Проблеми реалізації механізмів забезпечення контролю в системі публічної влади

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Таврійський національний університет імені В.І. Вернадського

Проблеми реалізації механізмів забезпечення контролю в системі публічної влади

Маринушкін А.Г.,

аспірант, кафедра публічного управління та економіки

м. Київ

Анотація

У зв'язку з тим, що відбувається цифрова трансформація, динамічно втілюються та розвиваються інформаційно-комунікаційні та інші цифрові технології, електронне урядування та електронний парламент, відбуваються зміни в суспільстві, цим обумовлені, здійснюється створення принципово нових обставин, у яких і надалі розвиватиметься система державного управління, зокрема організація та реалізація парламентського контролю. Варто наголосити, що головні (класичні) елементи системи управління знаходять свій вияв у тому, щоб: збирати й обробляти потрібну інформацію, вивчати і планувати, як розвиватиметься ситуація (події, процеси та ін.); ухвалювати управлінське рішення, забезпечувати його втілення шляхом організаційно-правової, кадрової та іншої ресурсної допомоги; здійснювати контроль (зовнішній або внутрішній), оцінювати рівень та отримані результати, якщо потрібно, уточнювати чи коректувати ухвалене рішення. Виходячи із наведеного контексту, правове регулювання, організація парламентського контролю та його ефективність в умовах демократичного суспільства бачиться питаннями дуже актуальними. Відтак, мета дослідження полягає у розкритті актуальних проблем реалізації механізмів забезпечення контролю в системі публічної влади. В процесі написання даної статті були використані такі методи: аналізу та синтезу, узагальнення, порівняльний метод та систематизації, системний метод, логічний, діалектичний, метод узагальнення, комплексного і системного підходів. Ідентифіковано перешкоди на шляху до ефективної реалізації механізмів забезпечення контролю в системі публічної влади як інструмента реалізації публічного управління, серед яких: системні проблеми (складність законодавства, недостатня координація між органами влади); корупція та недостатня прозорість; політичні втручання та вплив; слабка інституційна відповідальність (не всі інституції контролю в Україні мають достатні повноваження і ресурси для виконання своїх функцій); недостатня участь громадськості; слабка фінансова підтримка органів контролю; недостатня незалежність судової системи; низький рівень компетентності та професіоналізму кадрів; недостатній рівень довіри громадськості до владних структур.

Ключові слова: контроль; органи публічної влади; виконавчі органи влади; громадськість; проблеми контролю.

Abstract

контроль публічний влада управління

Problems of implementation of control mechanisms in the public authority system

Arsen Marynushkin

Graduate Student, Department of Public Administration and Economics, V.I. Vernadsky Tavri National University, Kyiv, Ukraine

Due to the fact that digital transformation is taking place, information and communication and other digital technologies, e-government and e-parliament are dynamically implemented and developed, changes are taking place in society, due to this, fundamentally new circumstances are being created, in which the system will continue to develop public administration, in particular the organization and implementation of parliamentary control. It is worth emphasizing that the main (classical) elements of the management system are manifested in: collecting and processing the necessary information, studying and planning how the situation will develop (events, processes, etc.); make a management decision, ensure its implementation through organizational and legal, personnel and other resource assistance; carry out control (external or internal), evaluate the level and obtained results, if necessary, clarify or correct the decision made. Based on the given context, legal regulation, the organization of parliamentary control and its effectiveness in the conditions of a democratic society are seen as very relevant issues. Therefore, the purpose of the study is to reveal the actual problems of implementing control mechanisms in the system of public power. In the process of writing this article, the following methods were used: analysis and synthesis, generalization, comparative method and systematization, systematic method, logical, dialectical, method of generalization, complex and systemic approaches. Obstacles on the way to effective implementation of control mechanisms in the system of public power as a tool for implementation of public administration have been identified, including: systemic problems (complexity of legislation, insufficient coordination between authorities); corruption and lack of transparency; political interference and influence; weak institutional responsibility (not all control institutions in Ukraine have sufficient powers and resources to perform their functions); insufficient public participation; weak financial support of control bodies; insufficient independence of the judicial system; low level of competence and professionalism of personnel; insufficient level of public trust in power structures.

Keywords: control; public authorities; executive authorities; public; control problems.

Основна частина

Створити національну модель громадянського суспільства й демократичну, соціальну, правову державу, яка б йому відповідала, можна тільки тоді, коли в комплексі будуть системно трансформовані всі суспільні галузі життєдіяльності. Розуміння й необхідність, яку має суспільство в тому, щоб не допустити зловживання владою, а головне - можливості її узурпувати, обумовлює актуалізацію наукової та практичної зацікавленості проблемою контролю у сфері публічного управління. Нині все важливішу роль відіграє державний контроль, завдяки якому не лише дотримується законність у сфері публічної влади, а й у концептуальному контексті забезпечується успішна стратегія публічного управління. В Україні проблема, за якої протягом багатьох років відсутній зворотний зв'язок, що мають вести суспільство й держава; владою практикується протистояння соціуму, його підпорядкування. В нинішній ситуації назріла проблема реорганізувати як державний, так і недержавний контроль, розв'язувати її необхідно в комплексі.

На сьогоднішній день існує чимало напрацювань даної проблематики багатьма науковцями. Так, Г Груба чітко визначила та охарактеризувала принципи контролю і нагляду в систему державного управління [1]. Л. Гуцаленко вивчала основні підходи до розуміння сутності та значення контролю в системі управління [2]. О. Дніпров досліджував проблеми законодавчого регулювання громадського контролю за роботою виконавччих органів влади [3]. С. Косінов аргументував необхідність здійснення контролю за роботою органів публічної влади за допомогою «аналізу концепції трьох епох в історичному розвитку демократії Дж. Кіна» [4]. О. Пасічник визначив шляхи подальшого розвитку механізмів публічного контролю «в умовах трансформації державної влади в Україні, зокрема забезпечення прозорості та відкритості [5].

Метою статті є розкриття актуальних проблем реалізації механізмів забезпечення контролю в системі публічної влади. В процесі написання даної статті було наступні методи: аналізу та синтезу, узагальнення, порівняльний метод та систематизації, системний метод, логічний, діалектичний, метод узагальнення, комплексного і системного підходів.

В процесі написання даної статті було наступні методи: аналізу та синтезу, узагальнення, порівняльний метод та систематизації, системний метод, логічний, діалектичний, метод узагальнення, комплексного і системного підходів.

В нинішніх реаліях є актуальним оптимізувати владу. Серед головних проблем фіксується неефективна контрольна діяльність та низький рівень організаційно-правового забезпечення контролю, а нові види громадського контролю використовуються із врахуванням серйозних ризиків, якими вони супроводжуються і які виникають під час того, як у державі розбудовуються нові відносини. Наскільки дієвий та результативний контроль, визначають під час того, як досягаються мета й завдання, заради яких він і функціонує. Своєю ефективністю контроль безпосередньо завдячує забезпеченню його незалежністю виконання. Контролюючі органи завдяки конкретному правовому статусу можуть запобігати неправомірним діям, здійснювати швидке їхнє виявлення, а в ситуації, коли посадові особи неналежним чином виконують обов'язки, вдатися до відповідних заходів. Як зазначає О. Скрипник, «в українському законодавстві відсутня чіткість визначення функціонального призначення контролю і нагляду. Недостатня увага до термінології, чіткості понять, що використовуються в нормативних актах, веде до неоднозначності їх розуміння та застосування на практиці» [6].

Президентський контроль - це вид діяльності Глави держави та органів контролю, які він сформував, що контролюють, як органи виконавчої влади держави виконують закони, укази, розпорядження, доручення, послання Президента, затверджені до виконання державні програми, та який покликаний виявляти різноманітні відхилення, помилки, зловживання, недоліки, що допускаються в процесі, під час якого організовуються системи державного управління, в тому числі адміністративна, фінансова, господарська діяльність, та ухвалити у зв'язку з цим потрібні рішення. Президентові не байдуже, як працює Уряд, адже посередництвом інструментів виконавчої влади впроваджується його передвиборна програма, а значить - внутрішня та зовнішня політика. Проте в нинішніх умовах ключовим механізмом, завдяки якому корегується та контролюється урядова діяльність, виступає не вказана інституція, а парламентська більшість.

Проаналізувавши процедуру, в ході якої формується Кабінет Міністрів України та організовується його робота, коли існує біцефальність виконавчої влади, вчені прийшли до висновку, що, по-перше, Прем'єр-міністра не варто розглядати як самостійну політичну фігуру, по-друге, на Президента України фактично не покладається політична відповідальність за те, якими наслідками увінчається урядова діяльність в умовах можливості впливати на КМУ та всю виконавчу владну систему.

Нині чинна в Україні модель стала причиною того, що у виконавчій владі фактично функціонують дві паралельні владні структури - президентська та урядова. Особливості її полягають у тому, яким чином ці суб'єкти співвідносяться з виконавчою владою. Щодо Уряду, то він становить окремий структурний підрозділ, який входить у систему органів виконавчої влади, тоді як відношення Президента до цієї системи тільки функціональне. В розрізі двоїстого центру та Конституції, за Урядом закріплена не другорядна роль у царині виконавчої влади, а якраз зворотне - він вищий у ієрархії названої гілки влади, на якого покладена реалізація усіх ключових завдань, що стоять перед виконавчою владою. Як не прикро констатувати, нині чинна вітчизняна система, протирічить викладеним принциповим положенням, згідно з якими має діяти виконавча влада.

В органах виконавчої влади контроль здійснюють із врахуванням їхньої специфіки та конкретної суті їхніх управлінських функцій, він має на меті отримання конкретного результату й визначення способів, завдяки яким він буде досягнутий, ліквідувати і взяти до уваги перешкоди, коли втілюватимуться владні повноваження.

В цілому такому контролю частково притаманна формальність, його підґрунтям є відписки, інакше кажучи - формальне виконання на папері, найчастіше на практиці не реалізоване. Наприклад, «приймається рішення щодо вирішення проблеми утилізації сміття, зазначаються у документі відповідальні посадові особи, визначається обсяг фінансування та джерело фінансування. А по факту, або не відбувся тендер, або завалили тендер, бо виграв не той, хто потрібно. Або в реальності не надійшло необхідної суми для вирішення проблеми, у зв'язку із тим, що не надійшла необхідна сума податків у зазначеному проміжку часу до бюджету. І по-факту документально в процесі контролю, контролюючим органом, чи посадовою особою подається відповідь-причина не виконання чи неналежного виконання, на рівні паперового контролю, як би все добре, але на рівні реального життя проблема не вирішена. Яскравим підтвердженням цієї думки є те, що в 2016 році були ведені обов'язкові незалежні конкурси на посади державних службовців, під час проведення яких стало зрозуміло, що «потрібні люди» активно їх провалюють, навіть, провалюють, ті «потрібні люди», які мали немалий стаж роботи в органах державної влади чи органах місцевого самоврядування» [7]. Згодом відбулося скасування таких конкурсів для державних службовців на рівні голови й заступників голови в адміністраціях районів та областей.

Чимало експертів розкритикували те, що голови місцевих державних адміністрацій перестали мати статус державних службовців. Так, голова правління Центру політико-правових реформ Ігор Коліушко акцентував на тому, що одна скасована процедура, відповідно до якої відбиралися кадри на посади голів місцевих державних адміністрацій не була заміщена новоствореною. Крім цього, він зауважив: «Фактично Адміністрація Президента отримує для себе безоплатну армію агітаторів на час виборчої кампанії. Навіщо їм тратити гроші та зусилля, коли можна влаштувати штаб просто в державних приміщеннях і посадити агітаторів на посаду голів адміністрацій?» [8].

Таким чином, голів місцевих державних адміністрацій вивели з державних службовців попри загальну логіку, яку містить розвиток системи публічного управління, через непослідовні дії, покликаних перетворити людей, які працюють у царині публічної політики, на діяльних партійців, які обіймають державні посади, щоб підтримати свою політичну силу.

Проаналізувавши організаційні основи та діяльність виконавчої влади України, можна стверджувати, що ключові причини такої ситуації полягають у наступному: не цілком сформоване законодавче підґрунтя, на підставі якого функціонує Кабінет Міністрів України та інші центральні органи виконавчої влади; відсутнє єдине бачення основними суб'єктами політичного управління (Президентом, Верховною Радою, Кабінетом Міністрів) концептуальних підвалин, на яких базується адміністративна реформа, та підкріплена законом Концепція її здійснення; наявність дуалізму, або доцентровості виконавчої влади, що на практиці обумовлює позасистемне втручання в роботу її підрозділів та інших структур; повноваження, якими Конституція наділяє Уряд, та його реальний статус перебувають у невідповідності одне з одним; Основним Законом України не визначені самостійні владні повноваження Прем'єр-міністра України, як і можливі підстави для його звільнення; доволі «слабкий» політичний статус Прем'єр-міністра, що обумовили процедура його відставки, неможливість реально впливати на кадрові питання у виконавчій владі, непідпорядкованість йому низки значущих підрозділів виконавчої влади.

Безсумнівно, що ця гілка влади по-справжньому зміцниться, що зросте її ефективність тільки тоді, коли буде сформована дієва вертикаль виконавчої влади, що сприятиме чіткому впровадженню рішень влади на всіх рівнях. У зв'язку з цим Конституція України не може й далі містити нині чинний порядок призначення голів місцевих державних адміністрацій. Належність таких повноважень Президенту, як стверджувала ще у 2011 році І.І. Дахова, «призводить до руйнування вертикалі виконавчої влади, обмежує Кабінет Міністрів у можливості здійснювати контроль за діяльністю місцевих адміністрацій» [9]. Життєздатна ієрархічна вертикаль виконавчої влади, буде сформована, якщо цих посадовців призначатиме Кабінет Міністрів України відповідно до подання Прем'єр-міністра та в межах реформи децентралізації влади.

Наступною не менш важливою проблемою є брак одного чітко артикульованого демократичного формулювання громадського контролю, відповідно до правових вітчизняних норм. Витоки цієї проблеми містить той факт, що «складнощі понятійного апарату складають фундаментальне призупинення реформування інституту громадського контролю у сфері державного управління. До того ж, за відсутності єдиного актуального визначення поняття «громадський контроль» втрачається ефективність практичного застосування механізмів громадського контролю з боку суспільства, оскільки суспільство не розуміє повноти та меж актуалізації своїх повноважень у галузі громадського контролю. Окрім поняття громадського контролю, труднощі та протиріччя також виникають у застосуванні категорії «державне управління», яке має дуже вузькі рамки та не включає в себе поняття «муніципального управління» [10].

Як бачимо, Україна, як і багато інших країн, має свої унікальні виклики у впровадженні ефективних механізмів контролю в системі публічної влади. Ось деякі з найбільш значущих перешкод:

1. Системні проблеми. Деякі проблеми можуть бути системного характеру, такі як складність законодавства, недостатня координація між органами влади та відсутність ефективних механізмів моніторингу та оцінки результативності діяльності органів влади.

2. Корупція та недостатня прозорість. Корупція залишається серйозною проблемою в Україні і ускладнює ефективний контроль в урядових структурах. Недостатня прозорість в процесах управління, прихованість інформації та непрозорі механізми прийняття рішень ускладнюють нагляд і контроль.

3. Політичні втручання та вплив. Політичні інтереси можуть заважати незалежному функціонуванню механізмів контролю, це може включати політичний тиск на органи контролю або призначення керівників з політичних міркувань, що може підірвати їхню об'єктивність і ефективність.

4. Слабка інституційна відповідальність. Не всі інституції контролю в Україні мають достатні повноваження і ресурси для виконання своїх функцій. Крім того, механізми їх відповідальності є недостатньо ефективними, що ускладнює їхню здатність до ефективного контролю.

5. Недостатня участь громадськості. Важливим аспектом ефективного контролю є активна участь громадськості, однак в Україні існує недостатня розвиненість громадянського суспільства і недостатні механізми для залучення громадськості до контролю діяльності владних структур.

6. Слабка фінансова підтримка органів контролю. Недостатнє фінансування органів контролю може обмежувати їхні здатності проводити ретельний аналіз та моніторинг діяльності урядових структур, а також забезпечувати ефективний нагляд.

7. Недостатня незалежність судової системи. Існують проблеми з незалежністю судової системи від політичного впливу та корупції, що може ускладнювати судовий контроль над діяльністю владних структур.

8. Низький рівень компетентності та професіоналізму кадрів. Недостатній рівень кваліфікації та професіоналізму деяких працівників владних органів може ускладнювати виявлення порушень та ефективний контроль за їх діяльністю.

9. Недостатній рівень довіри громадськості до владних структур. Низький рівень довіри громадськості до владних структур обмежує ефективний контроль, оскільки громадяни можуть бути менш зацікавлені в участі в механізмах контролю та нагляду.

Для подолання цих перешкод в Україні потрібні системні реформи, спрямовані на зміцнення правової держави, підвищення прозорості та відповідальності владних структур, залучення громадськості до процесу контролю, а також підвищення ефективності інституцій контролю.

Отже, для кожного рівня забезпечення контролю в системі публічної влади в Україні характерні певні з перерахованих проблем:

1. Контроль з боку законодавчої влади (парламентський контроль): політизованість парламентських комітетів; недостатнє використання парламентських інструментів контролю, таких як запити та слухання; відсутність ефективного механізму впливу на виконавчу владу після висловлення критики чи виявлення порушень.

2. Контроль з боку Президента України та його апарату (президентський контроль): недостатня прозорість та публічність процесів взяття рішень в адміністрації Президента; використання президентського контролю для політичних цілей замість реального нагляду за діяльністю владних структур.

3. Контроль з боку Кабінету Міністрів України (урядовий контроль): недостатня ефективність контролю за діяльністю міністерств та інших виконавчих органі; висока ступінь бюрократизму та корупції у виконавчих органах; політичний тиск на урядових посадовців.

4. Контроль з боку центральних органів виконавчої влади: бюрократичні перешкоди та недостатня координація між різними центральними органами виконавчої влади; недостатня відкритість і прозорість процесів внутрішньої роботи центральних органів виконавчої влади; можливість політичного впливу на діяльність центральних органів виконавчої влади.

5. Контроль з боку місцевих органів виконавчої влади: недостатня кваліфікація та професіоналізм працівників місцевих органів виконавчої влади; низький рівень фінансування місцевих органів виконавчої влади; відсутність механізмів контролю за діяльністю місцевих органів виконавчої влади з боку вищих рівнів влади.

6. Контроль з боку органів судової влади: висока політизація та корупція в судовій системі; недостатня швидкість та ефективність розгляду справ; можливість впливу зовнішніх чинників на рішення суду.

7. Контроль з боку органів місцевого самоврядування: недостатня фінансова та інституційна потужність місцевих органів самоврядування; відсутність механізмів координації та співпраці між різними рівнями місцевого самоврядування; політизація та корупція в місцевих органах самоврядування.

8. Контроль з боку громадськості (громадський контроль): недостатня активність громадських організацій та громадських ініціатив у контролі за діяльністю владних структур; недостатня доступність та розуміння інформації для громадськості; можливість переслідування або тиску на активістів та журналістів, що здійснюють громадський контроль.

Ці проблеми свідчать про необхідність зміцнення контрольних механізмів на всіх рівнях влади для забезпечення ефективного функціонування системи публічної влади в Україні.

Бібліографічний список

1. Hruba, H.I. (2011). Metodolohichni pidkhody do kontroliu v sferi derzhavnoho upravlinnia [Methodological approaches to control in the sphere of public administration]. Derzhavne upravlinnia: udoskonalennia ta rozvytok - Public administration: improvement and development, 7. Rеtriеvеd from http://nbuv.gov.ua/UJRN/Duur_2011_7_3 [іп?kronen].

2. Hutsalenko, L.V. (2019). Kontrol v systemi upravlinnia [Control in the management system]. Oblik i finansy - Accounting and finance, 1 (83), 5-10. doi: https://doi.org/10.33146/2307-9878-2019-1 (83) - 5-10 [in ?1 (13^^.

3. Dniprov, O.S. (2020). Administratyvno-pravovi zasady hromadskoho kontroliu za diialnistiu orhaniv vykonavchoi vlady: problemy zakonodavchoho rehuliuvannia [Administrative and legal principles of public control over the activities of executive authorities: problems of legislative regulation]. Prykarpatskyiyurydychnyi visnyk - Carpathian Legal Gazette, 3, 37-42. doi: https://doi.org/10.32837/pyuv.v0i3 (32).600 [in Ukrаiniаn].

4. Kosinov, S. (2015). Kontrol nad publichnoiu vladoiu yak neobkhidna umova dlia isnuvannia demokratychnoi derzhavy [Control over public power as a necessary condition for the existence of a democratic state]. Problemy zakonnosti - Problems of legality, 130, 11-17 [in иКт^шая].

5. Pasichnyk, O.M. (2023). Napriamy rozvytku mekhanizmiv publichnoho kontroliu v umovakh transformatsii derzhavnoi vlady v Ukraini [Development directions of public control mechanisms in the conditions of transformation of state power in Ukraine]. Visnyk Natsionalnoho universytetu tsyvilnoho zakhystu Ukrainy - Bulletin of the National University of Civil Defense of Ukraine, 1,45-51. doi: https://doi.org/10.52363/2414-5866-2023-1-5 [in иіааіпіап].

6. Skrypniuk, O.V. (2018). Kontrol ta problemy yoho realizatsii na suchasnomu etapi v Ukraini (pro naukovo-praktychnu konferentsiiu «Konstytutsiino-pravove zabezpechennia ta yevropeiski standarty kontroliu u sferi diialnosti orhaniv derzhavnoi vlady i mistsevoho samovriaduvannia») [Control and problems of its implementation at the current stage in Ukraine (about the scientific and practical conference «Constitutional and legal support and European standards of control in the sphere of activities of state authorities and local self-government»)]. Derzhava i pravo - State and law, 82, 310-338 [in Ukrаiniаn].

7. Bobrovnik, Yu. V. (2022). Osnovni problemy funktsionuvannia upravlinskoho kontroliu v systemi publichnoho upravlinnia na rivni hromad, raionnykh ta oblasnykh administratsii [The main problems of the functioning of management control in the system of public administration at the level of communities, district and regional administrations]. Naukovi perspektyvy - Scientific perspectives, 10, 11-24. doi: https://doi.org/10.52058/2708-7530-2022-10 (28) - 11-24 [in Ukrаiniаn].

8. Koliushko, I. (2017). Chynovnykiv berut u «armiiu ahitatoriv» [Officials are recruited into the «army of agitators»]. Rеtriеvеd from https://zbruc.eu/node/74518 [in Ukrаiniаn].

9. Dakhova, I.I. (2011). Rozpodil povnovazhen mizh Prezydentom Ukrainy i Kabinetom Ministriv Ukrainy [Distribution of powers between the President of Ukraine and the Cabinet of Ministers of Ukraine]. Forum prava - Law forum, 1,241245 [in Ukrаiniаn].

10. Izha, M., & Radchenko, O. (2012). Hromadskyi kontrol v systemi publichnoho upravlinnia yak efektyvnyi instrument ekspertyzy derzhavno-upravlinskykh rishen [Public control in the system of public administration as an effective tool for the examination of state-management decisions]. Publichne upravlinnia: teoriia ta praktyka - Public administration: theory and practice, 4 (12), 74-79 [in Ukrаiniаn].

Размещено на Allbest.ru