Італійський досвід впровадження децентралізації публічної влади: особливості нормативно-правового регулювання та співвідношення із досвідом України

Мета та завдання. Метою даної роботи є комплексний аналіз досвіду Італійської республіки у впровадженні децентралізації публічного управління, виявленні його ключових аспектів та співвідношення із досвідом України у цій сфері.

Результати

Італійська республіка є одним із успішних прикладів впровадження децентралізації на місцевому та регіональному рівні ще до того, як відповідні реформи стали загальноєвропейським трендом. Хоча сучасна Італія виникла в другій половині ХІХ ст. на основі розрізнених герцогств, королівств та Папської держави, об'єднаних воєнним шляхом на основі влади Сардинського королівства, а отже - дії італійської влади спрямовувалися передусім на централізацію та уніфікацію публічного управління, після Другої світової війни були проведені реформи протилежного змісту. Вже в Конституції Італії, прийнятій 1947 року після проголошення республіки, у ст.115 передбачався особливий правовий областей (регіонів), які утворюють в автономні органи з власними повноваженнями і функціями відповідно до принципів, закладених у Конституції. В подальшому, після внесення змін до ст.114 Конституції Італійської республіки у 2001 році було змінено статус не тільки областей (регіонів), а й комун, провінцій та столичних міст - вони визнавалися не адміністративно-правовими одиницями, а автономними утвореннями, що мають свої власні повноваження і функції відповідно до принципів, викладених в Конституції [10]. Хоча зміни 2001 року по суті лише закріпили положення щодо децентралізації публічної влади на місцевому рівні, проведеної протягом 1978-2001 років. Зокрема, основи децентралізації були закладені такими документами, як: закон «Про місцеві автономії» від 8 червня 1990 р. №142, яким запроваджено статутну автономію комун і провінцій, «закон Басаніні» №59 від 15 березня 1997 р., яким закріплено загальну децентралізацію, закон №112 від 31 березня 1998 р., яким проведено розподіл адміністративних функцій [2, с. 4]. В подальшому, було прийнято Закон №267 від 18 серпня 2000 р., яким було кодифіковано відповідні норми законів про організацію місцевих органів влади [11]. Наслідком реформи децентралізації в Італії стало формування системи влади на трьох рівнях: регіон (область) - провінція - комуна [5, с. 113]. В цьому аспекті простежується відмінність між італійським та українським досвідом впровадження децентралізації. Якщо в Італії, децентралізація розпочалася із передачі повноважень на регіональний рівень, а місцеві громади отримали більше повноважень згодом, то в Україні навпаки - вона розпочалася із надання значних повноважень територіальним громадам, а органи місцевого самоврядування районного та обласного рівня отримали більші повноваження згодом. При цьому, якщо в Італії реформа децентралізації здійснювалася як через відповідне правове забезпечення на рівні Конституції та законодавства, то в Україні вона так і не отримала конституційного значення.

В результаті децентралізації в Італії регіональні органи місцевого самоврядування отримали широкі повноваження, зокрема: прийняття регіонального законодавства та адміністративного регулювання; право законодавчої ініціативи на національному рівні; можливість пропонувати референдуми, призначення 3 делегатів для участі у президентських виборах. Відповідні повноваження були передані регіональним радам та регіональним комітетам як виконавчим органам рад, що формуються з членів регіональної ради. Особливим елементом децентралізації в Італії стало передання органам місцевого самоврядування регіонів (областей) повноважень, які в унітарних державах належать центральним органам законодавчої чи виконавчої влади (в тому числі видання законів), причому здійснене це на рівні конституції, а деталізовані в статуті, що затверджується парламентом Італії; законами такі повноваження можуть бути лише розширені (що й зроблено для областей Сицилія, Сардинія, Трентіно-Альто Адідже, Фріулі-Венеція Джулія та Валлє д'Аоста) [12, с. 313]. децентралізація публічний управління італія україна

На регіональний рівень були передані усі питання, крім тих, які прямо віднесені ст.117 Конституції Італії до компетенції держави. Зокрема, за державою залишилися питання врегулювання та здійснення виконавчих функцій щодо: зовнішньої політики та міжнародних відносин, в тому числі відносин держави з Європейським Союзом; права на притулок та правового статусу громадян країн, що не входять до ЄС; імміграції; відносин з релігійними конфесіями; оборони та державної безпеки; валютної системи та системи оподаткування; захисту конкуренції; адміністративного устрою та організації держави, в тому числі щодо урегулювання діяльності загальнодержавних, регіональних та місцевих органів, визначення виборчого законодавства, управління та основних функцій комун, провінцій та столичних міст; громадського порядку і безпеки (крім місцевої адміністративної поліції); громадянства; сім'ї та актів цивільного стану; цивільного, кримінального, адміністративного права, процесу та процедури; визначення основних рівнів виплат за громадянськими та соціальними правами, які мають бути гарантовані на всій території країни; загальних правил про освіту; соціального забезпечення; визначення митного законодавства; охорони національних кордонів; захисту навколишнього середовища, екосистеми та культурної спадщини. Крім того, і держава, і регіони володіють конкуруючою компетенцією у сфері: міжнародних відносин та відносин регіонів з Європейським Союзом регіонів; зовнішньої торгівлі; охорони безпеки на виробництві; освіти; професій; науково-технічних досліджень та підтримка інноваційної діяльності для виробничих секторів; охорони здоров'я; громадського харчування; спорту; цивільного захисту; управління комунальним майном, в тому числі цивільними портами та аеропортами, транспортними мережами та мережами зв'язку; національного виробництва, транспортування та розподілу енергії; додаткових пенсій; примноження культурної та екологічної спадщини; організації культурно-масової діяльності; діяльності ощадних кас та місцевих кредитних установа. В той же час, регіон не може вводити імпортні або експортні мита або платежі за транзит товарів між регіонами, а також вживати інших заходів, які будь-яким чином перешкоджають вільному пересуванню осіб та товарів між регіонами, а також не вправі обмежувати здійснення права на працю в будь-якій частині національної території (ст. 120) [10]. Український законодавець пішов іншим шляхом: у Законі України «Про місцеве самоврядування» визначено перелік повноважень органів місцевого самоврядування, інші - належать виключно державі (крім делегованих повноважень). При цьому, місцеві ради, в тому числі й обласні, вправі здійснювати лише підзаконне правове регулювання, оскільки єдиним законодавчим органом в Україні є Верховна Рада України, а будь-які рішення органів місцевого самоврядування мають відповідати Конституції, законам України, актам Президента України, Кабінету Міністрів України. Можливим є їх скасування з мотивів невідповідності згаданим нормативно-правовим актам.

Безпосередні повноваження органів законодавчої влади регіонів (представницьких органів місцевого самоврядування провінцій, столичних міст та комун), а також відповідних органів виконавчої влади (виконавчих органів місцевого самоврядування) визначаються регіональними статутами, які затверджуються та змінюються регіональними радами, однак за погодженням із Уповноваженим Уряду. При цьому, дія статуту може бути зупинена з підстав порушення законодавства при його ухваленні або виходу за межі повноважень регіону, наданих Конституцією (ст.123), а у разі, якщо місцеві органи вчинять дії проти Конституції або серйозні порушення закону, відповідно до декрету Президента Республіки можливим є розпуск відповідних органів (ст.126) [10]. В Україні визначається можливість прийняття Статуту територіальної громади (ст.19 Закону України «Про місцеве самоврядування»), однак саме як можливість, а не обов'язок; коло питань, врегульованих таким Статутом стосується лише визначення ним порядку проведення загальних зборів громадян за місцем проживання, порядку внесення місцевих ініціатив на розгляд місцевої ради, порядку формування та організація діяльності рад.

Говорячи про нижчі рівні місцевого самоврядування, можемо зазначити, що на рівні провінцій та комун також діють власні ради, виконавчими органами провінцій є президент та «уряд», комуни - мер, які обираються населенням відповідної адміністративно-територіальної одиниці [12, с. 313]. Відповідно до ст.118 Конституції Італійської республіки комуни, провінції та столичні міста мають свої власні адміністративні функції, а також ті, що надаються законодавством держави або регіону, відповідно до їх відповідних компетенцій [10]. В Україні на рівні областей та районів наявні місцеві органи виконавчої влади і відповідні повноваження виконавчих органів місцевого самоврядування здійснюють саме вони; при цьому, виборними органами на цьому рівні є лише відповідні місцеві ради.

Провінційні органи місцевого самоврядування відповідно до Зведеного тексту законів про організацію місцевих органів влади (№267 від 18 серпня 2000 р.) отримали повноваження у сферах: охорони ґрунтів, захисту і зміцнення навколишнього середовища та запобігання стихійним лихам; охорони та примноження водних та енергетичних ресурсів; примноження культурної спадщини; автомобільних доріг та транспорту; охорони рослинного світу, парків і природних заповідників; полювання і рибальства у внутрішніх водах; організації утилізації відходів на рівні провінцій, виявлення, регулювання і контролю скидів води, викидів в атмосферу і шуму; діяльності служб охорони здоров'я, гігієни та профілактики; завдань, пов'язаних із середньою та художньою освітою, професійною підготовкою, включаючи управління відповідним майном; збору та обробки даних, технічної та адміністративної допомоги місцевим органам влади. Провінція у співпраці з комунами та на основі запропонованих нею програм сприяє та координує діяльність та виконує роботи, що становлять значний провінційний інтерес, як в економічному, виробничому, комерційному та туристичному секторах, так і в соціальному, культурному та спортивному секторах (ст. 19) [11].

Столичне місто, як би воно не називалося, набуває функцій провінції; реалізує децентралізацію, передбачену Статутом, зберігаючи ідентичність місцевих громад (ст.23 Зведеного тексту законів) [11].

У свою чергу, комуна несе відповідальність за всі адміністративні функції, що стосуються населення та муніципальної території, особливо в органічному секторі надання послуг особі та громаді, планування та використання території та економічного розвитку, за винятком випадків, прямо приписаних іншим суб'єктам державним або регіональним законодавством, відповідно до їх відповідної компетенції. Для здійснення своїх функцій на відповідних територіальних територіях комуна повинен впроваджувати форми децентралізації та співробітництва з іншими комунами та з провінцією (ст.13 Зведеного тексту законів). Основними повноваженнями комуни є: встановлення та стягнення місцевих податків; діяльність місцевої поліції; охорона здоров'я та надання послух в соціальних сферах на місцевому рівні; нагляд за початковою та середньою освітою; збір та знищення сміттєвих відходів; місцева транспортна мережа та освітлення вулиць; надання дозволів на торгівлю; надання соціального житла [5, с. 113].

На рівні провінцій та комун, так само як і на рівні областей, немає органів виконавчої влади, оскільки «уряди» (джунти) та мери виконують значну частину делегованих функцій як агент національного уряду. Зокрема, мер реєструє народження, смерті, одруження та міграційні зміни, відповідає за громадський порядок, у разі надзвичайних потреб може видавати спеціальні накази щодо сфери охорони здоров'я, міського планування і місцевої поліції [7, с. 156].

Слід зазначити, що Конституція Італії встановлює гарантії збереження стабільності існуючого адміністративно-територіального устрою і повноважень відповідних органів місцевого самоврядування. Створення, зміна чи ліквідація існуючих регіонів, провінцій, столичних міст та комун потребують консультації із представницькими органами цих утворень та населенням відповідних адміністративно-територіальних одиниць (ст.132 і 133 Конституції) [10].

Також передбачаються й фінансові гарантії здійснення місцевого самоврядування в межах повноважень, наданих регіонам (областям), провінціям, столичним містам та комунам в результаті децентралізації. Так, відповідно до ст.119 Конституції Італії комуни, провінції, столичні міста та регіони мають фінансову автономію з точки зору доходів та витрат, вони встановлюють і застосовують власні податки і доходи відповідно до Конституції і відповідно до принципів координації державних фінансів та податкової системи, а також мають власні активи і мають право залучати кошти на кредитній основі. При цьому, італійське законодавство передбачає створення фонду вирівнювання для фінансування територій з нижчою податковою спроможністю на душу населення [10].

В науковій літературі зазначається, що у запровадженому трирівневому поділі держави повноваження кожної ланки дуже часто збігаються. Це спричинено тим, що законодавчі органи Італії не встановили чітких переліків та меж у діяльності регіонів, провінцій та комун під час вирішення конкретних завдань, що досить часто приводить до конфліктних ситуацій. Навіть у процесі перерозподілу фінансових ресурсів серед органів міського самоврядування через недосконалість законодавчої бази реформ найменші адміністративні одиниці страждають та недоотримують фінанси для нормального функціонування та виконання зобов'язань [5, с. 113].

Дискусія

На жаль у правовій доктрині та доктрині публічного управління зберігається дискусія щодо особливостей впровадження реформи децентралізації в Італії та напрямків їх впровадження в Україні. Також недостатньо дослідженим визнається дослідження саме порівняльно-правових аспектів впровадження децентралізації в Італії в цілому у контексті співвідношення цієї реформи із реформою децентралізації публічного управління в Україні у 2015-2020 роках. У зв'язку із цим, відповідні питання певною мірою розглянуте у межах даної наукової статті.

Висновки

На підставі вище викладеного наукового дослідження, можемо визначити, що моделі децентралізації в Італії та України мають істотні відмінності. В Італії децентралізація розпочалася із передачі повноважень на регіональний рівень, а місцеві громади отримали більше повноважень згодом, то в Україні навпаки - вона розпочалася із надання значних повноважень територіальним громадам, а органи місцевого самоврядування районного та обласного рівня отримали більші повноваження згодом. При цьому, якщо в Італії реформа децентралізації здійснювалася як через відповідне правове забезпечення на рівні Конституції та законодавства, то в Україні вона так і не отримала конституційного значення. В Італії на місцевий рівень були передані усі повноваження публічної влади, крім прямо зазначених в Конституції, зарезервованих за державою; частина переданих повноважень визнана як конкуруюча компетенція; в Україні було визначено перелік повноважень органів місцевого самоврядування, інші повноваження залишені за державою.

Основним правовим актом відповідного регіону Італії, який деталізує його повноваження є регіональний статут; в Україні визначається можливість прийняття Статуту територіальної громади, однак саме як можливість, а не обов'язок. Також можемо зазначити, що в Італії на рівні регіонів відсутні місцеві органи виконавчої влади, а їх повноваження передані органам місцевого самоврядування, які діють як «агенти» Уряду при виконанні переданих в результаті децентралізації повноважень; в Україні на рівні областей та районів наявні місцеві органи виконавчої влади і відповідні повноваження виконавчих органів місцевого самоврядування здійснюють саме вони; при цьому, виборними органами на цьому рівні є лише відповідні місцеві ради.

Бібліографічний список

1. Boryslavska, O.M., Zaverukha, I.B., & Shkolyk, A.M. (2012). Detsentralizatsiia publichnoi vlady: dosvid yevropeiskykh krain ta perspektyvy Ukrainy [Decentralization of public power: experience of European countries and prospects of Ukraine]. Kyiv: Tsentr polityko-pravovykh reform [In Ukrainian].

2. Zaitseva, M. (2022). Detsentralizatsiia publichnoi vlady Ukrainy v konteksti yevrointehratsiinykh protsesiv [Decentralization of public power of Ukraine in the context of European integration processes]. Visnyk Kyivskoho natsionalnoho universytetu imeni Tarasa Shevchenka. Seriia Mizhnarodni vidnosyny - Bulletin of Taras Shevchenko Kyiv National University. International relations series, 2 (56), 37-40.

3. Kovalenko, H.V., & Topolskova, D.Yu. (2017). Vprovadzhennia detsentralizatsii publichnoi vlady na osnovi dosvidu yevropeiskykh krain [Implementation of decentralization of public power based on the experience of European countries]. Naukovyi visnyk Uzhhorodskoho natsionalnoho universytetu. Seriia Mizhnarodni ekonomichni vidnosyny ta svitove hospodarstvo - Scientific Bulletin of the Uzhhorod National University. Series International economic relations and world economy, 13, 1, 120-123.

4. Piankovskyi, V. (2018). Inozemnyi dosvid provedennia detsentralizatsii ta propozytsii dlia Ukrainy [Foreign experience of decentralization and proposals for Ukraine]. Aktualni problemy pravoznavstva - Actual problems of jurisprudence, 1 (13), 102-106.

5. Lyvdar, M.V. Fedevych, L.S., & Kornachuk, O.Yu. (2020). Dosvid protsesu detsentralizatsii u krainakh Yevropy [Experience of the decentralization process in European countries]. Pidpryiemnytstvo ta innovatsii- Entrepreneurship and innovation, 11-2, 112-117.

6. Pihul, N.H., & Liuta, O.V. (2016). Zarubizhnyi dosvid provedennia detsentralizatsiinykh reform [Foreign experience of decentralization reforms]. Hlobalni ta natsionalni problemy ekonomiky - Global and national economic problems, 9, 684-688.

7. Melnyk, Ya.V. (2020). Inozemni modeli ta dosvid detsentralizatsii publichnoho upravlinnia [Foreign models and experience of decentralization of public administration]. Vcheni zapysky Tavriiskoho natsionalnoho universytetu imeni V.I. Vernadskoho. Seriia: Derzhavne upravlinnia - Scientific notes of V.I. Vernadsky Taurida National University. Series: Public administration, 31 (70), 3, 155-163.

8. Panov, A.V. (2016). Administratyvno-terytorialnyi ustrii Italii: suchasnist ta reformuvannia [The administrative- territorial system of Italy: modernity and reformation]. Naukovyi visnyk Uzhhorodskoho natsionalnoho universytetu. Seriia Pravo - Scientific Bulletin of the Uzhhorod National University. Law series, 41,2, 51-54.

9. Chernezhenko, O. (2018). Osnovni reformy konstytutsiinoho ustroiu Italii [reforms of the Italian constitutional system]. Istoryko-pravovyi chasopys - Historical and legal journal, 1, 58-64.

10. Costituzione Repubblica Italiana. Parte seconda. Ordinamento della Repubblica. Titolo V. [Constitution of the Italian Republic. Part two. Order of the Republic. Title V].

11. D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267. Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali [§41.1.282 - Legislative Decree no. 267 of 18 August 2000. Consolidated text of the laws on the organization of local authorities].

12. Havrik, R.O. (2023). Yevropeiskyi dosvid vprovadzhennia detsentralizatsii ta zminy pidkhodiv do formuvannia mistsevykh orhaniv publichnoi vlady [European experience of implementing decentralization and changing approaches to the formation of local public authorities]. Yurydychnyi naukovyi elektronnyi zhurnal - Legal scientific electronic journal, 6, 312-315.

Размещено на Allbest.Ru