Критерії правомірності підзаконних нормативно-правових актів у контексті їх судового оскарження: окрема проблематика та перспективи розвитку

Розпочинаючи дослідження із аналізу законодавчого регулювання матеріально-правових критеріїв правомірності нормативно-правових актів та меж судового втручання у правотворчу діяльність суб'єктів владних повноважень у рамках адміністративного судочинства, слід звернути увагу на те, що ті з них, що є загальними для усіх нормативно-правових актів, визначені приписами ч. 2 ст. 2 КАС України, згідно з якими у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень мета адміністративного судочинства досягається шляхом перевірки адміністративним судом, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку [3].

Підтверджуючи застосовність цих критеріїв під час оцінки нормативно-правових актів у справах про їх протиправність, Верховний Суд підкреслив, що перевірка законності прийняття нормативно-правового акта полягає у дослідженні того, чи прийнятий оскаржуваний акт на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку (Постанова Верховного Суду від 29 серпня 2023 р. у справі № 640/31875/20) [4].

Натомість, поза межами перевірки за цими критеріями, за справедливим твердженням Верховного Суду, адміністративний суд не втручається в управлінську дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень. Це обмеження юрисдикції адміністративного суду пояснюється тим, що адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання прав та вимог законодавства, інакше було б порушено принцип розподілу влади (Постанова Верховного Суду від 31 жовтня 2019 р. у справі № 266/3228/16-а) [5]. Виявляючи послідовність у дотриманні цієї точки зору, у справі № 280/1396/22 Верховний Суд наголосив на тому, що завданням адміністративного судочинства завжди є контроль легальності. Перевірка доцільності переступає компетенцію адміністративного суду і виходить за межі завдання адміністративного судочинства (Постанова Верховного Суду від 19 жовтня 2023 р. у справі № 280/1396/22) [6].

Водночас, юрисдикція адміністративного суду над нормативно-правовими актами вичерпується цими їх характеристиками та не охоплює питання їх ефективності з точки зору задекларованих у них регуляторних цілей та інших аспектів, які передбачають необмежений управлінський та/або політичний розсуд суб'єктів владних повноважень. Наприклад, цілком справедливо була відхилена адміністративним судом вимога про зобов'язання Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, при найближчому перегляді структури та рівнів тарифів на розподіл електричної енергії позивача збільшити цей тариф на ту суму, на яку він був зменшений, через те, що це було б необґрунтованим втручанням в адміністративний розсуд регулятора (Постанова Верховного Суду від 24 листопада 2021 р. у справі № 320/5797/19) [7]. Так само, у справі про визнання протиправною та нечинною постанови Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2020 р. № 739 "Деякі питання підготовки та дипломування моряків" Верховний Суд дійшов висновку про незаконність рішень судів попередніх інстанцій, які ґрунтувались на тому, що уряд під час розгляду справи не надав докази, які містять обґрунтування доцільності реформування існуючої системи державного управління у сфері дипломування моряків (Постанова Верховного Суду від 29 серпня 2023 р. у справі № 640/31875/20) [4].

Проводжуючи дослідження матеріально-правових критеріїв правомірності нормативно-правових актів, зауважимо, що, поруч із тими з них, які можна вважати загальними та універсальними, законодавством закріплена окрема їх категорія, яка стосується регуляторних нормативно-правових актів.

Звернувшись до відповідних правових джерел, зазначимо, що принципами державної регуляторної політики за змістом ч. 1 ст. 4 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" [8] є:

1) доцільність - обґрунтована необхідність державного регулювання господарських відносин з метою вирішення існуючої проблеми;

2) адекватність - відповідність форм та рівня державного регулювання господарських відносин потребі у вирішенні існуючої проблеми та ринковим вимогам з урахуванням усіх прийнятних альтернатив;

3) ефективність - забезпечення досягнення внаслідок дії регуляторного акта максимально можливих позитивних результатів за рахунок мінімально необхідних витрат ресурсів суб'єктів господарювання, громадян та держави;

4) збалансованість - забезпечення у регуляторній діяльності балансу інтересів суб'єктів господарювання, громадян та держави;

5) передбачуваність - послідовність регуляторної діяльності, відповідність її цілям державної політики, а також планам з підготовки проектів регуляторних актів, що дозволяє суб'єктам господарювання здійснювати планування їхньої діяльності;

6) прозорість та врахування громадської думки [8].

Невідповідність регуляторного акта принципам державної регуляторної політики за висновком Державної регуляторної служби України може бути підставою для його скасування регуляторного акта, в тому числі у судовому порядку [9].

Зокрема, констатуючи невиконання регуляторним органом вимог про передбачуваність його діяльності та належне урахування законних інтересів суб'єктів господарювання, Верховний Суд у справі № 380/3195/22 про невключення місцевою радою споруди суб'єкта господарювання у перелік тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності зауважив, що це рішення має прийматися у встановленому порядку, з урахуванням принципів регуляторної політики та політики з питань дозвільної системи у сфері господарської діяльності, зокрема збалансованості інтересів держави, суспільних інтересів (територіальної громади) та інтересів суб'єктів господарювання, передбачуваності, у тому числі для суб'єктів господарювання, які добросовісно та з дотриманням усіх правил здійснюють свою діяльність протягом тривалого часу на відповідній території. В іншому випадку такі дії (бездіяльність) матиме ознаки свавільних. Натомість, місцева рада не пояснила наявність достатніх та належних підстав для невключення тимчасової споруди до комплексної схеми, не вказала, що позивачем було недотримано певних правил або порушено умови договорів оренди під час провадження господарської діяльності (Постанова Верховного Суду від 16 травня 2023 р. у справі № 380/3195/22) [10].

Таким чином, судовий контроль нормативно-правових актів, які мають регуляторний характер, включає їх перевірку як на відповідність як загальним критеріям правомірності, так й спеціальним вимогам до них, у яких йдеться про допустимість прийняття регуляторних нормативно-правових актів лише за умови необхідності державного регулювання господарських відносин, його збалансованості, відповідності форм та рівня державного регулювання господарських відносин потребі у вирішенні проблеми та ринковим вимогам з урахуванням усіх прийнятних альтернатив, забезпечення досягнення максимально можливих позитивних результатів за рахунок мінімально необхідних витрат ресурсів суб'єктів господарювання, громадян та держави тощо.

Переходячи до дослідження теоретичних передумов та правових підстав визнання нормативно-правових актів протиправними за правилами адміністративного судочинства у зв'язку з невідповідністю процедури їх прийняття, введення у дію та оприлюднення тій, що встановлена законом, насамперед, викладемо деякі загальні міркування, присвячені значенню належної правової процедури з точки зору забезпечення за її рахунок відповідності підсумкового владного управлінського рішення правам та законним інтересам учасників відповідних правовідносин та іншим законодавчим вимогам.

Так, у справі № 340/370/21 Верховний Суд з цього приводу наголосив на тому, що законодавчо закріплена процедура прийняття рішень суб'єктами публічного права має на меті створення гарантій для суб'єкта приватного права та встановлення меж реалізації повноважень органами публічного права і, в разі її неналежного дотримання, дає підстави для оскарження до суду таких рішень (дій) особою, чиї інтереси вони зачіпають. Установлена законом процедура є важливою гарантією недопущення зловживань з боку суб'єктів владних повноважень під час прийняття рішень та вчинення дій, яка повинна забезпечувати, передусім, справедливе ставлення до особи, а також дотримання загального принципу юридичної визначеності, складовою якого є принцип легітимних очікувань [11].

Одночасно із вищевикладеним, визнається й те, що порушення процедури прийняття рішення суб'єктом владних повноважень саме по собі може бути підставою для визнання його протиправним та скасування у разі, коли таке порушення безпосередньо могло вплинути на зміст прийнятого рішення. Інакше кажучи, межею, що розділяє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, є встановлення того, чи могло бути іншим рішення суб'єкта владних повноважень за умови дотримання ним передбаченої законом процедури його прийняття (Постанова Верховного Суду від 18 січня 2023 р. у справі № 826/10888/18) [12]. Наприклад, з урахуванням особливостей процедури прийняття рішення органом місцевого самоврядування, пов'язаних з тим, що таке рішення стосується, насамперед, мешканців відповідної територіальної громади та має бути ними схвалено, обов'язковим етапом процедури прийняття рішення було визнане проведення громадських обговорень. Оминувши цей етап, місцева рада допустила істотне порушення, що могло вплинути на зміст оскаржуваного рішення (Постанова Верховного Суду від 27 серпня 2020 р. у справі № 540/427/19) [13].

Разом з тим, аналіз практики застосування цих засад та правил щодо значення процедурного порушення для наявності підстав для визнання протиправним рішення, прийнятого за підсумками процедури, яка не повною мірою відповідає закону, відображає значні розбіжності у цій судовій практиці та непослідовність судів у розумінні концепції істотного порушення процедури.

Так, у справі про протиправність рішення місцевої ради у зв'язку з процедурними порушеннями, зокрема невинесенням питання порядку денного на розгляд постійний комісій ради, Верховний Суд указав на те, що, ураховуючи те, що всі депутати проголосували "за" (одноголосна більшість голосів депутатів), а постійні комісії сільської ради є її органом і складаються з депутатів цієї ради, то відсутність попереднього погодження проекту спірного рішення постійною комісією не може бути безумовною підставою для його скасування, оскільки в даному випадку є: 1) цілеспрямований намір і вагома причина для прийняття такого рішення; 2) підставність та очевидність даного рішення, на думку ради, має під собою певні юридичні підґрунтя; 3) вирішення означеного питання є виключною компетенцією депутатів ради та належить до її дискреційних повноважень (Постанова Верховного Суду від 3 жовтня 2023 р. № 280/8088/21) [14].

У протилежність до того, дослідивши обставини справи № 612/414/16-а, Верховний Суд звернув увагу на те, що, всупереч вимогам регламенту Близнюківської районної ради, ініціатором проекту оскаржуваного рішення не подавалось мотивованого клопотання щодо внесення змін до її рішення про обрання складу постійних комісій Близнюківської районної ради, а профільною комісією попередньо не розглядалась доцільність внесення змін до вказаного рішення. У світлі цього, Верховний Суд погодився з висновками судів попередніх інстанцій про недотримання районною радою процедури включення і розгляду на сесії ради питань щодо внесення змін до раніше прийнятих рішень, та не обґрунтовано причин необхідності увільнення від виконання ним обов'язків голови комісії з питань економіки, бюджету та фінансової діяльності [15].

Обміркувавши правозастосовні підходи до визначення правових наслідків порушення процедури прийняття владного управлінського рішення, доходимо висновку про те, що порушення процедури прийняття, введення у дію та оприлюднення саме по собі може бути підставою для визнання нормативно-правового акту протиправним та нечинним, якщо таке порушення могло вплинути на спрямованість та зміст норм права, закріплених відповідним нормативно-правовим актом. Це може мати місце за обставин, коли, наприклад, була нівельована процедурна гарантія від зловживань, які потенційно могли позначитись на змісті нормативно-правового акту; не було створено можливості для реалізації передбаченого законом права особи або територіальної громади на участь у процесі прийняття нормативно-правового акту для подальшого урахування або обґрунтованого відхилення їх думки.

Цей концептуальний підхід покладений в основу визначення правових наслідків й регуляторних нормативно-правових актів, що підтверджує відповідна судова практика. її аналіз свідчить про те, що усталеною у ній є позиція щодо значення невиконання процедурних вимог законодавства про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності, яке полягає, зокрема, у протиправності регуляторного нормативно-правового акта.

Більше того, сама Державна регуляторна служба України послідовно наголошує на тому, що невиконання регуляторним органом обов'язкових процедур забезпечення реалізації її засад під час прийняття регуляторного акта може бути підставою для його скасування регуляторного акта, в тому числі у судовому порядку [9]. До процедур, встановлених Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", реалізація яких є обов'язковою під час розробки та прийняття регуляторних актів (та недотримання яких виключає можливість прийняття регуляторним органом проекту регуляторного акта), як зауважив Верховний Суд у справі № 461/3261/16-а, належать:

- планування діяльності з підготовки проектів регуляторних актів;

- підготовка аналізу регуляторного впливу проекту регуляторного акта;

- оприлюднення проекту та аналізу регуляторного впливу до нього з метою одержання зауважень та пропозицій від фізичних, юридичних осіб, їх об'єднань;

- розгляд таких зауважень та пропозицій з метою їх врахування або вмотивованого відхилення;

- погодження проекту регуляторного акта з Державною регуляторною службою України як з уповноваженим органом у сфері державної регуляторної політики (для органів виконавчої влади);

- подання проекту регуляторного акта до Державної регуляторної служби України як до уповноваженого органу у сфері державної регуляторної політики для підготовки пропозицій щодо удосконалення проекту відповідно до принципів державної регуляторної політики (для місцевих рад) [16].

Обов'язковість дотримання усіх цих процедур для наявності підстав вважати регуляторний нормативно-правовий акт правомірним була підтверджена, серед іншого, у справі № 310/6300/16а, у якій розглядалась вимога про визнання протиправним рішення Бердянської міської ради від 28 квітня 2016 р. № 34 "Про затвердження Положення про порядок розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності на території міста Бердянська" [17] на підставі факту порушення процедури оприлюднення цього регуляторного акта та аналізу його регуляторного впливу, оскільки фактично було оприлюднено первинну редакцію проекту, до якої у подальшому вносились зміни та доповнення. Оцінивши ці обставини, Верховний Суд дійшов висновку, що неопублікування проекту регуляторного акта та аналізу його регуляторного впливу в остаточній редакції є порушенням встановленої Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" процедури прийняття регуляторного акта, адже це перешкодило одержанню від зацікавлених суб'єктів відповідних зауважень і пропозицій (Постанова Верховного Суду від 20 травня 2020 р. у справі № 310/6300/16-а) [18].

Дискусія

Після тривалого системного відхилення практики судового правозастосування від установлених законодавством України про адміністративне судочинство загальних матеріально-правових критеріїв правомірності нормативно-правових актів як основи для визначення меж предмету розгляду у справах щодо їх оскарження та повноважень адміністративних судів щодо їх оцінки (незважаючи на факт їх прийняття у межах їх дискреційних регуляторних повноважень), на сучасному етапі розвитку практики адміністративного судочинства усталеним є розуміння того, що перевірка правомірності нормативно-правового акта включає визначення того, чи прийнятий він, насамперед, на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів приватних осіб і цілями, на досягнення яких спрямований оскаржуваний нормативно-правовий акт.

Більше того, значною прогалиною у теоретико-правовій науковій думці є недостатня увага до вимог до регуляторних нормативно-правових актів та нерідко неповне та/або неправильне розуміння їх значення як таких матеріально-правових критеріїв правомірності цієї категорії нормативно-правових актів, які виходять за межі установлених законодавством про адміністративне судочинство загальних критеріїв. Видається очевидним те, що найбільш примітною особливістю матеріально-правових критеріїв правомірності регуляторних нормативно-правових актів є те, що їх зміст включає не лише наявність підстав та повноважень для прийняття нормативно-правового акту, обґрунтованість та достатній рівень раціональності його приписів, а й відповідність принципам державної регуляторної політики, які передбачають більш суворі вимоги до обраного суб'єктом владних повноважень шляху упорядкування відповідних суспільних відносин, а перевірка їх дотримання значно розширює межі судового втручання у правотворчу регуляторну діяльність. Належне доктринальне осмислення цих критеріїв є нагальним завданням наукового співтовариства, якісне виконання якого сприятиме їх більш правильному та послідовному застосуванню у практиці вирішення відповідних справ.

Одночасно з цим, значно більша увага має бути приділена подальшому дослідницькому поступу у бік визначення та обґрунтування якомога більш конкретних та зрозумілих контурів концепції істотного порушення процедури прийняття нормативно-правового акта як підстави для визнання його протиправним та нечинним.

Висновки