постанова Кабінету Міністрів України, 2021).

Впровадження Основних засад (стратегії) державної екологічної політики сприятиме досягненню наступних цілей: усунення залежності процесу економічного зростання від збільшення використання природних ресурсів і енергії, а також зниження рівня забруднення оточуючого природного середовища; забезпечення переходу до системи інтегрованого екологічного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища та розвиток природоохоронної компоненти в економічних секторах.

економіко-правовий екологічний політика

Таким чином, економіко-правові інструменти адміністративно-правового механізму забезпечення екологічної політики на регіональному рівні виконують наступні функції: мінімізації негативних форм впливу виробництва і споживання на довкілля; формування екологічно та економічно обґрунтованої системи платежів за спеціальне використання природних ресурсів; економічного забезпечення раціонального природокористування та охорони навколишнього середовища; стимулювання розвитку «зеленої» економіки, ресурсоефективного виробництва та екологічних інновацій; планування заходів пітримки біорізноманіття в місцевих програмних документах та планах розвитку регіонів.

Цілями застосування економіко-правових інструментів забезпечення регіональної екологічної політики є : усунення залежності процесу економічного зростання від збільшення використання природних ресурсів і енергії; зниження рівня забруднення оточуючого природного середовища; забезпечення переходу до системи інтегрованого екологічного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища та розвиток природоохоронної компоненти в економічних секторах.

Таким чином під економіко-правовими інструментами адміністративно-правового механізму реалізації цілей сучасної регіональної екологічної політики в Україні можна розуміти сукупність різноманітних засобів, прийомів, методів економічного спрямування, що застосовуються органами публічної влади з метою забезпечення ресурсоефективного, екологічно чистого виробництва в регіоні.

На сучасному етапі розвитку наукової думки щодо класифікації економіко-правових інструментів реалізації регіональної екологічної політики та вітчизняного законодавства у цій сфері можна запропонувати виокремити такі їх групи: 1) інструменти фіскально-бюджетного характеру: екологічне оподаткування, екологічні платежі і збори, штрафні санкції за порушення екологічного законодавства, відшкодування в установленому порядку збитків навколишньому середовищу; 2) інструменти фінансово-економічного стимулювання природоохоронної діяльності: пільгові податки, пільгові кредити, субсидії, при впровадженні найкращих з наявних технологій, нетрадиційних видів енергії, використання вторинних ресурсів та переробки відходів, а також при здійсненні інших ефективних заходів щодо охорони навколишнього середовища; формування ринку екологічних товарів, послуг та робіт; система страхування екологічних та економічних ризиків; 3) інструменти, пов'язані із економічною оцінкою, аналізом впливу господарської діяльності на природне середовище: проведення економічної оцінки, моніторингу, аналізу впливу господарської та іншої діяльності на навколишнє середовище; 4) інструменти встановлення лімітів на викиди і скиди забруднюючих речовин і мікроорганізмів, лімітів на розміщення відходів виробництва і споживання та інші види негативного впливу на навколишнє середовище регулювання; встановлення цін на первинні ресурси і кінцеву продукцію; 5) інструменти, пов'язані із включенням питань щодо цінності біорізноманіття, зеленої енергетики, ресурсноефективного виробництва в місцеві програмні документи економічного характеру та плани розвитку економіки регіонів.

Перспективними видами економіко-правових інструментів, що підлягають запровадженню згідно чинного законодавства є : посилення взаємної екологічної відповідальності усіх учасників відносин в агропромисловому комплексі; розроблення, сприяння впровадженню та запровадження моніторингу дотримання мінімальних екологічних стандартів у всіх галузях виробництва; гармонізація норм у сфері стандартизації та сертифікації адаптація промислового виробництва до екологічних вимог; запровадження моделі екоіндустріальних парків; забезпечення екологічності енергетичного сектору та досягнення чистої генерації енергії ті інші.